公民问责与责任政府的构建

摘要：公民问责在建立责任政府中起着重要作用。营造公民问责的文化氛围，健全问责的相关制度与程序，增强问责的政策支持，是当前完善公民问责机制，构建中国特色责任政府的重要举措。

关键词：公民问责；责任政府；问责机制

中图分类号:D630.1 文献标识码:A 文章编号:1006-723X(2012)03-0037-03

作为政治参与的一种形式，公民问责在当代中国显示出强大的活力，对责任政府的建设产生了积极的影响，渐进地推动着民主政治的发展。

一、公民问责的涵义

根据民主政治的基本理念，一切权力来自人民。因此，政府的建立应经人民同意，政府的权力应由人民监督。当政府及其官员在公共管理过程中有违法行为或者当公民权益受到侵害的时候，公民应要求政府作出回应，制裁那些失责或卸责的行为，这就产生了公民问责。即公民问责是指公民针对各级政府及其官员承担的职责和义务的履行情况实施的、并要求其承担否定性后果的社会活动。［1］其目的是保障公民权益，其实质是监督政府、强化政府责任。

作为一种由外而内、由下而上的社会预警机制，公民问责主要包括以下内容：

第一，问责的主体。主要指公民或公民社会组织。即具有政治参与资格的公民个人和那些因有着共同利益追求的公民自愿组成的非营利性团体――公民社会组织。

第二，问责的对象和内容。公民问责的对象是各级政府及其公务人员。问责的内容包括政府领导的政策制定、政府机关及其公务人员的政策执行和对政策结果的评估。总之，在政府的政策过程中，从管理不善、政绩平平到用人失察、决策错误等都属于公民问责的内容。

第三，问责的方式及政府的应责。公民个人或公民集体通过听证、质询、检举、申诉、复议、诉讼的方式，对政府及其官员进行批评、责难和责任追究。政府及其官员面对来自公民的问责，要作出回应性的解释、说明和辩护，或者要为之受到某种形式的制裁。

第四，问责的范围。公民问责主要是为了行政问责的启动，所以应把公民问责限定在行政问责的启动程序之中，至于问责的实施应由立法、司法等权力监督机构进行。但是为保证问责结果的公正有效，公民应监督行政问责的整个过程。

二、公民问责在建立责任政府中的作用

（一）提升政府的法治性

行政权具有扩张性和渗透性，没有法律牵制的权力，必然走向专横。而责任政府意味着政府不仅要守法，还要承担法律设定的责任。目前，我国关于行政责任的法律有三个效力层次：分别是宪法、各种法律和以公务员制度为核心的行政法规。这些法律法规在法律上形成了一个较为完整的体系，但还存在着规定过于笼统，内容含糊不清等问题。这给法律的准确适用带来了困难，造成某些行政领域事实上的无法可依。公民问责会对政府形成一种重要的外部制约力量，迫使政府将相关法律作为其行事的依据，在实践中通过民主、公开的立法和司法程序制订权责关系清晰、操作性强、能适用于常态和紧急状态的责任追究制度。从而使政府权力可以依法得到有效行使，保证行政相对人的合法权益不受非法侵害，不断提升政府的法治性。

（二）增加政府的透明度

“透明度意味着一个负责的官僚机构或组织必须对其行为作出解释和说明，这是责任的原本价值。透明度要求政府要公开披露其行政及其绩效的所有事实。”［2］作为一个负责任的政府，应该让公民知道它在做什么、怎么做，做到什么程度。政府事务的公开，也不再是简单的行政公文、政策规章规则的公开，还应包括政策制定的背景和过程的公开。而公民问责必然对政府提出遵循透明度原则的强烈要求，公民问责可以通过信息传导渠道，迫使政府关注其声音并对其话语作出反应，从而使公众掌握更多的公共事务管理信息，对政府行政实施有效的监督，最大限度地防止官员可能进行的。在这种压力下，政府信息公开会变被动为主动(如新闻发言人制度的相继建立)，政府的透明度得以增加，政府责任得以强化。

（三）增强政府的回应性

回应是政府责任的一部分，责任政府理念要求“政府对民众对政策变革的接纳和对民众要求作出反应，并采取积极措施解决问题。”［3］而公民问责可以拓宽信息传导和反馈的渠道，使信息能够比较好地做到下情上达和上情下达，政府可以及时倾听公民声音。同时，伴随着公民权利意识的增长，越来越多加入到问责行列中的公民正在对治理体系形成倒逼效应，进而要求政府建立和完善应责的相关制度和程序，促使政府及其官员必须正面回应民意，不仅要对其话语做出积极有效的回应，还要在此基础上完善公共服务供给机制，满足民众的要求，使公共权力的行使能够符合人民的意志和利益。所以，责任政府的建设离不开公民的问责，只有不断回应公众的政府，才有责任性，才能在现代社会中立于不败之地。

（四）加大政府的可控性

公民问责是一个监督政府活动、加大政府可控性的过程。由于公民是政府行政行为的主要服务对象，所以这些行政行为中的失职违法行为是公民问责的主要内容。对这些行为问责，能够使政府及其官员清楚自己的责任，认识到不仅仅由于失职导致重大事故要追责，普通工作做不好也要受到相应的处罚。这样，由公民参与问责的政府决策和公共事务管理，能够体现出一种外在力量对政府行为的震慑。由于公民问责主体是最广泛的，每一位公民都是一名监督员，当每一位公民都有了问责的自觉意识的时候，就会构建起全面的对政府权力监督的网络。面对这样强大的监督网络，为了避免受到惩罚，政府势必在法律许可的范围内行使公共权力，管理公共事务，忠实地执行所制定的公共政策，认真履行与其权力相对称的职责。从而保证政府责任的实现。

三、完善公民问责机制，构建

中国特色责任政府(一)营造公民问责的文化氛围，强化公民监督政府的责任心

现代公民意识是公民问责的必要前提。而在我国，民众缺乏现代意义上的公民意识，在政府机关及官员的头脑中更多的是官主民仆的“官本位”意识。因此，在构建责任政府，推进公民问责时，营造“人民是国家主人”的公民意识的文化氛围至关重要。

首先，消除在政府机关中占主导地位的官僚意识。政府应对其行政人员进行定期的问责文化教育，提高他们对公民问责意义、问责方式和问责程序的认识，树立以人民为中心的公仆意识和责任意识。通过对政府行政人员的问责教育来提高他们的可问责意识，淡化“官念”，纠正长期养成的官僚意识。

其次，培养公民的问责意识。（1）培育公民的主体意识。主体意识是公民问责的主观条件。在责任政府的建设过程中，要使每个公民认识到自己作为国家的一分子，应是政府决策的重要主体和影响力量而非无足轻重的被动客体。（2）培育公民的参与意识。要使公民认识到监督问责权是自己所拥有的法律规定的权利，行使这项权利，既是对自身利益的维护，也是促进各级政府认真履行职责的重要举措。（3）培育公民的平等意识。平等就是要反对任何特权思想、等级观念，应使广大公民认识到，这种平等不会因地位、财富等的不同而改变，从而不会放弃对政府的监督问责。

再次，提升公民的问责能力。不同文化素质的公民参与问责，对问责的后果会有不同的影响。公众具有了初步的问责意识以后，还必须提高自身问责的能力，才能实现行之有效的问责。因此，必须普及问责的基本知识，这是促进公民问责的基础工作。此外，还要加强对公民的法律、政治、行政知识方面的教育，不断提升公民的问责素质和能力。

（二）健全公民问责的相关制度与程序，实现公民监督政府的制度化、经常化

制度在社会中起着根本性的作用，公民问责制度化建设可以明确公民问责的内容，保证公民按照一定的方式和程序进行问责，保证公民的问责权利受到法律保护，保证公民问责的成效，最终使公民问责制度化、经常化。

首先，畅通并拓宽公民问责的渠道。传统的公民问责方式，一般包括行政法律诉讼、举报和向各级政府进行来信来访。而无论是行政诉讼、举报还是都要面对诉讼费用、时间、持续性伤害(如打击报复)的考虑，因此，政府应提供更方便更制度化的途径，以畅通公民的问责渠道。同时，政府适当运用网络技术将使得原有体制的效用得到强化，支持网络问责平台的建设，拓宽公民问责的渠道。网络问责平台指的是网络论坛、网络博客、专门的民间监督网站等，这些平台因其开放性、平等性、快捷性和交互性的特点受到网民的欢迎，鼓舞了公民问责政府的热情。一些影响较大的网络问责案件都是在网络论坛发帖质疑，形成网络民意，推动事情向前发展，直至政府对问题作出公正的解决。此外，许多民间监督网站在推动公民问责的发展方面也做出了不小的努力，但由于涉及较为敏感的社会问题经常被查封。给予这些网站以合法地位，发挥其积极作用，这无疑开辟了一条公民问责的康庄大道。

其次，健全公民问责程序。完善的程序对于制度的健康是必不可少的。推进公民问责制的进一步发展，必须建立一套可启动、有依据的公民问责程序，这套程序包括问责的启动、立案调查、申诉复查、监督执行等，以规范化的程序保证公民问责的有序进行，实现公民问责的制度化、程序化。使公民在想要提出问责时，可以清楚地知道应该通过什么方式、步骤，向哪些部门提出问责。目前最重要的是完善公民问责的启动程序。当公民个人或公民联名提出了具有真实证据材料的举报与控告时，就应该启动问责程序。在问责启动以后，需要用法律来对问责的各个环节如立案、调查、审议、执行作明确的规定。比如举报，要明确规定举报的受理、审查、查办、答复的期限，以确保举报方式的实效。使公民监督政府的权利真正发挥出来。

（三）增强公民问责的政策支持，提高公民监督政府的积极性

由于公民在政治关系中处于弱势地位，政府应在法律、舆论和经济等多方面加强对公民问责行为的支持。

首先，加强对公民问责的权利保护。在任何社会中，公民问责所面对的都是一个组织严密的机构、一种习以为常的观念、一套盘根错节的体制和一个(或一群)掌握权力的政府官员。［4］公民问责的力量对比一目了然。其结果就是，公民问责大多面对被阻挠、遭压制甚至打击报复等不确定的威胁。这些沉重的事实严重地打击了公民问责的积极性和主动性。这就要求保障问责者的权利，增强公民的安全感。当前，应该从加强公民问责的保密制度建设、法律援助制度以及严厉查处对问责公民实施打击报复的行为等方面，健全公民问责的权利保护。使问责公民的人身、工作和家庭安全能够得以保证，防止来自当权者的再度侵害。

其次，加大对公民问责的经济支持。维护公民权是公民问责最基本的举措，要想推进公民问责的发展，则需采取一些激励手段。而经济支持是推动公民问责发展的强大动力。为此，政府可以考虑通过某种办法给问责行政机关及其工作人员的公民以适当的财力支持，给予问责成功的公民以适当的物质鼓励，提高公民问责的积极性，使更多的公民能够参与到监督的行列中来，只有公民积极行动起来，才能推动责任政府的建设。

再次，公民问责的舆论支持。公民问责的社会舆论支持也是必要的，政府可以考虑加强媒体在这方面的宣传和监督力度，充分发挥新闻媒体广泛的影响力，营造有利于公民问责的舆论和社会氛围。媒体客观公正地报道行政失责行为，可以引起全社会的关注，从而迫使行政当事人对其所作所为接受公众的诘问。同时，政府应定期公开各种公民问责路径的进展情况，以形成对公民问责的舆论支持。

［参考文献］［1］周亚越.公民问责：现实反思与制度重构［J］.云南社会科学，2010，（4）.

［2］李军鹏.责任政府与政府问责制［M］.北京：人民出版社，2009：11.

［3］［美］斯塔林.公共部门管理［M］.上海:上海译文出版社，2003：132.

［4］韩志明.公民问责:概念建构、机制缺失和治理途径［J］.探索，2010，（1）.