民办养老“双轨”之患

5月18日，上海市第一家五星级养老院颐康家园正式开业。这是一个政府扶持的民办养老项目，用当地评论人士的话说，这是“新时期民间资本参与养老服务、填补高端服务空白的一大创举”。

随着中国人口老龄化趋势的加剧，养老保障与服务的需求急剧增长。民办养老院、老年公寓等一些打着“养老”名义的地产项目渐成过江之鲫。

就在今年上半年，各类社会资本进入养老产业呈现加速态势：5月13日，以投资医药、房地产见长的复星集团宣布旗下首个养老地产项目星堡中环养老社区正式开业；5月16日，央企中国水电建设集团房地产公司宣布，将在重庆璧山投资80亿元打造全国最大养老地产项目。

实际上，早在三年前，养老地产“圈地热”就已初显端倪。在监管部门明确保险资金限制投资不动产后，“养老”成为险资曲线进入房地产的“暗道”。同时，众多标杆房企纷纷成立养老地产事业部，加紧对养老地产商业模式的研究和探索。

2012年下半年，万科集团总裁郁亮在接受《财经国家周刊》记者采访时曾表示，目前国内养老地产还处在盲目膨胀期，尽管名目繁多，但却鲜有思路清晰、足够成熟的商业模式，“大都属于打球的类住宅项目”。郁亮表示，当前民办养老机构无论是政策环境，还是市场环境，都尚不成熟。

2013年5月初，在第二届中国国际养老服务业博览会主论坛上，民政部副部长窦玉沛表示，我国将制定出台优惠政策，鼓励民间资本参与养老服务，在项目规划建设、土地供应、融资贷款、税费优惠和人才培养等方面予以扶持。此外，今后养老机构或可探索民办公助、公建民营、政府购买服务等运营模式。

尽管政策频频释放利好，但在先行试水民办养老产业的投资人看来，当前民间资本进入养老产业还存在明显的制度瓶颈。这道因监管混乱造成的政策“玻璃门”，正在消解一部分民间资本进入养老产业的热情。

登记注册“玄机”

目前，中国民办养老机构分为两种类型：一种是在工商系统注册，是企业性质；一种是在民政系统登记注册，是民办非企业单位性质。换句话说，当前对民办养老机构行使管辖权的“婆婆”有两个：国家工商总局和民政部。

业内人士告诉记者，恰是这样的政策“双轨”制，为当前民办养老机构的监管混乱埋下了伏笔。

日前，北京市丰台区曝出的首例民办养老出资确权纠纷案，真切地反应了当前民间资本进入养老产业存在的普遍性政策困扰。

这起确权纠纷案的主角是北京市重点扶持的一个民办养老项目――西山老年公寓。2011年，北京市发改委曾批准向西山老年公寓项目提供600万元的建设补贴资金，使其成为北京市为数不多获此待遇的民办养老项目之一。

鲜为人知的是，在这个“明星项目”背后，7位出资人的确权斗争竟持续4年之久，致使项目至今难产。埋下纠纷隐患的关键因素，恰是当前民办养老项目登记注册管理制度的漏洞。

早在2008年，在选择是在工商局登记注册，还是在民政局登记注册的问题上，西山老年公寓的7位出资人曾一度出现分歧。

但鉴于在工商局注册民办养老机构没有优惠补贴政策，且土地将来招拍挂还需要大量的资金，而在民政局注册不但可以享受到优惠政策，且土地将来还可以通过协议出让低价获得，因此7位出资人最后达成一致，同意选择在民政局注册。

但是，在民政局注册要登记为“民办非企业单位”。按照政策规定，民办非企业单位不得从事营利性经营活动，盈利不得分配，出资者不享有所有权。即便日后解体，财产也不能私分，必须在政府的指导下用于其他公益事业。而几位出资人在登记注册之初，显然并没有深刻地理解这条政策的本意。

随后，据接受记者采访的出资人表述，在西山老年公寓办理登记注册备案过程中，其中一位出资人韩某“起了私心”，在其他出资人未到场、不知情的情况下，伪造签名，将该项目注册为法人（韩某）一人出资、一人举办。这被其他几位合伙人理解为“韩某欲将项目独吞”。由此引爆确权纠纷。

根据《民办非企业单位登记暂行办法》第二条规定，这类民办养老机构须“两人或两人以上举办且具备法人条件的”，方可申请办理民办非企业单位（法人）登记。

以此为由，被“出局”的出资人中的5位找到西山老年公寓的登记注册部门――北京市丰台区民政局，申请行政复议，修改章程重新备案。

但后者在审理变更登记材料时发现了“年终收益按出资者出资比例进行分配”的字眼，这明显违反“民办非企业单位不得分红”的规定。因此，丰台民政局拒绝受理此案。

行政复议未果。2012年，7位出资人当中的5位，将西山老年公寓现任法人韩某告上丰台区人民法院，要求依法确认5人在西山老年公寓项目的出资人地位。一审丰台区法院判定5人是西山老年公寓出资人。法人（韩某）上诉后，二审法院维持了原判。

虽然有了法院的判决，但是当5位出资人再去找丰台区民政局要求修改登记备案章程时，后者仍然不予办理。

北京市丰台区民政局民间组织登记管理办公室主任杜明奇接受《财经国家周刊》记者采访时逐一回复了无法变更登记的原因，包括：需要有法人（韩某）本人的签章，但韩某拒绝签字；5位出资人虽声称已向西山老年公寓注资，但无法提供有效的验资证明，等等。

对此，5位出资人并不认同。他们在深入研究现行政策后认为，西山老年公寓被法人韩某修改注册为“一人举办、一人出资”明显有违民政部关于《民办非企业单位登记暂行办法的规定》。“既然明显违背现行政策，丰台民政局为何还能批准法人（韩某）的登记注册？”他们颇为不解。

为弄清纠纷背后的真相，记者辗转联系到其中一位重要当事人――西山老年公寓现任法人代表韩某。她表示，项目发起之初，原本着“大家是好兄弟，一起做点事”的态度，为社会公益出一份力。但是在项目运作过程中，“情况好时，5位出资人就要求加入；遇到困难时，他们又要求退出”。正因如此，韩某才决定一个人单干。

北京市盈科律师事务所张正律师是上述纠纷案的原告律师。在他看来，西山老年公寓纠纷案的背后，不仅暴露了当前我国民办养老机构登记备案制度的缺陷，而且也反映了民间投资人举办养老机构存在的一个普遍“心结”：如果不让赚钱，谁还愿意干？

张正对记者表示：如果当初西山老年公寓项目在发起成立时，选择去工商部门登记注册，依照正规的企业管理条例进行，可能就不会出现今日的纠纷。但问题是，如果当初选择在工商部门登记注册，就意味着西山老年公寓享受不到现在的土地、资金等优惠政策。

据了解，目前西山老年公寓已经通过协议出让的方式获得了土地证，土地价格约100万元/亩。项目总占地约44亩，规划建筑面积约5万平方米，建筑规划13栋，提供养老床位500张。西山老年公寓毗邻北宫国家森林公园，环境清幽。在该片区内，普通商品房价格均已在3万元/平方米左右。

“（西山老年公寓）因为享受到了政策优惠，所以土地价格相当的便宜，将来除了养老床位外，剩下的面积完全可以采取出租公寓的方式，‘以租代售’获得收益。虽然明面上民办非企业单位不允许分红，但是私底下可以再注册一个和这个项目有关联的实体公司获取利益。”一位不愿具名的知情人士透露。

《财经国家周刊》记者了解到，目前西山老年公寓已被北京市政府列为重点推进项目，作为一个民间资本投资建设养老机构的代表性项目，在项目立项、登记注册、土地出让上都受到了北京市福利促进会的大力协助。依据在西山老年公寓登记注册前几位出资人共同与北京市福利促进会签订的协议，在项目东北角3亩土地上，北京市福利促进会将自行投资建设部分用房，拥有69年使用权。且项目建成运营后，每年还需要向北京市福利促进会上交管理费，“其数额为赢利的10%”。

也正是源于北京市福利促进会的推动，才有了前述提到的，2011年北京市发改委批准向西山老年公寓提供的600万元建设补贴资金。

据现任法人韩某介绍，西山老年公寓和北京市丰台区民政局还为此签订了社会力量兴办养老机构补助协议。补助协议确认了韩某是出资者的身份，立项主办是北京市福利促进会。一位知悉内情的人介绍，丰台区民政局屡屡不能接受5位出资人申请修改备案章程，“难言之隐”也恰在于此。

兼顾公益和私利

在持续4年多的纠纷中，北京丰台民办养老确权纠纷第一案渐成业内舆论关注焦点。

上海同策咨询研究中心总监张宏伟认为，上述案件折射出的典型意义在于，“应该允许各种类型的民办养老机构站在同一起跑线上”。不管是在工商系统登记注册的企业性质机构，还是在民政系统登记的民办非企业性质机构，只要是客观上能够促进养老事业推进的，都应该享受一定政策鼓励和优惠。

在张宏伟看来，目前即便是在民政系统登记注册的民办养老机构，也大多都打着公益的幌子，变通着方式牟利。“既然是这样，为什么非得绕一个弯儿呢？直接注册为企业，在土地供应、税收减免、床位补贴等方面给予同等的政策倾斜，认可民办养老机构可以营利获取收益就好了。这样，就可以名正言顺地激活民间资本投资建设养老机构的热情。”

张宏伟说，今后政府要做的，应该是加强对企业投资行为的监管，避免企业借公益事业为幌侵吞国家利益非法营利。

民政部相关处室负责人接受《财经国家周刊》记者采访时也表示，目前阻碍民间资本投资养老服务事业的最大瓶颈就在于：在民政系统注册能享受优惠政策但不能盈利分红，且资产属于社会不能用作抵押融资；而工商系统注册的民办养老机构，虽不受盈利分红和抵押融资限制，但不能享受低价土地和税收减免等优惠政策。

“应该对两种性质的民办养老机构都给予支持，只不过在工商系统注册的支持力度稍低一点。”上述负责人表示，民政部正在制定《关于优先发展社会养老服务的若干意见》，就“规划用地预留、用地难、用工难”等三大问题，进行了突破性的规定，预计年内就能出台。

就如何规范在民政系统注册的民办养老机构违规盈利分红的行为，这位负责人也表示，正在研究制定养老机构的管理办法，对养老机构的服务内容、服务程序、服务行为和服务人才等各方面，做一些严格的规定。

接受记者采访的业内专业人士认为，自1998年出台的《民办非企业单位登记管理暂行条例》，在民办非企业单位的经费来源、组织形式、资产管理、内部治理、法律责任等方面都迫切需要改革。但10多年来已经多次启动修订工作，至今却鲜有进展。

“建议民办养老机构可以借鉴民办教育、民办医疗的一些现行成熟做法。更好地兼顾社会公益和企业赢利，用更为市场化的办法，引导促进民间资本进入养老产业。”上述业内人士表示。