地方土地整理模式研讨

1研究区土地整理模式

1.1资金投入模式

土地整理需要巨额资金的支持，其资金渠道是否畅通稳定，是土地整理能否达到目标的关键。目前，中国土地整理项目的资金来源主要有国家、地方政府、乡镇村集体、社会经济组织以及个人等。据统计，近5年来，研究区有国家投资的土地整理项目12个，共投入资金32656.27万元，整理土地11898.87hm2；有省级投资土地整理项目5个，共投入资金7547.84万元，整理土地1763.62hm2；有市级投资土地整理项目17个，共投入资金11521.26万元，整理土地3529.73hm2。可见，研究区土地整理采取的是国家和地方政府投资为主的资金投入模式，国家和地方政府投入的财政性资金是该区土地整理项目的主要资金来源，具体包括：新增耕地折抵的建设用地指标收入、耕地占用税、耕地开垦费、土地出让金和土地有偿使用费等土地整理专项资金。

1.2组织模式

目前，农村土地整理的组织模式主要有：（1）地方申报、政府立项，隶属于政府的土地管理部门运作模式。（2）在有一定经济实力和有成片待开发整理土地的地方，集体组织投资模式。（3）农户自发开发整理，政府适当补偿模式。（4）农地整理公司模式。即把农地整理规划设计、项目区各项工程设计、项目施工等交给具有一定专业技术水平和资质的企业来组织[20]。据调查，研究区土地整理工作主要由政府统一组织和开展，即由隶属于当地政府的国土管理部门逐级向上申请，争取将土地整理项目列入各级政府的投资项目，包括部级项目、省级项目和市级项目。在项目的组织过程中，首先，当地政府是规划者，通过反复调研、评估和论证确定项目目标，对项目进行科学合理的规划设计；其次，当地政府是采购者，在项目建设施工阶段，以采购者的身份将项目向社会公布，通过市场化运作吸引具有建设资质的公司或企业参与项目建设；再次，当地政府是管理者，通过组建项目领导小组，建章立制，实行项目法人制、公示制、招投标制、合同制、监理制，严格资金管理等，对项目从启动实施建设到验收进行全程跟踪督查，确保项目质量。

1.3作业模式

研究区资源之长是土地资源丰富，之短是优质农田较少。因此，研究区土地整理的重点在于中低产田改造，即通过农田水利、道路工程和农业生物措施相结合的方法，对中低产田进行治水改土，平整归并零星地块，整治道路沟渠，实现沟渠路桥涵闸全面配套，建设灌排分设、旱涝保收的高产稳产田。该区土地整理项目主要采用土地平整工程、农田水利工程和道路工程“三大工程”相结合的作业模式。其中，土地平整工程主要是根据地块所处的地形特点、土壤等自然条件和土地利用现状，遵循“大弯就势、小弯裁直”的原则，充分考虑原有田块的布设方向和挖填平衡，采用机械平整，将项目区内的耕地统一平整为便于机械化耕作、方便灌溉的规范田块，从而改善田地的耕作方式和水土涵养条件，满足作物高产稳产对水分及土质的要求。农田水利工程主要根据项目区的实际自然条件，结合基础设施分布现状，修建及改造水池、水沟和水渠，完善农田水利设施，通常采用明渠灌溉、明沟排水的灌排模式。道路工程主要是根据项目区田块特征和沟渠布局情况，充分考虑地质、水文、地形等自然条件和生产力状况，按满足农业生产的需要和农产品运输的基本要求，本着尽量少占土地的原则，结合已有路网进行规划，改善交通条件，通常布置田间道、生产道2个等级。

1.4权属调整模式

一般说来，土地整理前，耕地地块琐碎、分布零散、形状不规则，土地整理后，地块集中连片、形状规整。可见，土地整理不可避免地要打破原有权属界线，使地块和四至发生变动，同时耕地的质量和数量也将发生改变。因此，土地整理不仅要完成各项工程措施，还应在尊重自然规律、农民意愿和原有产权的基础上进行土地权属调整，这是土地整理的一个突出特点，也是土地整理区别于其它农村基本建设项目的重要标志。土地整理项目的实施既要为项目区群众带来实惠，又要切实保护其合法权益，避免产生新的土地纠纷，因此土地权属调整可以说是土地整理项目工作中的重中之重，权属管理与调整的正确与否，直接关系到农村经济社会的稳定及项目的成败。在权属调整工作上，研究区大部分土地整理项目均遵循如下方法步骤：（1）项目批准后，组织成立项目权属调整领导小组；（2）土地整理前，进行土地清查，明确权属，并进行勘测定界、丈量面积和登记造册；（3）坚持土地整理前后面积基本不变和尊重沿袭传统、集中连片的原则，通过民主协商，按项目区内组织的原有土地比例，沿田间道、林带、沟渠等调整权属界线，确认边界四至，埋设界桩；（4）制定土地权属调整实施方案，并经过项目区内原承包户70%以上的群众通过，并由各村民小组签订《承诺书》；（5）项目完工后，由镇政府协商将经整理后的土地面积分别返还各村委会、村小组，最后由村小组将耕地返还给原承包户，并组建联合工作组对承包户进行调查访问，妥善处理农户意见；（6）由土地主管部门进行土地权属变更登记。

2模式分析与优化

2.1资金投入模式分析与优化

研究区土地整理资金主要来源于国家和当地政府，途径较为单一。国家和地方政府投资的土地整理项目由于资金有保证。因此，一般来说建设规模大、工程质量高、实施效果好。然而，这类项目审批程序严格，周期较长，且数量有限，不利于土地整理的广泛开展，加之土地整理量大面广，投资需求巨大，仅靠国家和地方政府投资并不现实。笔者认为，随着研究区社会经济水平的提高，可以引导社会广泛参与土地整理，研究制定鼓励土地整理的相关办法、规定，在政策、资金、税收等方面予以优惠，为土地整理提供良好的软环境，多渠道筹集项目资金，采取多样化的资金投入模式。如通过延长整理土地承包期、对整理土地进行补贴或减免相关税费等优惠政策，鼓励具有开发能力的社会组织投资土地整理，使其在为自身赢得效益的同时又盘活土地资源；又如运用市场化融资手段和运作方式，鼓励群众投工投劳、投资联合进行土地整理。当然，社会投资的项目较国家和地方政府投资的项目规模要小得多，但投资少，时间短，见效快。

2.2组织模式分析与优化

土地整理属于公共基础设施建设领域，资金占用量大，投资回收期长。笔者认为，研究区可尝试引入市场机制，变政府统一组织的土地整理为政府科学引导规划，公司、企业等社会群体筹资组织开展的土地整理，即由当地国土资源管理部门先行对项目进行可行性研究及规划设计，然后通过招标、协议、合资、合作等方式选择有实力的公司或企业筹集土地整理资金并完成工程建设，并由国土资源管理部门实行监督及主持验收。项目完成后，企业（公司）或可根据与国土资源管理部门商定的收费方式收取新增耕地折抵建设用地指标收入和农田水利工程的使用费，并获得长期的新增耕地使用权，再通过出让、出租等方式回收资金；或可统一经营整理土地，按照土地面积向农户支付土地使用租金，农户租出土地后，可进入企业打工等。上述组织模式对土地整理而言，既拓宽了资金来源渠道，又能保证项目质量，同时还可防止企业（公司）为追求利润而盲目开发土地后备资源，破坏生态环境；对企业（公司）而言，土地整理是一项长期而有保障的投资，可产生直接的经济效益。

2.3作业模式分析与优化

由此可以看出，改善和保护生态环境既是土地整理的题中之义，也是土地整理的目标之一。土地整理效益不仅是耕地面积、经济收入的增加，还应该包括物种多样性和景观多样性的提高、土地生态系统稳定性的增强、生态环境质量和人民生活质量的改善。但从研究区目前开展的土地整理情况来看，土地整理还处于起步阶段，其目标主要还是对中低产耕地进行改造，提高耕地质量，增加有效耕地面积，并以此作为判定土地整理效果优劣的标准，较少考虑农业生态环境的建设与改善，集中表现在：（1）研究区土地后备资源多为荒草地、滩涂和裸土地，有些项目缺乏对滩涂生态功能的考虑而大面积开发，给农田生态系统带来了极大的不确定性和风险性，环境风险日益增加；（2）绝大部分土地整理项目的建设内容多由土地平整工程、农田水利工程和道路工程构成，缺乏农田防护林网等生态工程建设。农田防护林网有以下3个优点：（1）可以涵养水源、保持水土、防治水土流失；（2）可以为沟渠提供阴影，缓和水温变化，为野生动植物制造栖息的有利环境；（3）可以增加生物多样性及增强生态系统的稳定性，改善农田小气候。可见，防护林的缺失，势必对农田生态系统造成不利的影响。研究区的经济发展实情决定其当前的土地整理还不可能把生态目标置于中心位置，但也不能因此而忽视生态因素。今后，研究区的土地整理项目应坚持体现数量、质量与生态保护并重的原则：一方面，加强土地整理对环境评价的分析，特别在生态环境条件比较脆弱的地区，必须在认真调查土地后备资源、水资源和生态环境等因素的基础上进行科学论证，避免造成新的生态环境问题；另一方面，在规划与实施过程中，必须要有一个系统观念，充分考虑土地系统内部和外部的各种联系，在可行性分析的基础上，将土地整理作为一项长期工程进行统筹规划，系统整理，处理好土地整理与经济发展、生态保护等方面的关系，实现土地资源的可持续利用。另外，在农田水利工程方面，目前研究区主要采用明渠灌溉、明沟排水的灌排模式。从节水节地上考虑，沟渠整理可进行进一步优化，采用明渠（沟）与暗渠（沟）相结合的模式，将农、毛沟渠等输水量较小的地面沟渠用PVC管等地下防渗管道代替。值得提倡的是，研究区的土地整理项目在进行沟、渠、路设计时，没有一味地追求混凝土化和高品位设计，而是尽可能地采用土、石等天然工料，保持了土地原有的自然风貌。

2.4权属调整模式分析与优化

权属调整关系到农民的切身利益，是一项十分敏感的工作。研究区权属调整坚持土地整理前后面积基本不变和尊重沿袭传统的原则，采取等质、等量的权属调整模式。毫无疑问，土地整理为土地集中规模经营创造了条件。然而，通过对研究区项目实施效益的跟踪调查，大多数项目区的土地规模化经营和集约化发展并未得到充分体现，农业产业化有待进一步加强。因此，为实现土地经济效益最大化，提高农业生产效率，还需积极推动土地使用权的流转和农业产业化的发展。笔者认为，研究区在现有等质、等量的权属调整模式的基础上，应随着当地生产力及社会经济发展水平的提高，根据土地整理、土地利用中存在的问题，把强化土地使用权放在首位，真正做到产权明晰、可靠、稳定和长期，同时赋予农户土地使用权转包、出租、抵押、继承、互换、入股以及买卖等农地流转权，促进土地适度规模经营。

3结论与建议

（1）在资金投入模式上，可以引导社会广泛参与土地整理，多渠道筹集土地整理项目资金，采取多样化的资金投入模式。（2）在组织模式上，可尝试引入市场机制，变以政府为主的土地整理为政府科学引导、规划，通过招标、协议、合资、合作等方式调动公司、企业等社会群体参与土地整理。（3）研究区土地整理的核心内容是完善农田水利设施和与之配套的内外道路，较少考虑农业生态环境的建设与改善，故需构建及加强农田防护林等生态建设工程。（4）在现有等质、等量的权属调整模式的基础上，应把强化土地使用权放在首位，真正做到产权明晰、可靠、稳定和长期，同时赋予农户土地使用权转包、出租、抵押、继承、互换、入股以及买卖等农地流转权，促进土地适度规模经营。

作者：陶文星 单位：云南财经大学国际工商学院