近代国家的“爆发肌”

尽管人们可能会以“横征暴敛”或者“搜刮民脂民膏”之类的词汇贬斥政府征收赋税的做法，会指责政府滥发货币，无视金融泡沫，榨取人民财富，但对于现代国家来讲，财政税收与金融体系这种近代社会的产物却是必须的。

清政府为何缺钱

早在鸦片战争爆发前几十年，清政府的财政就出现了严重的问题。明末清初以来，大量美洲白银流入中国，使中国出现温和通货膨胀，虽然刺激了康乾盛世的出现，但是一百多年间积累起可怕的负面效应，导致货币大幅度贬值。嘉庆十九年，桂芳说道：“臣伏观康熙、雍正以及乾隆之初，民间百物之估，按之于今，大率一益而三。”价格总水平上涨了300%，也就意味着清政府的实际财政收入比一百年前缩水了2/3。

养廉、俸饷不敷日用、办公之需，文官武将只好“设法”另谋生财之道，以至于贪风大炽，陋规泛滥。河政、漕运、盐政一切关系重大的国家事业受到成本日益上涨的强烈冲击，国家机器也运转艰难。军饷不足且时常拖欠，士兵的收入减少，生活陷入贫困，必须在军营外兼职他业，如茅海建在《天朝的崩溃》一书中提到浙江定海的绿营兵从事修脚业务，湖南抚标兵开茶室等等。

这一窘境在鸦片战争来临之时变得越发致命。1841年，户部报告“库存银现虽不下二千四百余万两，而在京额支各款每岁几及银一千万两。” 而鸦片战争开战一年的时间里，海疆各省向中央请调的军需银就达到了一千二百三十六万五千余两。国家财力捉襟见肘。因为军费不足，在第一次鸦片战争爆发的时候，只要战局稍微缓和一点，道光帝就下令撤防。1840年9月，已经杀到天津白河口的英国舰队因为天气原因开始往南撤，刚退过山东洋面，道光皇帝就下令“将前调防守各官兵酌量撤退归伍，以节靡费。” 林则徐也被迫将驻守虎门的兵勇裁撤二千名。过了三个月，英军要进攻广东了，道光帝只得再下令沿海各省加强防务。

第二次鸦片战争的时候，清朝正在镇压太平天国起义，财政上更加拮据。英法联军杀到北京的时候，户部连下个月兵饷都拿不出来了。军费不足使将领无法预先调遣军队布防。不少将领们本想未雨绸缪，作好防御准备，但心有余而经费不足。僧格林沁说：“奴才等固愿备调官兵及一早到防，以厚兵力，且无后顾之忧，实因限于经费支拙，不敢豫先奏调。”

因为缺钱，士兵的军饷发不出来，征兵困难，武器质量也大成问题。物价、工资一直在涨，政府采购军火的经费却是固定的。制造商无利可图，必然偷工减料。1835 年，关天培找人造了40门大炮，第一次试放，就有8门炸膛，检查后发现“碎铁渣滓过多，膛内高低不平”，“周身孔眼，形似蜂房，并有空洞，内可贮水四碗”因为军费不足，清军不能及时修建防御设施。第二次鸦片战争爆发之前，直隶总督谭廷襄想在大沽河面上修一座浮桥，“以通南北两岸之路”，居然因为“经费太巨，一时款无所出”，近一年的时间没有修起来，只能“暂时雇船横过河中”应付。

一般来讲，税收是政府财政收入的主要渠道，可是为什么清政府不相应地提高税收呢？因为清政府收入的七成都是农业税，早在康熙宣布“滋生人丁，永不加赋”的时候就固定了，在此之后清朝的老百姓新开垦了上亿亩土地，可是按照国家政策，都是不纳税的。后代皇帝严格恪守祖训，因为他们都清楚地记得明朝末年苛捐杂税引发民乱，导致最后灭亡的故事，唯恐重蹈覆辙。税收不能提高，政府的钱包必然随着通货膨胀日益萎缩。

开始向工商业征税

鸦片战争以前，中国的工商业并不发达，清朝的主要政府收入来源是田赋，而不是工商税收，而田赋是固定死的，不能增长，这种情况到了同光时期发生了重大变化。田赋收入在清朝财政中的比重大大下降了。厘金、关税和盐税三大收入成为新的财政支柱。盐税自古就有，这个时候之所以增加了是清政府提高税率的结果，意义不大。意义最大的是关税和厘金。

1863年仅28岁的赫德成为大清海关的总税务司，采用了先进的西方行政管理制度，实行全国海关垂直统一领导，船舶货物的申报、查验、估税、审核、征税、交款、验放等各个环节都有制度保障，防止舞弊，使海关成为腐败委靡的晚清行政体系中最高效、最廉洁一个机构。可以说，在清朝政府各部门中，海关率先实现了现代化。

海关为清政府征集了大量的税收，1875年，海关税收达到1200万两，1885年增加到1400万两，1887年达到2000万两，占国家财政收入总额的24.35% ，此后一直保持在25%以上。原本不起眼的海关居然在不到二十年的时间里就成为清政府最重要的，同时也是最稳定、可靠的财源。

当时的江南制造总局、金陵机器制造局、福州船政局及船政学堂、天津机器局、天津武备学堂、长江口至南京下关等九处炮台、以及后来的幼童赴美留学、闽广学生赴欧洲留学等涉外交流项目，其经费均来自海关。1874年李鸿章筹建北洋海军，每年从海关税收中拨出400万两作为海防经费。新疆局势吃紧的时候，清政府又用这笔款项支付左宗棠在西北用兵的军费。

太平天国起义后，清政府军费膨胀，最富庶的地区又被太平天国占了，税收减少，军费无着。清政府就允许各省开征厘金。厘金是一种极苛刻的商品税，不问巨细，见货即征，“举凡一切贫富人民自出生到死亡，日用所需之物，无一不在被课之列。”西方资本主义国家都认为厘金是阻碍国内产业发展的一种割肉补疮的恶税。可是偏偏就是这种恶税缓解了清朝的财政困难。当时厘金收入构成了清朝财政支出中军事支出的主要来源。1869-1872年除广东、福建、山东以外，各省厘金收入都占到了军费的60%以上，其中湖北为95.58%，安徽为98.17%。 丁宝桢说：“以军务至数十年，而饷糈不致十分告匮，此未始非抽厘之利。” 四川机器局和湖北枪炮厂、江南制造总局、天津机器局、汉阳铁厂等，也都在利用厘金作为经营资金。

厘金和关税不是农业税，而是向工商业征税，“皆向来所无，为数甚钜”。这实际上意味着清末的中国财政开始扩张。这种财政扩张为“同治中兴”提供了支持。同治末年，清政府的财政收入，不再是自清朝开国以来长期稳定的3000万至4000万两，而一跃为6000万两左右，到光绪初年，又增加到8000万两左右。清政府财政收入增加了一倍。这是清王朝建立二百多年来，在财政上一次空前的重大变化。甲午战争爆发前，清朝连同中法战争及其以后所借外债已经基本还清。

向工商业征税，让国家能够从社会上攫取到更多的财富，对于国力的提升是非常重要的，可以说是一种“软实力”。凭借这种“软实力”，清朝勉力支撑了洋务运动，并且在驱日保台、收复新疆、中法战争三次对外抗争中取得了成效。

然而甲午战争中中国的表现却让人们意识到中国的这种进步还非常有限。关税毕竟不完全受中国控制，被列强规定在一个很低的税率上。厘金其实是由各地方政府征收的，全国征收的厘金有很大比例里被各地方政府通过各种方式截留，“省实收之数竟数倍报部之数”，“商民以什输公家，所入三四而已，其六七皆官私所耗费而鱼肉之”，也就是说这笔收入不完全由中央统筹支配。所以这种国家财政的扩张是有限的。当遭遇以国运相拼的重大战争时就显得力不从心了。

近代日本如何作为

日本明治维新之初，财政也曾非常困难。为此明治政府推行了一系列全国统一的财政制度改革。1873年明治政府进行地税改革，用法律手段和行政命令来保证土地的税收，佃农收入的1/3归国家，1/3交地主，1/3归自己。这实际上是建立了以货币地租为基本形式的全国统一的近代税收体系。

此外，明治政府确立了近代金融体制。鼓励开办银行，至1879年，日本国立银行达到149家。近代金融体制有助于筹措资金、发行纸币，还可以使国家比较容易地控制市场上流通的货币，从而调节国民经济的发展，短期内国家还可以通过增发纸币来应急。

依靠近代财政金融体制，明治政府还多次发行公债，向自己的人民借钱。据统计，仅在1870年至1880年十年的期间内，日本政府发行的内外公债总额即达2.37亿日元。明治维新时期很多近代事业的兴起，如修筑铁路、开发矿山和建筑港口及道路都是依靠发行公债来解决资金问题。

与清朝相比，日本建立的这一套近代财政体制要先进得多。据估算当时中国的经济总量相当于日本的8倍，但是清政府财政收入占国民收入的比重只有2.5%，而1887年日本的政府财政收入却达到了国民收入的比重为37.7%。

在战争时期近代金融体制发挥得作用就更大了。当时为了打甲午战争，清政府紧急动员中央与地方有关部门设法筹集军费，但是只通过“息借商款”筹到了1102万两。当时清朝政府年收入8000万两，紧急情况下却只能筹到1000多万两。而日本在甲午战争期间发行了四次军事公债，筹集到了1.16亿日元。最后清朝打这场仗一共花了“约五、六千万”。东挪西借凑的这笔军费其实只有政府年财政收入的3/4。而甲午战争日本的总军费达到了2.25亿日元，将近当时日本政府年收入（1895年为1.18亿日元）的两倍。当时日元与白银比价接近2： 1，也就是说日本打这场战争花的钱比清朝多了一倍以上。

财政金融体制渐成雏形

到了抗日战争时期，中日实力对比远较甲午之时悬殊，但是这一次，中华民族却能够顽强抵抗日本侵略八年。何以如此？笔者认为其根本原因在于南京国民政府时期，中国的财政、金融体制有了进一步发展，动员全社会的能力前所未有的增强了，能够更大规模地汲取社会各方面资源。

清末民初的几十年中，中国自己发明和从外国引进的税种多如牛毛，但是非常混乱，难以转化为国家的财政实力。南京国民政府成立以后对财政管理体制进行了全面改革，建立起中央、省（市）、县三级财政管理体制。

1927年起南京国民政府与各国谈判收回海关自，1929 年至 1934 年先后四次修订关税。1929年关税收入仅有1.79亿元，1937年关税收入已猛增至3.79亿元，增加了2倍多，成为南京国民政府稳定财政的重要手段之一。

1928年宋子文任财政部长后，着手对北洋时期弊端丛生、接近瘫痪的盐务管理和盐税征收进行整理，1929年成立盐务稽核总所，并逐步恢复了各地的盐务稽征机构，1931年盐税收入从1929年的3000万元跃为1.5亿元，足足翻了5倍，从此盐税收入成为财政收入中仅次于关税的第二大宗收入。

1931年南京国民政府实行“裁厘改统”，将厘金以及由厘金变名的各种具有通过税性质的捐税尽行裁撤，改由中央财政部向各地派员征收统税，使这笔商品流通税基本掌握在中央手中。统税的收益从开征的第一年起就不亚于厘金的收入，并且逐年增加，1928年统税收入为2972万元，1936年达到13279万元，与关、盐税一起成为政府财政收入的主要来源。

总体上来说，南京国民政府在1927年至1937年间的税制改革是卓有成效的，从1928年度到1936年度，南京国民政府的税收收入从2.6亿元增长到10.6亿元，8年间增长了4倍。

1933年国民政府废两改元，统一本位币，1935年，国民政府又实行法币改革，以纸币取代贵金属货币，实行管理通货制。抗战爆发后，东南沿海相继陷入敌手，关、盐、统税收锐减，国民政府利用大量增发纸币弥补赤字。1937年1月法币发行量为13.1亿元，到抗战胜利的1945年8月法币发行量已经达到了5569亿元，增加了390倍。

国民政府奠都南京之初，财政困难，收支不敷，发行公债成为筹措政府财政收入的主要形式，从1927年到1937年，发行“内债42种，款额共达二十三亿九千一百万元。” 全国居民储蓄资源的30%以上被政府公债吸收。公债的发行使得南京国民政府能够着手进行国防建设。战前10年南京国民政府修筑铁路3793公里，共投资约一亿元，很大一部分都来自其发行的铁路公债。全面抗战开始之后，南京国民政府更大量发行公债，以弥补亏空，支撑危局，包括救国公债、国防公债、金公债、赈济公债、建设公债、军需公债、同盟胜利公债18种，共计法币150亿元，关金及外币公债折合3.2亿美元。可以说没有公债的发行，也就没有抗战前十年建设成就，更没有对日作战的胜利。

现代国家的“爆发肌”

尽管人们可能会以“横征暴敛”或者“搜刮民脂民膏”之类的词汇贬斥政府征收赋税的做法，但是在国与国之间的激烈竞争中，充分汲取本民族社会资源的能力就如同人身上的爆发肌一样，可以在短时间内发挥出自身最大的潜力，抵抗乃至击败敌人。

从近代历次对外抗争中，我们可以看到，中国在这一关键能力上不断得到提升。鸦片战争之前的清朝是一个农业社会，缺乏现代财政金融手段，清政府获取社会资源的能力也相当低下，两次鸦片战争失败，这是极其重要的原因。到了同治光绪时期这种情况发生了重大变化，清政府开始向工商业征税，此后，中国历经北洋政府、南京国民政府几个时期之后，近代财政金融体制已逐见雏形，政府获取社会资源的能力有了巨大的进步，这也是中国能够挺过抗日战争的深层次原因。

从某种意义上说，中国近代财政、金融体制的建立客观反映了近代中国商品经济发展的状况，反映了国家获取社会资源的能力提升，可以说是中国社会发展的进步。