土地整治资金困局

作为中共十报告提及的“生态文明”议题中的重要组成部分，“要给农业留下更多良田”这一表态，源自中国日益增加的粮食自给压力。2012年，中国实现粮食产量“九连增”，但这一态势还能持续多久、增产可能无法满足需求等问题，令多方人士寝食不安。

为维护粮食安全，从2001年起，中国开始实施以农村耕地为重点的土地整治。但与“千方百计”守住18亿亩耕地红线相比，中国耕地质量的提升，仍处于“有想法、少办法”的阶段。

过去十多年，中国通过土地整治建成的旱涝保收高标准基本农田（下称高基农田）为2亿亩，照此速率，18亿亩耕地全部整治完毕，需近百年时间。

据国务院2012年3月批复的《全国土地整治规划（2011——2015年）》，中国土地整治有望大大提速：“十二五”期间，中国将新建4亿亩高基农田、新增2400万亩耕地。以数字计算，此期间中国每年新建的高基农田数量，将是之前十年间每年新建数量的4倍。

数字目标的激增，更加突显整治资金短缺的痼疾。地方政府缺乏激励，不愿为中央政府层面关注的粮食安全目标埋单，资金来源有限且波动性颇强等原因造成的“差钱”，是造成之前十年土地整治“蜗行”的最大掣肘，而在新一轮规划中，这一问题悬而未决。上述各项 “加码”的规划任务，有可能无法实现。

按照现有的整治资金投入模式，仅新建4亿亩高基农田一项，缺口已达750亿元。此外，目前的整治资金体系中，并未考虑必需的维护费用。随时间推移，费用缺口将日益增大。如不及时解决，现有的土地整治成果也将付诸东流。

在多重不利因素牵绊下，中国如何给农业留下更多良田，仍待求解。

“良田”目标被激增

中国现有的18亿亩耕地中，到底有多少良田，多年来一直是笔糊涂账。

按照水利部统计标准，拥有基础性水利条件的耕地可称为良田。照此计算，中国现有良田总数约为8亿亩-9亿亩。但在学界看来，仅以是否拥有“基础性水利条件”作为良田衡量标准过于粗疏。据学界测算，中国真正能够满足“旱涝保收”这一标准的耕地，可能为4亿亩-5亿亩。

国土部的标准更为严格。据该部2009年完成的《中国耕地质量等级调查与评定》显示：假如将土地分为15个等级，目前全国耕地质量平均等别为9.8等，等级总体偏低。优、高等地仅占耕地总面积的33%。

为提高耕地质量、增加良田数量，1998年颁布的《土地管理法》提出，“国家鼓励土地整治”。从2001年起，第一轮《全国土地开发整理规划（2001——2010年）》开始编制实施。之后十年间，通过土地整治建成的高基农田数量为2亿多亩，新增耕地4200多万亩。

就实现途径来看，土地整治包括三个方面：一是整理，让低效土地得到高效利用，主要指高基农田建设；二是复垦，让生产建设过程中被破坏的土地恢复功能；最后是针对宜农未利用地进行开发，使之具备利用功能。

2012年3月，中国土地整治的第二个规划即《全国土地整治规划（2011——2015年）》（下称《规划》）由国务院。

《规划》提出了各级地方政府要完成的两道“必答题”：“十二五”期间，中国将再建4亿亩高基农田、新增2400万亩耕地。除此之外，矿区等损毁土地复垦的速度亦须加快。

以《规划》数字计算，“十二五”期间每年新建的高基农田数量，将是之前十年间每年新建数量的4倍。如此提速，背后有多重原因。

从维护粮食安全角度来说，土地整治可挖掘中国有效耕地面积1亿亩以上，至少增产500亿公斤粮食。而整治后的耕地等级提高和生产条件改善，亦可使粮食得到增产。几笔账算下来，通过土地整治，可保障中国粮食的生产能力再上几个台阶。

日益增大的资金缺口，导致在推动土地整治时，中国各级政府之间的利益并不一致。总体而言，中央政府出于维护粮食安全考虑，积极性大于地方政府。而在地方政府之间，产粮大省的积极性强于非产粮大省。

《规划》数字激增，令相关各方担忧：旧有的以政府投资且以地方政府投资为主的格局若不改变，各项目标都会变成“不可能完成的任务”。

2001年时，中国各级政府涉及土地整治的全部资金投入仅为10亿元左右。近年来，最高年份时的规模已超过1000亿元。

但海南省土地整理中心的数据显示：2001年-2010年海南省应投入规划测算土地开发整理资金总数为26亿元，而实际的总投资数额则为10亿元，仅占规划测算的38.5%。这一现象，并非特例。

1998年颁布的《土地管理法》在提出开展土地整理的同时，也涉及相关资金投入问题，为土地整治找到了四个资金来源。

其中规模较小且专款专用的两块分别为耕地开垦费和土地复垦费。前者主要用于造地，维持18亿亩耕地红线不至失守。《规划》提出的2400万亩新增耕地目标，主要以这笔资金来实现。而土地复垦费则存在数量少、不到位等弊病，目前的管理体制着眼点并非收钱，而是监督工矿企业自己进行耕地复垦。

总体来看，全国范围内真正可用于高基农田建设的土地整治资金，仅有两笔。体量最大的为新增建设用地有偿使用费（下称新增费）。

在新增建设用地的地方政府缴纳费用后，由中央和地方财政按照三七开比例分开掌握。据国土部土地整治中心估计：每年由地方政府收取的新增费总额大概为600亿元，多时可达900亿-1000亿元，波动性极强。

由中央财政掌握的新增费有两项用途：其中较大部分，依照各省规划期内高基农田建设任务情况按比例返还，起到统筹作用；其余部分，则被纳入到重大工程项目资金池内，用于重大项目建设。

2012年10月，中央财政用于河南省南水北调渠首及沿线、湖北省南水北调汉江沿线、湖南洞庭湖区基本农田建设、云南“兴地睦边”、宁夏中北部等土地整治重大工程项目建设的37.6亿元资金，全部出自这笔资金。

土地整治的第二笔重要资金来源，是土地出让金收益。按照《国务院关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》（国发【2004】8号），土地出让平均纯收益中用于农业土地开发的比例不低于15%。按国土部土地整治中心测算，每年可用于土地整治的资金规模在200亿元左右。

按照《规划》，为实现新建4亿亩高基农田目标，总投资需6000亿元。但国土部预算司负责人则表示：规划期内新增费征收预计为4500亿元，土地出让金收益预计可征收750亿元，合计征收5250亿元，资金缺口为750亿元。

一些研究土地问题的专家分析，750亿元，仍是在资金征收最理想状况下的最小缺口。诸种因素表明，实际的资金缺口可能要超出这一数字。

从支出角度看，前一轮土地整治挑选的基本都是投资小、见效快的土地。即便如此，实际整治所花费的资金，仍大大超出了预算。

根据《全国土地开发整理规划 （2001——2010年）》显示：为实现规划期内土地整治目标，共需投资3330亿元。但据《财经》记者获悉，仅“十一五”期间，全国各级财政投入到土地整治的资金总数已达5864亿元，其中，涉及农田整治的资金数为3274亿元，涉及村庄整治的资金总数为2590亿元。

以此计算，“十一五”期间，农田的平均整治成本约为2050元/亩。“十二五”期间即使不考虑难度增加因素，仍以2050元/亩计算，农田整治总投资亦需约8200亿元，资金缺口可能会达到2950亿元。

国土部相关人士向《财经》记者指出，虽然这一计算并未考虑到“十一五”期间投资但并未见效的土地，因此农田整治的成本并未达到2050元/亩，但目前体系确实仅覆盖了80%左右的土地整治成本。假如农田整治全由财政资金负担，每亩地的成本还会增加。

因此，“（要实现新建4亿亩高基农田的土地整治目标）实际资金缺口超过1000亿元，并不奇怪。”这位人士称。

从收入角度看，上述两笔资金均受整体宏观经济形势的影响因而出现了减少。据报道，2012年前十个月，全国数百个城市的土地出让金同比下降幅度已接近四成。另据《财经》记者在广西、湖北、河南等省份的调查显示，新增费在各地也均出现了不同程度的下滑。

按照今年4月19日由财政部、国土资源部联合印发的《新增建设用地土地有偿使用费资金使用管理办法》规定：新增费的使用原则由“上年收入、下年使用”改为“以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用”。

在资金“双降”出现之后，各地并无良策，只能减少当年土地整治规划目标。以广西为例，现行的做法是“以收定支”，去年安排用于土地整治的资金为32亿元，今年的预算则减少为25亿-28亿元。

“资金来源每年的波动性很大，又不能超支，只能有多少钱办多少事。”广西国土厅耕保处处长左旭阳告诉《财经》记者。

上述诸种计算，仍不是土地整治资金缺口的最终规模。

“土地整治是这些年来让农民真正得到实惠的一项政策，好不容易改造好的土地，不好好维护的话，非常可惜。”湖北省洪湖市万全镇镇长易重兵对《财经》记者表示。

在现有土地整治资金体系中，不管是中央财政还是地方财政，均未安排相应的维护资金，用以支付整治后农田内的道路及桥梁等设施损毁后的维修费用。

国土部土地整治中心副主任郧文聚曾匡算过：整治后每亩地每年所需的维护费用，最低需要50元/亩。照此标准计算，中国现有的2亿亩高基农田，每年需100亿元维护资金。

在没有新增资金来源的情况下，国土部正在尝试进行折中：将土地整治资金进行结构调整，70%用于新增高基农田建设，其余30%则用于维护。

这种办法看似可缓一时之急，但亦有隐忧。首先，对于到底是否可将土地整治资金用于维护，目前尚无规定。其次，目前中国的高基农田标准还比较低，随着生产方式的逐渐变化，高基农田的标准亦会相应提升。可能出现的情况是，“这一轮还没整完，下一轮整理又要来了。” 郧文聚说，“因此不可能长期大规模挪用整治资金作为维护资金。”

筹钱多重博弈

10月22日，广东省政府出台了《农田保护经济补偿制度》，专门提出由省级财政拨款，给该省的基本农田每年补贴30元钱，主要用于基本农田后续管护、农村土地整治、农村集体经济组织成员参加社会养老保险和农村合作医疗等支出。

如此专门“割肉”，承担土地整治及后续管护资金的地方政府仍属特例。更多的地区，仍和广西一样，尚在为土地整治资金本身不足发愁。

就目前情况看，在新增费征收较少的省区，大多将资金统筹到省一级，集中用于专项整治。除这种较为简单的方法外，各地尚在尝试的模式可以分为“共炒一盘菜，公办一桌席”和“整装模式”两类。

《规划》在谈到资金缺口弥补问题时，已提到第一种模式，它的最初实践者是湖北省。其本质含义是，将土地整治和其他部门的涉农项目统筹谋划，做到项目统一规划，资金统一使用。

有人对此种模式提出了质疑，认为其“只不过是个好听的故事而已”。因为它只是对现有资源进行整合，实际并未扩大资金来源。

在目前的体系安排下，《规划》涉及的高基农田建设任务，其实并非只应由国土部一家承担，财政部、水利部和农业部亦有责任。

财政部与之相关的部门是农业综合开发办公室。每年由其汇总耕地占用税和其他相关资金来源，共计一二百亿元。这笔资金主要的出口共有两项：一是作为国土部的土地复垦资金，但只占全部资金量的30%左右，其余70%则用于农业产业化建设。

水利部与之相关的资金来源，是小农水利建设资金，这笔钱可以统筹到高基农田的建设中去。

但据财政部部长助理胡静林今年3月曾在“两会”时透露的消息：从2005年开始安排这项资金到2012年，累计安排456亿元，其中，2012年预算仅安排了158亿元。

农业部与高基农田建设有关的资金来源是高产创建项目资金，数额则更为稀少：2012年，中央财政安排的资金总数，仅为20亿元。

即使将这些项目资金都投入到土地整治中，全部加起来，仍仅有200亿元左右。而且，“实际上，各个部门的钱并不太愿意被整合到其他部门的项目中去。因此，整合的难度很大、数额很小，有些得不偿失。”一位不愿透露姓名的相关人士称。

所谓“整装模式”，即由地方政府出面，将村庄整治和农田整治进行打包，将村庄整治与“增减挂钩”结合后获得的土地增值收益用来进行农田整治。这种模式的好处在于，农田整治和村庄整治结合在一起，可以让农村土地的利用状况得到根本性改善。

此外，这种模式还可以缓解地方政府对土地整治的资金投入压力。目前较为成功的实践者是浙江和江苏两省。前者在十多年前已开始先由政府拿30%的资金帮助农民“上楼”，土地增值收益用于耕地整治；后者近些年来亦开始推进“万顷良田”工程，其实质并无太大区别。

这种模式良性运转需要双重支撑。首先，当地地价升值空间较大，足以弥补各项支出；其次，增减挂钩与耕地整治之间的关系需形成规范，比如，土地增减挂钩产生的收益多少应与农民进行分享，剩下的部分多少可用于土地整治等。

目前来看，中央对此一模式的态度还是以“堵”为主。2010年底，国务院《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》多次提及土地整治规划及增减挂钩等相关话题。

针对目前这种“整治缺钱、维护无钱”的状态，各方意见最为激烈的是在目前积极财政政策框架下，全国其他各项基础设施建设均得到了不同程度的扶持，但中央财政对土地整治仍无专项资金投入。

财政部财科所一位相关研究人员向《财经》记者指出，之所以形成目前这种投资体制，主要原因有二：首先，因标准是动态变化，土地整治资金无法核算确切额度；其次，目前各项土地收入基本都掌握在地方财政手中。

“中央财政没将相关财权上收，也就不应承担过多的事权。”这位研究人员称。而针对目前土地整治资金缺口较大的现状，他建议调高土地出让金收益中用于土地整治的额度，由15%调高到20%，以缓解矛盾。

这种观点并未获得广泛认同。究其原因，在于目前土地出让金收益中已经切出了教育、农田水利建设、农田土地整治等多项。“肉早就已经刮干净，现在只有骨头了，不可能再切出一块来。”郧文聚称。

假如不能对央地财政支出结构进行根本性的改变，不将土地整治列入中央预算专项，实际效果会否更好？新增费和土地出让金收益虽然波动性较大，但基本可按照相关法律专款专用，地方政府和中央政府均无权挪作他用。假如土地整治成为财政拨款的专门基础性项目，很可能出现克扣打折现象。

郧文聚指出，在目前的条件下，较为合理的改革方向是，在新增的中央财政收入中切出一块，与目前的整治资金盘子融合后，共同投资到土地整治中去。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心规划委员会副主任袁崇法指出，政府不应该是土地整治唯一的资金来源。

“我们总在考虑资金来源问题，是因为习惯性地认定这件事是由政府来实施。但如果交给民众解决，其实就不用发愁资金的问题，所以，资金问题是人为的问题。”袁崇法说。

对此，《规划》提出，在充分利用现有土地整治资金的基础上，积极调动社会资金参与土地整治，并提出两种途径：一是形成以政府资金为主导，吸引社会资金投入的土地整治资金保障体系，探索土地整治市场化机制；二是鼓励挖掘存量建设用地潜力，鼓励各类企业在符合规划、不改变用途的前提下提高土地利用率，促进土地深度开发，推动经济发展方式转型。

《规划》只延续了以往各项政策中的相关说法，尚未对社会资本进入土地整治项目有具体规定，社会资金进入这一领域的积极性有待提高。

根据中国台湾地区《土地重划相关办法》的实践经验：政府奖励人民自行办理土地重划（整治）。有资金实力的社会团体在进行相关土地整治后，可享受免税等一系列收益，故积极性很高。