上海国际金融中心建设中的政策支持体系研究

中图分类号：F830 文献标识码：A

内容摘要：加快上海国际金融中心建设的步伐，必须提高政策支持体系的质量。上海国际金融中心建设中的支持政策应采取试验性政策为主，辅之以优惠性政策。在“十二五”期间，应围绕我国金融体制改革和上海发展国际金融中心的需要，重点以建成人民币投融资国际平台和发展航运金融为目标出台试验性政策和优惠性政策。

关键词：国际金融中心 政策 支持

政策支持在上海国际金融中心形成和发展中的作用

国际上主要国际金融中心形成的模式主要有两种：自然形成型和政府推进型。纽约和伦敦是第一种模式的代表，本国经济实力和本币在国际货币体系中的地位是决定这两大国际金融中心形成和发展的决定性因素。新加坡则往往被认为是后一种模式的典型代表，一般认为，1968年新加坡政府采取的以低税收和提供各种便利以发展新加坡的离岸金融业务等诸项政策支持措施，对新加坡国际金融中心的形成起了重要作用。实际上，即使是自然形成型的国际金融中心，政策支持在其发展中还是发挥了重要作用。

在这两种模式中，第二种模式更适合上海。因为伦敦和纽约这两大国际金融中心都是在本国经济在国际上独占鳌头、本币在国际货币体系占据垄断地位的背景下形成的。而虽然我国即将成为国际上第二大经济体、人民币在国际上的影响力逐步增大，但上海要像纽约和伦敦那样自然形成国际金融中心是不可能的。因为在这种模式下金融中心的形成和发展需要相当长的发展时间，而且充满曲折性和不确定性，而在20世纪70年代以后全球范围内对国际金融中心地位的争夺日益激烈，已不具备自然渐进完善金融体系的时间和空间，惟有依靠政府的力量来加快金融产业的现代化和国际化进程，加快国际金融中心建设步伐。因此，面对争夺亚太区域国际金融中心的强劲对手―我国香港、新加坡和日本东京，作为后起之秀的上海，必须采取政府推进型模式，充分发挥政策支持的作用。

政策支持体系的质量与国际金融中心建设

20世纪70年代以来，国际上许多城市为加快国际金融中心建设的步伐，都纷纷加大了政策支持的力度。但为什么有些城市取得成功，而大部分城市却没有实现当初预期的目标呢？这可能和政策支持体系的质量有关。按政策质量高低可将政策分为优质政策、劣质政策和低质政策，优质政策是指政策程序科学、政策内容严密、政策目标明确、政策效应较好的政策；劣质政策是指那些未经严密论证、政策内容缺陷多、政策效应极差的政策；低质政策是政策程序不尽完善、政策设计漏洞较多、政策目标偏差大的政策。

澳大利亚的学者Sagaram & Wickramanayake（2005）的实证研究证明了这一点。他们对亚太地区的中国香港、日本、新加坡在1977至2002年间的计量研究表明，政府经济政策的影响，在我国香港、新加坡均为有利于其国际金融中心的发展；但日本的政府政策对其东京国际金融中心地位的影响显著为负，其原因可能是其政府政策缺乏连贯性，政策质量较差。

20世纪70年代中期日本开始的金融自由化改革为东京国际金融中心的形成发挥了重要作用。在金融自由化之前，日本的金融市场管制相对较为严格，银行与证券的业务严格区分，对资本的流入流出都有限制。为克服这些弊端，这次金融自由化主要采取推进利率自由化、金融机构业务自由化和金融国际化等措施。金融自由化为此后东京金融市场的迅速发展奠定了基础。

但在20世纪90年代以后，东京的国际金融中心地位急剧衰落，其中的主要原因之一是政府政策的失误。日本在金融自由化改革之后，政府对资本、外汇等各市场的管制放松，在银行、证券公司、企业之间相互持股炒作盛行，资产价格飞涨之时，并未实行有效的限制措施，放任银行、企业通过炒作股票来获得收益，导致实体产业的空洞化。在日本资产泡沫破灭后，东京的金融业出现了急剧的衰退。从东京银行业的收益水平来看，1988年银行的收益率水平达到最高值，ROE超过25%，而此后便开始一路下滑，银行经营情况持续恶化。

上海国际金融中心建设中的政策支持体系模式选择

按政策目标的性质可将政策划分为倾斜性政策、优惠性政策、试验性政策和差别性政策。历史上，新加坡是利用政府支持政策促进国际金融中心发展的成功典范。新加坡政府的支持政策主要是优惠性政策，例如，1968 年8月，新加坡政府免收非新加坡居民的利率收入预扣税，使新加坡与香港和东京在亚洲美元市场中心的竞争中取得优势。在此之后，新加坡还不断出台新的税收优惠政策，如2005年，为发展新加坡房产投资基金（S-REITs），出台了四项税收优惠政策：一是REITs 买卖房地产免征3％的印花税；二是REITs所分配收益免缴所得税；三是国内和国外个人投资者均享有免交个人所得税的优惠；四是非新加坡本国的机构投资者投资REITs所得代扣税税率为10％。

近年来，为争夺金融中心地位，发展本地金融市场，国内一些城市也纷纷出台了一些优惠政策。当然也有一些城市主要争取国家在相关政策方面的先行先试权，天津在这一方面已是先例。2006年6月，中央通过《国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》，正式宣布天津滨海新区成为全国综合配套改革试验区，天津滨海新区成为国家级金融新区。在《意见》中明确提出：鼓励天津滨海新区进行金融改革和创新。在金融企业、金融业务、金融市场和金融开放等方面的重大改革，原则上安排在天津滨海新区先行先试。随后，天津夺得多项先行先试的改革试点。 自从上海国际金融中心建设成为国家战略以来，中央和上海市政府也出台了许多支持性政策，这些政策既包括优惠性政策也包括试验性政策。优惠性政策，如在2009年国务院推进上海“双中心”建设的文件中规定，航运保险保费收入的5%营业税获得全免；上海市政府通过“金融人才奖”对为上海金融业发展做出重大贡献的个人进行奖励，使得他们的实际个人所得税率不超过年薪总额的20%等。试验性政策，如2005年6月国务院批复浦东作为综合配套改革的试验区；2009年中央决定上海作为人民币国际结算的试点城市之一；2009年保监会和上海市政府合作积极推进个人税收递延型养老保险产品试点等。

笔者认为，在今后的上海国际金融中心建设中，中央和上海市政府的支持政策主要应该以试验性政策为主，主要原因有以下两个方面：

一是优惠性政策有可能造成国内城市间过度竞争，不利于中国金融业的健康发展。我国与新加坡不同，新加坡是一个城市共和国，因此采取优惠政策不会造成国内各区域之间在优惠政策上的比拼，而我国国内目前北京、上海和深圳都有志于成为国际金融中心，如果各城市纷纷在优惠性政策上比拼，容易陷于“囚徒的困境”，最终不利于我国金融业的整体发展。

二是采取试验性政策有利于上海优势的发挥和我国金融体制的渐进性改革。与国内城市相比，上海最大的优势在于金融市场，但与国际上主要的国际金融中心相比，上海最大的劣势在于金融市场的创新不足，金融市场的广度和深度还有待进一步提高。要提高上海金融市场的创新能力，发挥上海的比较优势，必须赋予上海在金融创新方面的先行先试权，这有利于我国金融体制的渐进式改革。经过30多年的改革实践，我国采取的渐进式改革战略，在保证原有利益格局不受到急剧性冲击的前提下，使市场制度能够以“边际演进”的方式获得生长。我国独特的渐进式改革方式，不但有力地促进了经济快速增长，有效防止了激进式改革可能给经济增长带来的“J型曲线”效应或更为糟糕的“L型曲线”效应，也得到了社会普遍的理解和支持，保持了社会的稳定。相对于其它体制改革，我国金融体制改革的难度和风险更大，因此更需要采取渐进性改革的策略。从我国金融体制改革来看，市场化和国际化是今后进一步改革的两个重要方向，上海金融业在这两个方面都具有一定的优势，因此应当进一步争取中央给予上海在金融创新方面先行先试权，推进上海国际金融中心的发展和促进我国金融体制改革的平稳进行。

当然，采取以试验型的政策支持体系，并不意味着上海不重视优惠性政策，但应抓住重点，如根据上海国际金融中心的高定位，特别注重有行业影响力或者核心地位的骨干金融企业或特殊企业，如中国银联等，给予更有针对性、更有竞争力的优惠政策；再如对一些国家尚无立法的、但又在上海居于前列的市场，如产权交易市场，专门出台一些优惠发展政策。

对“十二五”期间上海国际金融中心建设中政策支持体系的建议

2011年至2015年这5年将是上海建设国际金融中心的关键时期，为此中央和上海市政府应以试验性政策为主构建支持上海国际金融中心建设的政策支持体系。对于该体系的构建，笔者提出以下两点建议，供中央和上海市政府参考。

一是要注意政策过程的现代化，提高支持性政策的质量。政策过程的现代化包括政策过程的信息化、制度化和社会化。对于前面两个方面，笔者认为在此无需多谈，而在政策过程的社会化方面是需要中央和上海市政府在出台相关政策时加以注意的。政策过程的社会化是指用社会化的方法提出政策问题、获得政策建议、控制政策实施和进行政策调整。新加坡在国际金融中心建设中在这方面是做得比较好的，如在亚洲金融危机后的1998年2月，新加坡竞争力委员会属下的金融与银行附属委员会发表了关于新加坡金融业调查报告书，向新加坡政府提出对金融业进行全面改革的55条建议，这些建议涵盖了新加坡金融业的7大领域。新加坡政府不久做出了反应，接受了该委员会所提出的大部分建议。相对而言，上海金融业人士却很少有机会参与到重大政策制定中。今后，为充分发挥各自的优势，中央和上海市政府应创造机会让更多的业界精英参与到国际金融中心重要政策的制定中来。

二是要围绕“十二五”期间我国金融业改革的重点和上海国际金融中心发展的需要争取试验性和优惠性政策。根据对总理2010年3月所做的政府报告进行解读，今后我国金融业改革的七个方面内容为：一是继续深化国有商业银行和政策性银行改革；二是大力推进农村金融改革；三是大力推进小企业金融服务改革；四是继续推进资本市场改革；五是继续深化保险业改革；六是深化外汇管理体制改革；七是健全金融监管协调机制，积极参与国际金融规则制定。而上海国际金融中心建设工作的 “一个核心”，即以金融市场体系建设为核心，因此结合这七个方面的改革内容，在“十二五”期间上海主要以发展资本市场和外汇市场为目标，争取中央在外汇管理体制和金融监管体制改革方面的先行先试权以推进金融创新。

具体来讲，在“十二五”期间上海围绕以下两个目标争取金融创新的先行先试权：一是将上海初步建成人民币的国际投融资平台，为此需要进一步出台人民币跨境结算的相关配套政策，优选外国上市公司在上海证券交易所发行人民币公司债券、可转换债券和普通股股票，同时允许将筹集金额兑换外币出境使用等；二是大力发展航运金融，航运金融是连接上海国际航运中心与国际金融中心建设的纽带，航运金融市场也是“十二五”期间上海最有发展潜力的金融市场之一，但由于税收政策、保险体系完善度以及融资渠道宽广导致的资金规模差距，目前国内主要航运公司的绝大部分船舶融资和资金结算主要通过境外金融机构进行，因此在“十二五”期间上海要大力争取在航运金融方面的优惠性政策和试验性政策，如采取对银行船舶贷款业务营业税采取减税政策等。

参考文献：

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