推进公共预算透明化 打造阳光政府

摘要：目前，我国政府财政透明度从中央到地方都有了较为明显的提升，为我国打造“阳光政府”创造了部分条件。但我国政府落实政府信息公开条例，真正全面提升财政透明度尚需一个过程，而且提升财政透明度不是财政体制改革的全部，还需要真正的预算体制改革。

关键词：公共预算公开；绩效预算；预算监督

一、公共预算公开的内涵及意义

（一）公共预算公开的内涵

公共预算公开是指预算的依据以及预算的编制、审批、执行、决算、内容整个过程都必须依法通过相应方式向社会公开。对于预算公开的主体和对象，学界有广义和狭义两种观点。广义的预算公开，其主体、对象和内容更加广泛，预算公开的主体包括掌握预算各个阶段信息的主体，不仅仅指各级政府，而预算公开的对象除了人大，甚至可以涵盖到所有的公民。狭义的理解，预算公开的主体是各级政府，公开的对象是各级人大。预算是人民依法对政府财政收支行为进行有效控制，使之最大限度满足人民对公共物品和服务需要的工具。政府财政的钱取自人民，政府只是受人民委托来管理和使用纳税人的钱。因此，作为受托人的政府理所当然应向所有公民公开内容以外的预算信息。

（二）公共预算公开的意义

一个没有预算的政府是“看不见的政府”，有了预算不公开，也仍然是一个看不见的政府。一个“看不见的政府”不可能是负责任的政府。基于公众与政府的“委托关系”，公共预算代表的是“国家意志”，事实上即为公众的意志，因此政府的预算必须对公众负责，向公众公开也是应有之义，同时是建设现代民主法治国家的必然要求。公共预算公开是公共财政的核心特征，也是公民知情权的具体表现，当然更是建立“阳光政府”和公共预算决策科学化与民主化的内涵要求。

二、我国预算改革中所面临的现实问题

第一，我国预算还存在着预算编制不科学、不规范、不完整、不具体细化等问题。这样的预算实际上是“软预算”，预算约束力不强。

第二，我国预算存在大量的预算外资金。由于预算外资金不通过人大，甚至不受政府财政部门的统一控制。国家财政部门没有成为真正意义上的核心预算机构。近年，虽然强调预算外资金也要纳入审议，每个部门的预算外资金虽然进了笼子，但没有真正统筹，财政部门并不能真正统一调配控制各政府部门的资金。

第三，是预算决策过程不民主，预算监督不到位。在我国实践中，预算的决定权在政府而不在人大，虽然政府的预算必须经由同级人大审查，即通过人民选出的代议机构――人大来代表人民对政府预算实行监督，可以说是狭义上的预算公开。然而事实上，中央政府掌控了太多的行政权力导致人大对政府无法做出有效的“硬约束”，因此，人大对预算的审查批准流于形式。

第四，政府官员及公众信息公开意识薄弱。在政府官员层面，由于受传统官本位意识的影响，大多数官员服务观念落后，把自己手中掌握的信息作为一种特权，加之信息公开往往会对部分既有利益格局产生冲击，造成政府官员在信息公开时往往是被动的，随意公开或者避重就轻，形式主义严重。在公众层面，由于中国公民普遍缺乏参政议政权利诉求，自然对政府的行为监督没有热情，某种程度上更促使政府行为脱离人民意愿。

第五，公开的预算可读性较差。大多地方财政部门预算草案科目只列到“类”一级，没有“款”、“项”、“目”的具体内容，比如说仅仅列出基本建设金额多少，却没有每一笔支出的具体内容。面对这些庞大的分类数字，“外行人看不懂，内行说不清”，既看不出每一笔收入来源是否合法，也看不出重大建设项目有多少，更谈不上审查这些项目是否合理，预算是否科学。“看不懂的预算”背后隐含着政府愿意在多大程度上向公众出让预算监督权的问题，看得见，却看不懂，也谈不上监督。而政府预算这个“账本”既然要公开，就应该让普通公众和纳税人能够看懂。

三、公共预算改革措施

（一）深入推进预算内部改革

1、真正建立部门综合预算制度。取消预算内、外资金的区别，消除各类制度外收入，将来源于不同渠道的各种收入全部纳入预算管理，改变政府部门“逐利”动机带来的职能异化现象。

2、完善部门预算编制流程。坚持做到一个部门一本预算，完善部门预算的规范性，严格按照政策规定、事业需要、定额标准及财力许可等要求，据实编制单位预算，从而彻底摆脱“基数加增长”的传统预算管理模式。此外，要科学测算收人，深入调查税源结构和非税情况，建立税种基础数据库，依照财政收人与GDP的回归方程、弹性系数等数量关系，并结合税收任务、政策变动、上级补助标准等因素，确定收人规模和可用财力。部门预算编制当中，人员经费和公用经费是按照人员编制和固定标准制订实施，执行有据可寻。因此，应进一步完善部门预算编制方法和操作规程，研究追加预算的约束性标准（如限时、定量、定率），建立相应的考核和督查制度，提高预算编制的真实性、准确性、明晰性。

3、公开预算内容既要细化又要“通俗化”。不仅要细化公共预算的类型，更要细化各项公共预算中的数据分析，使公共预算每笔款项的来源、去向均与责任部门形成明确的对应关系。细化公共预算类型，可将它区分为部门预算、零基预算、功能预算、项目预算、债务预算、年度预算、中期预算、经常预算、建设预算、绩效预算等等，要设立专门的预算编制机构，审核预决算也需要人大专设一个常设性预算编制审核部门。细化公共预算中的数据分析是指，不论是对人大代表发放的预算报告还是已经向普通公民公开的预算草案，首先要保证预算编制的完整性，要求政府部门所有的收支都纳入预算，不允许在政府预算规定的范围之外存在任何以政府为主体的资金收支活动。其次，要细化预算编制。财政部门预算草案科目级别要由“类”一级，细化到“款”、“项”、“目”等级别，在预算大类、款的基础上，细化预算科目，设立分项目、分部门的数据并附以必要文字说明材料。这样才能使公众看得懂，算得清账，特别是能辨别每一笔支出的去向，从而提高预算的透明度。

4、推进预算会计制度改革，引入权责发生制预算会计制度。当前实行的收付实现制预算会计制度，以现金的实际收付确认交易或事项，是与投入控制型预算管理要求相吻合的。而在未来的绩效预算改革中，各预算执行部门不仅要对预算资源具有控制权，而且要对与产出相联系的所有费用负责。因此应逐步引入权责发生制预算会计制度，全面反映政府部门在一定时期内提供公共产品所耗费的成本，揭示政府部门财务状况和财务绩效的全貌，从而为预算支出绩效评价及全面绩效预算改革奠定基础。

（二）公共预算公开的法制化

目前我国《预算法》虽然规定了预算程序，但是不涉及政府财政信息公开内容。2008年5月1日生效的《政府信息公开条例》在一定程度上弥补了《预算法》的这一空白。然而怎样使公共预算公开制度上升为法制化的层面，仍需要进一步的研究探讨。我国当前的预算改革大多还只停留在加强对预算的内部行政控制阶段，还没有进入预算的法制化程度。要建立起现代公共预算制度，需完成从行政控制到法制化，从法制化到民主化的过程，最终实现对预算的民主控制。

（三）公共预算民主化

1、要建立一套以人大批准审查预算为基础的、程序化的、有公众参与的民主审查预算制度。在预算提交人民代表大会审查批准程序中，要有人大有关专门委员会提前介入政府预算编制的安排；要有公众参与预算决定的程序安排；重要的预算项目决定应举行听证会。代表审议预算时，一定代表联名可以提出预算修正案。人大代表在人代会审查预算时应保证有充分的时间讨论和辩论。人大常委会审查批准决算和听取预算执行情况报告过程中，要有质询制度，让有关部门接受质询。建立对预算绩效评估制度，设置一套科学的评估指标，对预算执行情况进行评估。预算执行过程中的调整变更要报人大常委会批准，预算执行情况报人大批准，使这些监督从形式变成有效的制度。提高审计机关对预算监督的有效性。

2、完善我国公共预算听证制度。（1）预算听证作为一种特殊的公众参与程序，应遵循预算效率的要求，选择在一定范围内适用，以实现民主价值和效率价值的协调。政府可以通过各种形式，宣传预算听证的意义，听证的内容，扩大听证主体，从而能够收集不同的利益群体，各专业部门的多种意见，增加政府决策的科学性。（2）加强预算听证制度相关立法，规范听证程序。鉴于我国目前各地预算听证的实际情况，全国人大常委会有必要对《预算法》进行相应修改，将公共预算听证这项程序制度化、法制化。预算听证主要是在预算编制过程中适用，且具备立法听证的基本特征，但预算编制和审批又并非《立法法》所明确规定的立法程序，所以预算听证又不是纯粹意义上的立法听证。为保证这一程序可以持续、稳定的发挥作用，需要对相关法律进行相应修改，规范听证程序。这样就可以从实体和形式两部分保证公民对公共预算知情权、参与权、监督权的实现。

（四）加强人大常委会下设预算委员会职能作用，强化人大预算监督

预算审查是一项专业性、技术性、政策性很强的工作，特别是对那些建设性预算执行情况的监督以及政府实施的资本运作行为的监督。相对于部门的经常性预算来说，建设性预算涉及的资本数额大，项目周期长，其使用和管理的专业要求较高，监控难度比较大。在实践中由于受到管理体制、技术手段、人员配备等因素的影响，人大常委会还难以进行直接的和有效的审查监督。因此，应加强人大预算工作委员会的力量，进一步健全地方各级人大常委会预算工作委员会的组织机构，聘请相关专家代表担任预算委员，由他们对庞杂的预算信息进行梳理、分类、评估和简化，并在人大审查预算案时提供咨询。同时要赋予预算委员会实质的否决权和修订权。一方面对预算编制部门报送的预算草案中不合法或不合理的内容在说明理由的前提下建议予以修改；另一方面对预算草案中不合法或不合理的地方，但预算编制部门拒绝修改的，预算委员会可以对该预算直接否决。

（五）公共预算信息化，推动财政电子政务发展，提高信息公开效率

电子政府比其他形式更具优势的是财政部门可以通过网络与公众实现双向互动。一方面政府通过网站主动向社会公布其财政预算信息，增强财政透明度，接受公众的审查；另一方面公众随时可以登陆政府官方网站了解其所需的预算信息，提出反馈意见，提高政府行政效率。财政电子政务不仅适应了数字经济与社会运行的根本转变，其便利性还能避免申请过程中公众时间和财力上的浪费，不仅可以节省成本，而且使公众在不知不觉中自觉养成监督政府的习惯，增加了公民意识。

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（作者单位：广西师范学院经济管理学院）