农村社会管理论文范文

农村社会管理论文范文第1篇

（一）全面加强农村社会管理，是保障农民根本利益的必然要求农村社会管理是以广大农村为管理载体，以广大农民为管理对象，以为广大农民提供可以满足他们生产生活需要的各项服务为基点的社会管理形式。社会稳定的基础在农村，农村社会管理的核心就是改善民生、赢得民心、促进社会和谐与稳定。农村社会管理形式的优劣和管理水平的高低直接影响到能否全面保障农民的根本利益。切实解决三农的问题。只有进一步转变管理的思维方式，提高服务群众的意识，强化以人为本的思想，为农民群众提供一个更优越的生活和发展环境，在切实保障最基本的生存权的基础上谋求更高级的发展权，才能保障农民群众的根本利益不受侵犯。

（二）全面加强农村社会管理是推进城镇化、一体化的必由之路近年来，国家全面推进城镇化和新农村建设的力度不断加大，广度不断拓宽，政策不断健全，方式不断创新，成效不断显现。随着农村经济的持续发展，城镇化进程加快的同时，也暴露出了农村社会管理问题的缺失。农村中的一些深层次的问题变得日益明显，农村的发展成为整个社会管理最为薄弱的环节。因此，在当前的环境下需要不断创新与农村社会相适应的管理工作模式，引入多方面力量共同参与农村社会管理的工作，用切实有效的工作来提高农村社会管理的效能，以确保农村社会朝着良好的势头不断向前发展。

（三）全面加强农村社会管理，是化解农村社会矛盾的有效探索随着城镇化和一体化的进一步深入发展，农村工作的一些新情况、新问题也逐渐显现出来，存在着农民群众在转型背景中增收难、创收难，不能与城镇居民享受同等的公共服务资源，“空巢”和留守儿童家庭增多致使农村管理形势复杂多样，生存环境恶化和不安定因素增加等问题。如果这些问题不能得到合理、有效、及时的疏通并加以解决，久而久之，由这些问题带来的后果将很有可能引起农村社会的“变质”，使社会矛盾进一步激化。因此，针对以上问题，迫切要求创新农村社会管理方式。在城镇化和城乡一体化背景下，找准问题切入点，及时解决问题，应对危机，把问题解决在基层，把不利于社会发展的因素消灭在萌芽阶段。

二、全面加强农村社会管理的若干对策构想

（一）强化农村社会管理职能农村社会管理是整个社会管理的重要内容，而以服务为中心进一步强化基层政府的社会管理职能是现阶段的主攻方向。从当前的迫切需要来看，基层政府在加强党支部和村委会建设的同时，需要在农村社会管理中充分的发挥以下社会职能：第一，要大力发展农村教育，由于受城乡发展差异的情况限制，农村的教育水平和城镇相比还存在着不小的差距，这需要加快“改善农村义务教育薄弱学校基本办学条件，适当提高农村义务教育生人均公用经费标准”，同时要加大师资力量的配备；另外，加大发达城镇扶持落后农村的帮扶政策，也是提高农村教育的有效举措。第二，加强农村基础设施建设，根据农村的实际需要和农民的意愿，来确定重点支持建设项目。第三，加快建立农村社会保障体系，尽快出台农村社会保障的法律法规，同时出台各项细则，使农村社会保障体系全面覆盖，做到农村社会保障体系的运行有法可依。第四，完善农村社会公共事务的管理。随着农村社会在整个社会中扮演着越来越重要的角色，国家对农村各项公共事业的投入也不断增加。基层组织在领导资源分配，劳动就业、社会保障、农业科技、群众体育等方面要使农民群众享受到切实的利益。

（二）正确理顺乡镇与村委的关系随着社会主义市场经济的发展，农村社会的发展重点需要农村社会经济发展和农村社会管理并重。针对这样的情况，急需解决的是农村基层政府管理理念的变革，乡镇政府要做到具体的权力下放，使村委会真正成为乡镇政府为村民服务的组织机构；使农村社会管理工作沿着健康、有序的方向发展，这对有效构建乡镇政府和村委会和谐关系具有十分重要的意义。同时，乡镇政府要根据结构合理、配置科学、程序严密的原则，建立一套运转顺畅、决策科学、执行迅速、监督全面的政府管理运行机制，以规范村委会在管理本村活动中的行为，避免由于过度权力的下放造成的“绝对民主”而产生管理职责不清和管理效率低下的问题。

（三）创新管理主体，推动“多中心主体”协同治理格局形成十报告《在改善民生和创新管理中加强社会建设》中提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与，法制保障”的思想理念，农村社会管理创新旨在形成多中心主体格局，要从单一强调政府主导作用向社会共同治理转变，从旧有的社会管理向现代社会“治理”转变。因此，在管理主体创新中，要推动“多中心主体”的农村社会治理格局的形成，以适应农村社会结构的多元化变化。只有实行多中心主体管理，才能分散政府的责任，减少政府全面管控的风险，才能激发农村生产经营的活力，提高社会主义民主。当前，在农村的社会管理创新工作中，需要逐步推动实现多中心主体格局：第一，加强农村社会管理，需要发挥好农村基层党委的领导模范作用。由于农村基层党组织处于农村社会管理的最前沿，因此发挥农村党组织对农村社会管理起到至关重要的作用。但党组织的领导模范作用，并不是由党委全面管理农村的各项事务，这种管理模式，已经无法适应目前农村的工作现实。有效的做法应当是在村委和党委工作中分清各自的职责。第二，强化村民自治的作用，发挥好村民的主体力量。在农村社会管理的过程中，仅靠村委会干部来进行管理是很难对农村社会经济发展起到有效促进作用的。要实现好村民在农村社会管理工作中的积极作用，就要把农村社会管理的权力交还给广大村民，强调村民在农村社会管理中的主体作用，发挥好村民参与农村社会管理中的积极性和主动性，为农村社会管理贡献自己的力量。

（四）构建信息化管理体系，创新社会管理的手段和方法随着农村社会管理内容的不断向前发展和深化，农村多中心管理主体的建构、管理对象的丰富化，原先的仅仅靠“村两委”用行政方法进行管理的工作模式已经无法解决农村社会管理发展的现实问题，农村社会管理方式面临巨大的挑战。当务之急，重点在运用信息科学技术、创建系统的网络管理系统，创新管理手段和方法。第一，积极运用信息手段进行农村社会服务管理，重点是加强社会管理基础工作，打破部门和部门之间各自行政以及信息封闭的僵化格局，要做好网络信息收集、更新、维护工作。第二，加强电子政务和网络平台的建设，向民众提供方便快捷、透明的服务，打破传统的低效的群众上访的模式，利用网络的手段，使民众的诉求得到快而好的解决，这对提升政府综合行政服务能力形象至关重要。第三，建立针对性强的三农问题网站和电视频道，对群众反映的农村经济社会生产问题进行指导和处理，形成政府与群众积极交流的局面。第四，加强信息网络全面化管理，建立市、县、镇三级网络交流平台，通过分级管理，强化网络发展引导，引导积极向上的网络环境建设,明确系统管理网络中不同管理主体的工作责任，使各种信息及时有效地在系统管理网络中传递，对信息进行及时的处理，通过这种方式的构建，提高各管理主体社会管理的效率。通过构建信息化管理体系，创新农村社会管理手段和方法，发挥信息科学技术在农村政治管理方面、社会文化管理、农业社会经济管理方面的作用，对全面加强农村社会管理和新农村科学化建设起到很好的积极作用。

（五）改进村委会的选举工作，健全法制化建设鉴于我国实行村民自治以来的传统问题不可能在短期内得到根本解决，而近些年在社会主义新农村建设过程中的新问题又接踵而至，使得村委会的选举工作面临更为严峻的问题。因此，针对当前村民选举工作存在的问题和不足，必须转变发展观念，创新发展思路，提出可行的对策，以促进村民民主选举工作的积极健康发展。这需要进一步加强和改进村委会的选举工作。具体实施中从如下几个方面着手来确保村委会选举的质量和有效性。一是规范村委会的选举流程。村委会的成员必须依法由村民集体选举产生，乡镇政府、社会团体、宗族以及个人不可以随意干扰选举会场，以及指派、撤换村委会的成员。二是要做好选举后续工作。成立由村民和村干部联合组成的村民监督小组，以强化对村委会成员民主监督，防止村委会的成员利用手中的权力来获取不正当利益。三是加强对村委会的组织领导，进一步加强乡镇政府党委对村民委员会的领导作用，有关部门密切配合的工作体制，对村民委员会的选举结果进行公示，接受社会力量对选举结果的监督。四是加大对选举中贿选行为的查处力度。2009年5月30日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发的《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》（中发办〔2009〕20号文件）中规定：“在村民委员会选举过程中，候选人及其亲友直接或指使他人使用财物或者其他利益收买本村选民、选举工作人员或者其他候选人，影响或左右选民意愿的，都是贿选。”因此，要严肃查处选举工作人员违法违纪的行为，以确保村委会选举工作的“合理、合法”进行，维护社会主义法制化成果。总之，适应农村改革发展的新形势，不断加强和改进村民委员会的选举工作，有利于保障村民依法直接行使民利，发展农村基层民主，维护社会主义的法制正义，推进农村全面建设小康社会进程。

三、结语

农村社会管理作为整个社会管理的重要组成部分，在现阶段全面推进新农村建设和实现农村经济发展的进程中扮演着重要角色。对广大农村而言，宏观层面的强化社会管理职能、创新管理主体、改进社会管理的手段和方法，是加强和改善农村社会管理现状的重要举措；同时又要大力改进村委会的选举工作。只有在宏观上把握以及和具体的举措结合起来，才能找到农村社会管理上的突破口，才能做到农村社会管理和推进新农村建设同时并举，才能持续促进农村社会经济发展，逐步带领农村在规范管理下走向富裕的道路，最终建成全面的小康社会。

农村社会管理论文范文第2篇

H县是晋西北城镇群的核心县区。全县总面积1230平方公里，下辖10个乡镇，162个行政村，总人口38万。H县地理位置优越，交通优势明显，每年外来流动人口约36000人。随着同煤集团、金沙滩农牧场、中联煤业等棚户区改造项目相继建成，全县人口呈现出农业人口与非农业人口、农民与工人混居的特殊行政生态环境，各类社会矛盾多发、易发，社会管理任务相对繁重。H县自2011年被确定为山西省社会管理创新试点县以来，为了促进社会公平、保持社会良好秩序、建设和谐“幸福新H”，紧紧围绕“维护重要战略机遇和社会稳定”的总体目标，牢牢把握“最大限度地激发社会创造活力、最大限度地增加和谐因素”的总体要求，以“服务民生”为理念，以解决影响社会和谐稳定的突出矛盾为突破口，创造性地探索出一条“村成社区，网格管理”的社会管理模式。

二、H县社会管理模式创新的实践与成效

H县按照“村成社区，网格管理”建设蓝图，在全县范围内以城区每1000—1500人为一个网格，农村以每300人一个网格的标准，设立了“地缘型、单位型、单元型、乡村型”四类共计139个社区，470个网格，结束了传统城乡分支多、结构交叉、管理不清的局面。H县以“七网合一”为载体和平台，在社会管理创新方面取得了显著成效。

(一)坚持体制创新:保证社会管理体系全覆盖

为了实现全县社会管理的规范化、制度化与法制化，按照“党委总揽全局、政府全面负责、社区两委自治、公众广泛参与、法治保障全局”的要求，H县在社会管理体系建设方面重点突出体制创新，形成了“横向到边、纵向到底、体系覆盖、全员参与”的社会管理体系。一是从体制上保证“有组织管事”。全县按照“党组织建在社区”的原则，139个社区全部建立起基层党组织，形成了“以社区党组织为核心，社区居委会为基础，社区(网格)工作站为依托”的三级组织结构;形成了“县、乡(镇)、两委(居委会和村委会)、小区(网格)”四级管理框架;细化了社会管理工作的管理层次，明确了各级主体在社会管理中的职能和任务，从体制上保证了“有组织管事”。二是从体制上保证“有条件办事”。全县在居民(村民)集中的202个城镇型网格内设置了集政务、劳动、计生、公安、交通等与民生紧密相关的政府机关工作服务大厅，并从财政上给予资金保障，从体制上保证了“有条件办事”。三是从体制上保证“有组织干事”。在学习省内外先进城市管理模式的基础上，H县突破“人员编制难解决”的障碍，由乡(镇)负责，面向全社会公开招聘社区居委会工作人员，将素质高、热情足、组织能力强、责任心好、热爱公益活动的人员充实到社区管理活动之中，并从乡(镇)党委、政府机关择优选用工作经验丰富，党性原则较强的干部担任社区居委会党支部书记与主任，为各社区配备1—2名片警，以解决社区管理人才队伍的需求，从体制上保证了“有组织干事”。

(二)坚持职能转变:加强政府管理职能的整合与下移

在“服务民生”理念引导下，H县坚持转变政府职能，突出基层政府的社会服务管理职能。首先，整合政法、、人社、国土、工商、住建等20多个部门的力量，建成集“数字城管、信息分析、协调派发、公众服务、跟踪督导”为一体的智能化管理服务平台，对全县社会服务管理工作进行统一协调，真正实现了服务重心下移，政府管理职能延伸的目标。其次，明确政府职能部门与各社区居委会是“指导与协助、服务与监督”的关系。相关政府职能部门在社区全面推行“三公开”制度，即工作职责公开，服务承诺公开，监督办法公开，自觉为社区居民服务，并接受社区居民的监督。再次，按照“一条龙服务、一站式接待”的要求，将涉及到党建、公共卫生、社会治安、矛盾调处、安全生产、民生改善等14个政府职能部门派驻社区，直接面对基层群众，实行集中办公、集中服务，为群众切实提供“一站式”服务，减少办事环节，提高办事效率。

(三)坚持矛盾调处机制创新:“诉调对接”①开创“大调解”工作新局面

H县人民法院是最高人民法院确定的山西省唯一一家“诉调对接”试点法院。H县法院始终坚持“党委领导、政府支持、各方参与、司法推动”的工作原则，这是在扩大诉讼和非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点工作中得出的一条最重要的工作经验。法院紧紧依靠党委领导，积极争取政府支持，以H县“网格管理”为依托，以社区法官、流动法庭为基础，以诉调对接中心为枢纽，充分发挥司法推动作用，引导社会各界积极参与，促进了司法调解与人民调解、行政调解的良性互动，形成了人民、司法、行政“三调联动”。矛盾纠纷调解主体和调解方式的多元化和整体化保证了涉诉矛盾纠纷有效分流，提高了化解矛盾纠纷的质量和效率。2013年，法院共诉前调解各类案件2856件，平均调解周期仅为21天，调解成功率为91．4%。全县积案化解率100%，在全省排名第一。同时，按照“问题不出格、矛盾不出区”的工作理念，H县大力推动矛盾调解基地建设(县乡设矛盾调解中心、社区设综合治理维稳室、农村设矛盾纠纷信息员)，打造了自下而上的一体化矛盾纠纷排查调处网络，有效拓宽了矛盾调处渠道，切实解决了基层管理中的大量矛盾纠纷。

(四)坚持基层民主自治机制改革，形成“政府主导、多元共治”的社会治理格局

H县经过多年探索，初步形成了一套以基层党组织为核心，基层行政管理与群众自治相结合的“政府主导、多元共治”的基层社会治理格局，在社区基层党组织领导下，坚持基层民主自治机制改革。一是大力推进在社区内发展基层工会、共青团、妇联等群团组织，培育和扶持社会组织有序发展，建立健全综合性社会组织工作机制，充分发挥社会组织在社会治理中的积极作用。二是建立政府职能部门与“桥梁型”社会组织的联席会议制度，县城社区建立社区居民常务会议制度，农村社区建立“四议两公开”制度，搭建并完善基层自治管理服务平台，从机制上保证各类社区主体共同参与社区公共事务管理，政府主导、多元参与、资源共享、和谐有序的社会治理格局极大地凸显出其重要作用。H县对基层社会治理模式的探索与创新，促进了社会公平、保持了社会良好秩序，社会治理效果显著。H县社会治理的创新性经验，为进一步推进我国县域社会治理效能提供了标本性经验。

三、县域农村基层政府社会管理模式的发展趋势

(一)转变政府职能与基层社会管理体制改革相适应

按照党的十八届三中全会关于“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”的制度设计，在基层社会管理和服务体系中，政府仍然是最重要的主体。改革开放以来，我国基层政府以经济建设和财政增收为中心的职能特征非常突出，长期以来忽视社会管理职能，经济发展和社会发展之间的差距逐渐拉大，问题日益突出。因此，基层政府作为政府治理的神经末梢，必须加快职能转变，逐步将社会服务和管理职能作为工作重心。首先，政府要大力推进公共服务和社会管理领域的立法工作，促进公共服务和社会管理体制的健全与完善。其次，要加大政府公共服务投入力度，统筹优化公共服务资源配置，建立健全与农村公共服务发展相适应的公共财政体制，鼓励农村社会力量参与公共服务发展的良好机制。最后，作为基层自治组织的居委会和村委会，特别要发挥好社会管理服务的协调作用，形成内生的、稳定的服务功能。

(二)打造“多元主体协同治理”的基层社会治理格局

当前和今后一段时期，我国处于社会主义建设的初级阶段，在发展农村社区管理模式前提下，需要打造“多元主体协同治理”的基层社会治理格局。一是充分发挥社区党组织的社会整合能力，切实发挥党委领导的核心作用。二是充分发挥社区自治组织的自治功能，切实体现自治组织的管理作用。三是充分发挥社区社会组织的协调功能，切实体现各类社会组织提供和满足居民(村民)多样化社会服务和利益诉求的作用。基于我国基层农村社会管理的实践，当前这种社会治理格局中的多元主体缺一不可，而且应该由政府主导、多元化主体参与治理。但是，随着我国农村公民社会的成熟，逐渐会向政府、社会组织、居民协作的混合型基层社会管理格局过渡，待将来社会高度发展和高度文明，政府则可以退出具体的基层管理，进化到自治型基层社会管理格局。

(三)加强农村社会组织培育和社工人才队伍建设

2013年《国务院机构改革和职能转变方案》提出，“加快形成政社分开，权责明确，依法自治的现代社会组织体制”。我国首次将处理好政府与社会关系，更好地发挥社会组织在管理社会事务中的作用作为机构改革的基本任务之一。因此，基层政府在社会管理模式创新中要把培育和规范农村社会组织作为重要突破口，最广泛地动员和组织人民依法通过社会组织实现自我管理、自我服务和社会事务管理。从我国实际出发，当前农村社会组织的发展和壮大还需要依赖政府从政策、人才、资金等各个方面引导和扶持，这也是政府不可推卸的责任。创新社会管理工作，需要有一支职业化的社会工作专业人才队伍。我国基层政府必须要有针对性地逐步扩大服务于广大农村地区的社会工作人才队伍规模。要逐步通过培训大幅度提升现有从事社会服务人员的专业素质和职业能力，逐步建立社会工作专业人才培养、选拔、使用、流动、评价、激励等方面的政策法规体系，使得社会工作专业人才队伍的数量、结构和素质能力适应基层农村社会管理对人才的需要。

农村社会管理论文范文第3篇

农村社会文明秩序调停将为人居基本平台稳固开创更多适应前景，其作为民生文化素质与生活质量改善的依托媒介，相应地会尊崇政府与中心村的核心领导理念，主动完善农、林、渔、牧等产业形态，利用社会的自行组织行动吸纳更多成员的归属感、认同感效应。农村社会将一切自然环境与经济、政治、文化元素吸纳，利用政府与社会多方资源，引进城市创新社会管理服务经验，令当地居民生活质量焕然一新，最终充分扎实稳固基层生活共同体架构。长期以来，城市社会文明程度一再提升，但是城乡之间始终存在二元制度障碍，自此我国农村自治开始沿着异质化城市路径探索，具体说来一切改革活动都停滞在初步探索阶段。具体来讲，社会主义新农村建设工作能够适当赢取人文秩序和谐效应，目前我国农村内部社会关系结构仍算稳定，但是却也饱含各类冲突问题。经过规范体制创新改造，能适当挽回经济协调发展效能，促使大众应用的合法权益得到有机保障，将一切不稳定因素摒弃在外，最终为社会主义和谐前景奠定深刻适应基础。

二、我国实施城乡统筹发展策略中面对的实际问题分析

目前我国城乡差距形式急剧扩张，这已然成为社会经济结构调整的核心矛盾危机，须知目前既定农业产值占据我国整体生产数值的比重已经骤减15%，而呈现二元结构也未产生本质性变化。

1.区域发展严重失衡

我国县域经济实力存在严重差距特征，其中尤以西部地区最为落后，无论是城乡居民收入或是社会文化构造状况，都与标准市场化形态存在较大出入。要尽快遏制此类危机状况，就必须随着经济改革步伐推进进行同步处置，不可滋生焦急心理。

2.城乡产业关联程度骤减

我国现下呈现二元结构夹杂着深刻的产业分割迹象，并且单位产业格局联系特性严重分离，尽管各类地区已经针对城乡统筹发展目标做出严密关注和有机延展，可无论透过理论或者是实际操作层面观察，都存在工业、服务业向城市吸纳感知效应，也就是说在农村地区加快产业化调整速率已经处于迫在眉睫之势。实际上这类产业分割迹象已经深度弱化了城乡经济基础架构，势必不利于后期社会协调发展。现如今我国大部分乡镇企业难以全面经营，特别是单位农民经济实力增长效果极为模糊，这一切现象都是城乡产业关联程度不强所造成的。

3.城市人口压力的沉重

城乡现下全面承受人口与劳动力合理分配压力，就业矛盾广泛滋生，而抑制此类危机的有效途径就是促进产业模式的创新转换与协调发展速率，特别是依托于城市化的第三产业模式，如若单纯地消除阻挡农村劳动力向城镇转移的制度，对于后期两地一体化发展也是没有太大的的辅助功效的。具体来讲，我国必须主动联合过往经济体制改革经验，及时运用经济、行政以及文化综合调试手段进行城乡二元结构的改造，这是目前创新农村社会管理体制构建的核心任务，需要适当引起规划主体的严密注视和有机开拓。

三、新型农村社会管制要求详述

农村实施高度社会管理完全是迎合工业城市化改造思想的一种社会生活共同体表现手段，按照基层组织单位形态角度分析，涉及居住空间与社会成员生活保障问题以及地方性文化传统都将受到有力保护。相对于城市结构来讲，农村大众居住密集效果不够坚实，一切活动利用村镇作为核心运转，其间不乏一系列农业生产活动的拓展。但是，随着社会经济、技术的不断改良，农村生活模式必将产生高度变化，有关外部性特征逐渐落地生根，国家规范性制度开始大面积迁移其中。而城乡统筹管制手法可说是在充分保留农村经济产业活力前提下实现工业反补能效，使得农村富余劳动力充分转移，为两地同步发展献计献策。自此之后，农民群体开始向城镇周边新型聚居场所靠近，土地资源也顺势过渡成为集中规模经营形态，工业产业活动的广泛交织必然带动城乡深切交流功效，创新生产技术经验与经济轨道正式上线。现如今政府一改传统卫生与公益事业发展理念，使得合理比例的公共资源顺畅转移到农村，令这类区域也能够享受相应的社会保障权益，如低保、养老与医疗保险项目等。整体服务体系架构瞬时完善丰富起来。

四、创新农村社会管理体制改良建议补充

最近阶段，有关政府开始针对农村经济加以大力扶持，为了加快县城市化转变进程，提升当地社会管理能效与科学发展实力。新农村社会结构改造可以采用农村传统的赶地、租赁或收买的方式解决用地问题，这里的关键在于，首先新区建设用地要符合土地利用总体规划和乡村建设规划。要对集体土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权进行确权登记，做到产权清晰、界址清楚、面积准确。在新村建设过程中要按照当地群众的意愿，采取不同的方式获得社区建设用地。涉及行政区划变更和土地权属调整的，要制定土地调整方案，充分征求权利人的意见，合理调整土地权属，以免引起权属纠纷。

1.城乡资源协调配置

城乡和谐发展需要借助创新资源配置基础作为依托媒介，利用城乡科学共享理论，争取透过农民经济增收与公共服务流程进行两地资源科学分配，维持异质化要素在城乡之间的自由流动特性，适当建立起良性循环与统一发展文化体制。再就是匹配坚固的政策内涵，尽量将不同等级乡镇差距特征泯灭，适当加大政策倾斜辅助力度，尤其是偏远乡镇的财政支持效果，如创新农村建设资金、后期标准税收成果分成与生态补偿等；并且广泛吸引财力机构关注，必要时设立资源整合项目，加大对农村公共基础建设资金的投入数目。

2.创新农村自治政策的颁布

农村有必要实施科学自制管理政策，确保在还权于民基础上令其自主参与领导班子选举流程，能够针对公章、村帐以及合同内容实施严格规范管理，强化各类协约签订的公开化特征，并交由乡镇代表与法律顾问细致审核。坚持上述手段，可以尽量令村级权力公开化，确保任何流程都依法运行，杜绝任何中饱私囊的腐败迹象。再就是全面抑制影响社会和谐发展的基础患，积极推行支部领导范围下的村民自主社会管理模式。如城镇化发展型新农村，就是按照统筹城乡发展的要求，坚持以城带乡、以乡促城，推进农业农村现代化，引导农民向城镇集聚，加速资本和产业转移，加快建设城镇型新农村，促进农民职业和空间转移，形成新型的城乡产业结构和城镇体系。参照城镇的布局、结构、功能，规划新农村建设，实现“设施齐全，功能完善，路网相联”，群众足不出村就可以解决食、住、行、娱、学、医等日常问题，使新农村建设与城镇化进程有机结合在一起。

3.科学吸纳整合涉农项目资金

运用建设用地有偿使用与土地复垦费用作为资金重新吸纳特定出口，适当引领农业先进技术成果与资源协调开发能效，使得当地各类公路建设、退耕还林以及通讯事业得以协调运转。对于创新农村社会管理体制的布置与开放工作，应该适当引起不同等级层次政府的关注，确保专项扶持资金能够顺利到位。实现此类事业高度建设指标，就必须保留一定的主观能动性，将示范村项目拓展作为核心任务指标，令政府一切资金支持政策得以快速倾斜。

五、结语

综上所述，要真正落实农村社会管理体制创新改造任务指标，必须针对内部法制与经济协调秩序进行有力改造，争取将一切不必要的发展纠纷扼杀在摇篮之中；同时建立起与农村实际经济发展相互吻合的道德规范体制，为农村社会管理双层面载体整合贡献合理支撑力量。

农村社会管理论文范文第4篇

20世纪80年代，随着农村家庭联产承包制度的建立，村庄及农民出现了维护自身权益的行为，农村社会矛盾主要表现为村庄之间、农民之间争夺土地、山林、水源等公共资源。进入90年代，随着村庄之间及农民之间权益关系基本确定以及政治经济体制的成型，基层政府(村委会)和涉村企业成为农民权益的基本相关者，农村主要社会矛盾逐渐转换为农民为了维护自身权益而产生的与基层政府(村委会)及涉村企业之间的矛盾。当前，这两类社会矛盾或者单独存在，或者二者共同存在于同一社区，成为农村社会冲突的两个基本类型。尼村位于我国西南沿江地区，村民以种植业为主要生计。近几年来，约3000亩集体土地陆续被乡政府、村委会转让给各种开发商，卖地款项达4亿多元人民币，但给村民的补助款每亩只有600元，其余全部被当地乡政府、村委会的干部以各种理由使用或者占用。全村近5000人口，只剩下不足8000亩耕地。面对日益减少的耕地，村民与乡政府、村委会之间争议不断，给村民的补助款未能增加，持续卖地的现象也未能得到阻止。于是，部分村民自2007年以来不断上访，反映村级财务、土地及选举问题，但屡次上访都无果而归。2009年7月，300多名村民集体到当地市政府上访，但未获解决。8月，村民推选5位代表与当地市和乡政府沟通并提出两项要求:查清本村土地买卖情况，公开村务、财务，增加土地补助款;查清村委会换届选举情况，保障村民的选举权利。市和乡政府遂组成工作组进驻尼村，调查核实村民提出的问题并要求村民代表参与监督。9月，由于对政府解决事件的方法不满，在工作组调查、解决诉求过程中，约300名尼村村民再次聚集到市政府非正常上访，提出“还我耕地、补我损失”、“维护民主选举权利、参与村务管理”等要求，但矛盾一直难以调解。溪村位于东北城市郊区，2009年前人均收入不足3000元，处于当地平均线以下。JY矿业的进入，不仅带来了征地补偿款，也催生了采沙、汽车修理、餐饮等行业。然而，矿山作业、道路修建及土石堆放，导致局部植被的破坏和生态环境的改变，增加了在雨季引起局部坍塌和泥沙流的可能，对农田造成威胁。村民居住区附近的矿山作业道路与井下的爆破作业，也给村民带来了噪音、灰尘的影响及人畜安全问题。尽管各项环境指标达标，但毕竟对村民的生产生活产生了干扰。同时，受土地征用及矿山生产影响，溪村失去耕地约1000亩，有约500亩田地减产或改变种植作物。

两者约占社区耕地总数(约3135亩)的1/2，致使当地出现了大量少地、无地及减产的农户，村民普遍忧虑未来生计的可持续性。至于土地补偿金的使用，大多数村民除了修建房屋外则主要用于眼前的日常消费，只有少数人买车跑运输或开店，务农仍然是村民的主业。而这零星的产业也以矿业为依托，由于矿业生命周期短也无可持续性，于是，村民一方面向JY矿业提出追加征地及环境补偿，要求基层政府(村委会)予以调解;一方面指出现有体制下村务仍然由村委会控制，但应给予村民有效表达自身意见、参与村务的渠道以公平合理地解决问题。尼村与溪村的情况代表了当前我国农村社会矛盾的基本状况，但这并不意味着社会冲突的必然发生。因为这些衍生出的问题与矛盾，尽管在农村发展中不可避免，但只要能够有效应对，就不会转化为现实冲突，仍然能够实现农村的和谐与发展。然而，对于这些问题与矛盾，目前无论基层政府、村委会，抑或是涉村企业，都难以应对和管控。就矛盾性质而言，村民与政府(村委会)、村民与驻村企业的矛盾具有自身的特征，即“无理有因、有责合法”。从发端上看，矛盾双方既都悖于情理又都事出有因。尼村村委会及当地政府在出售土地及土地补偿等方面损害了村民利益，溪村JY矿业在环境、安全等方面影响了村民的正常生产生活，但土地与矿山开发确是发展经济所必须;村民对基层政府(村委会)、企业的冲击并非完全合理合法，但村民保障或改善生计的诉求可以理解。从结果上看，矛盾双方既都负有责任又都合乎法规。政府(村委会)、企业的正常工作与生产的确影响了村民的生计，但也的确为国家政策法规所允许;村民的对抗的确影响了政府(村委会)、企业的工作秩序，但也的确符合国家法律的规定。尽管政府(村委会)具有调节社区矛盾的功能，拥有行政制裁和思想教育两方面的手段，但只能在法律责任明确的前提下，适用法令规章展开行政制裁。因而，对于“无理有因、有责合法”的矛盾，无法直接介入村民的生产生活予以引导，只能运用思想教育方面的手段，这显然难以有效调节。而企业是与村民对等的民事权利主体，不具有调节自身与村民关系的权力，尽管不满村民的不合理要求，但也无法干预村民的行为。就矛盾的根源而言，这两类社会矛盾既来自村民的生计危机，也来自村民的政治权利危机。从起因看，尼村村民与乡政府(村委会)的矛盾，起自收回赖以生存的土地及土地补偿;溪村村民与驻村企业的矛盾，起自村民失地太多，加之田地受矿山作业影响，普遍忧虑未来生计的可持续性。从诉求看，尼村村民既提出“还我耕地、补我损失”，又提出“维护民主选举权利、参与村务管理”;溪村村民既提出“追加征地经济补偿”，又提出“建立制度化的村务参与和利益表达渠道”。由于市场体制的确立，村民因分散的小农经济及囿于自身观念与素质的局限，难以在市场中维持、改善自身生计，而政府(村委会)也缺乏经济及组织根基，难以动员、引领村民发展生计，无法消解社区矛盾的经济起因。村民尽管被赋予参与村务、表达利益的权利，但正如尼村和溪村所反映的，村民作为个体在与政府(村委会)及企业的互动中显然处于弱势地位，难以保障自身民利的充分实现，无法消解社区矛盾的政治根源。于是，尽管尼村与溪村当地的政府(村委会)积极开展社会管理，通过法律政策规范村民行为，通过国家扶助政策发展村民生计，村民的情绪与行为仍然难以控制，村民生计发展问题仍然难以解决，社区矛盾仍然突出。

二、社会工作介入的实践与实效

市场体制的确立与基层民主体制的健全，使政府(村委会)无法直接介入村民的生产与生活，村民也无法获得来自政府(村委会)的有效支持。政府(村委会)及涉村企业难以化解“无理有因、有责合法”的矛盾，村民的生计发展需求与政治权利诉求也难以得到满足，这就使农村社会矛盾陷入解决困境并演化为社会冲突成为可能。然而，村民、政府(村委会)、企业各自角色及相互关系的这种制度安排，作为社会主义市场经济体制的内在要求，却又无法被调整以超越困境。因而，只有通过引入外在力量，促成对“无理有因、有责合法”问题的管理，满足村民的生计发展需求与政治权利诉求，才能超越困境而致社会和谐。社会工作正是这样一种力量，它不是一种政府职能，而是一种由社会工作者在特定的机构以非营利的利他主义为指导，运用科学的方法和技巧进行的助人自助的服务活动。对于农村社区，社会工作以社区及其居民为对象，通过建立社会工作机构，能够明确社区问题与需求，整合社区内外资源，动员和组织社区居民参与集体活动，培养社区居民民主参与、自我负责的精神以及自力更生、自主发展的能力，促进社区和谐与发展。由此，社会工作能够动员社区内外各个主体及资源，介入“无理有因、有责合法”问题领域。既可提供社区内部的制度化参与和利益表达渠道，满足村民的权利诉求与政府(村委会)的管理要求，又可培养自我负责、自主发展的意识与能力，带动村民发展经济，从而对农村实现有效的社会管理。社会工作一般由政府及非政府机构购买或提供，由专业性社会工作机构实施。它“需要建立一套能有效整合各方资源，实现政府和非政府组织共同治理的制度框架……以及在社会分工原则下的政府与非政府之间合作互助的机制”。鉴于中国社会工作尚处于初级阶段，我们以大学的社会管理科研团队为基础，组建社会工作队伍，尝试以社会工作的方式介入农村的社会管理。由于村民与政府(村委会)之间、村民与企业之间的矛盾关系，在解决社区问题时必将难以获得足够的资源。因此，社会工作需要的是能够实现一体化行动的机构。鉴于尼村村民与政府(村委会)之间存在矛盾以及溪村村民与企业之间存在矛盾，便由大学科研团队分别于2010年1月和4月与村民、政府(村委会)、企业签署合作协议，组建社会工作委员会，设立社会工作办公室，以大学科研团队为主导，由各方安排专职人员常驻社会工作办公室。

社会工作机构的议事制度是每月的联席会议制度，由社会工作办公室召集，社会工作委员会成员单位负责人参加，特殊情况下即时召开联席会议。社会工作办公室的日常工作是根据社会工作委员会的决策，在冲突管控与生计发展两个方面开展社会管理工作。一方面建立社区冲突管控系统，从社区冲突的预警、防范、化解等各个环节直接应对矛盾与问题;一方面建立社区生计发展系统，合理引导社区村民的发展愿望，对社区进行生计项目资助、生计技能培训及基础设施帮扶。从社区冲突管控的实践看，社会工作的介入使村民与政府(村委会)、村民与企业间的各种“无理有因、有责合法”问题逐渐得以协调和化解。尼村社会工作机构成立后，立即着手处理多年来的土地问题。社会工作办公室一方面接待来访群众，了解群众诉求，一方面召集大学科研团队、村委会、村民代表、乡政府负责人员参加社区联席会议，使村民得以参与社区内部事务，乡政府也与村民有了平等的沟通。经过近3个月的共同工作，终于达成了令村民与企业都理解和认同的纠纷解决方案。溪村社会工作机构成立后，社会工作办公室一方面积极接待村民上访，联合司法、等部门组成调查小组，逐户进行走访;一方面撰写情况说明并提交联席会议商议。由于联席会议成员的平等性，村民与其他各方一起发表意见，一起设计解决方案，使村民与企业都获得了满意的结果。在社区生计发展领域，社会工作的介入也使村民生计发展问题逐渐得以破解。一直以来，尼村与溪村村民过的是粗放的农耕生活，生产上被动应付，生活上不思进取。与此传统保守的小农经济习惯相对应，农民也只愿意与自己的血亲交往。由于社会网络成员之间的同质性强，“呈现一种费孝通所说的‘差序格局’社会网络状态，即‘每一家以自己的地位作为中心，周围划出一个圈子，这个圈子的大小要依着中心势力的厚薄而定。以己为中心，像石子一般投入水中，和别人所联系成的社会关系不像团体中的分子一般大家立在一个平面上，而是像水的波纹一样，一圈圈推出去，愈推愈远，也愈推愈薄’”，致使成员缺失获得有效信息的机会，社会资本较为匮乏。

尽管政府提供资金及农业技术培训，但既没有改变村民的生产生活习惯，也没有改善他们的社会资本。外界提供的资源一旦耗尽，便又回到原来的贫困状态，致使生计项目失败。社会工作办公室成立后，在尼村与溪村动员、组织村民组成种植专业合作社，确定了无公害蔬菜生产基地、猪羊养殖基地等项目。在此过程中，社会工作办公室一方面引导村民养成与现代生产相匹配的资本积累、扩大化再生产的观念以及与产业化生产相匹配的组织化、纪律化习惯，努力使村民转变为适应现代社会的自主自强的新型农民;另一方面引导村民与技术部门、市场部门、信息部门建立业务联系，让村民逐渐与这些部门进行业务合作，为村民营造社会网络，积累社会资本。事实表明通过社会工作开展社会管理的有效性。在尼村，2010年以来社会工作站共接待上访群众1270余人次，反映事项70多项，解决率达95%，群众满意度达85%以上，社区再未出现恶性及越级上访事件。村民人均年收入由2009年的不足3000元增加至2012年的9000元。在溪村，2010年以来社会工作站共接待上访群众1360余人次，反映事项80多项，解决率达90%，群众满意度达80%以上，社区也再未出现恶性及越级上访事件，仅有个别单体纠纷。村民人均年收入由2009年的2000元增加至2012年底的8000元。各级政府也对尼村与溪村的社会工作介入实践予以认可，尼村被市委、市政府评为新农村建设“先进村”，被区委、区政府评为“平安创建先进村”，溪村更是作为“全国和谐矿区”典型，为国土资源部及国内各大媒体所广泛宣传。

三、社会管理从“管制型”向“协商型”的转换

在传统的计划体制时代，“人们工作和生活都高度依赖自身就业的单位，整个社会的组织、动员、管理方式由国家传导到单位，再由单位传导到员工，高度垂直化、行政化”。农村是政府、社队与村民三位一体，国家与社会合一，行政管理与社会管理合一，政府是社会管理的唯一主体，社区是政府管理的直接对象，政府掌控村民的行为并负责解决社区矛盾。改革开放前尼村与溪村的社会管理就是如此，政府既发动干部深入社区引导、规范村民的情绪与行为，又直接领导社区生计的发展。这种社会管理可称之为管制模式，即社会管理采取的是行政管理的科层制体制与机制，以国家为核心，由政府向村民单向性运行，政府是社会管理的实施者，村民是公共权力指向的对象和接受者。社会主义市场经济体制建立以来，“社会组织体制逐步社会化，呈现扁平化趋势。随着个人与单位之间的依附关系逐渐削弱，越来越多的‘单位人’变成‘社会人’”。于是，政府、村民及企业逐渐分化，政府的功能与影响被限定到特定的领域。政府的行政效率最大化逻辑、村民的生活幸福最大化逻辑、企业的经济效益最大化逻辑，既并存又彼此冲突，这种情况下的社会管理就无法通过传统的管制模式来有效实现。尼村与溪村出现的社会管理困境正是如此:一方面是政府仍然按照传统的管制模式开展社会管理;一方面是村民及企业已经被赋予自主安排自身生产生活的权利。于是，政府无法直接干预村民及企业的行为，而只能根据法律规范行为、解决争议。但由于社区矛盾的“无理有因、有责合法”性质，就必然形成矛盾不断发生、持续，却又无法彻底解决的困境。伴随着社会转型而产生的政府的有限性与个人、企业的自主性，使社会领域从国家、社会合一的状态中不断分化出来。但社会领域与其他领域不同，作为管理者的政府与作为被管理者的个人及企业，都是权利平等的主体。这种主体平等性的特质使“主—客”单向的基于法律规范的管制模式，无法实现有效管理。它需要的是拥有公共性———即公共协商机制的管理，只有政府与个人及企业进行平等协商，相互协作共同施行管理，才能实现社会领域的和谐与发展。

因此，当前社会领域的有效管理，必然要求社会管理从基于科层管制机制的管制模式转换为基于公共协商机制的协商模式。塑造协商模式的关键在于构筑出公共性，在政府与个人及企业之间建立起公共协商机制。但这无法在政府与个人及企业之间通过明确个人及企业的主体地位来实现，因为在政府与个人及企业之间，政府作为管理者，与被管理者的村民、企业之间所形成的管理场域，即便是政府不刻意追求行政效率和政府本位，也会由于管理关系让公共性丧失，难以形成平等关系，不利于村民、企业意见的表达，不利于政府的引导与扶助，无法实现有效的社会管理。那么，公共协商机制如何实现呢?西方学术界对此已有所思考。20世纪80年代兴起的西方公共性理论指出:“直到19世纪末，以威尔逊为代表的学者将管理学的内容运用于政府管理中，从而确立了独立于政治和政党之外的公共行政，然后，在随后的一个多世纪的时间里，随着行政国家的确立，公共行政的公共性并没有得到有效的回归，处于主导地位的仍旧是政府行政，国家干预和政府本位成为那一时期的基本行政价值。”而这就导致民主政治出现畸变，“国家权力日趋集中，权力分立，地方自治等体制与观念受到动摇;一些大的利益集团的政治影响力日益增加，普通民众由于缺乏组织手段而被排斥在政府决策过程之外;行政官僚又向专家治国、信息垄断方向发展，普通民众的知情权、参政权受到侵害”。于是，公共性理论发起了公共性重建的呼唤。1989年，世界银行报告中首次提出“治理”概念以寻求公共性的重建。治理理论的核心理念是反对政府单一的控制和统治，强调政府与公民和第三部门的互动与合作。其一，治理主体应多元化，政府不是唯一的治理主体;其二，治理中的权力运行不是自上而下单向度的控制和统治，而是彼此合作、相互协商的多元关系;其三，治理应构建多样化的社会网络组织，从事公共事务的共同治理。对于公共性重建的方式，治理理论认为，非政府组织、公民个人等也可以和政府一样成为公共权力的主体，它们在共同的目标下参与式地提供公共服务，共同决定公共政策并承担公共治理的责任。放眼国内社会管理领域，尽管目前尚无能够与“治理”理论相比肩的理论探索，却也在实践层面提出了“多方参与、多元治理”的社会管理理念。随着社会主义市场经济体制的建立，我国公民参与公共事务管理的大门得以开启。

以尼村与溪村村民的为代表的普遍存在的群体性行动，就是公民“公共性”的觉醒及对公共协商机制的呼唤。与此相呼应，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对国际通行的“公共管理”予以引入和倡导，强调必须坚持“以人为本，始终把最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，不断满足人民日益增长的物质文化需要”。党的十六届四中全会提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的要求，并明确提出“要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2012年，党的十报告又进一步提出“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。尽管如此，“多元参与、共同治理”都还只是理念与原则，并未给出确切的公共协商机制的实现方式。而尼村与溪村进行的将社会工作方法引入社会管理的尝试，正是对公共协商机制实现方式的一种探索。通过将社会工作引入农村的社会管理场域，建立一体化行动的社会工作机构，改变了政府与村民、企业之间由于组织目标而存在的单一的管理与被管理的关系，在管理场域中构建起公共性，既使村民与企业的意见得以平等、自主地表达，又使村民生计与企业发展得到平等、切实的服务。从而，不仅回答了公共协商机制如何实现，更进行了社会管理从管制模式转向协商模式的实践，也因此具备了在我国农村社会管理领域推广的价值与必要。不仅如此，社会工作介入社会管理的实践也已具备在我国农村推广的基本条件。我国农村的社会冲突现已影响社会的稳定及企业的生产，各级政府为调控农村矛盾，急需改革传统的社会管理模式。从社会工作服务的实施者看，社会工作目前正在全国推广，各种社会工作专业组织不断出现。从社会工作服务的提供者看，“2011年11月8日，中央组织部、中央政法委、民政部等18个部门于2011年11月8日联合《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》”，明确要求各级政府将购买社会工作服务列入政府预算，这将进一步推动农村社会管理向协商模式的转型。

农村社会管理论文范文第5篇

1.l当前我国有关农村社区建设的理论体系

农村社区建设是一个国家由农业社会向现代化社会转型的必由之路。比如韩国上个世纪70年代著名的新村运动。南政府主导农民等各方参与，共建农民的“安乐窝”141。我国20世纪30年代也有梁漱溟发起的“乡村建设运动”。当前国内有关农村社区建设的理论主要有两个体系：一是以郑杭生为代表，认为无论城市社区还是农村社区，凡是具有中国特色的社区都是一个功能和情感的共同体，应该注重其基础设施建设和公共服务建设。最终迈向城乡一体化。这种理论可以归结为农村社区共同体论。二是以徐勇、胡宗山等为代表，认为我国原来的农村管理体制囿于地域和户籍的桎梏．不可能有效地整合村落内外的资源：而只能通过重建基层社会组织和管理机制来建设农村社区。而农村社区建设必然对当前村民自治形成制度上的补充．引发农村基层治理的重构。最终走向城乡统筹的基层公共治理局面。这种理论可以归结为农村社区治理论。无论是上述的共同体论还是治理论，都离不开我国城乡统筹背景下农村社区建设的历史研究。

1．2我国农村社区建设的发展史

我国计划经济时代，政府的行政权渗透到国家的所有层面，其巾包括农村基层的细枝末节。从20世纪50年代开始的结构，完全改变了传统的村落社区，代之以等级分明的各级国家政权组织在此阶段，农村基层的社会管理基本上是靠国家政权的强制力来推行，农村的各项公共事务基本上把农民自主的空间排挤了出去。中国历史上所谓的“皇权不下县”至此已被完全改写。农村基层的社会生活与国家政权的强制力紧紧地缠绕在一起，社会管理的主体显现出单一化的特征。总的看来，国家强制权力改造了乡村并实现了外来控制，将之整合成为一个较大的地区体系，并在某种程度上把这种外来控制永久地渗透进去[91改革开放以来，农村家庭联产承包责任制消融了结构㈣。与此伴随发生的是，国家的强制权力开始逐渐从农村基层的社会生活中退出．农村基层的自治空间随着制度的改变也慢慢得以拓展。这一时期，农业生产亦开始呈现多元经济结构并存的趋势．农民在资源分配上获得了更多自利，农村基层的社会流动也大规模蔓延开来。然而这个阶段国家的强制力并没有完全退出行政村]．这其中有政府权力主观方面的原因，也有当时的客观原因。例如，当时的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督以及自我管理、自我教育、自我服务都尚没有形成成熟的条件，如果政府权力贸然退出，村民委员会仍无法马上接手很多公共事务另外，在长期大政府、小社会的背景之下，当时的社会力量亦很薄弱，农村基层社会管理的多元主体尚未形成。本研究认为，改革初期行政村制度事实上是作为向农村社区治理的一个过渡制度而继续存在的。党的十提出要把推动城乡发展一体化作为解决“三农”问题的根本途径，农村基层社会管理迎来新的发展阶段。首先，随着经济和社会的发展已经城乡统筹的推进，农村基层迎来了前所未有的大量的新兴公共事务．比如在新技术推广、新媒体建设、社会保障、司法援助、就业服务、人口迁徙、医疗卫生等方面，行政村的村委会明显已经力不从心。因此，决不能再将村委会当作乡镇政府的一种准派出机构来对待，赋予和要求其过度的行政权力，而是应该正视其自治性和独立性，让它的角色定位回归到支持乡镇政府的公共管理功能上来。其次，随着后农业税时代的到来，农村基层政府收入不保，村委会也是“大河无水小河干”。当然亦有各级财政的转移支付，但其多以专项资金的形式出现，无法满足村委会需要面对的多项公共事务。综I：，行政村制度是计划经济时代“政社合一”的产物，它牵扯到太多政府的行政行为，无助于农村基层的村民F治，亦与城乡一体化的进程相违背_l2l。相应地，城乡统筹进程呼唤农村社区建设，因为：

(1)农村社区建设有助于促进城乡基本公共服务均等化。上世纪50年代以来形成的城乡二元结构造成政府财政偏向城市，严重忽视了农村的基础设施建设和公共服务建设。农村社会只好从仅有的自然资源里寻求发展．但是随着市场经济的发展．农村的集体经济组织能力不断受到冲击，集体经济举步维艰。另外，二元制结构对农村公共产品提供有限，对农村稳定、农业发展、农民增收都造成了不利的影响。近年来国家的新农村建设，亦没有从全局上改变农村社会与城市社会的差距，农村居民渴望平等分享改革开放的发展成果。

(2)农村社区建设有助于农村基层社会管理方式的变迁。计划经济时代．农村社会是一种封闭的自然状态．生产、生活都是不离乡土，形成一种事实上的生产共同体。村民委员会作为农村基层的管理主体，也只是对不离乡土的农民进行管理．．但是随着市场经济的发展，农村基层社会流动性大为加剧，原始的生产共同体开始瓦解。尤其是发达地区城乡结合部的农村基层，外来人VI与本地农民聚居，产牛了诸多始料未及的新的公共事务管理问题。行政村的村委会制度显然已经无法满足新时期的社会管理的要求，这就需要农村社区的建设。至2006年党的t六屑六中全会讨论通过的《关于构建社会主义和谐神会若干重要问题的决定》首次明确提出“农村丰_十建设”的概念之后，农村社区建设运动在全同迅速铺开。只有社区建设才可以对不同人群提供相同的社会管理和公共服务，实现不同人群对于社区和谐一致的认同感所以说城乡统筹背景呼唤农村社区建设，农村社区建设亦可以有效地促进城乡统筹的进程。

2、农村社区建设的现状反思

村改居以来，大批农民住进了新型农村社区．在基础设施和公共服务方面的状况大为改善。但是农村社区在服务农村基层社会管理创新方面．仍然存在一定的困境需要我们去反思对策

2．1社区社会管理体制模糊从行政村到农村社区虽然是一个必然的过程．但是过程往往不是一帆风顺的。长期以来的行政村建制，使得社区农民形成对于农村基层政府行政管理的路径依赖，无法进入新型社区的社会管理体制当中去行政村的村民自治委员会和村支部委员会与新型社区的管理组织界限模糊、功能混乱，不能形成有序的功能衔接。很多时候甚至出现社区新班子与原行政村老班子“双轨”运行的状况，在综治、调解、警务、民政、社会保障等方面也有多头管理的现象。

2．2社区管理者服务意识欠缺农村社区建设的主要内容除了提升社区基础设施水平外．社区服务和管理也涉及各个领域，包括文化、教育、医疗、体验、法律、社会救助、社会福利和社会保险等。村改居不是图省事，而是应该有更高水平的社会管理和服务。然而事实上．新型农村社区的管理者很多就是原行政村“两委”的村干部，这些人既没有社区治理的理论知识．亦缺乏社区治理的经验积累。他们甚至往往沿袭“当官即是为民做主”的思想，习惯单向度的管理．不能很好地实现治理的多主体模式。面对新型农村社区成员多样化、利益多样化、诉求多样化的新趋势．既往的管理者们往往只好求助于乡镇政府。这种单向度的、官民二元的管理意识，既缺乏服务意识，又与社会管理的理念不相一致。

2.3农民参与社区管理意识薄弱我国农民一向安土重迁，有强烈的乡土情结，认为搬迁即是背井离乡。现实中的很多案例都是新型农村社区建设过程中，政府的强制拆迁和农民的抵触直接引发的矛盾。习惯于传统村落人居的农民，也许对社区的概念并不了解和认同。尤其是他们的利益关系一般还在原来的村组，所以并没有参与社区管理的意愿和热情。很多农村社区的居民并没有把社区真正看作自己的家园．而只是一种政府的机构设置。而且农民往往是靠血缘关系和辈分高低来维系他们的人际网络，缺乏公共意识和契约精神。部分社区居民强占公共空间据为己有．这都是新型农村社区管理需要提升的问题。

2．4社区社会管理经费不足农村社区建设需要大量的经费投入作保障，如社区干部工资、社区五保户供养、特困户救助、社区班子213成员合作医疗补贴、乡镇大病统筹补贴、社区文化活动费用、社区医疗及医务人员补贴、社区环卫人员的工资及保洁与垃圾运送费用、社区基础设施和村庄整治后的养护等，都需要大量的经费投入。如果没有持续的经费保障，农村社区建设将不具备可持续性。从目前来看，市镇两级没有把农村社区建设经费全部列入财政预算，只是按建制村建设经费给予拨付，远远不能满足农村社区建设工作的需要，而且当前农村社区的集体经济积累不多，加上开展有偿、低偿服务等_T作机制还不健全，投入社区建设就显得捉襟见肘、力不从心。

3、农村社区建设推动基层社会管理的创新

路径选择随着十城乡一体化战略部署的加快推进，政府大量的公共服务开始沉降到农村基层，这时候如果单靠原行政村的力量承接已经变成不可能完成的任务。如果行政村再去依赖乡镇政府，则农村基础的行政化色彩会更加浓厚。怎样在城乡统筹的背景下更好地进行社会管理呢?为了探索并逐步完善农村社区建设思路。形成适合我国国情的农村社区建设管理体制和运行机制，民政部2007年印发《全国农村社区建设实验县(市、区)工作实施方案》，决定从全国有条件的县(市、区)中确定一批农村社区进行试验。创新农村基层社会管理，可以从农村社区建设作为突破口。

3．1拓展改革深度

理顺社会管理体制关系要建立健全社区“两委”班子及配套组织，理顺各种关系．绝不允许社区新班子与原行政村老班子“双轨”运行的状况存在；要进一步细化和完善社区规章制度，特别是集中办公、工作例会、目标责任、民主管理、考核评议等，逐步实现社区工作规范化；要切实落实好社区干部待遇和办公经费，解除社区干部的后颐之忧；要健全完善活动场所，把活动场所建设成为社区干部办公、党员村民代表议事、广大群众开展文体活动的综合阵地：要创新农村社会管理，积极推进以全方位渗透、无缝隙覆盖为内容的“网底工程”建设，健全完善综治、调解、警务、民政、社会保障等功能，不断提高社区管理服务水平。要结合并建社区入住的新情况，从实际出发。创新社区管理模式，努力探索新时期农村党的领导、行政服务与村民自治有效结合、高效管理的新路径。

3．2增加政府投入

提升农村社区公共服务长期的城乡二元分立造成了我国农村的基础设施建设比较落后．适度加快农村的基础设施建设是必要的．正如孟德拉斯所言，“农村社区建设的使命之一就是要努力使他们享有城市的一切物质条件和舒适”[161。从广大农民的现实需求出发，当前政府财政投入应主要侧重于农村社区的公共服务方面，力求实现城乡公共服务均等化但是建设新型农村社区资金缺口巨大，资金来源有限．只能尝试从多个路径来增加政府投入，河南省舞钢市农村社区建设为我们提供了一个示范。舞钢市建设农村社区经费来源主要有3个路径，首先增加了财政投人的幅度。2010年至今，舞钢市财政对中心社区、中心镇以及公共服务设施建设进行了1．3亿元资金的补贴，各乡镇财政也负责筹集经费5000万元以上，对中心社区、中心镇进行再建设。另外，舞钢市财政对于在2013年底前完成整村动迁的乡镇、复耕完成土地挂钩指标的乡镇及完成其他当年任务指标的乡镇，进行了每个项目10万元的专项奖励。其次，舞钢市提高了商业运作规模。通过采取BOT、BT等多种模式的商业运作形式，共为新型农村社区建设收集到1．1亿元经费。再次+舞钢市积极搭建融资平台。充分利用城乡建设投资公司为渠道，以各乡镇为主全面展开社会融资，至今已成功融资1．5亿元，为提升农村社区公共服务夯实了资金基础。

3．3丰富文化生活

塑造农民社区居民意识想真正把农民变身为社区居民，除了在资金和物质上的投入之外，还要丰富其精神文化生活，使其在精神层面上完成从村民到居民的转身。目前我国各地的新型农村社区虽然也都有各种文化活动场馆和文体活动，但普遍质量不高且缺乏居民的参与。大量文化场馆虽然也摆满图书，但是只是一些老人光顾其中打麻将，很多资源仅仅成了摆设。农村社区文化建设如何吸引年轻人?如何真正实现丰富文化精神的目的?首先可以尝试建立社区学校，开展一些农业科技、职业技能、市场营销等方面的求职培训。其次也要考虑社区居民的娱乐需要，为其提供一个放松身心、陶冶情操的休闲环境，不能再把农村居民和城市居民的文化需求人为地割裂开来，而是要尽量实现农村社区和城市社区在文化生活方面的一种耦合——或是衔接。总之，社区文化建设必须紧密贴合市场需要，想社区居民之所想，满足他们现实的职业需要和生存诉求。只有在农村社区再组织化过程中，农民的民主素养和公共精神培育才能得以实现。由居民到公民的成长是一个自主性、参与性、权利性增强的过程，是“参与社区事务的自治性(autonomy)自主性(self-reliance)、直接参与民主性和经验性社会学习的过程。”

3．4健全社区组织

提升社区居民自治水平农村社区社会管理创新最后的核心问题，应是社区居民自治。自治离开了组织和制度将无法操作．前文探讨了新型农村社区与原行政村两套管理班子设置的不协调现状，目前我国正在积极探索以农村基层社区组织来拓展自治水平之路。目前我国农村基层建有党组织60万个以上，村民委员会59．5万个，村民小组479．1万个村委会大都设立了村务监督、人民调解、治安保卫、公共卫生等下属委员会。85％的村建立了村民会议或者村民代表会议制度，92％以上的村建立了村民理财小组、村务公开监督小组等组织。2012年以来，浙江武义创设的“村务监督委员会”、山东五莲建立的“村级民主管理监督委员会”．为破解“半拉子民主”提供了更有效的组织机制。同时，农村基层出现了一些新型的服务性、公益性、互社会组织、专业合作组织和科技服务站等。全国依法登记的专业合作社已达28．9万个社区志愿者组织发展迅速，志愿者注册人数达2900万人以上．这些社会组织和社区志愿者成为推动农村社区居民自治水平的重要力量。在江苏省，主要由财政出资，在农村社区设置了社区管理服务站，浙江舟山设置了社区管理委员会，宁波设置了社区服务中心，这些都属于承担公共服务的社区管理组织。实际上，目前我国新型农村社区大都存在党支部、居委会、社区服务中心／委员会三足鼎立的组织，但这仍然不够，新型农村社区要建立党组织、小区管理委员会、居民委员会、专业合作组织、议事会等各种计会管理组织，健全社会管理体制、使政府组织、社区管理组织、基层自治组织和社会团体之间职能独立，权责清晰．最大限度地协助社区居民自治。建立农村社区的议事会制度、听证会制度以及居民代表大会制度，凡是涉及礼区内部的公共事务，原则上应由社区居民自己协商和办理，并公开办理程序，从而实现乡村自治的“四个民主、二个自我”，最终使得社区居民的监督权、参与权、知情权、选择权得以保证。

农村社会管理论文范文第6篇

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摘要:党的十一届三中全会以来,我国对农村乡(镇)村管理体制进行了大的调整。由过去的”政社合一”的公社、生产大队、生产小队高度集中的垂直管理体制改变为“政社分设”的乡、村、组的相对独立和集中的管理体制。改变了过去政企不分的状况.自治权力在基层政权体系中的比重日益增加,农村基层政权建设也得到了加强。随着农村改革的深化,社会主义市场经济体制的逐步建立。农村经济一体化要求日益突出。但目前我国实行的条块分割、相互封闭的乡(镇)村管理体制,客观上制约了农村大市场的统一管理和规划,人国地阻碍了区域之间、乡镇之间、村与村之间的横向联系和紧密协作,严重影响了农村经济的协调、健康、迅速发展。因此,探讨我国目前乡(镇)村管理体制中存在的问题,改革和完善乡(镇)村管理体制,以适应农村经济发展的要求.具有重要的意义。

关键词:国家政权建设 乡镇体制改革 乡镇自治 基层政府建设 村民自治

一、我国乡镇行政管理体制的发展和存在的问题

1.乡镇一级“条条”与“块块”互相分割,政府利益与部门利益的冲突日益加剧。条块分割的乡镇管理体制与乡镇政府行政效率的要求不相适应。乡镇政府.作为国家在农村最基层的一级政权,承担着管理本地区、经济、文化和各项事务等繁重任务。繁重的任务客观上要求行政的高效率运转。但由于现行条块分割的乡镇管理体制。乡镇政权的职能受到了严重的削弱。行政管理很难实现高效运作。

2.乡镇一级政府的“事权”与“财权”严重失衡。解体后。乡村两级组织仍然承担着旧体制遗留下来的公共服务职能。如兴办农村、修建乡村公路、优待军烈属、供养五保老人、兴办农林水基础设施等等。此外,还有落实生育国策、征收农业税费和“三提五统”。调整农业生产结构、发展乡镇企业和小城镇、保护生态环境、维护社会治安、调节民事纠纷、组织防洪救灾、实施移风易俗、举办民间文化娱乐活动等项工作。乡镇一级“小政府”与“大服务”“强政府”与“弱财政”长期并存的格局。造成乡镇主要领导想方设法增加乡镇财政收入,必然成为乡镇政府的第一要务。

3.乡镇一级“党政企不分”与“村民自治”之间的矛盾冲突和利益摩擦愈演愈烈。主要是党、政、企之间的关系还没有完全理顺,有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在.少数地方乡政府还没有完全起到一级政权的作用。总的来看.乡镇作为国家政权结构中最低的一级政权组织.仍未摆脱体制的影响,实际是党政混合运作的一体性机构.具体表现在上下组织之间习惯于采取行政措施处理关系.习惯于直接指挥和控制,不善于运用各种杠杆和利益导向实行间接、弹性控制,而且“村民自治也始终处于行政和财政双重压力下的‘紧约束’运行状态。”这是我国新时期的农民负担不断加重、社会秩序混乱、党群干群关系日趋紧张的政治根源所在。

4.乡镇行政机构缺少监督系统。行政监督是权力构成的一个重要组成部分,是减少政府行政失误,确保政府管理畅达,高效运行的必要环节。从某种程度上说,目前我国农村乡镇政权建设中,却缺少有效的行政监督系统。一是国家行政监督体系延伸到乡镇出现了“断层”。中央、省、地(市)、县都设有政府的监察机关,负责对同级国家权力机关的监督,到乡镇基层政府,却没有设置监察机构。二是缺乏自下而上的群众监督机制。乡镇政府的主要任务是贯彻执行党和国家的各项政策、指令和任务。但贯彻执行的情况如何。必须接受人民群众的监督。人民是主人,干部是公仆,公仆必须接受主人的监督。但由于耳前乡镇管理体制中缺乏自下而上的群众监督,使主人对公仆的监督难以落到实处。

二、如何建构21世纪的现代乡镇行政管理体制

1.应当充分认识乡镇基层政府在国家行政体系中所具有的重要地位与作用。在中国乡镇既是国家最基层的政治权力中心,又是满足农民各种需要的经济文化中心和社区服务中心。当前我国乡镇政府改革的实质是把它所拥有的行政权力规范到合理的空间,逐步形成一种“国家、社会、农民”三者良性互动、密切合作的关系。而其核心是解决过去在传统计划体制下所形成的“政党政治”与“政府政治”互相交叉.“国家行政权”与“村民自治”互相渗透。“条条”与“块块”互相分割,“事权”与“财权”互相脱节等等一系列遗留问题。无论怎么改革,“乡镇”作为一种地方基层行政建制.应当保持其行政地域的完整性,人口规模的适度性。管理层级的有序性,职能定位的性,机构设置的合理性,人员编制的法律约束性,政权名称的固定性和运行程序的规范性。只有这样,才能使之逐渐成为直接面向9亿农民的法制型、公共服务型政府。

2.坚持党对农村工作的领导核心地位,不断加强和改进党的领导方式。多年来,我国农村政治体制改革尤其是乡镇政府体制改革遇到的最棘手问题是如何处理党政关系。坚持党对农村工作的领导,不断巩固和完善党在农村的 组织体系,是由中国的特殊国情决定的,是历史的必然选择,是不能轻易改变的。乡镇党委是农村各种组织的领导核心,是作好农村各项工作的“前沿指挥部”,与乡镇其他各种组织是领导与被领导的关系。同时,实行村民自治,扩大农村基层民主,也要在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行,充分发挥乡镇党委和村党支部的领导核心作用。不断改善乡村基层党组织的领导方式和工作方法,重塑乡镇一级的”政府形象“,使之逐渐形成一种整合的、协调互动的社会政治力量,共同为建设社会主义新农村而奋斗。

3.建立城乡统一的公共财政制度和公共服务体系,建设精干高效的乡镇基层政府。我国下一步的乡镇政府改革重点是.建立城乡统一的公共财政制度和现代农村公共服务体制及运行机制。同时,要按照在合理区分公益性和经营性职能的塾础上.整合现有的乡镇事业站所,强化公益性事业单位的公共服务功能.其经费主要由县级财政保障:逐步增强经营性事业单位的自我发展能力。使其走向市场化经营的轨道总之.我国建构21世纪的现代乡镇行政管理新体制,光靠中央和省级财政投入是不够的,还需要进行政治体制改革的全面突破:光是乡镇一级改而竖立其上的政府机构不改革.也难有实质性的进展.还需要启动市、县政府体制改革。如果仅仅寄希望于”撤并乡镇、精简机构、裁减人员”这样的低层次改革,那么很可能陷入“循环改革的陷阱”。

4.进一步完善“村民自治”制度。在我国农村社会管理体制中有两种相对独立的权力:乡、镇人民政府的行政管理权和村民自治权.这两种权利构成了现阶段农村社会“乡政村治”的格局。虽然两种权力的运作法律作了清楚、明确的规定.但在实际工作中,二者又经常发生矛盾。大多数乡、镇人民政府仍把村民委员会当作自己直接的下属行政组织,以各种方式影响和控制村民委员会的活动,沿用传统的领导方法进行指挥管理.或继续控制村民委员会的人事权:或对属于村民委员会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉,随意发号施令,从而压缩村民自治的空问,使村民自治在一定程度上名存实亡。为此,村民自治的成长必须依赖于政府的行政放权.而政府是否放权又取决于整个国家治理体制和政策选择。村民委员会与乡、镇人民政府之间是一种相互依赖的关系,或者说是一种交换关系,双方在交换过程中的地位是应该平等的,村民委员会需要乡、镇人民政府的资源,乡、镇人民政府也需要村民委员会所提供的服务。因此,用法律来约束乡、镇人民政府的行为、减弱其对村民自治的束缚是极其重要的。

农村社会管理论文范文第7篇

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城乡二元结构是制约城乡发展一体化和新型城镇化建设的主要障碍，而造成城乡二元结构的关键因素在于城乡分割而治的法律制度、经济制度和社会管理制度。其中，首先需要解决的是法律制度问题，从而在根本上实现城乡一体化的体制、机制再造。

十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》），明确要健全城乡发展一体化体制、机制，并提出了具体的举措和要求。

但是，要真正将这些改革举措落到实处，在现有法律制度下仍然面临阻碍。这意味着，改革的现实需求与法律本身具有的滞后性造成了改革与法治的矛盾。需要明确，在法律体系日趋完善的当下，要确保改革的顺利推进，必须始终坚持“民主、民权、民生、法治”的理念，四者缺一不可。

因此，修改和完善与当前经济发展需求不相适应的法律制度，是落实十八届三中全会《决定》、推动改革进入“深水区”的关键环节。

本文拟对与十八届三中全会精神相左的法律法规进行梳理，并就如何修改和完善提出思路与建议。 城乡要素市场适格主体问题

生产要素包括劳动力、资本、土地、技术、信息等诸多内容。目前中国还未形成城乡一体化的要素流动市场，阻碍了农村生产要素的自由流转以及农村资源向资本的有效转化。构建城乡统一的生产要素市场面临的首要问题，是在现有法律制度下农村缺乏参与市场活动的适格主体。

首先，“集体”这一主体在法律上定义不清，实质虚化。根据《宪法》第10条、《土地管理法》第8条以及《物权法》第59条之规定，集体土地所有权的权利主体是集体。但何谓“集体”，却并没有任何法律规定予以界定。事实上， “集体”是一个经济学概念，而不是法律概念。“集体”是由其成员个体构成的集合体，不是自然人，也不是法律规定的任何一种法人。因此，“集体”并不具备法律上的主体资格要件，将其作为集体土地所有权的权利人，实质上就是没有真正的权利人。

其次，集体“共同共有”造成集体所有权的实际虚化。法律规定，集体土地属于本集体成员共同所有，那么问题来了，这种共同所有是“共同共有”还是“按份共有”？我们认为，这种共同所有从法律上讲应该是“共同共有”，即集体经济组织成员人人共有。然而，集体经济组织成员的构成本身处于变化的状态，即不断有人新增，有人退出。因此，“共同共有”实际上导致了人人无法享有所有权。

再次，集体土地经营管理主体混乱，权责不清。根据《土地管理法》第10条规定，集体所有的土地依据所属集体的不同，其经营管理主体也不同，分别为乡（镇）农村集体经济组织，村集体经济组织、村民委员会，村内集体经济组织、村民小组三个级别。但是，没有任何法律法规对于集体经济组织的内涵和外延、主体资格以及其设立、运作、权责、监督等予以明确规定。

立法的缺失导致集体经济组织的法律主体地位实质虚化，并在现实中缺位，常常由村民委员会、村民小组等代行其权利。同时，村民委员会作为基层群众性自治组织，也被法律赋予了集体资产的经营管理职能。这就导致了村民委员会集经济管理职能和社会事务管理职能于一身。在这种情况下，集体土地所有权主体和集体土地所有权经营管理者之间权责不明，不履职或的情形均在所难免。

最后，集体经济组织成员身份界定无依据，权利主体认定不明。《农村土地承包法》规定，村集体经济组织成员享有承包权和优先流转权。

但是，目前尚无法律对集体经济组织成员资格进行界定。这一法律空白，直接导致实践中因婚嫁、外出读书、当兵等原因引发的集体成员权纠纷频发，特别是在涉及到承包权、宅基地使用权等农村基本产权权利时，矛盾显得尤为突出。

集体经济组织及其成员资格的确定和界定属于民事基本制度，根据《立法法》第八条规定，应当制定法律予以调整。

因此，要解决集体经济组织的主体问题，我们建议，可以通过修改现有涉及集体经济组织和其成员的法律，在条款中对其概念的外延及内涵进行界定；也可以参照《农民专业合作社法》《村民委员会组织法》等，制定一部专门的法律对集体经济组织的概念、主体资格及确认办法、民事责任承担、组织结构、内部管理、监督办法等进行明确规定，真正做实集体经济组织，形成适格的城乡要素市场参与主体。 稳定的土地承包关系问题

《农村土地承包法》第20条对农村土地的承包期限进行了明确规定。其中，耕地的承包期为30年，林地的承包期为30年至70年。这意味着，承包经营权在期满后将发生变化，这种承包关系的不稳定，对承包权权能的有效发挥形成了制约。

近年来，中央提出了稳定承包关系，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。十八届三中全会在《决定》中进一步提出：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变。”这说明，中央越来越意识到，稳定的土地承包关系是土地承包经营权作为用益物权发挥更大权能的基础。

近年来，部分地区也对此展开了改革探索，如成都市在2008年实施农村产权制度改革，在确权颁证的基础上以民主自愿为原则，按照村民自治程序开展农村土地承包经营权长久不变的改革试点。

但是，在《农村土地承包法》涉及土地承包期限相关条款未做调整的前提下，此项改革能否深入切实推进？存在现实难题。

因此，要真正实现承包经营权长久不变，需要对现有法律中有关承包经营权期限的条款进行修改，并针对长久不变的具体做法，以及如何监督、如何管理等问题进行明确规定。 土地承包经营权能问题

农村土地承包经营制度是《宪法》确定的一项基本制度，这一制度有效地维持和保障了农民的土地使用权，但同时也形成了具有小规模、分散经营特征的，以家庭生产为主的小农兼业经济，已经不能适应现代农业的发展需求。

要改变现状，需要充分发挥承包经营权的财产权能，探索新的农业经营模式。但在现行法律体制下，农村土地承包经营权受到诸多限制。

一是转让受限。根据《农村土地承包法》及《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定，以转让方式流转农村土地承包经营权，受让主体只能是其他从事农业生产经营的农户，即城镇居民和其他社会投资者无法以转让方式获得承包经营权。

二是无偿赠与受限。《农村土地承包法》第33条规定，土地承包经营权应当遵循有偿流转的原则，这就排除了无偿赠与的可能。

三是入股经营受限。根据《农村土地承包经营权流转管理办法》第35条，实行家庭承包方式的承包经营权只能入股联合从事农业合作生产经营，即不能入股设立公司等法人主体。

四是抵押担保权能受限。《物权法》第184条和《担保法》第37条规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得用于抵押。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》也明确规定：“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。”

五是承包经营权的身份性问题。根据《土地承包法》第26条之规定，承包方在承包期内全家迁入设区的市，转为非农业户口的，发包方可以收回土地，即承包方一旦全家丧失了农村户籍并离开了原居住地，就会丧失承包经营权。

上述对农村承包经营权权能的种种限制，一方面是尚未剥离依附在承包经营权上的户籍身份属性，另一方面是法律出于对农民生存所依赖的土地资产的保护。

土地承包经营权是《物权法》所规定的一种用益物权，但在城乡二元化结构之下被赋予身份属性后，极大地限制了其财产权权能。

十八届三中全会的《决定》提出，要赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业。但在现行法律规定下，此项改革显然难以推进。

因此，要真正赋予农民完全的承包经营权权能，不仅仅是要对涉及的相关法律条款进行修改和完善，更重要的是将当前土地承包制度涉及的系列改革结合起来，把土地承包经营权的长久不变、流转方式创新、剥离身份属性等问题进行通盘考虑，建立一套符合新型城镇化建设需要，且适应现代农业发展需求的现代承包经营制度。 城乡统一建设用地市场问题

建设城乡统一的建设用地市场，实现农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，是十八届三中全会的《决定》中的明确要求，也是农村土地制度改革的关键和重点。

然而，在现行法律中，集体建设用地的用途受到极大限制，阻碍了集体建设用地由资产向资本的转化，阻碍了城乡一体化土地市场的建立。

一是集体建设用地的用途受限。《土地管理法》第43条规定，进行建设必须使用国有土地，集体所有的土地在符合规划的前提下只能用于三类建设：一是兴办乡镇企业，二是村民修建住宅，即做宅基地使用，三是修建乡村公共设施和公益事业建设，除此之外，集体土地不得用于其他工业、商业建设。

二是集体建设用地流转受限。《土地管理法》第63条规定，集体土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。即除了法定的几种情形，集体土地不得流转用于非农建设。

三是集体建设用地抵押担保受限。《物权法》第184条及《担保法》第37条规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体土地使用权不得用于抵押。

上述限制是为了保护集体所有土地不被随意侵占，是对集体资产的制度保护。但从集体资产有效盘活的方面来看，集体土地作为集体经济组织最重要，也是最有价值的资产，因为用途的严格限制而无法进入市场转化为资本，其市场价值未能得到有效发掘和真实体现，也阻碍了城乡统一的建设用地市场的形成。

近年来，国务院和国土部出台的相关政策规定，经批准占用集体土地建设的非公益性项目，在符合土地利用总体规划的前提下，允许农民依法通过多种方式参与开发经营，但不得建设商品住宅、高尔夫球场及其他违反国家产业政策和土地供应政策的项目。从法律效力层级上来看，《土地管理法》属于国家法律，国务院及国土部出台的文件属于政府、部门规章或国家政策，无法真正突破国家法律对集体土地用途的制约。

因此，我们建议修改《土地管理法》《物权法》及《担保法》等相关法律中对集体土地权能制约的条款，制定专门性法律法规对集体建设用地流转程序、规则、管理、监督等进行规范化调整，以解决集体建设用地入市受限问题。 农民住房财产权与宅基地制度问题

房屋是农民最有价值的不动产，农民基于集体经济组织成员身份，通过申请无偿取得宅基地使用权，修建房屋并取得房屋所有权，从《物权法》的原则来讲，就应当享有占有、使用、收益、处分的权利。但是在现行法律体制下，农民的房屋所有权和宅基地使用权均受到限制。

一是现行法律对农村房屋流转及宅基地流转并无明确规定。根据对《土地管理法》第62条关于宅基地规定的理解，农民可以对外出卖、出租住房，然而对于如何具体实施，法律并无规定。

二是根据宅基地的性质，农村房屋与宅基地流转现实中受到制约。宅基地使用权的取得相较于国有建设用地来说，本身具有无偿性、身份性和无期限性等特点，本集体经济组织之外的人员无权取得宅基地使用权。房屋作为宅基地之上的附着物，与宅基地具有不可分性，因此其流转亦受到限制。

同时，在国务院和国土部下发的政策文件中，多次强调严禁城镇居民购买农村房屋和宅基地，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用集体土地建住宅。因此，现实中农村房屋和宅基地使用权无法在城乡之间实现自由流转。

三是农村房屋与宅基地的担保权能受限。《物权法》第184条和《担保法》第37的条规定，集体所有的土地使用权不得用于抵押，宅基地使用权作为集体土地使用权的一种，其抵押当然受到限制，其上附着的房屋也难以实现抵押担保。

四是征地拆迁中农村房屋的价值无法体现。《土地管理法》中主要是对耕地的征地补偿进行了规定，但并未专门提及农村房屋被征收时的土地补偿和拆迁补偿问题。相对于城市房屋拆迁需要经过严格的程序，制定详细补偿方案，以及房屋价值在拆迁中的体现，农村房屋在拆迁过程中几乎得不到与其价值相当的应有补偿。而恰恰又由于没有参与市场交易，没有市场参考价值，且缺乏相应的价值评估机制，导致了农村房屋的拆迁难以参照城市房屋进行赔偿，现实中往往因此形成社会不稳定因素。

十八届三中全会的《决定》提出，要保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。但目前的法律规定明显对此形成了制约，或者因没有相应的规定而造成改革无法真正得以推进。

因此，需要对当前制约农村房屋及宅基地财产权能的法律条款进行修改，并针对农村房屋及宅基地的流转、征地拆迁补偿制定专门性法律进行调整。比如，可以参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，制定法规对农村房屋征收的程序、补偿标准、评估办法、监管机制、法律责任等进行明确规定。 农业转移人口市民化问题

城乡二元的户籍制度是城乡二元结构中最明显的体现。户籍制度改革是新型城镇化建设中的重要问题，也是打破现有二元结构的关键所在。

目前有关户籍调整的法规，执行的是1958年出台的《户口登记条例》。其中第十条第二款中明确规定：公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。这一建国初期就形成的户籍区分制度实行至今。在此制度之下，公民依据户籍被划分为居民和农民两种身份，相应地，二者在社保、就业及产权权利上受到不同的差别待遇。

一是城乡有别的最低生活保障制度。对于城市居民执行的是1999年出台的《城市居民最低生活保障条例》，而对于农村执行的是2007年国务院下发的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。

二是城乡有别的社会保障制度。虽然2011年生效的《社会保险法》对农村社会养老保险、农村合作医疗制度，以及农民工和被征地农民的社保问题进行了规定，但实践中未形成有效的制度模式，各地的发展也极不均衡，尤其是农民工因其特殊身份在离土不离乡的生活状态约束下，养老、工伤、医疗等问题层出不穷。

三是城乡有别的入学制度。在城乡二元户籍制度之下，农民工必须具备多个部门发的证明，如务工证、居住证、计划生育证、子女学籍证等，其子女才能够享受相关政策，否则就需要交纳数量不等的“借读费”。

四是在城乡二元户籍制度下，农村产权始终具有身份依附性，财产权能不完全。比如，在流转承包经营权时，受让方只能是农户，农户进城转为城镇户口的必须交还土地承包经营权；再如严禁城镇居民购买农村房屋。这些都是因为城乡户籍差别而对农村生产要素自由流转形成的限制。

十八届三中全会的《决定》提出，要推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件。

因此，要建立一套完善的、城乡统一的户籍制度，不仅需要对现行的《户口登记条例》作出相应修改，还需要从整个户籍制度体系上全盘考虑，一方面不再进行农民与居民的划分，而将农民作为一种职业；另一方面还需建立起一套完善的城乡迁徙制度和城乡统一的教育制度及社会保障制度。

农村社会管理论文范文第8篇

【关键词】行政管理体制；体制改革；问题；政府职能；政府结构；政府行为

经过三十年改革，我国行政管理体制发生了许多重大变化。其中，最大的成功就是行政管理体制已初步适应了市场经济体制，顺应了经济基础对上层建筑提出的要求，实现了生产力的大解放。

但这并不意味行政改革就到位了。一者，我国行政管理体制改革的力度还远不如经济体制改革那么大，许多老大难问题尚未解决；其次，随着经济与社会的深入发展，国内外形势和行政环境不断有新变化，我国行政管理体制又出现了许多新的不适应。目前，这些问题突出表现在政府职能、政府结构和政府行为三个层面上。

一、政府职能层面的突出问题及相关分析。

政府职能，亦即行政职能，包括运行性职能和基本职能两部分，是整个政府建构的基石，也是整个政府运作的源头和依据。行政职能的认知、梳理、规划、确立、设定和配置将基本决定后续整个行政管理的基本形态。行政编制、行政人员、行政权力、行政关系、行政资源、行政规范、行政文化、行政过程、行政行为、行政结果与行政效率等等都将因此而定。行政职能问题是引发政府结构和政府行为等等方面突出问题的主要根源所在。

几十年来的行政改革虽然似乎总在追求行政效率，但实则总在不断探索行政职能科学化。由于行政职能问题太复杂而实践太急需，所以行政职能调整就常是看见多少就改多少，着急什么就先改什么，而来不及深入研究、系统考虑和全盘设计，或零敲碎打，或大而化之，深入不了，难以突破，致使老问题未解决，新问题已出现，甚至改革活动本身也因不够科学而添累加烦，至于行政环境变化带来的问题就更是所顾不暇。这样，各种问题就一直在累积叠加、日益交固，而总未能得到科学、深入、全面、系统的诊断和治理，构成了当前行政体制问题的基本现状和深化行政改革的主要难关。目前，最突出的政府职能问题有两个方面。

（一）基本行政职能的把握与设定还不够全面、科学。

基本行政职能，亦即实体性职能，或叫事务性职能，是一组体现基本行政目标、寓于基本行政任务、构成基本行政领域的横向行政权能，包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。这些行政权能实质是事务性行政权力，形式则是基本行政范围，亦叫管辖区域或职责范围。它们一般都应边界明确、各自为阵，但又彼此毗连、互相配合；有时则是内在交叉、边际重合，有时却是在不同层面和视角把相应性质的所有行为、事务及其实行主体纳入管辖，致使许多行政主体在某一层面上、某种情况下就直接变成了行政客体或行政相对人。这些基本行政职能构成一个完整、神圣、具体体现国家的实质性行政权能体系、基本行政性质和行政目标模式。这里的价值取向、目标定位决定着整个政府管理的性质、方向和任务，而这里的科学性、合理性则决定着政府管理的基本构成与规模。

其实，行政改革、政府管理创新和政府自身建设的最大任务和主要困难就在这里，其实质就是为了搞清楚哪些行政事务和职责范围是否过时多余、多少得体、分合适当、有益效能，或者是否被忽视了、疏忽了而尚存弱项与空白；并且据此研究制定出治理单个问题的专方和综合考虑的总略，积极推进包括祛除不适宜者、增强职能更科学合理定位、确保行政构成和规模更科学合理、灵敏高效等在内的调整与变化，最终打造出一个科学合理、互补协调的横向行政权能体系、基本行政构成和行政目标模式。其中的行政目标模式内含两层要义：（1）反映总体行政性质和目标的一般目标模式，通用于各个行政领域、各个行政任务；（2）体现具体领域的具体性质与目标的特定目标模式，特适于该行政领域各行政层面。这些都为整个行政管理提供实在的行政目标与方向。

我国在基本行政职能上做了大量的重要改革。可以说，历年来行政改革的重点都聚焦在基本行政职能的调整和转变上。相比较于1978年，现在的基本行政职能，特别是其中的经济职能已经发生了根本的转变，文化职能和社会职能也正在发生深刻变化。这主要是我国确立了以科学发展观为指导的价值导向，以人为本，重视民生，重视推行基本公共服务均等化，努力促进社会与经济协调发展，努力促进基本职能的集约化和高效化。

以大部制为标志的改革探索充分证明了基本职能改革上的坚实步伐。不过，尽管成就很大，但是基本职能方面的改革也还存在一些具体的突出问题，主要有如下四点：

1.经济职能的界定与落实没有最充分着眼于整个政府管理的科学性、系统性和协调性。

经济职能包括核心职能和从属职能两个内容。核心职能，即彻底解放和发展生产力，切实抓好经济秩序，大幅度推动经济增长，高效增强经济实力。这是各级政府以及所有履行经济职能的行政部门共同担负的中心任务，也是其他行政部门应当共同配合、积极服务的中心任务。从属职能，即各个不同的具体经济领域的专门生产力发展、专门经济增长和专门经济秩序管理。这是相关专门经济职能部门独自负责的领域和职能———如此两层的经济职能设定在总体上是科学、有效的，但在实施上则还存在一些操作缝隙与差异，以至在实际履行这些职能时容易产生不协调、甚至相逆而行的严重问题。

（1）我国政府强调要侧重抓好“宏观调控、市场监管”两项职能。这在全国经济管理战略上是高明、成功的一招。但从整个政府系统看，其中只有“市场监管”才是各级政府都能做到的事，而“宏观调控”

则只适合中央政府来承担和实施。因为许多地方政府（包括省一级）在落实核心经济职能时不仅没有成为宏观调控主体，相反却变成了宏观调控对象；个别地方政府甚至与中央政府捉迷藏，千方百计去钻宏观政策的空子，去打球，甚至公开实行“先上车，后买票”的办法来冲破或化解自己面前的宏观调控，江苏常州市的土地案和内蒙自治区电力项目案就是其中的典型。有的地方政府默许或暗中支持违法用地、违法融资、违法经营、违法生产（特别是不合格的小矿场小工厂）、违法排放、违法招投标、违法上项目等等，地方保护主义极端严重。这即是说，具体的经济职能在中央与各级地方政府之间是存在很大不同的，而这个不同尚无更科学、明细的界定和规范。这个问题持续下去，将会大大抵消全国经济发展的实际潜力与成效。

（2）行政审批改革仍然比较有限，远不能顺应和满足高速度发展的市场化需要。所谓“政府职能转变滞后”主要就指这一点。其主要原因是部门保护主义和地方保护主义同时在起作用，都在为局部利益而鏖战。它们甚至分别采用立法的方式和途径加以固定和公开。这使行政审批改革陷入几乎再无推进空间的窘境。

（3）职能交叉重叠、缝隙空白严重等问题还很突出。典型情况之一如食品安全监管职能，从地头到称头，从农场到工厂，从市场到餐桌，分段切块，由农业、质检、工商、卫生等系统各自负责履行。表面上看，每段都有监管主体，实际上这只是基于对农产品转变为食品的正常过程在整个食品安全链条上的一种合理假设。然而，这种假设在实际的生产和管理环节上仍然还有许多无法监管到位的缝隙。此外，这种假设根本没有覆盖到食品及其来源和生产过程的多样性，于是又为食品安全监管留下了更多更广的空白，很明显，所有这些缝隙和空白都直接埋下了巨大的食品安全隐患，都可能直接重创食品安全监管。其实，类似的情况还很多，如药品安全监管、玩具安全监管等等。总之，加强无缝隙管理、填空白管理的任务和压力还非常巨大。

但应该明确的是，这类问题其实远不只在产品监管这一点上，而在于整个公共经济管理在切块划分或具体职能分类上存在严重问题：1）不够科学。这主要是指对经济管理对象和事务未能进行更高一层次的科学界定和概括。譬如，食品安全监管就应该首先把所有可以充当食品的任何事物全部分类纳入管理视野，然后分清其不同来源与过程，而后再考虑如何综合施治与分别施治，最后再考虑这些职能该如何设定与配置，经反复科研，其结论就有可能不是分段切块，而是集中统一为主、相关配合为辅，但眼下没有这样考虑并着手。

2）受限于传统思维和习惯。这主要是指，经济职能总是习惯于在微观层面上均衡切块、分别受益。这实际是继续遭受部门利益左右的表现。这样，就使得经济职能转变更加困难、更加滞后了。

2.社会管理还远远没有到位，存在许多弱项和空白领域。

社会的概念有大有小，但尚未从政府管理的角度加以明确界定，社会的运行有其固有的特点和规律，但尚未纳入或体现到政府管理之中。于是，政府的社会管理职能无法确保具体确切、切实到位，在许多领域存在弱项乃至空白，就都成为现实必然。

（1）由不同阶层、群体组成的现实社会到底是怎样互动的，彼此之间的利益合作、协同与博弈存在什么样的规律？有多少社会冲突根源超越利益而起自其他方面？社会冲突、社会矛盾产生和化解的规律和机制是什么？如此等等，许多问题都还没有得到回答。所以，社会管理职能的确认、划分、设定与配置基本上没有突破原来的社会职能设计和履行水平。

（2）信息技术的发展用短短二十年左右的时间便造就出一个不同于任何传统社会的信息社会。而这个崭新社会的物质基础———由因特网和无线通讯网构成的信息技术平台为打通包括国家在内的各种社会界限提供了最方便廉价的条件，实质则是为国际强者随便干涉、破坏其他社会提供了最直接、有效的手段。这样一来，新的社会形态对于维持社会稳定与安全来说就带来了空前的难度和挑战。而这对于我国来说还仅仅是刚刚开始，要将其纳入政府管理范围还有一个启动的过程，离有效落实确实还差很远。

总之，社会职能中存在的新老问题还很多、很严重，离切实构建和谐社会还差很远。其原因主要是：（1）原来对社会管理的重视程度很不够；（2）一般对于社会发展变化及其对政府管理的影响敏感不够高，视野不够宽，认识不够深；（3）对于这些情况和问题没有及时上升为重大的科学研究、特别是政府科学管理应用研究来加以对待，所以没有答案，更没有对策，而管理的弱项与空白则有增无已，且危害日显、危机深重。

3.危机事务受重视较晚，而且转化为政府管理职能较缓慢，也很不系统、不科学。

当国际金融危机袭来，我国的危机管理就立即暴露出许多问题：政府在危机中的公共政策制定和政策战略受到极大挑战；对政府组织能力和执行力提出挑战；对政府的公开、透明以及公信力等也提出很大挑战。这表明，我们的危机管理能力还很有限。其根本原因在于，我们对危机事务的重视较晚，把它纳入政府管理较慢，也很不系统、不科学。

（1）2003年非典以前，行政管理几乎没有把危机事务纳入视野，即不算政府的基本职能之一；非典之后，我们开始重视危机管理了，但却基本上只局限于应急管理，而忽视了严重的常规事务。（2）对危机的看法实际只定位在四类突发事件上，于是，所做危机管理主要是大致以拷贝或复制的方式迅速建立全国应急预案体系。这里存在的问题是，不仅这些急速催生的预案的科学性、全面性、有效性还成很大问题，而且四类突发事件的划分也还存在重大的科学疑问。因为其中有大量的事件都不是突发事件，而是渐发事件，还有很多不是危机事务，而是普通紧急事务，所以，按照如此未能准确反映事物特点和规律的事务类型划定，所做的预案是否有针对性和有效性就当然很值得疑问了。（3）对于这种复杂的特别公共事务也缺乏必要的科学研究，更缺乏从政府管理的角度进行科学、系统的研究，未能从科学上提供完善基本行政职能的有力参考。

事实上，危机事务是可以用如影随形来形容的日常事务，既包括严重的紧急事务、特别是重特大突发事件，也包括严重的常规事务。紧急事务除严重者而与危机重合外，还有普通紧急事务，比如消防、医疗急救、交通事故等等却不属于危机事务。这些特点决定了危机管理和应急管理既存在重合、又存在分立的情况。但是，这一基本原理尚未得到重视。

总之，目前的危机管理还存在重大软肋，主要是从理论到实践都存在含混不清的问题。这将严重影响危机管理职能的确立、加强应急管理体制建设、切实防范各种危机的实际成效。

4.公共服务职能还很薄弱，有的地方和部门还存在认识和导向上的严重欠缺与偏差，在推行上还要在中央与地方之间深入进行更科学合理的职能配置和事权财权划分作为基本行政职能，公共服务还是2003年以后才正式得到确认的，可谓起步很晚。另外，公共服务还是一个首先要以公共财政为基础、要由政府提供公共资金保障而后才能履行的公共职能，而我国还是发展中国家，人口总量居世界第一，大部分地方也还很穷，要推行公共服务谈何容易，因而，亦诚可谓条件差。在这样的情况下，提出并实施公共服务职能不仅直接存在物质上的困难，而且还存在需要进一步在中央和地方之间进行事务划分、责任划分和权力划分的问题，而这实际上就是以确立公共服务职能为主体内容的中央地方职能再调整。

事实上，这样一个职能调整正是在新的历史条件下、特别是创造和谐社会的目标取向下的整个政府职能体系大变革，直接关系到整个行政目标模式的大转变，进而也必定会引起整个政府管理的大变化。这是因为，公共服务是与公共管理相对应的一级职能概念、职能范畴。人们原先对于公共事务的概念就是只有管理而无服务，因此从整个观念到行为模式都只定位在管理上，而且对于公共财政等各种公共资源的使用也都是从公共管理的角度来着手的。现在一搞公共服务，从公共财政到各种公共资源的配置使用，从思维定式到实质性的职能内涵，都要跟着发生重大的调整和转变。可以说，这是最具代表性之一的政府职能转变。

但是，目前公共服务职能的确立、规划、设定与配置都还仅仅是处在开始重视、摸索推进的初步阶段，还有大量的科学认识和实践把握的问题需要大力研究、探索才能解决。

（二）对运行性行政职能的认识和把握不够科学、全面，严重影响了改革进程与成效。

运行性行政职能，亦即程序性职能，或叫操作性职能，是一组体现基本行政规律、寓于基本行政环节、构成基本行政过程的纵向行政权能，包括行政领导、行政调查、行政听证、行政决策、行政执行、行政控制、行政协调、行政调度、行政保障、行政考评、行政监督、行政激励、行政问责、行政反馈和行政调整等。这些行政权能实质是操作性行政权力，形式则是基本行政环节。它们既相对独立，又彼此一体，不可或缺，环环相扣，先后联动，构成一个完整、能动的行政权能体系、基本行政过程和行政行为模式。这里的科学化、合理化程度决定着整个政府管理的质量、效率和水平，而这里的科学性、合理性则决定着政府管理的基本样式与机制。

其实，行政改革、政府管理创新和政府自身建设的最大空间和主要内容就在这里，其实质就是为了搞清楚哪些行政环节出现病态或者在内容和方式上已经过时、轻重不当或者成效不宜，搞清楚整个行政链条中出现哪些局部问题和整体问题，研究制定出治理单个问题的专方和综合考虑的总略，进行系统的问题处治，最终打造出一个科学、顺畅、低耗、高效的纵向行政权能体系、基本行政过程和行政行为模式。其中，行政行为模式通适并通用于各个行政领域乃至每项具体行政任务，是落实行政目标和任务的程序性保证。

我国在运行性行政职能上做了许多改革探索，有不少方面成就斐然，不过，也存在一些问题。

目前，这里的问题最主要是：较少依据行政科学理论，从行政权能、行政环节和行政模式整体及其内在联系着眼，更多的是根据对某几个更重要的行政权能或行政环节来偏军突进，出思路、定方案、做改革，其结果就是改革的科学性、系统性、深切性、可行性和有效性不足，难以解决深层次问题，甚至还会派生出其他种种问题，终至陷入更大的困惑与困境。而这里最突出的具体问题则主要有如下四个：

1.搞“行政三分”，忘权能整体，改革不可能真正成功。

2001-2003年，深圳市在全国率先提出并试行“行政三分”，即“决策、执行、监督三权分立”的改革探索。2007-2009年，湖南省在全国率先将“行政三分”纳入并体现于省级行政管理的规范化、法制化，明确规定并推行“决策、执行、监督三权分立”

（见《湖南省行政程序规定》第十一条）。

这些改革的探索求新是毋庸置疑的，但是其偏军突进、事实不可行的问题也是很突出的。这种只在整个行政权能整体中挑出决策、执行和监督三项而舍弃其余的做法，显然是不可能同时处理好其他所有原本必须处理好的权能与环节问题的。这三项原本就不是简单相关的，也不是跳过其他权能和环节就能自成体系、独立运行的。所以，这种非系统的认识、把握和改革原本就是片面、残缺的，是不可能识别并消除行政权能和行政过程整体中存在的各种不科学、不合理、低效率等等问题的，当然也是不可能深化行政改革、推进政府创新的。

这一问题是一种陷入片面化大误区的认识偏差和实践偏差，实质则是一种认识不到位、科学化严重不足的重大改革偏差。它不仅会阻碍自身的行政改革，而且还会对全国性行政改革造成误导。

因此可以说，目前这个问题是比较严重而又紧迫的，而其原因主要有两点：

（1）没有扎实的科学行政理论做功底、做支撑，未能对运行性行政职能进行科学、系统、深入的认识和把握，更未能由此对行政过程诸环节及其内在联系进行总体分析和具体诊断，当然就梳理不出行政管理中实际存在的具体问题及其症结所在。所以，在这样的情况下，拿出并实施某种改革方案显然就近乎急噪盲动，而实际并不具备必要的科学性和可行性。

（2）简单接受上世纪九十年代初英国、新西兰等所做尝试性行政改革的影响。这些西方国家所谓的“行政三分”思路与做法是：1）公共服务可以委托甚至外包，而公共服务则是一种行政执行，所以，在这一点上行政决策和行政执行是可以分开的；2）部分管理职能也可以在决策和执行之间分开；3）行政领导部门就是行政决策部门，只需要专门负责出政策、出指令；行政下属（包括机构和人员）就是行政执行部门，具体实施行政决策、执行行政指令；4）从原行政机构中，将行政执行部门分立出去，成立多个执行局；将行政领导层留下，构成行政决策部门；5）为了确保行政决策能够落实到位，需要单独设立监督局，专门检查监督执行局的执行进度与成效。

它们的这种改革其实并没有真正实施，除一些服务外包之类还在运行外，所有改革尝试均不成功而早早作罢。这是因为，这样的认识和探索本身就违背了运行性行政职能的内在联系或者规律，而我国行政学界和实践领域对此均未做科学鉴别、后续追踪和可行性研究，以为有新意，就搞拿来主义，结果就走入误区，引起误导。

此即，行政三分法在科学上和理论上均不是选项，在实践中和事实上就更不是选项。在这方面的改革应该尽早调整或调头。

2.实行行政督察，势欲强化行政控制和行政监督，但有许多理论和实践问题未解。

公安督察是我国现代行政督察的首创。这一制度重在对警察行为进行现场检查与纠正，称为警察的警察，首次在同系统内部把作为行政主体的警察当成了特殊的行政客体；同时，在必要时也可以直接作用于普通的行政客体，即对非警察对象采取警察措施。这对加强警察队伍建设应该是很有好处的。但与此同时，若干实际问题又出来了：大量的具体行政行为、特别是其中的自由裁量和制度缝隙管理，是否督察得了？大量看来是正常（实际上是习惯感觉正常、而其中常含不规范运作导致大量上访、激化警民紧张）的行政运行是否督察得了？公安系统内部设立的政治部、纪检、行政监察等机构和力量是否就要缩小权限或者变得多余？实践中已变成只对警风警纪、衣着形象进行看守和纠察活动的公安督察是否有必要单独设置？

特别是公安督察制度带来了新一层机构编制和行政成本，是否与提高行政效率为主要诉求的整个行政改革目标不一致？

土地督察是我国行政督察的进一步扩展。为防止违法违规的土管运作，加强对土地、特别是耕地的行政控制，切实守住18亿亩红线，建立并实施土地督察制度虽然还不很久，但已获得显著成效。不过，这也同样引发了一系列实际问题：新设一套土地督察系统之后，土地行政主体原有的政策实施及其监督职能是否就取消了？而有关各级政府的土地违法行为原本属于原行政监察管辖，因为是否全面、有效执行政策正是行政效能建设和监督的一部分。于是，土地督察权与关于土地的行政监察权之间是否是一种更科学、合理、有效的关系？换言之，土地督察权是否要独立于行政监察权？

对于以上两个行政督察的改革创新，当然也可以反过来进行这样的质问：是否行政监察在执行监察法、确保推进行政效能建设上存在重大的空挡或缺陷？如果是，那么行政监察就出现失职；如果不是，那么行政督察是否硬性确立而与行政监察部分重叠？当然，有人认为，行政监察主要是监督行政违纪的，但依据监察法对行政监察基本职能是促进行政效能的规定很不一致。所以，现有的行政督察与行政监察之间还有待深入研究和理顺关系，以确保整个政府运作内在协调、顺畅高效。此外，行政督察与原行政管理中确保政策或行政决定得到严格执行的行政控制的相互关系也还特别有待于科学研究并在实践中加以重视并积极处理好。

其实，以上问题之所以会发生，就是继续以“一事一议，突出一点，不计其余”的思维习惯来看待和处理运行性行政职能科学化规范化问题的结果。在充分凸显行政督察以极大加强行政控制和行政监督等权能的同时，对它们之间的科学内涵和相互关系认识不足，致使督察这部分运行性职能只得到简单放大而关系未得理顺，进而出现在新情况下发生权能、机制、机构继续叠床架屋的老问题，也有这些行政督察的有效性和可持续性不足等其他问题。

可以预见，由于各个行政部门或系统都有强化落实本部门或本系统政策和决定的督察要求，所以，继前两个行政督察之后，必将不断出现、兴起其他各种行政督察。这些新督察都将以既有的为标杆，模仿之、沿袭之。在此情况下，如果上述这些问题不能尽快得到科学的梳理、定位和解决，特别是行政改革还不能超越原有认识局限，那么新的行政督察大量出现后所带来的行政权能关系、行政控制与监察的相互关系都将变得更复杂、更少科学含量而更多不规范实质；而行政改革则必将因此陷入更大的困境，必难取得真正的突破和成功。

3.推行政府绩效管理和行政问责制还不够专业、科学，实践比较毛躁，局限性很大。

从上世纪九十年代中期起，许多地方政府就开始探索搞绩效管理了。进入新世纪以来，各级政府部门就更是积极探索实行绩效管理。中央也很重视，2008年2月十七届二中全会提出要“推行政府绩效管理和行政问责制度，建立科学合理的政府绩效评价指标体系和评价机制。”这说明推行政府绩效管理和行政问责制就成为今后行政改革的重点和方向。

但迄今为止，我国政府绩效管理从理论研究到改革实践都还存在许多实际问题，包括：

（1）对政府绩效的理解和把握有很大偏差。每级政府都在搞，每个政府部门也都在搞，都有一套自己确立的绩效指标和标准体系。彼此既似乎大同小异，又实际很不相同；虽然个别的确有真正内行的绩效管理专家参与设计与调整，但大多数都是各自为战，凭经验、凭感觉、凭偏好、凭领导意志而定，基本没有经过仔细的科学研究和验证。其科学性、有效性和可信度均有很大的疑问。有不少地方和部门在实施所谓的绩效管理后，不仅没有改善和促进工作，相反却增加了更多的内在矛盾和纠纷，仔细一看，原来搞的都不是绩效管理，而是旧的考核模式———仅仅是为了更好实施年终评先评优和发奖而略做细化的考核改进。在这样一种混乱的情况下，政府绩效管理搞滑稽、搞无效了，也搞得与行政问责离得更远了。

（2）对政府绩效管理的理解和把握存在很大偏差。由于对绩效理解不深且随意，所以对政府绩效管理的理解和把握也无法抓到要害、扣住实质。

事实上，政府绩效管理已经完全超越了“行政考评”这一环节，是一个围绕提高政府生产力、事关整个行政权能运行机制而重新设计的崭新行政模式。这种模式其实就是一个最为科学合理、最为低耗高效的崭新行政流程。而达到这一行政管理水平，正是一个非常重大、极有质量的行政改革和极为非凡的行政发展和行政现代化。这个过程正是以科学化、高效化为主线的政府自身改造与革命，而不是每个相对独立的行政主体自搞一套的评奖变革。其实，政府绩效管理由于其核心在于行政绩效考评，所以就在“行政考评”这一环节，与整个运行性行政职能体系和基本行政过程紧密关联在一起了，而且就是要通过这一关联来促进并实现整个行政管理流程的再造。

（3）目前全国上下推行的政府绩效管理，基本上都只重在指标设计和标准设定，然后就认为有了一套考评工具，也就是实现了政府绩效考评。不用说已经存在前述两个大问题，单就假定这些考评工具是科学有效的，也还存在一个重大缺陷，即基本忽略了绩效信息的收集、处理与保存这一绝对前提。这一步是基础性的管理工作，就如其他大多数基础性事物一样，都得不到应有的重视。所以，这样按原本就有背绩效管理精神和原则的习惯做法做下来的所谓绩效管理———实质是徒有其形的行政考评，就完全泡沫化了。

（4）目前所做的政府绩效管理探索，虽然也部分注意行政成本问题，但基本上是不知道和忽略了搞政府绩效管理的根本原由与实质，即就是为了进行更好的财政预算和行政成本管理。从外国搞得比较好的成功经验来看，政府绩效管理就是从绩效预算开始，从抓好公共财政划拨与公共资源配置起步，然后再逐步推进到各部门、各环节、各个体、各行为来抓绩效的。可以说，脱离这一点，绩效管理无非是玩玩花样而已，实际则没有任何意义或价值。可目前我国的许多绩效管理探索都不知道这一点，更不用说能够自觉做到了。

（5）行政问责在整个运行性职能和行政过程中是独立的一个环节。它与行政考评、行政监督都有直接关系，与行政激励则有相反相成的关系。它可以、也必须与其他所有行政环节一起，完全纳入到整个政府绩效管理的设计之中，共同构成一个崭新的行政模式。

总之，现有的政府绩效管理与行政问责理论研究和改革实践上都还存在极大的不足，最突出的问题就是没有以绩效预算为起点，同政府管理流程再造、行政模式重构联系起来。

4.加强政府自身建设，没有紧扣对运行性行政职能的整体改造和系统优化。

运行性行政职能是一个庞大的权能体系，具体操作上则是众多的基本行政环节。它们没有一个不与政府自身建设的质量和水平直接相关，没有一个是可忽略不计、可弱化淡薄的。可是，我们在强调加强政府自身建设时，只看到某些环节如行政决策、行政执行方面经常出问题、特别是违法违纪甚至腐败的问题，于是就只注意抓对这些已出现问题进行治理的工作，而很少能往前多看一尺一寸，抓住相关的乃至所有的行政权能来进行整体的科学性和规范性建设。所以，这样进行下来的行政改革大多只能是不可避免地表面化了，解决不了实质性问题或者深层次问题———这是当前最突出、最普遍的问题。

总之，在大力推进行政管理法制化的今天，行政程序法之所以会显得最难建设，就是这一缘故。

可以说，行政管理要法制化，首先就要科学化，因为科学化是法制化的实质内涵，法制化是科学化的外在规范；没有科学化，就没有法制化。

二、政府结构层面的突出问题及相关分析。

政府结构就是行政系统的构成，包括两大部分：基本结构和主体结构。其中基本结构包括：（1）行政区划。这是宏观纵横复合行政结构；（2）政府层级。这是宏观纵向行政结构。主体结构包括：（1）政府组成。这是独立的核心行政结构，反映的是行政领导构成；（2）行政机构构成。这是一级政府所属部门系列，是中观横向行政结构；（3）行政机构内部设置。这是一级政府所属部门内部的横向内设组织和纵向微观层级，是微观纵横复合行政结构。

政府及其职能部门是基本行政职能的载体和履行主体。其设立与调整均须依行政职能的划分、设定与配置而定。有什么样的行政职能划分、设定与配置，亦即有什么样的行政职能构成，就会有什么样的政府设置。行政职能之间的关系理顺与否、分定与配置的科学合理程度如何，将直接决定政府设置是否合理得当、关系顺畅和科学有效。基本行政职能与运行性行政职能既分别、又交叉地影响着行政系统的构成。最佳的政府结构并不取决于政府机构的大小多少，而取决于如何更科学合理地理解和把握行政职能的构成及其内在联系。

总而言之，政府结构根本上就取决于行政职能的结构或构成，其问题亦主要源自于行政职能问题。

目前，我国政府结构层面的问题确实有不少，其中比较突出的主要有如下两方面：

（一）基本行政结构随着经济社会发展出现新问题。

在地方经济充分发展的地区，主要是经济发达的东部地区和各地中心城市或重要城市，出现了呼声日高的行政区划和政府层级应有突破性调整的问题。其中更突出的问题主要有：

1.突破“市管县”，实行“省管县”

县域经济发达的县和县级市大都想脱离当前的上级主管———地级市，而直接归属省里，导致新型政府层级模式，个别的甚至还希望升级为地级单位，形成新的地级行政区。这种冲动在有的地方已经有了探索和实践，但在大多数地方仍然还处在迫切期待的状态。这一问题是否可行、是否要行，尚无完整、科学的答案，但已引起全国上下的普遍注意、重视和关心。

2.放弃第五政府层级，转成县市直辖区镇域经济发达的特大镇、街道经济强大的特大街道，由于经济总量大、人口密度大、行政管辖区域大，特别是其经济总量、人口规模与内地部分县甚至地级市的规模相当，所以纷纷开始提出向县市直辖区转变的强烈诉求。在一些地方如广东佛山就出现了特大镇、街道转为“县级政府的派出机构”、“具有部分县级经济管理权的行政区”、“再经调整和整合而设立的市辖区”等等趋势。这个问题虽然刚刚萌芽，但却事关乡镇一级行政区划和政府层级的改革，是一个非常重大的现实问题。

这里引申出整个乡镇一级的机构改革大事。

据调查，农业税取消后的乡镇职能已急剧萎缩，除计划生育工作外似乎没有更多的实质性行政事务。这在改革上就引生出两个大问题：

（1）乡镇是否还要通过大幅度区划合并来减少数量？乡镇是否要四套班子齐备？乡镇是否可以全部改成县在农村、综合协调所办站等县局下派机构、类似行政服务中心的当地最高派出机构和农村政务信息中心？

（2）在新农村建设方针、农村社区自治与基层政权建设方面，特别是现在网络媒体急速扩展到农村，而农民素质和公共参与热情日益提高的情况下，村级公共管理与自然村公共管理还存在很不成熟、很不紧凑、又不断发展变化的不稳定状态，容易出现大面积失控和危机隐患，而这在特定情况下又很容易转化为重大现实危机。因此，如何加强农村公共管理的结构改造、无缝隙设计与运作，亦即政府层级如何延伸“行政神经”到基层末梢，就成为目前最突出的重大问题之一。

3.突破地级定位，城市寻求升向副省级经济实力强大的地级市和若干地级省会城市存在希望成为国务院计划单列市或者副省级城市的要求和冲动。这虽然不如“强县要脱市”那么强烈，但也成为一股强大的暗流。

上述问题是在我国城市化加速的情况下出现的新情况、新问题，不仅触及到行政区划、政府层级本身的调整变化，而且还触及到宪法、地方组织法等方面的重大调整，更涉及到全国城市化、现代化整体战略和未来走向的确定与调整。但是，目前从理论到实践都还远未深入到这些重要层面进行深入的探讨和研究，显然是科学答案跟不上实践所提问题的需要。

（二）主体结构有老问题，更有新问题。

1.不少地方的政府组成人员和行政机构领导职数设置过多，主要是副职设置过多。

政府组成人员设置过多，主要是诸如副省长、副专员、副市长、副县长、副乡镇长的实际人数太多；其另外一个突出问题是，这些多出的副职又与当地党委主管某一领域的副书记、常委相重合，在实际领导过程中出现多中心、分散、协调难度大、甚至内耗等等问题。

行政机构领导职数设置过多，主要是诸如副厅长、副主任、副局长等等的实际人数过多。在原本就事务明显单

一、职能逐渐弱化的情况下和空间内进行迫不得已的过细分工，导致每人常常只分管一两个内设机构，彼此常常受限于组织程序而无法协调、效率低下、内耗增大。

2.从中央到地方都有行政机构设置还不够合理之处，主要是与基本行政职能和运行性行政职能的划分、设定和配置不够科学、得体直接相关（1）经济职能和行政运作权能切得较细甚至较乱，没能科学、正确、合理地梳理和处理事务性质天然交叉复杂的基本职能问题，更未经过仔细的科学研究来考虑和处理具体的运行性行政职能相互链接以及与经济职能落实相匹配的问题。所以，即使是同管一个市场的行政主体，也就变得多种多样，商务、工商、质检、卫生、价格、公安、城管等等一齐出现，对市场似乎各有管理，而实际则是分散管理、多头管理、重复管理、矛盾管理乃至胡乱管理，终归是无效管理和无管理。所以，各种甲醇酒、注水肉、病猪肉、红心蛋、孔雀绿鱼、有毒食品、有毒玩具等等假冒伪劣商品长期不绝，搞坏了政府的公信力和我国在国际上的经济形象。此类政出多门、重复设置、高耗低效的机构问题还很多，无需在此一一列举。

（2）政治职能和社会职能与运行性行政职能的划分、切割、设定和搭配也还存在不足，导致行政主体设置也出现不少混乱。这里最典型的情况是警察的设置：特警、刑警、交警、巡警、片警、督警、法警、海警、海关警、边防警、消防警、户籍警、机关警、网络警、森林警、铁路警等等，此外再加上一个准警察———城管。在加强社会治理方面有这么多主体，常常造成乱象丛生。城管原本在很大程度上属于警察管理的范围，结果单设城管，而城管在很多情况下又管不了很多实质性的城市社会问题，常常又得寻求警察助力。而庞大的警察体系中，既存在重大内耗问题，如山西某市的刑警就敢于暴力冲击交警，也存在与外部严重矛盾的问题，如交警总是胡乱罚款、破坏警察形象和政府形象，甚至与交通行政职能部门发生严重冲突，如湖南发生过高速公路管理主体对交警大打出手、造成严重流血事件如此等等。

由此产生的直接问题是：把警察分得这么细，其科学性、协调性、有效性、必要性和运作成本的实际情况到底怎样？治安执法、交通执法、维护国家安全稳定执法、乃至城管等等执法是否集中统一比分散进行要更节约、顺畅、高效？为此最多只设两个警种也许最佳？

（3）在其他职能领域的主体设置上，也存在类似警察体系那样不集中、甚至很零碎、实则有失统一高效的划分切割、随意由利而定的问题。譬如，航空、铁路、水路、海路、陆路等交通运输在行政职能的性质上是一样的；文化、文物、广电、新闻出版、知识产权、网络媒体、城市风貌、历史档案、国家遗产与世界遗产等等在行政职能上相同、相近或相交叉；农业、林业、水利、生态环保、水陆动植物养殖和保护以及进出口等在事务上高度交叉、重合；乡镇企业、农村工业化和城镇化、住房与城市化、人口增长与流动、户籍、城乡福利、创业与就业等等在行政职能上是内在高度相关至密不可分；如此等等。然而，在实践中这些事务却都分得太细，切割太碎，非常分散，很不集中，并由此分设了大量行政机构。这就为不同行政主体在同一或相近领域运作产生争执、矛盾、纠纷、内耗和低效提供了不竭源泉。

还有，应急管理、城市应急联动、110和120等的应急管理与应急服务、地质地震防灾救灾、洪涝防灾救灾、海洋防灾救灾、气象防灾救灾、粮食与食品安全、卫生安全、生产安全、金融安全、经济安全、信息安全、社会矛盾、宗教冲突与危机、群体纠纷与冲突、组织纠纷与冲突、黄毒赌淫、腐败堕落、违法犯罪、敌对势力防范、分裂势力防范、恐怖势力防范、国土安全、国家战略安全等等，均同属一个范畴，具有极其高度的内在相关性和相通性，但也遭到同样过分细致的分开、切割，多数分属于不同的行政机关，个别的则由于属于非传统安全问题而在行政主体上存在模糊归属或者空白归属的状态。这里的实质是我们在危机管理机构上严重缺乏必要的、集中统

一、高效专责的行政机关。

这些问题在形式上都是行政结构问题，其实都是行政职能胡乱切割配置的深层次老问题，一直都在最严重地阻碍行政管理科学化、规范化和高效化，一直都在深深地困扰和羁绊着整个现代化事业。

3.行政机构内部设置还存在机构重复、职责不清、人浮于事、程序繁冗等情况。

这是一级政府所属部门内部的横向内设组织和纵向微观层级，是微观纵横复合行政结构。这里存在不少还需要大力科学化、精细化、规范化的基本问题，其中，最突出的问题就是岗位设置和人员配备与具体任务之间的科学协调问题、以全面科学的政府绩效管理和政府信息化来梳理并重塑微观结构与关系的问题，导致机构重复、职责不清、人浮于事、程序繁冗等等问题。

总之，政府结构不合理，包括政府层级过多，组织设计不合理，组成设定分工过多，部门设置分工过细，承担和履行职能常常交叉重叠、多门多头、冲突混乱，消耗大，成本高，效率低，效益差，影响我国发展的整体过程和整体绩效。

三、政府行为层面的突出问题及相关分析。

政府行为亦即行政行为，是政府和行政人员依法依规履行基本职能和运行性行政职能、对行政相对人乃至整个行政客体施加影响的具体行动。在内容实质上，它包括行政管理和行政服务两大部分；在操作形式上，它包括抽象行政行为和具体行政行为两大部分。目前，我国在这一层面还存在的突出问题主要有如下几方面：

（一）重管理，轻服务，常难落实“为人民服务”

宗旨和“以人为本”的科学发展观。

1.没有摆正主人与公仆位置，更未奉行“一切权力来自于人民”的宪法精神。

不少行政机构和行政人员在潜意识里就认定：行政相对人是可以随意对待、不需在乎和尊重的对象，对他们只需要管理、再管理；在自己不满意、不高兴时还可以横眉冷脸、恶劣态度、拖沓推委、糊弄折腾、甚至半暴力性地相对相待，所谓“门难进、脸难看、事难办”就是这样发生的。而在稍微有点纠纷、紧张或者自身道理不足时，这些行政主体就骂他们是刁民、好讼之徒、民风凶悍、民心顽劣等等，而随意动用警力，乃至随意开动公检法等整台国家机器，对他们实施强硬回应、强制管理和“果断”治理。这就把官民完全对立起来了，常常发展成民众与政府的对立、对峙、对骂、对贬和对抗。

2.不择方式和手段，寻租牟利，公开与民争利，不惜违法乱纪。

在涉及行政机构和行政人员（特别是行政领导）的利益时，很多行政主体都会不顾党纪政纪、法律法规而大行腐败之为，以至出现行政机构总有小金库、行政人员总有索贿受贿的情况发生。特别是当这些当权的部门和个人利益与群众利益发生冲突时，这些行政主体常常是不惜露骨地站到自身利益一边，采取与民争利的行动，不讲道理，滥用权力，同时直接伤害、破坏群众利益、政府形象和执政基础，导致种种潜在的和现实的重大危机。

3.行政执法常常不当而过分。

经常可见可遇的是：蛮横凶横，简单粗暴；滥用自由裁量权，习惯于从重处罚，乐于加重处罚；多是为处罚而处罚，为私利而处罚，为而处罚。交警执法、城管执法是其中的最大典型。

4.行政收费仍然过多。

只要能有一点借口，只要提供了某些特定服务，就一定要千方百计地进行收费，收费标准常常高出服务成本好几倍、几十倍甚至更多。这一行为直接构成小金库之源、不规范之根、预算外资金之多之乱。此其中，各地各路段的交通设卡收费就是最大典型。这既有地方政府做后台，也有部门利益在作怪。

（二）习惯于主观决策、经验决策和微观决策，乐于权力决策、自利决策和随意决策。

1.行政决策科学化、民主化常常显得非常苍白、脆弱和形式化。

无论是否跟民生直接相关，很多行政决策都是根据领导的主观意志和特殊取向来进行的；群众或行政相对人基本不能参与，甚至旁听也不行；专家参与也不多，有时咨询专家也是在样子上做给社会看的。即使个别地方和部门出台了诸如行政听证制度，在行政决策时让群众代表参加或旁听，但是这样的进步也很有限：（1）只限在涉及民生的个别事件上；（2）代表性有限；（3）并不经常，更不深入和科学；（4）其他大量实质性的重要行政决策都没有或者不可能实行对社会公开、有民众参与。

2.行政决策规范化、法制化不足。

各部门、各地方都从自己的利益和习惯着眼，确立自己的决策立场，致使行政立法和政策制定都由此而来而定，结果就在行政根据上常常造成矛盾、冲突，下面的行政执行就无所适从或者严重混乱，导致政令、法令的严重不统一和操作失控。

有的地方如湖南制定和实行规范的行政程序，虽然走在全国改革的前列，但主要也只在文件出台管理上实现了规范，而对于广泛的决策内容来说则仍有欠规范。与之相比，其他地方的行政决策就更无章法了，其规范化、法制化基本就是空白。

3.随意决策太严重。

每新一任领导上台，就容易让上一届领导做出的长远决定出现“自然流产”或者“巧妙失效”，诚所谓“新人新策”、“人走政息”。按理，每一任领导都有新思路、新纲领原本也是没有错的，特别是不能因循守旧，要有突破和创新，但在这里发生的最大问题常常不是新决策更高明，而是新领导不一定愿意按旧领导的意见办，哪怕原意见是具有很高科学含量和民主含量的既定决策。比如，城市规划、经济发展方略、社会发展方略等等重大决策，常常得不到延续，就连街边绿化，也都出现一任领导一次主意，导致一届换一茬树，街边的树永远长不大。这样的结果就是“政策没有连续性和稳定性”，造成大量浪费和政府公信力下降。

4.只顾眼前，不顾长远。

很多地方领导在事关本地发展战略上思考不多、着眼更少，只看见、只盯住可能抓得住的当前利益和摸得着的当前政绩，并且为此不顾一切地奋力追逐，包括大肆卖地、用地甚至发行公债，真是竭泽而渔，用尽眼下所有可能用来换取政绩的资源，而根本不考虑可持续发展，不考虑资源的有限性和节约使用，不考虑债务负担和资源枯竭将给后续各届政府以及子孙后代带来什么严重负担。这些就是当前普遍存在的所谓“短期行为”

———其根源就在于这种不当的领导决策上，就在于没有在决策上切实落实科学发展观。

（三）行政运作上还存在许多不规范、不妥当甚至不正确的情况。

1.选择性地执行政策和上级指令。

这是一个老问题，长期以来得不到解决。这主要是下级行政主体对上级制定并颁行的政策、指令和方略总是进行有选择地执行；其选择原则就是“适我者用，异我者弃”，“利我者用，不利者弃”。

在执行实践中，这些下级行政主体总是搞“上有政策，下有对策”，变着法子，找足理由，糊弄上级，扭曲上级决策。这已不仅仅是行政信息的逐渐失真和扭曲了，而且还是行政信息的被改造、被利用。

这在理论上就叫做“权力博弈”，而其实质则是官僚博弈、权术博弈。

2.为造政绩，不惜造假。

为了在当前资源枯竭、几乎黔驴技穷的情况下创造出政绩，以便赢得社会好评和上级青睐，常常不惜大搞造假活动。上级和社会要什么，本届领导就能造出什么；要数字有数字———诚所谓“数字出干部”，要面貌出面貌———大广场大雕塑不由得上级和群众不心服。于是，就连即使秦岭没有华南虎，也能造出头野生华南虎来。为此，官场盛行一句话：有点假，没人查；不做假，没人夸；造假无成本，何乐而不为！所以，政府公信力不高甚至丧失殆尽。

3.行政执行缓慢，行政效率低下。

无论是发现了执法不当甚至错误，还是群众有正确合理的诉求，也无论是发现新问题、新方向，还是已经获得新思路、新对策，甚至即使是看到非常重大而紧迫的大事、只争朝夕的机遇、不能拖延的急事，都会由于程序繁复漫长、能推能等就放放而有所耽搁，甚至完全耽误而痛失机遇。至于行政相对人提出的什么意见，则更是爱理不理、多一事不如少一事，即使全耽搁了也无所谓，因为他们无论走行政复议还是行政仲裁乃至行政诉讼都不可怕，最终能赢得胜局者基本上不是他们，而只能是行政主体。所以，行政救济途径不畅，政府公信力不高，群众对行政主体反感而无奈，潜伏巨大危险。

4.行政行为规范严重不足。

这主要是至今难以诞生具有充分科学性的行政行为法。行政行为是以基本行政职能为经、以运行性行政职能为纬，交叉符合之后而形成的一系列具体行政活动，是直接施加于行政相对人乃至整个行政客体的行政权力行使和运用过程，是具体体现出行政目标模式和行政行为模式的行政环节系列，更是直接体现政府性质和政府形象的每一个具体作为和表现。其内政构成的复杂性及其对科学性、合理性的要求是所有社会公共行为当中最高的。因此，要设计并建立这样一部行政行为法远非易事，但却是深化行政体制改革所必须解决的大事、所必须攻克的难关。只是目前也只有《湖南行政程序规定》在这方面做了一个初步的探索，还需要今后在整个国家层面投入更大的努力。

四、结语。

上述三大方面的问题诚可谓太深厚、太复杂、也太顽固了，构成了三大块面的政府重疾。其中，政府职能问题是根源；政府职能划定和配置的科学性、合理性不足，导致政府结构也缺乏充分的科学性、合理性；作为行政主体的政府，在结构上存在重大问题就直接变成了政府的天然硬伤，这个硬伤一旦外化，就自然会变成各种各样的政府行为问题，致使政府形象和政府公信力遭受重创和严峻挑战。

总的来说，我国行政管理体制问题有老的，更有新的；有浅层次的，更有深层次的。这些问题至今没有得到根本性解决，甚至还未得到明确认识。