上海火灾痛又痛香港作法可借鉴

两座国际化大都市的特大火灾，竟是如此相似。胶州路惨剧发生后，上海陷入一片悲痛。本文作者马上联想到14年前，同样发生在香港的一场大火和由这场大火引发的教训及其处置办法。

1996年11月20日下午，香港九龙弥敦道嘉利商业大厦燃起冲天大火。这是一幢1970年代建造的18层老式商业大厦，其租户为百货商场、货仓、写字楼、服装批发部、唱片公司、珠宝行和牙科诊所等。这场5级大火同上海发生的惨剧一样，是因为大厦正在更换电梯，电梯槽内搭有竹棚，各层电梯门都被移走，并且是由电焊工违章作业引起的。

火灾发生后，香港消防处共出动消防车、泵浦车、急救车50辆，云梯车5辆，直升机2架，消防和救护人员300多人。此外，民安队。圣约翰救伤队、消防处流动伤者治疗车、伊利沙伯医院医护人员都奉召到场增援。在扑救了21个小时之后，直至次日下午才将大火扑灭。大火烧死41人、伤80人，其中一位消防队员死亡。这是香港在第二次世界大战后最严重的火灾。大火期间，香港2家电视台、4家电台进行了实况直播，600多万香港市民通宵达旦观看或收听了悲剧惨景，特别是被困市民在大厦高处跃下逃生或被烈火吞噬的画面，震撼了整个港岛。

灾难发生后，香港市民情绪激昂，连续多日聚集在火灾现场、港督府和立法局，要求援助、调查、严惩、颁法和对死者进行哀悼。包括报纸、广播、电视在内的所有媒体，更是对政府口诛笔伐。然而，香港政府立即采取的措施，以及日后以城市安全为目标的一系列作法，不但赢得市民逐渐认同和全力配合，还为这座城市的消防带来了根本性的转变。

作法一：重组机构三级防范

大火前，由于政府部门各自为政，未能对突发事件迅速进行协调并履行职责。末代港督彭定康为了使香港在重大事件后能够迅速作出反应，马上设立了应急事件处理的相关机构。这个机构共设置三级指挥架构：一级指挥机构，由警察、消防、地方政府、医疗救护等组成，并由这些部门中职位最高的官员组成。主要负责对事件迅速作出处理意见，领导、指导和协调下级机构即时控制和解决重大事件；二级机构由供水、供电、供气、铁路、港口、通讯等相关部门组成。主要负责对事件的管理协调，将处理意见报告一级机构，并担负事件处置过程中整合各相关机构的资源配置，处理善后等方面工作；三级机构，由最基层的民援队、志愿者等民间人士组成。这些人员主要担负对事件现场的处置。三级机构的负责人都必须对可能发生的风险进行评估，随时对预案实施调整。10多年来，这种架构体系，对于政府部门之间、政府同民众之间的密切合作、分类实施和迅速处理突发事件，发挥了良好的作用。

作法二：独立调查迅速公布

火灾发生后，港府马上责令香港消防处、屋宇署分别成立四个专责小组，对火灾原因、大厦结构、灭火措施、逃生方法等进行调查。然而，市民一开始根本不信任这些部门和官员。每天有大量市民聚集在大火现场、港督府、立法会等公众场合，对政府进行声讨。面对市民日益强烈的要求追查火灾真相的呼声，彭定康根据1968年出台的《调查委员会条例》，委任了香港有史以来的第11个调查委员会，并把对嘉利大厦进行独立调查的任务交给法官胡国兴，由胡国兴出任调查委员会主席。调查委员会不仅独立，还可根据香港法律，对于不配合调查的任何人员进行诉讼，由法院实施处罚。极端认真和独立的胡国兴也不负众望，用三个月时间，交出了一份详尽的报告。

值得推崇的是，这份报告公开批评了香港不少政府部门。如批评屋宇署未能适当跟进大厦擅自更改消防梯用途的投诉，并向政府提出了不少同期落成的商业大厦存在消防设施严重不足的问题。

作法三：面对质询公开回复

独立调查委员会的“最后报告书”公开后，许多市民对政府部门提出了严厉批评和质询。为缓和市民情绪，每个“被点名”的部门都给出了十分具体的回复。香港保安局仅仅用了三个月的时间，就公开发表了《政府对嘉利大厦火灾委员会最后报告所载建议做出的回应和跟进工作》；机电工程署、屋宇署及劳工处作出了必须使用非易燃棚架的规定；消防处决定向每幢大型商业楼宇派遣一名消防安全总监，等等。政府的这些公开回复和承诺，使许多市民认为，相比先进的消防云梯车，良好的城市管治法律和措施更为重要。

作法四：迅速立法有法可依

就在嘉利大厦大火的第二天上午，香港立法局举行了一场特别会议，讨论《消防安全(商业处所)条例》，来自保安局、消防处、屋宇署的政府公职人员参加了会议。这部条例对许多消防工作作出了详细规定。比如：所有商业大厦必须安装喷洒系统和报警系统，包括出口通道的宽度、数目、防烟防火设施；使用大厦玻璃门必须用抗火能力超过一个小时的特殊材料；防盗门必须保持关闭等。《条例》的出台，使广大市民和政府都有法可依。而且，香港有关消防等相关城市安全的法律颁布，并不是一成不变，每到城市发展的新的节点，政府都会建议修改、调整、完善或重新制订新的法律。

作法五：旧式楼宇安全改造

在大火后，香港消防处对全港楼宇进行查勘时发现，只有28％的楼宇在消防装置和大厦消防管理方面获得了“满意”评级；屋宇署也在查勘时获得相似的结果：“80％的楼宇逃生线路不足”。为此，香港政府决定分两期对旧式商业楼宇进行消防安全改造。首期处理1973年前落成的400幢楼宇；从2001年10月开始，处理1973年至1987年的楼宇。改造后的这些旧式商业楼宇，都必须完全符合更严格的消防安全结构，包括出口通道的宽度、数目、防烟防火措施，不同单位之间的耐火分隔等；必须增设自动喷洒系统、机械通风系统、消防栓系统等消防装置。全港改造好的这些旧式商业楼宇，基本上消除了消防隐患。

作法六：消防站点重新布局

以往香港的消防站点安排并不科学。大火以后，港府决定香港消防站点的规划建设由香港消防处的策划组负责。按照规定，消防站点的建设与城市建设同步规划、同步发展，每新建一个消防站，地政署即向消防处询问新建标准，提早订购车辆装备。目前全港已有消防站70个、水上消防站6个，有救护站29个。香港政府还乘此机会，设立香港火灾风险区。风险区是根据规划区域内人口居住密度、土地发展密度、建筑物高度与土地用途指标，综合评分划分级别大小。大于25分为甲级，消防车到达该区域边缘为6分钟；20-24分为乙级，消防车到达该区域边缘为7分钟；15-19分为丙级，消防车到达该区域边缘为9分钟；10-14分为丁级，消防车到达该区域边缘为23分钟。火灾风险区经实施后，现在香港全年平均共接火警4万起，其中89.17％的楼宇火警，消防车在6分钟以内就到达了。

作法七：全民防火重在普及

嘉利大厦大火后，香港政府还加大消防安全的宣传教育力度，树立全民防火意识。消防宣传教育被纳入到学校的素质教育中，小学二年级就开始学习消防安全知识，增强自救逃生技能。香港市民也定期参加防火演练，增强了全民消防安全意识和素质。香港的物业管理公司都有对所管楼宇的消防设施、电力装置、逃生路线定期检查的制度。在许多居民社区，还推出了选拨“消防安全大使”活动。消防安全深入人心。

作法八：信息传播快捷畅通

嘉利大厦大火及之后，香港政府通过各种媒体传播，快速、真实、全面地将事件的真相、背景、原因、影响等信息，及时告诉公众。这种畅通的信息系统，对于最大限度地消除民众不必要的恐慌，稳定社会、安定民心，起到十分重要的作用。

嘉利大厦大火成了香港消防工作的分水岭。1968年至嘉利大厦大火前，香港共发生了22起5级大火；之后，香港仅有一起5级大火。14年来，除了1997年涉及黑帮报复的尖沙咀卡拉OK纵火案外，香港死于火灾的人数每年均为个位数。香港政府以“11・20”灾难为契机，极大提升了城市灾难管理水准，完善了以保卫公民生命财产安全为宗旨的公共服务功能，也体现了政府的现代公共服务本色。痛定思痛，香港的这些作法和措施，值得上海借鉴。