公共预算改革应该如何推进

【摘要】公共预算改革主要应实现以下三个目标:预算编制科学细化,预算信息得到充分反映;预算审查民主化、程序化,体现公众参与和立法民意机关的审查批准;预算执行监督科学化,广泛化。预算公开应逐步推进,当前最有意义的是编制一份人大代表和普通民众都看得懂的预算,逐步推动预算改革的深化。

【关键词】公共预算 改革 目标 预算表

公共预算改革是当务之急

一个国家的财政关系到社会的稳定。国家的财政出问题,可能导致政府和社会危机。如果一个国家的财政不讲规矩、不以民为本,必定导致腐败丛生、民怨鼎沸。英国贵族为了财政问题与国王斗了半个世纪,斗出了一个“钱袋议会”的民主制度。后来英国人收税遭到北美殖民地移民的反对,闹出了一个独立的美国。所以总理说:“其实,一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它,会从中看到不仅是经济的发展,而且是社会的结构和公平正义的程度。在今后5年,我要下决心推进财政体制改革,让人民的钱更好地为人民谋利益。”

早些年,中国政府没有什么钱,紧巴巴地过日子,人们也就不太关心财政问题。随着经济的发展,中国政府的财富增长却出了许多怪事:一方面国家贫困地区的政府在向上要救济;另一方面却盖出了世界一流水平的政府办公楼、豪华办公室和城市大广场。一方面经济发达地方的政府可以把钱用来反复铺设城市中豪华地砖的人行道;另一方面又发动希望工程捐款给郊区的孩子上学。一方面政府的大小官员,从国家的部长到县级的小科长大多都配有专车(而世界上最发达的国家也没有给部长以下的官员配专车),每年花费大量的财力;另一方面公共医疗服务严重不足,很多的农民包括普通市民因看不起病、治不起病而过早死亡。一方面每年官员公款消费和公费出国花费数千亿,另一方面我国的社会保障制度迟迟得不到完善。中国已成为世界第三大经济实体,应该说,政府不是没有钱解决民生问题,但为什么一些人的基本生存状况并没有得到应有改善呢?问题出在哪里呢?

问题就出在国家没有建立公共财政、法治财政、民主财政和透明的财政。在一个花钱不受民主程序决定、民众监督和法律有效约束的情况下,国家财政资金实质上是政府决定怎么花就怎么花。这个逻辑一定是:政府有钱首先把政府官员自己的待遇提高,政府公务人员先涨工资加福利、住上好房子等;然后再把所在的城市、道路和环境等门面弄好。最后才考虑普通老百姓的事,教育、医疗、环保和社会保障等。在没有民主约束情况下,如果财政资金不是按这个公式进行安排的话,那么大量的钱也会被那些“掌钱部门”滥用于上述方向。

可见,当前我国社会突出的问题,贫富差距拉大特别是贫困者缺少保障,是因为缺少民主的预算决策制度;政府官员的严重腐败贪污浪费,也是缺乏预算的法制约束和公开透明的公共预算;我国可能还潜藏着财政黑洞和金融风险,也与财政缺乏严格的法制约束有关。这些问题都会严重影响到社会的稳定和和谐。中国公共预算改革势在必行。

如何推进公共预算改革

近两年来,来自纳税人对预算的兴趣和对预算知情权的要求越来越强烈,人们要求预算公开和监督预算的大潮已不可挡,中央政府也已经承诺要逐步公开预算,并进行财政改革。从1999年中国政府开始进行公共预算制度的改革,如建立以部门为基础的部门预算编制改革,对预算进行细化;实行国库集中收付的财政体制改革,以统一政府的收支,实现财政部门的统一监控;建立集中型国库管理体制基础上的政府采购制,以防止资金的滥用;2007年又进一步推出了政府收支分类改革和细化预算编制的改革等。但是,这些改革主要以加强对预算的行政内部控制为目标,是政府自身的“自我革命”。

然而,公共预算的改革靠政府“自我革命”是不够的。政府总是不愿放弃自己对财政的控制权。要改革公共预算,必须真正建立起对预算的硬约束,实行预算的公共责任;必须强化外部力量对预算的监督,将预算过程纳入政治控制过程。这就是要推进公共预算的民主化和透明化改革。

在政府自我改革的同时,也进行了一些加强外部监督控制的改革。1994年,《预算法》的颁布在一定程度上为建立一个新的预算体系奠定了法律基础。但现在已不能完全适应公共预算改革的需要。当时的改革包括:一是1999年,全国人大常委会作出《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》;并在全国人大常委会成立了协助人大进行预算审查的工作机构――预算工作委员会,以加强人大对预算审查的能力。二是改革了预算审查程序,使人民代表大会的专门委员会和工作机构提前对政府预算进行预审。现在政府预算要提前一个半月交人大财经委和预算工委进行初步审查,根据委员会的审查意见,再由全国人大进行审查批准。预算审查的重点环节放在财经委和预工委进行的审查上。三是实施审计法,人大常委会要求政府审计机关每年向它报告预算执行情况,加强了对预算执行的监督。有的地方的人大财政委员会还建立了与政府财政部门的预算执行信息的电脑联网,提高了预算执行的透明度。

这些改革有助于人民代表大会从外部对政府预算进行政治控制,进而有助于增加政府预算的公共责任,促进预算民主。但是,人大没有真正担任预算审查的角色,仍然是形式上的审查。人大也缺少预算审查能力。最重要的是预算仍然没有公开和透明。最近,在一些推动公共预算公开人士的强烈呼吁下,广州市政府才第一次公开预算,推倒了预算是“国家机密”的多米诺骨牌。预算公开进入公众视野,真正的公共预算改革才开始。

笔者认为,真正的公共预算改革是把预算作为一个公共过程,把预算作为最重大的公共政策制定,应有公众参与、立法机关民主审查批准,公开透明,专门机关和民众都可以监督的公共过程。因此,公共预算应遵循科学理财、民主理财、阳光财政的精神。我国当下的公共预算改革主要应实现以下三个目标:预算编制的科学细化,预算信息应得到充分反映;预算审查的民主化和程序化,体现公众参与和立法民意机关的审查批准;预算执行监督的科学化,广泛化。这也是改革的三个方面。这项改革是一个系统过程,始终贯穿公开透明。具体来说:

首先,要编制一套科学、详细的预算报表。要在国内收支分类改革的基础上,借鉴国外预算编制的经验,研究一套适合我国的科学分类的预算编制表,充分反映公众所需要的预算信息,每笔资金都有清楚的安排,预算具有可理解性,使人大代表和公众都能看得懂。还要实行以结果为导向的预算编制方法。其次,要建立一套以人大批准审查预算为基础的、程序化的、有公众参与的民主审查预算的制度。在审查批准程序中,要有人大相关专门委员会的提前介入审查,有公众参与的程序安排,对重要的预算项目进行论证和公开听证。审查批准预算时应安排代表对预算的专题询问,有专门充分的讨论甚至辩论,并且代表有对预算提出修正权的权利。这个环节主要是做到审查批准程序化和民主化。第三,要加强对预算执行的监督,使之更加科学规范和具有可操作性。建立对部门预算的绩效评估制度,需要设置一套科学的评估指标。预算执行过程中的调整变更要报人大常委会批准,预算执行情况报人大批准,要使这些监督从形式变成有效的制度。要加强审计对预算的监督,媒体和公众都可以通过预算的公开,实现对预算的全民监督。所以,整个改革体现公开透明,实现阳光财政。

以上公共预算改革都是当下中国可以进行的,也是目前上海闵行区正在进行的改革。闵行区用了三年时间逐步从事这一改革,改革的效果是明显的,这说明国内完全可以进行这一改革。

当前推进公共预算改革的突破口

公共预算改革是一个系统的改革,一下全面推进可能会引起人们的担心,有关政府部门也不会愿意进行公共预算改革。从一些预算民间人士要求预算公开的情况看,公共预算改革是非常艰难的,会遇到“掌钱者”的抵制。所以,改革应逐步推进,并从可行、薄弱的环节入手。

当下预算公开已经成为公众舆论的焦点,预算是“国家机密”的这扇门已经被打开,全国的预算公开只是时间问题,是预算信息的充分程度问题。这就是公共预算改革的突破口。预算公开以后,马上暴露出新的问题是预算难以被公众理解,很多公众关注的预算信息没有明确、充分的反映。对这些预算信息的进一步追问,必然促使预算编制的进一步细化、透明。在当前情况下,让人大真正发挥对预算审查作用是不太现实的,这涉及对从人大代表的产生到人大会期的一系列人大制度的改革。目前人大只能发挥有限的作用。但是,只要预算细化、充分,即使人大会议没有时间、人大代表没有能力审议,媒体和广大关心预算改革的人士也会形成一种有力的监督力量,从而推动预算改革深化,从公开走向公众参与预算。

因此,笔者认为,当前,编制一份人大代表和普通民众都看得懂的预算是最有意义的,并且它只是一个技术问题。下面是我们设计的政府应向人大提供的预算表格(见前页附表)。这张表分四个层次,第一个层次是一级政府部门预算总表,反映党委、人大、政府、司法等国家机关的预算项目的总体情况。第二层次是政府各部门的预算信息,也是那些项目。第三层次是各部门的详细预算支出表,这张表不必提交人大代表,但可以提供电子查询。这是避免预算信息太多、太细,而不利于公众了解预算。这样使预算信息分层次,经过过滤把重要的、公众关注的信息充分反映。

公共预算改革是一个逐步推进的过程,这里所提供的样本将有助于在预算信息公开后,使预算具有可读性。(作者为中国政法大学教授、博导、研究所所长)

延伸阅读

上海闵行区公共财政改革经验谈

2007年,上海市闵行区政府与中国政法大学研究所、财政部财科所公共财政预算改革课题组就公共预算制度改革展开合作,开始探索推行系统性的财政预算改革。此次改革以公共财政理念为出发点,在形式上表现为人大对政府预算的审查监督,在内容上体现为财政资金的合理支出。

做实人大预算审查改革是闵行区公共预算改革的一个重要环节。审查政府预算,是宪法和法律赋予各级人大的职权。不过由于人大会期过短而且预算信息过于简单、不明确,以往的人大预算审查,常常流于形式化、表面化和走过场。2008年1月的闵行区四届人大三次会议上,人大常委会财政经济工作委员会把整个2008年的政府财政预算细化。以往每个人大代表只能看到一份预算报告和一页纸的预算安排表,现在每个代表收到一本绿皮的、由再生纸印刷的、358页的财政预算详表。为了能让代表充分审议预算,闵行区采用了让常委会提前审预算,特别是发挥专门委员会作用,提前介入审议预算等措施,充分保证预算审议时间。另外一个重大改革,是由人大进行预算的公开听证,由相关政府部门和财政局的官员向听证代表陈述政府的预算资金怎么花,以及花钱的理由和依据,并接受公众的询问甚至质疑,这充分推动了预算的公开、透明、民主改革。闵行区预算改革的另一重点是公众参与,公开透明。2008年8月财政局将6个部门的预算公布在网上,让民众发表意见。在预算编制阶段就有公众的参与,这在国内很少见。

加强对政府执行预算的监督是预算改革的另一重要环节。政府花钱后取得了哪些效果,这些支出是否值得?是否有效率?这需要进行绩效评估。在这方面,闵行区做了一个重大改革,就是以结果为导向编制预算,预算要以结果实现程度来判断完成与否。举例来讲,过去某劳动保障部门培训下岗职工提高就业率,预算编制100万,年终没超,就算完成了预算。而这100万花出去后,效果怎么样,有多少职工提高了工作技能、重新上岗……这些均不知道。而以控制结果为导向编制预算,就是预算中写出最终的目标,花100万,就要培训1万人,最终使2000人就业。如果年终实现了这个目标,预算就是比较成功的,否则即使没超支,也不算完成了预算。

要发挥公共财政的作用,着力改善民生,打造民生财政,就必须进一步推进公共预算管理方式的改革,这是闵行区在对财政预算体制改造过程中总结的经验,如何让更多人参与,更多的人看明白,真正把政府的钱包亮给百姓看,是闵行区财政预算体制改革不断探索的方向。(据《21世纪经济报道》等资料整理)