公共危机管理中公共治理机制研究综述

【摘 要】当今经济全球化、社会复杂化和自然环境不断恶化的时代背景下，社会公共危机已由非常态化的偶发转变为常态化的频发，成为社会管理中不可回避的重大挑战。政府因其特殊的地位和职责在危机管理中发挥着主导作用，但由于政府在信息、资源、专业等方面的限制，要实现对危机高效、快捷的应对，必须建立和完善以政府为指导，包括非政府组织、企业、公民个人和国际组织在内的公共治理机制，实现公共危机公共治理。

【关键词】公共危机；公共治理机制

一、国内外研究现状

（一）国内研究现状

国内关于公共危机管理的研究首先从传播学的角度开始，随后发展到管理学、心理学、政治学等领域。研究的焦点主要集中于网络舆情、网络舆论对于危机管理的意义和作用，对于危机管理中公共治理机制的研究相对比较匮乏。随着社会的发展，越来越多的学者把危机管理的研究重点转至公共治理，就是与治理理论研究结合起来。我国公共危机管理机制可以分为几个阶段：

1、我国早期关于公共危机管理机制研究，主要以林毅夫、曹现强为代表的制度论者为主

制度论者认为我国政府危机管理能力不强的主要原因在于我国相关机制不健全、制度存在缺陷。这种强调政府危机管理中制度建设的理论，是建立在以政府为危机管理核心力量的基础上的，在一定程度上忽视了除政府以外其他因素对于政府危机管理能力和效力的影响。另外，这种研究方法还忽视了非政府组织、企业、群众甚至国际组织在政府危机管理过程中所能起到的重要作用。

2、随着社会的发展，国内关于公共危机管理机制的研究进入一个新的阶段，开始重视公共危机管理中公共治理机制的建设

国内对于“公共危机管理中公共治理”相关问题较早研究的文章是中南财经政法大学陈永安教授2003年发表的《当前政府建立应对突发事件应急管理系统的思考》，这篇文章认为传统僵化的官僚体制使得政府应对危机时显得迟钝、脆弱，倡导公众、社会力量参与的弹性管理机制为政府管理尤其是危机管理注入新的活力。

3、公共危机管理中公共治理机制建设研究日趋成熟。

在这个阶段，国内学者关于公共危机管理中公共治理机制的观点，尽管有不同之处，但总得思想中心是不谋而合的，即公共治理背景下的公共危机管理是一个上下互动的管理过程，在强调政府主导地位的同时，要加强政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。

笔者认为，公共治理背景下的危机管理是个多中心的治理结构，实则强调公共危机管理多元主体协同的思想。张成福教授是国内较早提出公共危机管理多元主体协同思想的学者之一，以他为代表的全面整合论者，认为现代危机事件具有多样性和复杂性，政府对于危机事件的解决已经不能仅仅依靠某一项资源、模式和策略。他提出，全面整合的政府危机管理应该是在高层政治领导者的直接领导和参与下，通过法律、制度，政策的作用，在各种资源支持系统的支持下，通过整合的组织和社会协作，通过全程的危机管理，提升政府的危机管理能力，以有效地预防、回应、化解和消除各种危机，从而保障公共利益以及人民的生命、财产安全，实现社会的正常运转和可持续发展。

（二）国外研究现状

危机的爆发影响到社会的稳定和发展，面对频发的危机，各国不断探索危机管理的更好方式，在不断强化政府危机管理职能的同时，积极动员社会力量参与。在危机管理中“治理”理念日益得到重视，公共治理理论的提出为政府管理公共事务提供了新的模式，也为探索政府应对公共危机提供了新的研究视角。

美国“9.11”事件后，公共危机管理已不仅仅是政府的事情，非营利组织、企业、公众等社会力量也被要求有意识地参与危机管理。后“9.11”时期，美国努力发展更为集中、统一和综合性的危机管理体制，即加速发展公共危机管理中公共治理机制的建设。以便衔接事件管理的各个过程，整合从联邦到地方、从政府到私营部门以及非政府组织等不同层次、不同部门间的行动，以优化资源的利用，加快危机应对的速度。

以研究风险社会而享有世界声誉的德国学者乌利希？贝克在1986年《风险社会》一书中第一次提出了风险社会理论，在书中他提出，我们面对的风险是人为的，意即风险的根源不是在“我们之外”的另一种力量，而是在我们的制度结构当中。由此可以看得，公共危机的应对能否取得成效，关键在于机制、在于科学的制度的设计，否则，可能因为参与主体较多，出现推诿责任，产生摩擦，致使应急效能低于政府单一应对的效能。

治理理论提出了一个“元治理”的概念，所谓“元治理”就是“治理的治理”，即需要一个居中协调的主体来统筹政府、公民社会、市场中诸多治理主体的行为，只不过这个“元治理”者不能再是高高在上的统治者，必须是循循善诱的“长者”。多数西方学者认为政府是“元治理”的唯一主体，在公共危机管理中应当引入“元治理”的思想。政府应该通过对政府、公民社会、企业特点的把握，在公共危机应对中消除三者之间的对立冲突，发挥三者之间的协同互补，提高公共危机应对的效率和速度。

国外公共危机管理中公共治理体制的构建多是从本国或者本地区的实际情况出发，在以往零散的不同类型的公共危机中搜集信息并加以分析，然后建立从中央到地方多层级的公共危机管理体制。

二、简要评述

当代公共危机事件呈现出日益频发、影响越来越大、后果越来越严重的特点，公共治理机制的建立和发展是公共危机管理的必然要求，对该课题的研究具有重要的理论和实践价值，我国学术界及时地回应了公共危机管理的新特点和新要求。我们欣喜地看到，对公共危机管理中公共治理机制的研究开始受到学术界的关注并逐渐成为研究的热点之一。同时学术界在公共危机管理中公共治理体制形成了共识，普遍主张构建政府主导、多种主体分工合作的公共危机治理结构和机制。研究文章初具规模，视野开阔，内容较为丰富，提出的对策建议也具有一定的参考价值。不过，综观现有的研究文章，也发现其中存在的一些不足或问题，有待在今后的研究中深化、完善。

（一）虽然目前研究公共危机中公共治理机制的文章越来越多，但是多停留于研究危机管理中公共治理机制建立的必要性、意义等层面上，对于如何真正建立公共治理机制，协调危机管理中治理主体的研究较少。

（二）重视公共治理机制在公共危机管理全阶段的运用，对危机管理不同阶段公共治理机制所应发挥的作用关注不够。现有的研究大多针对公共治理机制在公共危机整体管理上建设，对于针对公共危机各阶段不同特点，建立多层次的公共治理机制的研究较少。

根据以上评述，笔者认为，在公共危机管理中公共治理机制的建立，应更重视细化研究。如公共危机管理可以分为疏缓、准备、回应、恢复四个阶段，在日后的研究中可以以公共危机不同阶段的特点为突破口，研究针对不同阶段建立不同类别公共治理机制的可行性。

【参考文献】

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