民办养老机构发展的问题及对策研究

（浙江工商大学，浙江 杭州 310000）

【摘 要】近年来，我国在经济发展过程中已明显进入了人口老龄化阶段，而作为浙江省会城市的杭州，老龄化现象更是呈现出不断加剧的趋势，面对老龄人口的不断增多，养老问题日益严峻。文章采用问卷调查和实地走访的方式对杭州市民办养老机构的发展现状进行了调查和分析，指出了民办养老机构模式存在的问题，并结合实际寻找问题根源所在，在此基础上提出了扶持和规范民办养老机构的政策，并提出了两种改进方案，以此促进政府部门更好地发挥其应有的职能。

【关键词】老龄化；民办养老机构；问题及对策

近年来，随着人口老龄化的不断加剧，老龄问题日益成为众多国家关注的焦点，而我国更是提早进入了老龄社会。

《2011年杭州统计年鉴》中显示，杭州市60岁以上人口为118.02万，占总人口的17.1%。另外，2008年底，杭州市60岁及以上（户籍人口）老年人口达108.11万人，占总人口的16.06%，高于全省平均水平（15.56%），也高于南京（15%），广州（13.4%）等城市，接近预测的全国2020年水平，老龄化程度在国内城市排名居前。人口老龄化趋势的加剧，也意味着社会养老服务需求市场的日益扩大。民办养老机构不仅使得养老方式多样化，而且缓解了由于人口老龄化加剧而增多的老年人口给公办养老机构带来的压力。

对于民办养老机构发展的问题，从已有研究看来，老年人对于养老机构的需求在不断增大，并且具有多元化的特点。但是目前存在的养老机构却远远不能满足老年人对于这方面的多样化需求。很多研究这方面领域的学者，在认识这一问题的基础上，深入研究，发现了很多问题。

首先，对于民办养老机构本身，很多学者发现民办养老机构是福利性很强的，本身很难获得较高的利润，所以难以生存，并且机构内的各种设施落后，人才匮乏，很难保障老年人的需求。

其次，政府政策扶持力度不够，在政策导向方面有待进一步发展。很多学者也提出了很多改进方案。例如加大对这些民办养老机构的财政补助力度，完善相应法律法规等。

虽然，这方面的研究已经有了不少成果，但是它也有很多研究不足的地方。尤其在老年人方面，考虑的并不多。老年人作为这个机构最主要的需求人，应该从他们身上入手，更多地关注老年团体的需求，来探讨民办非企业的健康发展。

本文经过实际调查，指出了民办养老机构在发展现状上存在的问题，并结合实际对这些问题进行深入分析，找出了问题根源所在，提出了扶持和规范养老机构发展的方法，旨在为政府能够较好地实现其职能出谋划策，从而促进社会的快速发展。

一、从入住老人的相关情况看杭州市民办养老机构的发展现状以及原因

调查结果显示，目前，养老机构居住的老人大多数都是以高龄为主或正向高龄靠近，在这些人群中，以能够自理的老人占多数。而在机构提供的服务方面，基本上都是一些简单的日常照料服务，较少顾忌到老人的知识娱乐等方面，但同时，这些又恰恰是老人们所期望的。结合这些实际情况，杭州市一些民办养老机构的现状主要可以从以下几方面来分析：

第一，养老机构硬件设施不完善。相对公办养老机构，民办养老机构在医疗保障和健身娱乐方面都逊色许多。大部分的养老院里并没有配备任何健身器材或其他娱乐设施。而有些养老院虽然配备了器材但却没有发挥作用。或者是健身器材已经无法提供安全保障无法使用，此外，最重要的一点就是床位需求无法满足，而由于床位短缺，很多房间里同时住着多位老人。

第二，养老机构的管理及服务人员素质低下。在养老机构里的工作人员，以中年妇女为主，一些机构里配备的护理人员除外。这些人的文化程度均不高，并且养老机构里护理人员相对较少。另外，工作人员没有统一的管理标准。

第三，民办养老机构的收费偏高，养老机构的收费基本保持在1500元/月以下，但存在着同价不同质的现象。各个机构基本按照房间规格收费，单人间贵于双人间，相对较贵的是护理费用，价格均在400元以上。民办养老机构的资金及运作经营管理等都是私人的，少了政府的财政投入，成本就成为民营企业家们主要考虑的问题，成本上升自然就会导致入住收费一路走高。再加之一些高档的居住设施或者一些特殊的人工服务等都会增加企业的投资成本。另外，供不应求也是价格较高的原因之一。

第四，民办养老机构的服务内容单一，范围较小，不能满足老人们的需求，且服务意识不强，缺乏人本观念。民办养老机构所提供的服务仅限于一些基本的日常照料服务。老人们所接受的服务不仅比较单一，而且存在一些问题。例如，打扫时敷衍了事、漫不经心、态度差等。

第五，部分民办养老机构地理位置较好但是规模较小，达不到应有的作用。在社区内或者是附近的养老机构，不仅能够充分地利用社区资源，而且贴近老人以往的生活环境，方便亲人的探望。同时可利用周边的医疗资源，提高医疗方面的优势。目前来看，养老机构中只有宿舍、食堂、医务室等基本建设，而且，宿舍基本处于满员状态。

第六，民办养老机构所面临的政策困境。针对养老机构所存在的问题，中央政府于2011年12月出台了第一个关于社会养老服务的专项规划《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》，该规划指出：“社会养老服务体系建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，着眼于老年人的实际需求，优先保障孤老优抚对象及低收入的高龄、独居、失能等困难老年人的服务需求，兼顾全体老年人改善和提高养老服务条件的要求。”虽然有了政策支持，但是依然存在一些不足的地方。首先，政府对于民办养老机构的政策补贴和政策优惠支持力度不够，落实不到位，而且与国有养老机构所受待遇差距较大，致使有些民办养老机构亏损经营，导致社会力量创办养老机构的积极性受挫。其次，政策法规原则性太强，准入制度过于严格，由于民办养老机构存在问题较多，相关政策不够完善，使得民政局对于民办养老机构的审批非常严格，难以注入民间资本。有些地方政策只有定性的要求，没有定量的措施，在财政资助等关键问题上很难操作，对不执行政策的部门和单位没有强有力的制约手段，养老服务体系建设滞后于经济社会发展水平。最后，政府相关部门在建立和完善养老护理服务规范方面，制度不明确。例如老年人分级护理标准、服务规范及收费标准、老年护理评估体系、护理人员职称评审系统等等。

二、从社会人群对民办养老机构的归属和认同感并结合发展现状来看其今后发展的对策

从调查结果来看，31%左右的群众愿意入住民办养老机构，但是有43%以上的人对民办养老机构并不了解。也有人对于民办养老机构表示不满，例如价高服务差。人们在选择民办养老机构时主要考虑的因素有完善的医疗服务，环境、饮食服务和日常照料等。

目前，民办养老机构的服务类型主要有：日常生活照料服务、护理康复服务。其中，百分之八十左右的机构是以提供日常生活照料服务为主的，提供后类服务的机构相对而言数量还是较少的。因而对于在服务类型和服务规模上的差别，要想使民办养老机构健康发展，首先需要有针对性的分类。民办养老机构可以从以下几方面来提升自身的发展空间：

第一，小型机构与中大型机构协调发展。在很多地方都可见的社区养老服务、敬老院、老年公寓、疗养院和安养中心，养老规模也逐步从小到大地增长，在服务类型上，小型机构的多功能性相对弱势，所以中大型机构的发展应侧重投资大的服务类型，可以提供级别较高的服务，以此均衡不同规模的民办养老机构的小型与中大型的机构市场份额。服务上，小规模机构的人力较为集中，可在服务过程中扩大人力资源的最大化，在人力调配上可节省时间耗费，而大型机构的服务人员可分散开，在人员雇佣上，无需雇佣长期服务人员。

第二，比例性地接收不同群体。老年人口的增多、养老方式的多样化让人很难选择，所以机构有必要对自身的经营模式做更详细的阐释，主要体现在所接收的群体上，通过限制自理能力强的老年人的数量，扩大自理能力差的老年人的接收数量，不仅能提升机构的企业形象，更能体现企业的专业化水平，群体上的分层有助于机构服务的对象区别化。

第三，设施随群体跟进。养老机构内部硬件设施必须过硬，例如急救车、吸氧机、吸痰机、B超、心电图仪、急救药箱等等。另外，在健身设施和娱乐设施方面，都需要加强建设。与公办养老机构相比，民办医疗机构往往在设施上不及公办机构更新的快，数量上增多的快，所以民办机构自身更应该注重这方面的改进。

第四，增加管理人员的培训，提升技能的专业化。目前，养老机构内部，管理与服务人员素质相对较低下，管理层他们的中心通常转移至资金的流通和利润的获取，使得被服务的老人享受不到该有的温暖和尽心的照顾，所以，一方面机构本身要自觉提高管理人员的素养，在管理过程中发挥积极的作用，让被照顾的老人在服务上有基本的满意度，另一方面，也要对工作人员进行一定的职业培训，增强工作人员的专业素质。另外，管理人员在参与工作方面要尽量细致到老人的生活起居，专业化的管理需要借助一系列的机制工具，例如：机构人员制定统一的老年人分级护理标准、服务规范及收费标准等。

第五，特色经营。在日常规范化的管理制度下，随着政府政策落实的加深，难免会有市场养老机构产业竞争加剧的现象，此时，企业在具备良好的竞争防御体系的同时，从理念到经营模式更应该加强自身的特色。虽然倒金字塔形的家庭结构日益普遍，老龄人口日益增多，但是养老机构仍然不会成为众多老人养老场所的第一选择，其原因一部分在于亲情的可贵，另一部分则是对养老机构的不信任。因此，民办养老机构可以以此为出发点，加强被服务老人之间的感情联系——家居养老和机构养老相结合。

调查发现社区式的服务机构供不应求，导致弱势群体中的很多老人不能享受到养老的服务，所以政府应扩大对小型民办养老机构的宣传，鼓励小型养老机构到社区或其它人群密度较高的地区建成与发展，这样便于在思想上改变中国人传统的养儿防老的观念。

家居和机构相结合式的养老模式是养老这个新兴产业发展到一定阶段的产物，当今的生活方式已很难让年轻人去亲身尽孝道，所以适时的机构养老是有必要的，比如与机构达成一致，采用家居与机构相结合的方式。

民办养老机构的发展不仅需要其自身提升，而且需要相关政府部门的政策支持和鼓励。所以从政府职能出发，我们提出以下建议：

第一，加大对民办养老机构的财政补助力度，同时在税收和用地上提供保障。关键在于支持力度大小，效率高低，以及资金是否落实到位。政府应该扩大资金支持同时加大监督力度。除此之外，应该保障优惠政策的实施。这不仅可以改善现存养老机构存在的问题，促进其更好地发展，而且还可以吸引更多的民间资本注入养老机构服务行业。

第二，加强对养老行业的扶持，督促建立相关行业协会，逐步完善行业监督、自律和行业规范。以行业协会为平台，加强各机构之间的交流借鉴，加大对服务人员的培训教育力度，提高行业整体运行质量。

第三，提高老人养老服务的支付能力，适当调整补助方向。根据原有规定，凡是民办养老服务机构接收安置农村五保和城镇“三无”人员的，其生活、医疗费等补助将直接转入民办养老服务机构，用于支付其生活、医疗、照料服务等所需费用。这种补助应当从落实到所在养老机构改变为直接落实到个体，这样有利于机构调整经营，改善服务质量。

第四，加快制度建设，完善相应的法律法规。例如制定统一的老年人分级护理标准、服务规范及收费标准、建立和完善养老护理意外保险制度，强化养老机构的风险意识。

第五，激励民办养老机构根据自身条件，明确功能定位，开展特色经营，打造“品牌”效应。对于一些中小型民办养老机构，可以根据自身条件，明确收住老人的类型，开展特色化经营，这便于满足老年人的不同需求，提高服务质量。

最后，政府虽然在民办养老机构的建设中起着基础性作用，但这并不意味政府需要面面俱到。政府主要通过职能转变，来实现其发展的导向作用。政府通过创新手段的应用激发社会活力，调动社会力量的积极性，进而通过制度建设以保障切实有效地提供高质量的养老服务。

三、结语

养老是社会性的问题，它关系到中国未来数年的老年人福利保障体系，我们政府要做的是从政治上发挥政府的角色作用，形塑前瞻的养老服务理念，加强监督评估，制定系统的养老行业标准，推进社会化机构养老服务进程；机构层面上，注重管理的职能分配与协调，提高资源的多样化、规范化和持续性，加强人力资源的专业化、职业化和竞争性，明确机构规划，合理定位机构职能，最终可持续提高其运营水平。

另外，在基于各界学者对养老机构改革对策的基础上，我们提出了两种改进方案。第一，很多老人并不愿意去养老机构，最主要原因是没有医疗保障。为消除老人的这一顾虑，可以创建由医疗机构开办养老机构或企业联合的模式。这样一来，对于老年人的生命健康有了很好的保障。第二，建立“互助式”养老模式，即在同一个养老院中居住的都是邻里老人，可以互相交流、帮助的一种“抱团养老”模式。这种养老模式离家不离区，而且对于民办养老机构可以减轻压力，降低成本，从而提供更好地设施服务。

关于本文的局限性，主要存在于数据资料收集的过程中，由于在实地走访调查中接触到的大多是高龄老人，对于一些问题的回答可能会有一些偏差，这可能会对问卷分析的真实度造成一定的影响；其次，有些养老机构并不允许进入，给调研工作增加了一定困难，无法全面反映出这些民办养老机构的发展现状；问卷本身也具有局限性，设计得不够完善如有些问题、选项不够合理，也可能导致最后数据分析存在一些偏差。

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