土地一级开发模式及策略

提要 对于开发企业而言，参与土地一级开发所带来的赢利具有相当的吸引力。但为了抵御土地一级开发所面临的资金、政策、违约等风险，又要求土地一级开发主体必须采取相应的策略。

关键词：土地一级开发；模式；风险；策略

中图分类号：F293.2 文献标识码：A

土地一级开发，是指由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地、乡村集体土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件（熟地），再对熟地进行有偿出让或转让的过程。对于开发企业，介入土地一级开发可以分享二级开发无法企及的利益，同时也面临更大的不确定性，这就要求土地一级开发主体采取有效策略，提高抗风险能力。

一、土地一级开发模式

由于城市化进程的加快和社会经济活动的不断发展，以及土地的绝对稀缺性，导致了必须科学规划和布局，以合理、高效、经济地开发利用土地。目前，土地一级开发主要有以下几种典型模式：

模式一：一二级联动开发模式。由于房地产行业明显受制于政策因素，因此大型房地产开发商往往将一级土地整理和二级开发相结合，以获取整体收益最大化。这种模式由企业主导，所以在开发初期就确定进行土地一级与二级联动开发。房地产企业通过土地一二级联动开发，在获得一级开发阶段收益的同时，既保证了企业未来的可持续发展，也保证了可获取土地在未来升值给企业带来的二级开发的优厚收益。但该模式也存在一定的问题，如不利于政府控制市场地价，政府宏观调控土地市场的能力降低等。该模式在早期比较普遍，近期可能存在机会，但长远看，其空间越来越窄。

模式二：完全政府控制模式。完全政府控制模式是指政府通过严格的计划和规划管理，完全控制熟地开发及供应市场，形成“统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理”的“五统一”格局。该模式完全由政府组织实施土地一级开发，仅以招标方式确定施工企业。这种模式可以保证政府完全控制地价，土地开发为熟地后的增值收益不流失，且土地一级开发法律关系单纯，便于政府实施土地一级开发的各项事务。其主要缺陷是政府的土地开发资金压力较大，融资渠道窄。

模式三：政府和法定机构协作模式。政府和法定机构协作模式是指由政府相关部门和政府投资成立的开发企业完全垄断土地一级开发，如同“一个渠道进水、一个水池蓄水、一个龙头出水”，从而达到调控土地市场、配置土地资源、实现土地增值归国家所有的目的。

模式四：由政府主导的市场化运作模式。由政府主导的市场化运作模式是指政府“抓两头，放中间”。“抓两头”即由政府控制土地储备计划和供应计划，“放中间”，即充分利用社会力量实施土地一级开发。该模式是我国土地一级开发的主要发展趋势。这种模式中，政府根据土地市场调查确定土地需求状况，以招拍挂方式将拟开发的土地按照“熟地”出让，提前确定土地使用权受让人，并由土地使用权受让人分期支付土地受让价款用于土地一级开发。政府通过招标等方式确定具备资格的企业，在土地出让合同规定的期限内将出让的土地开发为符合土地受让人要求的条件（熟地），土地开发完成经验收合格后，政府与土地受让人正式移交土地。由政府主导的市场化运作模式在保证政府主导土地一级开发的基础上能有效地利用市场资源，减轻政府开发资金压力。

二、土地一级开发融资模式

土地一级开发是资金密集型行业，在一级开发过程中，征地补偿、房屋拆迁、土地平整、基础设施配套等都需要投入大量资金，而且资金需求量主要集中在征用土地和房屋拆迁等前期。当开发完成的土地不能马上投入市场或者一时转让不出去时，土地就会产生持有成本，积压资金，降低资金流动性。储备机构要继续“吸进”土地，开发企业要实现资金周转，从而形成进一步融资需求。因此，资金是土地一级开发的瓶颈和成功的关键因素之一。现行的土地一级开发融资模式有以下四种：

融资模式一：土地储备机构直接安排融资，并承担融资安排中的责任和义务。该模式基本流程为：土地储备机构与金融机构签订借款合同，并承担相应的责任和义务；金融机构将资金拨付给土地储备机构；土地储备机构通过招标方式选择一级开发主体，再将资金拨付给一级开发主体进行一级开发；土地开发完成后，通过招拍挂方式将熟地转让给二级开发企业；二级开发企业将土地出让款一部分支付给土地储备机构；最后由土地储备机构将借款偿还给金融机构，并支付利息。这种融资模式的主要优点是，整个融资过程与相关法规保持一致，解决了二级开发企业对一级开发主体的资金拖欠问题。但是，土地储备机构的融资能力受到较大制约。

融资模式二：一级土地开发主体直接融资，土地储备机构本身或委托其他担保机构承担担保责任。该模式基本流程为：一级开发主体与金融机构签订借款合同，并承担相应的责任和义务；由土地储备机构或者由其委托的担保机构提供担保；金融机构将资金拨付给一级开发主体，由一级开发主体使用该资金进行土地一级开发；土地开发完成后，通过招挂拍方式将熟地转让给二级开发企业；二级开发企业将土地出让款一部分支付给土地储备机构；再由土地储备机构支付给一级开发主体，用于弥补一级开发主体的开发成本及额定收益；最后，一级开发主体将借款偿还给金融机构，并支付利息。这种融资模式虽然解决了二级开发企业对一级开发主体的资金拖欠问题，但并未解决金融机构承担风险和融资能力受到较大制约的问题。

融资模式三：土地开发主体自行安排融资并承担融资安排中的责任和义务。该模式基本流程为：一级开发主体以自有资产抵押或信誉担保，与金融机构签订借款合同，并承担相应的责任和义务；金融机构将资金拨付给一级开发主体，由一级开发主体使用该笔资金进行土地一级开发；土地开发完成后，通过招拍挂方式将熟地转让给二级开发企业；二级开发企业将土地出让款一部分支付给一级开发主体，用于弥补一级开发主体的开发成本及额定收益；最后，由土地一级开发主体将借款偿还给金融机构，并支付利息。这种融资模式大大增加了企业融资难度，抬高了进入一级开发的门槛。但是，因为这个过程中需要由二级开发企业向一级开发主体支付开发费用，就会常常发生拖欠现象。

融资模式四：一级土地开发主体专门成立项目公司，由项目公司直接进行融资，一级开发主体提供担保责任。该模式基本流程为：一级开发主体专门成立项目公司，项目公司与金融机构签订借款合同，并承担相应的责任和义务；由项目公司投资人为项目公司融资提供担保；金融机构将资金拨付给项目公司，由项目公司使用该笔资金进行土地一级开发；土地开发完成后，通过招拍挂方式将熟地转让给二级开发企业；二级开发企业将土地出让款一部分支付给项目公司，用于弥补一级开发主体的开发成本及额定收益。这种融资模式可以通过几家企业联合组建项目公司的方式投标获得土地一级开发权，并扩大项目公司的融资平台，但仍然没有避免二级开发企业拖欠一级开发主体开发费用的问题。

三、土地一级开发盈利模式

在土地一级开发过程中，市场化开发主体通过与当地政府协商，创造了多种盈利模式。

盈利模式一：从土地一级开发本身获利。土地一级开发获利的关键在于严格控制各项成本费用。在各项成本费用中，比重与控制难度最大的是征地拆迁费用，这就要求开发商具备较强的与当地政府、居民、企事业单位进行沟通、协调的能力，在转居安置等方面妥善解决当地政府和农民的后顾之忧，同时能够最大限度地降低成本，实现多赢。而整体成本费用的控制在于系统周密的安排。对于大面积的土地一级开发，需要分批次批地、征地和拆迁，应严格控制整合各步骤的节奏。例如，先盖转居房，原居民再搬迁，企业再征地拆迁，再安置劳动力，资金安排则贯穿始终。通过各步骤的无缝衔接，使企业人员和资金效率达到最高，政府和农民的满意度也达到最高。

盈利模式二：分享土地增值收益。一些城市实行了在政府、开发商和原使用者等各个主体之间按一定比例分享增值收益的机制。这样，开发商可以通过创新性的开发活动，最大限度地提升土地价值，从而获得最大利益。该盈利模式的前提在于当地政府的分享机制、一级开发中的授权范围，以及分批出让计划的安排。

盈利模式三：持有部分公共建筑。在一些城市土地一级开发中，授权土地一级开发主体可以投资公共配套设施，开发商则可以通过提供公共配套设施服务而获得长期现金流。该盈利模式的前提在于是政府允许土地一级开发主体进行部分配套的二级开发建设。对开发商而言，该盈利模式的最大挑战在于对公共配套设施的投资决策，以及后期的运营管理能力。

盈利模式四：为二级拿地铺垫。土地一级开发主体通过与政府协商，出于主观意愿或客观原因，总是能够创造一些条件让一级开发商取得部分二级开发项目。该盈利模式的前提是政府愿意让一级开发商取得一部分二级开发权。该模式要求一级开发商具有卓越的二级开发能力，通过二级开发弥补一级开发收益的不足，实现一级开发和二级开发的联动。

四、土地一级开发面临的风险及对策

相比房产二级开发，土地一级开发面临更大的不确定性和风险性。

风险一：开发投入超出专业机构评估确定的基准地价。拆迁成本可能超过专业机构评估确定的基准地价，而超出部分的“熟地”不能入市交易。如果政府不同意分享一级开发的增值收益，则开发上面临亏损风险。而《物权法》的通过，进一步加大了拆迁成本。

风险二：长期占用大量资金。对于只是用于储备的土地，经土地储备中心验收后，由其用自有资金偿付给开发商，欠款风险加大。如果拆迁工作不顺利，也会推迟整个项目的完工时间。

风险三：政府违约行为风险。在土地一级开发过程中，地方政府的强势地位是绝对的。虽然开发企业可以通过多种法律文件进行约束，从而与政府方面的利益紧密捆绑，但仍不能消除地方政府违约发生的风险。

风险四：政策风险。与土地二级市场的“招、拍、挂”及房地产开发而言，土地一级开发的政策不全面，全国性的政策规定比较原则，操作性不强。在地方政府层面，其政策风险因素主要为省、市根据地方情况而改变有关土地利用政策。

为规避风险，应当采取以下应对策略：一是优化运作流程，提升管理能力，有效控制成本。一级开发企业在土地整治和储备过程中，涉及到征地、拆迁、基建、土地出让等诸多环节。同时，一级开发又是一个综合性、系统性工程，涉及众多与政府对口以及与外部合作单位谈判的环节，因此优化运作流程、提升管理能力对一级开发企业的成本控制有着重要作用；二是加强规划能力，挖掘区域潜在的价值。土地一级开发的价值要素中最重要的是规划。土地的特征使其一旦开发短期内不可能复原，而规划的优劣对区域功能的实现具有决定性作用，区域功能又对区域价值有根本性的影响；三是把握行业波动周期，控制开发节奏。这就需要企业有敏锐的市场触觉，并且能够与政府需求保持较高程度的一致性，做到根据市场需求控制开发节奏，从而提升区域土地价值。

（作者单位：1.天津市房地产开发经营集团有限公司；2.天津宝天建设开发有限公司）