构建“政府―公民”互动共治模式

摘要：“政府―公民”互动共治模式是更为契合当前中国治理现状的治理模式，也是通往善治的必要阶段。构建“政府―公民”互动共治模式有三个主要对策：第一，加快政府职能转变，提升共治能力；第二，培育公民社会，建立合作机制；第三，发挥媒体中介作用。

关键词：政府 公民 互动共治 媒体

改革开放30年，中国的社会利益呈现了多元化和分殊化的趋势，中国的“强国家―弱社会”、“大政府―小社会”治理模式也越来越显示出结构性缺陷。探索最合适的治理主体与治理模式是当下公共治理研究的重要命题。政府、公民、市场三者常被认为是公共治理的主体，根据对治理主体的认识不同，形成了四种治理模式理论。分别是：1、基于市场为导向的新公共管理理论；2、基于政府公共服务职能的新公共服务理论；3、基于政府与公民共同合作的善治理论；4、基于政府、市场、公民三方合作的合作治理理论。

1.“政府―公民”互动共治模式的提出

本文提出的“政府―公民”互动共治模式在当前的学术界并没有十分确定地提出。但“官民共治”、“互动合作”等类似概念散见于一些学术论文与文章当中。“政府―公民”互动共治模式这个概念是基于善治理论、合作治理理论的基础上提炼而成的。善治理论、合作治理理论是当前治理理论研究中最为前沿的理论，也被许多学者认为是应当追求的最佳的治理模式。诚然，当公民社会发展成熟，政府与公民的地位对等时，提倡两者合作的善治治理模式或提倡多方合作的合作治理模式将会实现并发挥其巨大的作用。

然而，在当前的中国，公民社会发展还在起步阶段，政府的力量仍然强大，在这种力量不对等的情况下谈善治、谈“合作”似乎为时过早。但不可否认的是，中国公民社会确实开始发挥其作用，而政府也有所觉察地进行着职能的改革。近年来，因为公共政策、公共工程、公共事件的分歧，经常出现政府、公民双方互动博弈，最终改变政策走向的事例。最典型的是，2009年广州“番禺垃圾焚烧事件”发生。该事件被视为公民理性维权、官民良性互动的标志事例。这表明了政府与公民都在成长与变化，并且在互动博弈中同时地对对方施加压力与动力，两者的相互作用力正在共同推动治理模式的变革，虽然未达到大范围的主动“合作”，但已是“互动”频繁。 “政府―公民”互动共治模式这一概念表述，更为准确地表达当前中国的治理现状。同时，构建“政府―公民”互动共治模式也是当前中国治理模式改革的更为可行的短期目标。

2.构建“政府―公民”互动共治模式的意义

2.1契合当前的现实条件

寻找最佳的公共治理模式，是是关乎人民生存与共处的切身问题。而实践证明，市场有“市场失灵”，政府有“政府失败”，公民社会也会有“志愿失效”，单凭一方的力量，无法完全满足日益复杂的治理要求。当前，中国仍是处于社会转型期中的发展中国家，无论是政府的治理还是公民社会的发展都存在着不同的问题。如果盲目地追求政府权力的无限扩张，必将导致极权主义出现，损害公民社会的自主性；如果过分追求公民社会绝对控制，与政府对抗对立，也容易导致无政府主义泛滥，造成社会动荡不安。因此，在现阶段，政府和公民社会应建立一种既相互制约又相互合作的良性互动关系。构建“政府―公民”互动共治模式，可以实现两者的优势互补，也是当前与中国现阶段发展特点最为契合的公共治理模式。

2.2达到善治的必经阶段

俞可平在《治理和善治引论》中指出，“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程”，其“本质特征就在于它是政府与公民社会对公共生活的合作管理” 。如果善治是公共治理的终极目标，那么构建“政府―公民”互动共治模式便是实现这一终极目标的必经阶段。因为，当前中国政府仍然占有绝对的控制地位，不可能马上主动放权于公民；而公民社会仍处于初级阶段，不可能立即抗衡政府。通往善治的道路，必须一步一步地走。构建“政府―公民”互动共治模式，首先在于使双方“互动”成为可能，成为常态，成为推动治理变革的动力，这才有机会进一步地达到政府与公民的平等合作的善治目标。

3.构建“政府―公民”互动共治模式的对策

3.1加快政府职能转变，提升共治能力

构建“政府―公民”互动共治模式的过程中，政府起着关键的主导作用。

3.1.1加快有限政府建设。首先是理清政府职能，理顺政府与市场、政府与社会的关系。把属于市场规律控制的，交还市场自主抉择；把社会组织可以管理、可以管好的公共事务交还社会自主供给。第二，加强权力监督。一方面，要加强政府内部的监督权、执法权；另一方面，要完善外部的监督机制，通过社会监督制衡政府权力。第三，明确责任范围。有限政府有责任维护正常的市场秩序、维持安全稳定的社会环境、保障公民的自由与产权、促进社会公平正义等。

3.1.2加快法治政府建设。首先，要加强依法行政的观念与能力。如通过培训、考核以及建立法治政府目标体系等手段，使公务员队伍形成自觉遵循法律、法规，严格按照程序管理的意识。第二，加强制度建设，加快行政立法。在行政决策中，应该健全公民、政府联合决策机制，保证决策民主、科学、规范，保障公民意见传达通畅；在行政审批、行政处罚中，规范程序，保证公开、公平、公正，提高透明度。第三，完善责任制度。政府需要完善在决策、执行、绩效等各个环节上的“行政问责制度”，对失职、渎职行为严厉追究责任。

3.1.3加快服务政府建设

首先，转变行政理念，建立服务型公务员队伍。政府应该以提高人民的生活水平、保障公民基本权利为出发点，建立服务型公务员队伍，提高服务的能力和水平。第二，加快电子政务建设。政府可通过官方网络平台的建设，及时政务信息，获取信息传播主动权；另外，加快日常行政事务的网上办理服务，提高效率，便民利己；同时，建立政府与民间网络平台的互动合作，促进信息公开及民意收集。

3.2培育公民社会，建立合作机制

培育发达的公民社会，是构建“政府―公民”互动共治模式的重要保障。

3.2.1培育现代公民意识。首先，创造公正法治的培育环境。一方面，要加快法制建设，推行普法教育，培育公民法治意识。另一方面，健全民主制度，在治理中遵循民主协商、民主决策、民主监督的原则。第二，加强公民意识教育及宣传。在学校教育体系中加入以培育公民的独立主体意识、权利意识、参与意识为课程目标的公民教育课程。另外，以典型公民形象、行动的宣传促进公民意识觉醒；通过社区事务的共同参与，培育参与意识；通过公益活动，宣传公民责任意识。

3.2.2鼓励公民参与公共政策制定。政府可根据政策制定的三个阶段鼓励公民参与。政策咨询阶段，可通过媒体、网络等渠道进行民意征集和民意倾向性的数据收集，鼓励公民主动发现、界定最迫切的公共问题，并把这些公共问题上升为公共政策；在公共政策的设计阶段，政府可通过网络调查、听证会、论坛等方式鼓励公民提出建议、分析利弊；在公共政策实行阶段，鼓励公民反映政策运行状况、随时监督。

3.2.3建立政府与公民社会的合作机制。首先，政府应放下成见，加快清除不必要的行政管制。第二，下放公共产品、公共服务供给权，促进政府与非政府组织合作的多样化。如政府向非政府组织购买公共服务、政府与非政府组织分担社区服务、政府直接授权非政府组织承包某项公共服务等。第三，进一步完善合作保障制度。一方面，通过法律保障非政府组织的合法地位，保障公共产品、公共服务的正常供应；另一方面，加强对非政府组织的扶持机制。政府可通过建立专项资金、成立基金会、引入社会资金、建立税收优惠制度等方式为非政府组织提供资金援助；在专业技能、机构运营、内部管理等方面提供培训服务。

3.3发挥媒体中介作用

构建“政府―公民”互动共治模式的过程中，大众媒体起着不可忽视的中介作用。

3.3.1主动发挥媒体的传播作用。首先，主动通过媒体及时信息。在网络媒体、自媒体发展迅速的现实背景下，许多公共事件的曝光、传播往往快于官方，这使得政府陷入被动。政府应改变被动境地，主动通过媒体公开相关数据、及时信息，满足公众的信息需求，把握舆论的主导权。第二，借助媒体力量及时了解社情民意，畅通政府公民沟通渠道。政府可利用传统媒体公共政策讨论稿，利用网络媒体平台提供公民建言划策的渠道，利用自媒体反馈的数据了解民意倾向。通过及时掌握社情民意，调整公共政策制定方向，减少决策错误。

3.3.2正确认识媒体的监督作用。首先，要认识到媒体实质上是公民对政府监督的途径和手段。媒体对政府权力运行的曝光正是反映了人民群众对信息公开、行政监督的渴望。媒体的监督在一定程度上是人民的监督。政府对此充分认识，才能持正确的心态面对媒体的追问与揭发。第二，利用媒体监督加快政府职能转型。政府职能转型既需要政府内部寻求善治的原动力，也需要外在的推动力。媒体对公共事件的深入报道、分析，对公权力的关注和监督等都有助于促使政府走向有限政府、法治政府与服务政府。

3.3.3保障政府、公民、媒体三方权利。目前，我国虽然在信息公开方面颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，但我国在新闻立法方面仍然比较滞后。因此，应该加快新闻立法，健全相关法规。对于公众，应当保障其知情权、表达权、监督权。在信息获取方面与政府地位对等，在参与共治过程中获得渠道保障和权利保护。对于媒体，应当保障其自由度、独立性，进一步保障其在政府与公民之间的中介功能。对于政府，如果媒体有不实报道、受到名誉或权益侵害时，可以依法管理、规范、惩处相关行为。

注释：

① 俞可平.治理和善治引论[J].马克思主义与现实，1999（5）：39

参考文献：

[1] 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000

[2] 范杨林.“国家―市场―公民社会”三维合作治理的危机与破解[J].中国市场， 2011 （14）

[3] 张康之.合作治理是社会治理变革的归宿[J].社会科学研究，2012（3）

[4] 曲丽涛.公民社会的兴起与政府治理模式的转变[D].曲阜师范大学，2008