组织中的危机管理范文

组织中的危机管理篇1

关键词：公共危机 管理

一、公共危机的管理主体分析

政府是公共危机管理中的最重要的主体，在公共危机治理中，政府的责任最大。政府作为社会的管理者和全体公民利益的维护者，理应承担处理公共危机的责任。政府在公共危机管理中主要应具备两方面的责任。第一，政府对于危机的预测能力。第二，政府对于危机的反应能力。

非政府组织作为区别于政府和私营企业的第三部门，是以公共利益为取向的非营利性组织。我国的非政府组织目前也在经历一个史无前例的发展期。在政府对公共危机管理的不得当的一些方面，非政府组织起到了一个很好的补充作用。

二、非政府组织参与公共危机管理的优势

首先，非政府组织的民间性。我国目前的非政府组织多是由基层群众所组成的草根组织，由群众组成，代表广大群众的利益，因此有着不同于政府部门的民间性。非政府组织的这一特性决定了它与广大民众的直接距离会更小，更能体察到民众的声音，能够及时获得民众的需求信息并做出快速反应。同时，非政府组织多代表社会中的弱势群体，能够在公共危机的处理中向弱势群体倾斜，保护低收入群体的利益。“非典”等公共卫生危机事件表明，只有平等尊重民众的权力，社会整体的公共利益才能得到保障，若是弱势群体的利益得不到保障的话，强势群体的利益也会因此受到威胁。在公共危机管理中，非政府组织这种对弱势群体的倾斜性，在促进危机事件得以公平公正处理方面，发挥着不可或缺的作用。

第二，非政府组织工作的专业性。非政府组织不同于政府部门的另一个优势特征就是其组织成员多是某个领域的专业性人才，能够在特定的公共危机处理中运用自己的专业知识，从而做出更快更好的反应。我们从近几年的众多实例中可以看出非政府组织的志愿者的专业性在公共危机处理中的作用，成都的爱白中心是由来自全国各地的注册心理治疗师所组成的爱心机构，在汶川大地震中，该中心的心理治疗师们负责整合及培训灾后辅导人员，再由他们到前线进行救助。

第三，非政府组织结构的灵活性。政府部门由于其特有的科层组织结构，特殊的价值取向和复杂的政治环境，导致其势必会在公共危机的管理中表现出一定的滞后性，非政府组织正好填补了这一方面的空白。公共危机事件多是非常规下的突发性事件，危机发生时，正常的社会秩序遭到破坏，民众陷入极大的恐慌之中，在这种情况下，我们需要能够第一时间帮助灾民，维护秩序，提供最直接帮助的组织，而非政府组织由于其组织结构的灵活松散，其决策系统的分散独立，可以对危机事件做出即时反应。

三、非政府组织参与公共危机管理的困境

首先，法制的不健全为非政府组织参与公共危机的管理设置了门槛。我国对非政府组织的登记管理实施双重管理原则。在我国，非政府组织的登记成立，不仅要得到中央和地方政府的批准，还要找到一个与自身业务相关的部门，这样的管理办法固然加强了政府对非政府组织的管制并对各类非政府组织进行了有效的规范，但同时也提高了组建非政府组织的门槛，限制了其发展，使得大批专业性的非政府组织由于种种原因，一直得不到政府部门的认可，也就不能在公共危机的管理中发挥相应的作用。现如今，一些非政府组织由于找不到相对应的主管部门，转而以企业的名义在工商部门注册，或是干脆不进行注册登记，这样的不具有合法地位的草根非政府组织在我国占有很大的比重。

第二，经费的不足和人才的缺失使非政府组织不能有效地发挥作用。改革开放以来，我国的非政府组织多是从政府中剥离出来的，但社会转型带来的诸多问题又导致了这种剥离不彻底，非政府组织仍然可以说是政府的附属机构，政府的财政拨款是非政府组织的最大财政来源，近几年来，政府部门一方面减少了对非政府组织的拨款，一方面鼓励非政府组织自行筹措运作经费，但非政府组织的非营利性决定了它不可能像私营企业一样在买卖市场中获得收入。资金的不足使非政府组织无法在灾难救助中全面展开工作，无力迅速动员和组织社会力量投入到公共危机的管理中。

第三，传统文化的缺陷导致非政府组织公信力不足。我国的非政府组织的发展还面临着文化方面的挑战。非政府组织是一个外来语，西方的非政府组织的发展有着来自文化方面的深厚积淀，发达的公民社会是其生长的土壤，这包括了与市场经济发展相适应的普遍的公民意识，自治观念，法制观念，公益精神等，而我国长期以来受依附性民臣文化的影响深远，缺乏这方面的文化背景。

四、非政府组织与政府在公共危机管理中的合作关系

公共危机事件不同于一般的危机事件，公共危机事件覆盖面极广，一旦发生，危害极大，而且许多公共危机事件的发生具有不可预见性，因此公共危机的预防和管理是对公共部门的巨大挑战。政府固然是公共危机管理的第一主体，承担着最重大的责任，政府如果想对公共危机进行有效地管理，必须认清自身的缺陷，与非政府组织建立一种合作关系，对非政府组织进行扶持以使其能有效发挥特有的优势，挖掘非政府组织的管理潜力，从而在公共危机管理中建立一种多主体相互合作的管理模式。

参考文献：

组织中的危机管理篇2

关键词：农民合作经济组织；危机信息；危机信息管理；管理机制

中图分类号：F321　文献标识码：A　文章编号：1001-6260(2009)05-0039-04

一、引言

2009年3月31日，全国供销合作总社经济发展与改革部了《全国供销合作社2008年基本情况统计公报》。公报显示，中国组织农民兴办的各类专业合作社已经达到35787个，在各类专业合作社中，种植业18671个，养殖业9550个。这些专业合作社在搞活农产品流通、完善农业社会化服务体系、促进农民增收中发挥了重要作用。各级各类农民合作经济组织在其发展过程中，都必须要面对各种危机事件的发生。那么，中国的农民合作经济组织对如何利用组织优势和各种资源，来建立应对各种危机事件的有效管理机制，将危机带来的负面影响尽量减少，同时在危机解决的过程中寻找机遇，应该予以足够的关注。

从国内外大量的危机管理实践可以看出，信息管理始终是与危机管理相伴而行的，危机管理过程实质上是一个危机信息的采集、加工、传递、分析、利用、公开、反馈过程。国外危机信息管理研究主要侧重在以下四个方面：危机信息管理与决策；危机信息传播与利用；危机信息系统建设；危机管理人员素质与教育(王伟，2007)。国内学者的危机信息管理的研究集中在三个方面：一是研究危机信息管理的一般性理论，包括界定其概念、阐述其作用、分析存在的问题等；二是研究危机信息管理过程，尝试从危机信息活动的特点和机理中找出有效的危机管理办法；三是研究危机信息管理系统问题，强调通过建立危机信息管理系统可以有效地预防和应对危机(章钢等，2006)。从研究内容看，公共危机信息管理和企业危机信息管理的研究成果较多，而专门对农民合作经济组织危机信息管理展开的研究还很少。本文将结合农民合作经济组织的实际情况和危机信息管理的研究成果，来研究适合农民合作经济组织的危机信息管理机制，为其更好地应对危机、解决危机提供借鉴。

二、危机信息及农民合作经济组织危机信息的来源

1　危机与危机信息

农民合作经济组织在发展过程中，由于组织环境或外部环境的变化，会遇到一系列对组织声誉、形象和生存产生威胁的事件。如2003年的"SARS"和“高致病性禽流感”、2008年的“冰雪灾害”和“汶川大地震”等，都给农业生产直接或间接造成了很大影响。类似事件会形成农产品的价格危机、产品生产危机、组织信誉危机等。这些危机会给农民合作经济组织的人财物造成损失，损坏农民合作经济组织的形象，但同时也可能蕴藏着发展的机遇。从危机管理的角度看，危机出现具有不确定性、突然性、连续性等特点，农民合作经济组织在发展过程中要不断面

临危机、应对危机、解决危机。

危机信息的概念可以从广义和狭义两方面理解，狭义的危机信息即为表征危机即将出现的各种信息，而在广义上可以理解为在危机潜伏、爆发、持续、解决等一系列过程中与危机管理相关的各种信息(吕斌等，2009)。从危机管理目的这个角度看，危机信息就是危机管理所涉及到的数据、信息和知识，其中包括面向危机决策者的信息、危机决策信息、沟通内容。危机信息管理包括信息感知、信息识别、信息传递和信息处理四项内容。从信息论的角度出发，本文基于广义的危机信息，来探讨农民合作经济组织的危机信息管理体制。

2　农民合作经济组织危机信息的来源

从危机发生的源头看，农民合作经济组织面临的危机既可能直接来自组织内部，也可能由组织外部环境变化而引起。危机信息具有隐性程度高、高度不确定性和出现频率低的特点。危机信息以文字、声音、图像等表现形式通过一定的渠道在组织内外传播。

农民合作经济组织在其发展过程中，组织成员、制度、资金等因素都可能给组织带来危机。这种危机影响的范围有时仅局限于组织内部，有时会影响到产业链上的其他相关利益者，甚至波及到公共领域。调查显示，安徽广德县凤桥乡板栗股份合作协会从轰轰烈烈成立到名存实亡，其原因是：协会章程被虚置；领导干部不得力；政府一手包办；只有少数人员参与协会工作；不以盈利为目标的原则等。内蒙武川县、哈乐县马铃薯协会在其发展过程中，产权与收益分配界定不明晰，会员缺乏承担责任的意识，会员参与机制不完善等问题都在影响协会的可持续发展(韩俊，2007)。

农民合作经济组织的成员多从事种植业和养殖业，这些产业受外部环境的影响很大。2008年8月，笔者在安徽省长丰县调查草莓协会发展情况时发现，年初的雪灾给当地的草莓种植造成了很大影响，一些农户的幼苗由于没有及时采取相应的措施而死亡。草莓协会虽然提供了技术上的指导，但由于资金问题，一些有效的方法无法实施。四川省井研县周坡镇的柑橘协会想发展柠檬种植和獭兔养殖业，但由于资金没有保障，协会拓展业务非常困难。

这些原因和问题都是农民合作经济组织中产生危机的根源所在，而问题的解决需要有一个较为完善的危机信息管理机制来予以支持。

三、农民合作经济组织利益相关者及其信息环境

1　农民合作经济组织的利益相关者

图1为农民合作经济组织的利益相关者示意图。农民合作经济组织的内部相关利益者是指组织当中的每位成员。外部相关利益者根据其与组织的关系可以分为两大类，图1。中的A部分是直接利益相关者，B部分是间接利益相关者。农民合作经济组织的组织成员间及组织与其外部利益相关者之间一直在进行着各种信息的交换，这些信息也包括危机信息。危机信息管理机制是一个复杂的社会系统，这个系统功能的发挥与组织内外的各种环境密切相关。危机信息管理机制应该能够提高农民合作经济组织利益相关者之间的危机信息的管理水平。

2　农民合作经济组织的信息环境

图1中的c部分是农民合作经济组织内部信息环境的四个基本要素。信息人是指农民合作经济组织的每一位成员，这些成员可以分为组织的决策者、专业人员、普通农户三类。在危机信息管理过程中，专业人员主要是完成危机信息的收集、识别和处理等工作；决策者主要是根据各种危机信息来进行决策，提出危机解决方案；普通农户一般是危机信息的接收和传播者。信息资源是组织在其发展过程中形成的与组织发展相关的各类传统或数字化信息，它往往是危机信息识别的来源之一。信息基础设施是指信息收集、处理、传递等过程中必要的硬件设施，如电话、电脑、网络等，它们是实现危机信息管理的基本条件。信息管理制度是指组织为了实现对组织内人、财、物、信息等相关要素在信息管理活动中的合理使用和组织信息管理活动正常运行的基本制度，通过制度化的方式保障信息在组织内外合理流动。

农民合作经济组织的发展与组织外部的信息环境也密切相关。主要包括四个方面：一是信息社会环境，如国家信息政策、信息法律和社会信息伦理等；二是信息资源环境，如信息资源支撑体系完备程度、科技支撑体系、网络信息资源环境等；三是信息技术环境，如公共信息基础设施建设水平等；四是信息人文环境，如信息文化、信息素养等(王伟，2007)。

组织内外各种信息环境因素作用于危机信息管理的各个环节，实现信息流的双向流动，使危机信息管理体系能够高效运行。通过危机信息管理体系中的内外环境因素的共同作用，将不同来源的信息有针对性地提供给危机管理与决策者，发挥危机信息管理对危机管理的支撑和保障作用。

四、农民合作经济组织的危机信息管理机制的三维结构

农民合作经济组织的危机信息管理机制是指组织预防和应对危机的全过程中，危机信息管理方面的制度和各种方法的总称。笔者认为，农民合作经济组织的危机信息管理机制是一个三维结构。从危机的生命周期出发，农民合作经济组织的危机信息管理机制具体包括事前、事中和事后的危机信息管理三个部分(如图2)。从危机信息管理的流程来看，每个部分的危机信息管理活动都涉及到信息的收集、处理、存储、利用、控制和反馈六个环节(覃小旅等，2005)。但由于每个部分的危机信息管理目标和任务不同，危机信息管理的侧重点也存在差异。从危机信息传播的过程看，涉及到组织成员、政府部门、合作伙伴等多个利益相关者。

1　事前危机信息管理

尽管危机的预防和预测是非常困难的事情，但“居安思危、思则有备、备由无患”。从实际情况来看，大部分危机的发生都会有各种各样的征兆。事前危机信息管理就是在危机爆发前，通过各种方式来捕捉这些征兆，并通过对这些征兆进行分析和处理，对可能发生的危机进行预测，为组织的决策者制定应急方案提供信息支持(莫利拉等，2007)。

首先，要做好制度建设，制度中应该明确专职人员、危机信息处理的流程、资金投入、应急预案的编制等内容。其次，加强组织危机信息预警系统的建设，它既是制度部分内容的落实，也是进行各种危机信息管理活动的基本条件。再次，确定组织内外可能形成危机信息的采集点，并由专门人员定期收集资金流、产品销售状况、客户反应、竞争对手等各类信息，然后对其进行识别，找出危机相关的信息。最后，由于大部农民合作经济组织的信息化水平较低，组织既要调动组织成员参与到信息的收集和识别工作当中，还要善于利用政府部门、新闻媒体、领域专家、信息服务机构等外部利益相关者的力量，来做好事前的危机信息管理活动。

中国奶业在1999--2008年的10年间，经历了高速成长的“黄金十年”。但随着“三聚氰胺事件”的集中爆发，这种全球奶业内少见的高速成长骤然间被划上一个句号。十年间，无论是新闻媒体，还是在整个奶业产业链的各个环节，都会有一些危机发生的征兆。如果能够及时地收集和识别各方信息，并对信息进行分析和处理，那么全行业的损失就可能降低，甚至是可以避免的。德国农民协会(DBV)的施密德博士认为，德国的牛奶合作社不仅仅保障了奶农的权益不受到加工厂的侵蚀，更重要的是为整条产业链建立了一个利益共容的产业环境，促进整个行业按照产业规律自然成长，这一点很值得国内乳业合作社借鉴(彭韧，2009)。

2　事中危机信息管理

事中危机信息管理是指危机爆发之后的信息管理活动。这个阶段主要是要收集危机发生之后的各类信息，既要给危机决策者提供决策所需要的各类信息，同时还要做好危机信息的传播工作。

随着危机意识的不断增强，农民合作经济组织应该建立应对不同危机的应急方案。当危机发生后，首先要启动应急方案，积极应对。其次，要加强危机信息管理的组织工作，增加人员，加强与政府部门、新闻媒体、合作伙伴等机构的信息沟通，利用各种渠道收集与危机有关的信息。最后，要及时对各方信息进行处理，并将正确的危机信息通过恰当的渠道传递给组织成员，稳定成员的情绪，增强大家战胜危机的信心。由于农民合作经济组织成员的文化素质较低、专业知识比较缺乏，组织应该把权威机构或专业人士对危机事件的应对策略以成员可以接受的方式传递给他们。如“三聚氰胺事件”发生之后，奶业合作社要及时把事件的进展情况及时向组织成员通报，还要把政府和行业组织对事件的处理和应对策略及时告知农户。同时，还要把组织如何来面对危机、解决危机的举措及时让组织成员了解，得到他们的信任和支持。

3　事后危机信息管理

事后危机信息管理是指危机解决后的信息管理活动。这个阶段主要是对危机发生全过程中的信息进行收集、整理、存储等一系列活动，将各类信息汇总，总结组织在应对危机时的经验、教训，形成组织的知识积累。通过危机信息的管理活动，增加组织的免疫力，防止相似的危机再次发生。“三聚氰胺事件”虽然给中国奶业造成了重大损失，但危机的爆发也暴露了中国奶业超常规发展过程中存在的各种问题。奶业协会成员、专家学者、政府管理者都从不同角度对危机事件发生的原因进行了探讨，并提出了避免同类危机发生的很多举措。这些都是奶业合作组织应该收集、整理和保存的重要信息。另外，奶业合作组织还应把组织自身及同类组织在应对危机中的成功经验和失败教训进行汇总，将有关信息及时传递给组织成员。

组织中的危机管理篇3

摘要：学界对公共危机问题的研究主要着眼于政府内部多层次公共危机管理系统的建立，忽视了地方政府在危机管理中的主导作用和社会力量的参与。从地方政府在公共危机中进行协作性管理的原因出发，分析协作性公共管理的四大主体，即非政府组织、营利组织、媒体和公众，在协作性管理中的具体协作方式、协作现状和协作困境，力求在公共危机管理中找到地方治理的新途径。

关键词：地方政府；协作管理；公共危机

1政府危机管理的概念界定

随着社会问题的日益增多，政府作为公共权力的行使主体，时刻都要面对不同程度的危机，而政府处理的危机是属于公共范畴的，被称为公共危机。所谓的公共危机是指“由于内部和外部的高度不确定的变化因素，对社会公共利益和安全生产严重威胁的一种危险情况和紧急状态，那么能够引起这种危机情况的紧急状态的事件就是公共危机事件”。学界通常对“政府危机管理”和“公共危机管理”作为等同的概念，不做严格的区分。但是以张小明为代表的一些学者认为政府危机管理具有双重意义。政府作为一般的社会组织和其他的组织一样也会面临自身体系内外的一些危机状况，比如财政危机、生存危机或人力资源危机等，关于应对这些危机的管理活动是政府危机管理的第一层含义。政府作为社会的管理者这个身份行使社会管理职能时，政府应对的危机是属于公共范围的，是对公共危机的管理，这属于政府危机管理的第二层含义。文中使用的“政府公共危机管理”与“政府危机管理”不做区分，且是从政府危机管理的第二个层面出发研究政府的公共危机管理。由于公共危机普遍是由地方开始引发和蔓延的，地方政府在预防、遏制公共危机中处于主导地位，本文强调从地方政府的角度分析协作式公共管理在政府危机管理中的存在状况。

2地方政府协作式管理普遍存在的原因分析

协作性公共管理“描述了在多组织安排中的促进和运行过程，以解决单个组织不能解决或不易解决的问题”。协作性公共管理从方向上可以分为纵向协作和横向协作。纵向协作强调政府组织内部层级间的协作活动，政府部门直接，政府与政府之间的合作；横向合作强调政府和非政府直接的联络和合作，通过伙伴关系、网络、契约关系、结盟、委员会、联盟、公会和理事会，公共机构和私人机构的管理者代表其组织共同制定战略，提供公共物品和公共服务。本文侧重于研究地方政府的横向协作管理。

奥图尔早在1997年就提出了为何跨越组织(例如组织间网络的管理)，普遍存在且有可能增加的五个重要原因。协作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公众的需求多样化和政府失灵的矛盾以及协作主体的成长造成的。

处理艰巨或者复杂问题的政策可能需要这样的结构来执行。政府面临的公共危机和问题越来越复杂。问题的环境更加恶劣，单个部门已经不可能独立解决这些复杂的问题，更不用说严重的公共危机，协作成为了政府管理的必然选择。

基于政府直接干预范围上的局限性鼓励而不是抑制了基于网络的解决方法。随着社会和市场的发展，公众偏好政府提供更多的服务和产品而同时要求政府减少干预。此外。政府失灵一个重要的体现就在于不能为公众提供个性话的公共产品，为了满足公众的这些需求，政府只有与非政府组织和公民协作才能做到。

政治驱动力诱导出需超越因政策目标而可能必要的联网；行政管理者经常必须平衡清晰集中的项目权威的技术需要与要求包容和更宽广影响的政治要求。

非政府组织的发展，公民参与社会事务管理意识的增强和途径的增多，为政府横向协作管理提供了可能性；组织网络的建立和信息技术的现代化为政府间纵向协作提供了平台。

3政府公共危机管理协作主体分析

3.1非政府组织

非政府组织有狭义和广义之分，广义的非政府组织是指除了政府和企业之外的所有社会组织；狭义的非政府组织是指地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、自愿公民组织。文中采用的是狭义的非政府组织的概念。非政府组织从产生开始就与政府有着息息相关的联系，由于非政府组织非营利性的特征，在我国政府成为非营利组织获得经费的来源之一。政府与非政府组织的协作形式主要是采取合作和赋权的方式，关键是利用非政府组织在专业技术方面的优势，取得在危机管理中的更好效果。非政府组织在公共危机发生时起到了很好的社会整合作用，由于非政府组织提供的是公共物品和准公共物品，以公共利益为所有活动的最后依归，能够得到公众的信任，以最快的速度和号召力整合社会闲置资源为地方政府解决危机提供协助。此外，非政府组织具有广泛的群众基础，在社区中的活动频繁，为地方政府解决公共危机创造良好的社会环境。国家诚信机制的缺陷和公民志愿精神的缺失成为非政府组织走不出的困境。公共危机的管理中，政府仍然处于主导和支配地位，对公共危机管理的参与主体起监督和指导作用。然而政府在危机管理中甚至不能避免组织内部的寻租行为，更不用说能很好地监督和避免非政府组织在危机管理中谋取私利。

3.2营利性组织

营利组织主要是指以营利为目的的企业组织，在地方治理理论中，企业作为政府协作的对象，主要以外包和委托的形式纳入地方政府管理的领域。营利性组织活动的最终目的是利润最大化，提供的是多样化的私人物品。营利组织的高效性和对环境变化的高度适应性是区别于政府低效、反应迟钝的特点。现代政府面临的是更多复杂多变的社会问题，不仅要对公共危机事件作出快速的反应还要解决手段陈旧的问题。营利组织在这方面的优势弥补了政府的不足。公共危机管理是有一个发展的阶段性特征，在危机发生前和发生中更多的是依靠政府和社会的力量，但在危机发生后的重建阶段，政府需要营利组织通过契约和合同的形式将政府的部分工作外包给企业去完成。政府将危机管理的部分职能转移给企业，并不意味着放弃所有的监督管理权。与政府的协作关系并不能改变营利组织追求私利的特性，为避免营利组织的外部不经济行为，政府应该建立起完善的协作模式，以达到社会利益最大化的目标。我国政府在管理中往往重结果不重投入，就会出现经济效益和社会效益不对等的结果。

3.3公民

政府与公民的协作关系主要体现在公民和政府协调合作共同创造社会安全文化和在应对危机意识和能力上的提高。群众的危机意识、危机预防能力和应对危机的能力是影响地方政府危机管理的重要因素。公民是公共危机的直接受害者，社会安全文化是需要在政府的管理下动员全社会的力量在公民的广泛和积极参与下形成的，反映了一种社会的伦理和文化。在预防公共危机的管理中建设安全文化有三层次的要求：一是观念意识，主要是社会管理者和民众一起培养起来的安全意识和安全理念，只有在观念上形成了预防公共危机的意识才能最大限度地预防公共危机的发生，很多危机都是在不经意间发生的；二是行为文化方面，行为文化是观念的反映，同时又作用于观念，“公民社会”的发展使公民增强参与政府管理的积极性和增加了参与社会管理的渠道，公民行为文化的发展为公共危机管理中快速动员社会提供了基础保障；三是制度文化方面，政府在长期的安全文化的培养和管理中形成有效地管理制度，为创造良好的社会安全环境提供制度的保证，为社会的安全创造良好的环境，出现社会、政府与公民的良性互动协作关系。

4地方政府协作管理的困境

4.1公共危机协作管理的责任问题

责任是一个控制问题，明确责任是协作管理的难题。在官僚制体制内，组织的层级结构极其严密，严格规定了不同层级和职位的职责。而在协作性管理中纳入的主体本身是处于体制外的组织。这些政府组织外的组织要承担政府在处理公共危机中的部分职能的时候必然存在责任的分配问题。政府不管与那个协作主体合作都要承担不可推卸的责任，而其他主体是否也要承担相应的责任，如果要的话责任的大小如何分配，这是协作管理中需要探讨的重要课题。

多组织条件下的责任丧失出现在合同关系中，现在已经大量存在。最让人担忧的是合同组织的雇员会追求与政府不一致的目标，实际上也存在这种不一致的现象。凯特尔描述了合同关系中的这种不一致的情况，他认为合同外包的哲学假定是，政府与承包人的基本关系是委托关系，受委托的主体是在政府的有效监督下进行管理的。现在存在另外一种情况，那就是委托关系的双方达成一个不受政府约束和监督的内在的隐性的关系，致使行政监督和委托关系发生断裂。在法律和制度健全的发达国家会出现这种情况，中国同样也会出现这样的困境。由于体制上的漏洞，为政府管理者的寻租行为找到了机会。政府重结果轻投入的导向性为协作的破裂制造了更大的可能性。

4.2公共危机协作管理的有效性

组织中的危机管理篇4

【关键词】:公共危机;公共危机管理;非政府组织;作用

当今社会是一个飞速发展的时代，社会状态变化快速，社会生活呈现出纷繁复杂的多面性，全球化、多元化的发展带来了众多冲突，在此背景下，危机随时可能爆发。这些危机包括政治危机、社会危机、公共安全危机、经济危机等，会给各国的经济政治带来严重危害。

我国正处于社会转型期，在快速发展过程中隐藏着各种各样的危机，不论何种危机都有可能随时爆发，从实际事例可以证明，自20世纪90年代以来，我国已进入公共危机事件高发期，而且危机事件呈现高频次、大规模，组织性、危害性、暴力性加强等特征。我们必须防患于未然，建立良好高效的公共危机管理机制。

应对公共危机事件就要建立以政府为主导的危机管理机制，政府的性质与职能使其在危机管理机制中扮演着至关重要的主导角色，但政府不是万能的，它不能也不必要代替一切，作为危机管理机制中重要一员的非政府组织在参与应对公共危机事件时也发挥着重要作用。

一发挥非政府组织作用的必要性和可能性

公共危机事件具有极大的社会危害性、难控性、紧迫性，这从需求上要求非政府组织在应对危机时发挥作用。非政府组织具有公共性、自治性、民间性和志愿性，在专业技术、灵活性、组织机制上等具有优势，从供给角度讲非政府组织在应对公共危机时发挥重要作用具有了可能性。

1、必要性分析

公共危机事件具有极大的社会危害性、难控性、紧迫性，它的破坏性极大，影响很广，不确定性很大，从而使应对的成本很高，对专业技术、组织体系等要求很高，其社会危害性决定了应对公共危机具有公共性和慈善意义，具有很强的社会意义。作为公共服务的当然提供者政府自然在其中起主导作用，政府在应对危机时具有某些独特的优势，如大量的财、物资源，严密的管理体系，强制性的管理机制等。但同时，它也有一些局限性，比如特定的公共危机要求特定的专业技术去应对，政府严格的层级体系可能阻滞公共信息的传播等。单靠政府很难达到及时、有效地应对公共危机的要求。所以，应对公共危机是一个庞杂的系统的社会公共工程，其需求的不仅是财物资源和强制性机制，也需求专业性技术和社会自治机制，非政府组织在提供专业技术和自治机制方面有着对政府的“助理”作用。

在具体的某一项灾害应急管理过程中，政府和非政府组织由于各自拥有不同的资源、组织和社会优势，参与危机事件应急管理的目标、地点、时间、方式、内容以及具体效果等都存在各自不同的特点。因此，作为两类各具特色的社会组织，政府与非政府组织两者之间应当互相配合，加强沟通，协同运作。[1]公共危机的特性决定了在应对危机中仅仅发挥政府的作用是远远不够的，还必须利用非政府组织的专业性、灵活性等优势特性，以弥补政府的不足之处。可见在危机管理中发挥非政府组织的作用是非常必要的。

2、可能性分析

非政府组织的内容复杂多样，但普遍具有公共性、自治性、民间性和志愿性等特征。非政府组织的特性使其在应对公共危机时有了发挥重要作用的可能性：

(1)非政府组织的公共性是它能够应对公共危机事件是发挥重要作用的基础。公共性是非政府组织愿意进入营利组织一般不愿涉足的领域，应对公共危机具有很强的慈善意义、无利可图，并且介入其中还带有相当的危险性。另外，公共性也使得人们对非政府组织的信任大于对营利组织的信任，它们更容易获得认同。

(2)非政府组织往往具有很强的专业性。绝大多数非政府组织在成立之初就将自己的目标定得很明确即：关注某一类社会问题或救助某一弱势群体，并将根据自己的目标设定标准来吸纳组织成员。他的专业性有利于其在危机处理中发挥更大作用。

(3)非政府组织具有很大的灵活性。在公共危机中会出现许多新的问题，新的矛盾，而政府组织往往由于严格的层级体系或某些政治原因，价值因素使得他们反应缓慢或者没反应，而非政府组织则可以在公共利益的旗帜下迅速地做出反应，灵活的调整自己具体的工作方向和工作内容，解决公共危机带来的社会问题，提供多样化而不是政府般整齐划一的服务。

(4)非政府组织的机制合理性。非政府组织在应对公共危机时的运作成本低于政府组织，因为非政府组织有志愿者参与，他们可提供免费服务；非政府组织没有庞杂的行政体系和组织机构。非政府组织一般具有较强的使命感、责任心，其成员一般热衷于其所开展的事业，这也可以提高它在应对公共危机使得服务效率和质量。[2]

二公共危机管理中非政府组织作用的表现

在公共危机管理体系建设中，需要建立一个由政府部门、非政府组织、社会公众、国际资源等元素构成的网络系统。在强调政府部门危机管理的同时，还应实现危机管理系统中参与主体多元化，最大可能地吸纳各种社会力量，调动各种社会资源共同应对危机，使危机处理具有更大的灵活性、创新精神及更高的效率。非政府组织是整个社会组织中最重要的元素之一，是社会系统实现协调、沟通目标的重要环节，是危机应对网络中的不可或缺的环节，发挥着重要的作用。

1、非政府组织在危机预警系统中发挥重要作用。应对危机事件最好的结果实将其扼杀在萌芽状态，在危机爆发之前及时消除产生危机的根源，既可节省社会资源又避免其破坏性，更重要的意义是危机给人类带来的生命、生理和心理等创伤不是一句简单的“已经控制住了危机”可以弥补得了的，所以公共危机的预防以及危机升级的防控极其重要。而非政府组织在这方面发挥着重要的作用，它上接政府下联基层群众的“桥梁”角色使其能够更加便捷、迅速的发现危机的根源和苗头，从而呼吁并引起整个社会的注意和重视；另外，非政府组织的专业性使得它们对于特定公共危机的产生有着更加敏锐、前瞻的洞察力，这是他们的技术优势；并且他们的使命感也使得他们对公共危机特别的关注，对危机给予别的组织一般不能做到的重视。

2、在危机发生过程中非政府组织的作用。(1)危机事件一旦发生，政府动用行政力量解决危机，有时会出现调度不灵，协调失衡，行动不及时的情况，这时就需要有大量的非政府民间力量的支持，危机发生地就近的非政府组织此时就可以快速的发动和组织大量民间专业人员、应急物资应对危机，为聚集庞大的社会闲置力量提供支持。非政府组织更具有专业性，可利用自己的专业优势积极开展救助工作。(2)非政府组织还时刻关注危机中政府部门无法或不及关注的社会成员的利益，并予以必要的物质和精神的支持帮助。例如在非典时期，社会中大量的民工、无业人员、城市游民等弱势群体，没有被纳入政府行政管理的范畴，因此，这部分人群的危机防范往往是政府部门最难以顾及的软肋，相应的管理和约束皆出于缺失状态。因而，作为非政府组织的社区或各种民间志愿组织就可以发挥他们的作用，弥补政府行为的不足，使社会的任何一个角落任何一个成员都不被忽视。(3)在危机处理中，非政府组织有利于社会凝聚起来发挥自己的主动性，形成独立的自组织能力，以实现危机时刻社会自我管理与政府组织的良性互动。危机时刻公民应培育出一种健康理性的、自主的独立意识，而不应对政府全盘依赖。从我国处理危机的现状看，目前只有政府的积极性，却缺乏社会自身的主动性。(4)临时的非政府组织在危机中也发挥重要作用。在危机中，往往会形成一类由危机所涉及人群自发组成的非政府组织，它们可能没有正式的法律地位，可能没有固定的组织架构和成员，但他们在固定的地域范围内发挥重要作用，有很强的自生性。此类自组织有着相当的灵活性和针对性，也较容易组织，对外界忽视了的危机可以自发地具体的应对，它对于正式的大型的非政府组织又是一种作用。推而广之，在危机爆发之后社会基层完全可以发动这样的组织开展应对措施。(5)非政府组织在危机后的处理善后作用。非政府组织主要是辅助政府部门进行危机后的恢复重建工作。包括：给与必要的经济援助、弥补其在危机中的损失，启动生产；组织、调节供销渠道及时提供民众生活日常和急需物品，保障公众的日常生活；陈述发展生产对解决危机问题和社会矛盾的重要性；强化相关的社会福利政策实施力度等；募捐及组织志愿服务等。主要是为了发展经济，稳定政治，重新恢复和建立各种秩序。

三非政府组织发挥作用的保证

当今世界各国非政府组织参与危机管理的作用日益突出。例如：日本阪神大地震中最先到现场并发挥作用的就是民间组织；美国“9?11”事件中，非政府组织体同样发挥了巨大作用。在我国，一些非政府组织在应对公共危机时也发挥了重要的作用，但与国际非政府组织相比较，国内非政府组织无论在数量规模上还是在发挥作用的效能上都存在很大程度的不足，这些都在很大程度上阻碍了非政府组织在应对危机时的作用的发挥。要保证非政府组织在应对危机时发挥更大作用，需要从多方面加强建设与改进。

1、政府应建立与非政府组织的平等合作关系，促进非政府组织的良性发展。政府应该以立法形式确立非政府组织的社会地位，进一步实现由全能政府向有限政府的转变，界定政府部门与非政府组织的明确关系。在法律上两者应该是平等的，是指导与被指导、扶持与被扶持的关系。积极合理发挥非政府组织在应对危机使得作用，大胆委托非政府组织开展工作，并加强对非政府组织的引导、管理和监督，防止“志愿失灵”现象的发生。在政策上要降低非政府组织的准入标准，在税收政策上，应对非政府组织给予扶持和帮助，应尽快完善资金募集和管理办法，在资金募集途径和方式等方面给非政府组织提供安全可靠的后勤保障。政府在推进我国社区建设的进程中，要大力倡导社区非政府组织建设，要投入大量的人力、物力、财力，从而促进社区非政府组织的成长与壮大。

2、非政府组织本身应加强能力建设，与政府有效合作。当前中国的非政府组织与国际相比仍处于初级阶段，突出表现在整体意识、专业化管理和自律规范等方面。专业化的非政府组织，应该具有明确的服务宗旨、清晰的工作计划、科学的领导系统、专业志愿者和学者、理性的决策系统、规范的筹资方式和资金管理模式、有力的监督机构等要素。在加强非政府组织的专业化建设进程中，一方面要借鉴国外的经验，开展科学化、规范化的组织操作，建立“决策机构、执行机构、监督机构”三位一体的管理体制；另一方面，要形成“一整套人力资源的开发、配置、使用和管理的工作机制”，形成一支充满朝气和活力的工作团队。大力发掘、培养组织领导人才；引进专家和学者；对志愿者进行专业培训，设立上岗服务证制度，建立志愿工作者专业评估体系.[3]同时，非政府组织应该主动邀请政府监督其工作；在处理社会事务时，应该充分听取政府的意见和建议，积极参与政府的工作计划；积极争取政府支持和拨款资助。使组织走向内部控制良好，外部关系融洽的良性循环的轨道上来。另外，为更好的发挥非政府组织的作用，应该注意建设非政府组织管理制度的评估机制，即从每次危机中吸取经验教训，对非政府组织危机管理制度自身做出评价，使制度本身具有自学习和自适应性，以得到不断的完善和发展，确保其具有较强的适应能力和更新能力。[3]

3、提高公众参与非政府组织活动的积极性，使公众愿意并从事公益的事业。参与性是非政府组织区别于政府和市场的又一特性，几乎所有的非政府组织都或多或少的依赖于人们的志愿参与。一般说来，自主型而不是依附型社会文化更容易促进非政府组织的建立与发展，自主型而不是专制型社会文化更有利于非政府组织的建立与发展。在我国社会主义民主进程和政治文明建设过程中，社会精神的培育和独立性现代人格的形成对于非政府组织的发展至关重要。非政府组织的“志愿性为公”的性质，决定了人们参与其中激励依靠的是人们对社会的责任感与使命感，依靠的是人们古道热肠般的仁慈心与同情心。所以，培养社会的独立性、自主性的同时培养社会公德心、使命感就显得格外必要。

建立完善高效的公共危机管理机制是应对危机事件的基础核心，作为危机管理主体的政府要承担主要责任，但危机事件已不是单靠政府的力量就能处理好的。要高效及时的应对公共危机不但要发挥政府处理危机的能力，还必须发挥以非政府组织为主体的社会力量。而现阶段政府不仅要认识到非政府组织所具有的重要的社会作用，还应在组织机制建设中为非政府组织的发展提供大力支持和指导，以使我国的非政府组织不断的壮大发展。非政府组织也存在着诸如“志愿失灵”的缺陷需要克服，还需要不断加强非政府组织的自身建设与内外监督，为其发挥最大作用提供保障。

【参考文献】

[1]薛澜、张强、钟开斌，《危机管理?D?D转型期中国面临的挑战》［M］清华大学出版社2003

[2]王绍光多元统《第三部门国际比较研究》［M］杭州：浙江人民出版社，1999

组织中的危机管理篇5

关键词：地方政府；协作管理；公共危机

中图分类号：F123.16

文献标识码：A

文章编号：1672-3198(2009)13-0053-02

1　政府危机管理的概念界定

随着社会问题的日益增多，政府作为公共权力的行使主体，时刻都要面对不同程度的危机，而政府处理的危机是属于公共范畴的，被称为公共危机。所谓的公共危机是指“由于内部和外部的高度不确定的变化因素，对社会公共利益和安全生产严重威胁的一种危险情况和紧急状态，那么能够引起这种危机情况的紧急状态的事件就是公共危机事件”。学界通常对“政府危机管理”和“公共危机管理”作为等同的概念，不做严格的区分。但是以张小明为代表的一些学者认为政府危机管理具有双重意义。政府作为一般的社会组织和其他的组织一样也会面临自身体系内外的一些危机状况，比如财政危机、生存危机或人力资源危机等，关于应对这些危机的管理活动是政府危机管理的第一层含义。政府作为社会的管理者这个身份行使社会管理职能时，政府应对的危机是属于公共范围的，是对公共危机的管理，这属于政府危机管理的第二层含义。文中使用的“政府公共危机管理”与“政府危机管理”不做区分，且是从政府危机管理的第二个层面出发研究政府的公共危机管理。由于公共危机普遍是由地方开始引发和蔓延的，地方政府在预防、遏制公共危机中处于主导地位，本文强调从地方政府的角度分析协作式公共管理在政府危机管理中的存在状况。

2　地方政府协作式管理普遍存在的原因分析

协作性公共管理“描述了在多组织安排中的促进和运行过程，以解决单个组织不能解决或不易解决的问题”。协作性公共管理从方向上可以分为纵向协作和横向协作。纵向协作强调政府组织内部层级间的协作活动，政府部门直接，政府与政府之间的合作；横向合作强调政府和非政府直接的联络和合作，通过伙伴关系、网络、契约关系、结盟、委员会、联盟、公会和理事会，公共机构和私人机构的管理者代表其组织共同制定战略，提供公共物品和公共服务。本文侧重于研究地方政府的横向协作管理。

奥图尔早在1997年就提出了为何跨越组织(例如组织间网络的管理)，普遍存在且有可能增加的五个重要原因。协作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公众的需求多样化和政府失灵的矛盾以及协作主体的成长造成的。

处理艰巨或者复杂问题的政策可能需要这样的结构来执行。政府面临的公共危机和问题越来越复杂。问题的环境更加恶劣，单个部门已经不可能独立解决这些复杂的问题，更不用说严重的公共危机，协作成为了政府管理的必然选择。

基于政府直接干预范围上的局限性鼓励而不是抑制了基于网络的解决方法。随着社会和市场的发展，公众偏好政府提供更多的服务和产品而同时要求政府减少干预。此外。政府失灵一个重要的体现就在于不能为公众提供个性话的公共产品，为了满足公众的这些需求，政府只有与非政府组织和公民协作才能做到。

政治驱动力诱导出需超越因政策目标而可能必要的联网；行政管理者经常必须平衡清晰集中的项目权威的技术需要与要求包容和更宽广影响的政治要求。

非政府组织的发展，公民参与社会事务管理意识的增强和途径的增多，为政府横向协作管理提供了可能性；组织网络的建立和信息技术的现代化为政府间纵向协作提供了平台。

3　政府公共危机管理协作主体分析

3.1　非政府组织

非政府组织有狭义和广义之分，广义的非政府组织是指除了政府和企业之外的所有社会组织；狭义的非政府组织是指地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、自愿公民组织。文中采用的是狭义的非政府组织的概念。非政府组织从产生开始就与政府有着息息相关的联系，由于非政府组织非营利性的特征，在我国政府成为非营利组织获得经费的来源之一。政府与非政府组织的协作形式主要是采取合作和赋权的方式，关键是利用非政府组织在专业技术方面的优势，取得在危机管理中的更好效果。非政府组织在公共危机发生时起到了很好的社会整合作用，由于非政府组织提供的是公共物品和准公共物品，以公共利益为所有活动的最后依归，能够得到公众的信任，以最快的速度和号召力整合社会闲置资源为地方政府解决危机提供协助。此外，非政府组织具有广泛的群众基础，在社区中的活动频繁，为地方政府解决公共危机创造良好的社会环境。国家诚信机制的缺陷和公民志愿精神的缺失成为非政府组织走不出的困境。公共危机的管理中，政府仍然处于主导和支配地位，对公共危机管理的参与主体起监督和指导作用。然而政府在危机管理中甚至不能避免组织内部的寻租行为，更不用说能很好地监督和避免非政府组织在危机管理中谋取私利。

3.2　营利性组织

营利组织主要是指以营利为目的的企业组织，在地方治理理论中，企业作为政府协作的对象，主要以外包和委托的形式纳入地方政府管理的领域。营利性组织活动的最终目的是利润最大化，提供的是多样化的私人物品。营利组织的高效性和对环境变化的高度适应性是区别于政府低效、反应迟钝的特点。现代政府面临的是更多复杂多变的社会问题，不仅要对公共危机事件作出快速的反应还要解决手段陈旧的问题。营利组织在这方面的优势弥补了政府的不足。公共危机管理是有一个发展的阶段性特征，在危机发生前和发生中更多的是依靠政府和社会的力量，但在危机发生后的重建阶段，政府需要营利组织通过契约和合同的形式将政府的部分工作外包给企业去完成。政府将危机管理的部分职能转移给企业，并不意味着放弃所有的监督管理权。与政府的协作关系并不能改变营利组织追求私利的特性，为避免营利组织的外部不经济行为，政府应该建立起完善的协作模式，以达到社会利益最大化的目标。我国政府在管理中往往重结果不重投入，就会出现经济效益和社会效益不对等的结果。

3.3　公民

政府与公民的协作关系主要体现在公民和政府协调合作共同创造社会安全文化和在应对危机意识和能力上的提高。群众的危机意识、危机预防能力和应对危机的能力是影响地方政府危机管理的重要因素。公民是公共危机的直接受害者，社会安全文化是需要在政府的管理下动员全社会的力量在公民的广泛和积极参与下形成的，反映了一种社会的伦理和文化。在预防公共危机的管理中建设安全文化有三层次的要求：一是观念意识，主要是社会管理者和民

众一起培养起来的安全意识和安全理念，只有在观念上形成了预防公共危机的意识才能最大限度地预防公共危机的发生，很多危机都是在不经意间发生的；二是行为文化方面，行为文化是观念的反映，同时又作用于观念，“公民社会”的发展使公民增强参与政府管理的积极性和增加了参与社会管理的渠道，公民行为文化的发展为公共危机管理中快速动员社会提供了基础保障；三是制度文化方面，政府在长期的安全文化的培养和管理中形成有效地管理制度，为创造良好的社会安全环境提供制度的保证，为社会的安全创造良好的环境，出现社会、政府与公民的良性互动协作关系。

4　地方政府协作管理的困境

4.1　公共危机协作管理的责任问题

责任是一个控制问题，明确责任是协作管理的难题。在官僚制体制内，组织的层级结构极其严密，严格规定了不同层级和职位的职责。而在协作性管理中纳入的主体本身是处于体制外的组织。这些政府组织外的组织要承担政府在处理公共危机中的部分职能的时候必然存在责任的分配问题。政府不管与那个协作主体合作都要承担不可推卸的责任，而其他主体是否也要承担相应的责任，如果要的话责任的大小如何分配，这是协作管理中需要探讨的重要课题。

多组织条件下的责任丧失出现在合同关系中，现在已经大量存在。最让人担忧的是合同组织的雇员会追求与政府不一致的目标，实际上也存在这种不一致的现象。凯特尔描述了合同关系中的这种不一致的情况，他认为合同外包的哲学假定是，政府与承包人的基本关系是委托关系，受委托的主体是在政府的有效监督下进行管理的。现在存在另外一种情况，那就是委托关系的双方达成一个不受政府约束和监督的内在的隐性的关系，致使行政监督和委托关系发生断裂。在法律和制度健全的发达国家会出现这种情况，中国同样也会出现这样的困境。由于体制上的漏洞，为政府管理者的寻租行为找到了机会。政府重结果轻投入的导向性为协作的破裂制造了更大的可能性。

4.2　公共危机协作管理的有效性

组织中的危机管理篇6

关键词：危机管理；非政府组织；“参与失灵”；服务行政；危机管理合作机制

中图分类号：D630.8 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）05-0024-04

自上个世纪末以来，人类社会逐步进入后工业社会，后工业社会是高度复杂和高度不确定的风险社会。对于我国来说，面临的情况更为复杂：在经济领域，我国经济发展方式的转型过程中存在着诸多不确定性；在社会领域，我国从传统农业社会向工业社会、后工业社会的转型，与经济发展方式的转型叠加在一起，使社会利益格局和社会结构变动剧烈，导致各种不断发生；在自然生态方面，近些年自然灾害频繁发生给我国人民造成了巨大的损失。事实上，传统的思维、管理方式已无法应对后工业社会高度复杂和高度不确定性的社会现实，必须要探求一种与高度复杂性相适应的社会管理方式。[1]对于危机管理，需要改变以政府为中心的危机治理模式，引入其它社会治理主体，共同应对各种自然和社会危机。而非政府组织是具有公益目标、独立运转的、具有一定治理结构的社会自治组织，[2]正是非政府组织的公益目标特性和社会自治特点，使其能够与政府合作参与公共危机管理，成为社会管理的重要主体之一。但在我国，非政府组织参与危机管理存在着诸多限制性因素，导致“参与失灵”。本文尝试通过对非政府组织“参与失灵”现象的分析，探讨非政府组织参与危机管理未来可能的进路。

一、非政府组织参与危机管理何以必要：多重理论的解读

对于非政府组织参与危机管理的必要性，在理论界大致存在四种“规范分析”的证明方式，它们分别是新政治经济学的视角、多中心治理的视角、服务型政府的视角以及社会资本理论的视角。

1.参与源于“政府失灵”：来自新政治经济学的观点。现代社会危机频发的一个主要原因是政府失灵，此论点由新政治经济学中的公共选择学派在理论上给予了规范的分析。根据西方经济学的理论，由于市场存在宏观经济的不协调、财富分配失衡、外部效应以及不完全竞争等问题，因而需要政府对市场进行干预和控制，也就是说，市场存在失败的可能性是政府对市场进行干预和控制的证据，[3]政府在经济社会中充当的角色有收入的调节者、负外部性的消除者、公共服务的提供者、宏观经济和市场秩序的调控者等。然而，与市场存在缺陷一样，政府也存在问题，这一点在上个世纪西方国家经济“滞涨”中表现尤为明显。公共选择理论的代表人物布坎南认为，西方国家政府干预和控制行为的缺陷是现在西方社会各种问题的源头，政府失灵主要表现在政府决策的低效、政府的腐败寻租活动、政府机构的不断膨胀、政府公共部门运行的低效率等。造成政府失灵的主要原因是公共利益定义的困难、现有决策机制和制度的缺陷、政府的垄断、行政人员的自利行为以及信息的不完全等。对于政府失灵，公共选择理论开出的药方是进行改革、发明新的政治技术、引入市场机制打破政府对公共物品的垄断等。从公共选择学者的论述可以看出，政府自身的能力已经无法实现社会治理，必须与其它主体合作应对各种危机的发生，合作伙伴既包括市场主体，也包括非政府组织等社会主体。与公共选择理论从经济人假设出发不同，有学者从现代政治过程出发，分析非政府组织参与公共物品供给的必要性。韦斯伯德（Burton Weisbrod）认为，现代政治设计是公民通过选举产生出政治领导人，而这种选举制度使中位选民往往成为政治家当选的关键，所以，公共物品的供给总是偏向于中位选民，而其他群体的需求却得不到有效的解决，[4]因而会导致社会矛盾和社会危机的发生。而非政府组织由于其公益取向，能够与政府合作提供公共服务和参与社会危机的治理。

2.参与源于合作治理的要求：治理理论的解读。与公共选择理论相似，治理理论也认为，非政府组织参与危机管理是因为市场失灵和政府干预风险的存在，所以必须引入新的技术对社会进行治理，同时，公民社会的成长和壮大使非政府组织参与危机管理成为必要。在一定意义上，善治的实践和理论之所以能深入人心，其现实原因之一是以非国家的和非政府的各种非政府组织为构成要素的公民社会或民间社会日益发展壮大。[5]公民社会的兴起对以国家为中心的治理模式产生了挑战，由于公民对政府的专断和治理的无效而导致危机频发的局面感到不满，迫切需要参与社会治理。各种公民非政府组织在全球如雨后春笋般的涌现，公民社会日益壮大。非政府组织在人力、物力和信息资源方面已经形成一定的规模，能够承担一定的社会职能，具备了参与危机管理的必要条件。市民社会的成熟和国家治理的失效决定了非政府组织参与社会治理和危机管理的必要，治理需要政府与非政府组织等其它社会主体合作，形成治理网络共同应对各种风险和危机；治理意味着公共权威的来源不仅来自于国家和政府，非政府组织等也可以与政府共享公共权力。

3.参与源于风险社会的时代需要：来自服务型政府理论的阐释。与以上论证思路不同，服务型政府理论认为，非政府组织参与危机管理主要是全球化和后工业社会的时代背景的必然。我国学者张康之认为，人类社会大致经历农业社会、工业社会和后工业社会，与之相对应的社会治理模式是统治型社会治理模式、管理型社会治理模式和服务型社会治理模式。由于农业社会和工业社会是低度不确定和低度复杂性的社会，所以以控制为导向的统治型治理模式和管理型治理模式能够适应社会治理的需要。后工业社会是高风险社会，高风险社会的特征导致原来统治行政和管理行政以不变应万变的治理模式无法应对后工业社会的挑战，风险社会需要建立一种新的治理模式——服务型社会治理模式。服务型政府是突出服务价值和道德取向的治理范式，在制度设计上，它注重法治与德治的统一；在组织建设上，它以建立基于信任基础上的合作制组织为目标；在政府职能上，它主张采取一种引导式的政府职能定位；在与非政府组织的关系上，主张政府与非政府组织建立一种相互信任的、平等的合作关系，共同进行社会治理和危机管理。非政府组织是在后工业化进程中出现的，它是出于社会自治的需要，最初非政府组织是在环保领域表现出一定的社会功能，后来则在提供公共物品和社会治理中表现出不同于政府的优势，而且，非政府组织的出现改变了社会治理的结构，政府与非政府组织二者处于一种相互监督和互相制约的关系之中。[6]政府必须与非政府组织合作，共同参与风险社会的治理和危机管理过程。

4.参与源自增加社会信任：基于社会资本理论的考察。社会资本理论是詹姆斯·科尔曼首先提出的，后经亚历山大·波茨、伯特、帕特南、布朗等人进一步发展而得以不断完善。按照著名学者罗伯特·帕特南的观点，社会资本是存在于一般公民中的参与网络，在此网络中存在具有信任和互惠结构的规范，本质上它属于一种公共财富。[7]社会资本的结构由一般公民的共同合作、互利互惠、信任等一些价值观和行为态度构成。社会资本能够形成这样一股力量，它能汇聚社会的向心力，促使社会成员从利己主义、缺乏道德感状态转化成具有浓厚社会责任感和公益心的公民。[8]一般来说，社会资本具有增加社会信任程度、减少交易成本、稳定和促进健康社会心理的生成、有效化解和改善社会中信息不对称的问题、实现社会资源均衡流动等功能。非政府组织作为一种公民自组织网络，能够促进社会资本的生成，从而达到预防、弱化公共危机的作用。具体而言，从社会资本理论的视角审视，非政府组织在危机管理中的作用主要表现为：首先，非政府组织产生的信任网络能够促进公民之间、团体之间、公民与政府之间和谐信任关系的产生，能够促进社会规范的内化和生成，从而能最大限度地促进和维持社会稳定，预防社会危机的发生。在现代社会，社会危机的发生主要是源于不同群体间的利益冲突，源于不同群体间信任危机的加剧，源于公民对政府的不信任，而非政府组织通过公民参与网络生成信任社会资本，在公民、社会团体、政府之间架设起沟通的桥梁，在一定程度上能预防社会危机的发生；其次，当危机发生时和后危机时期，非政府组织能够运用业已存在的社会网络系统筹集各种资源、传递各种信息，构建和再生产新的社会信任网络，控制危机的进一步扩大。概言之，非政府组织在中观层面生成的社会资本，促进了公民、社会团体和政府之间基于相互信任和互益互惠的社会结构的生成，对公共危机起到了预防、消减的作用。

二、危机管理中非政府组织“参与失灵”现象：一个事实的描述

从我国社会实践来看，非政府组织参与危机管理尚没有如理论分析描述的那样在危机的各个阶段发挥重要作用，而是存在“参与失灵”现象。所谓“参与失灵”，是指非政府组织在参与危机管理的过程中，由于主客观因素的影响和各种条件的限制，而导致参与失效的状态。具体来说，非政府组织危机管理“参与失灵”表现为无法参与、参与失效、参与绩效评价不高三种情况。

1.无法参与。非政府组织可以分为官办非政府组织和非官办非政府组织，前者如中国红十字协会、宋庆龄基金会、青年志愿者协会等等，后者主要是社会中自发成立的各种民间自治社会团体。对于非官办非政府组织来说，一个重要的问题是合法角色的缺失，由此而导致参与渠道堵塞和参与能力不足等问题。根据我国《社会团体登记管理条例》和《基金会管理条例》等法规的规定，我国非政府组织的建立必须经行业主管部门的批准后，在民政部门登记注册方能成立，即属于一种“双重管理”体制。在这种模式下，很多非政府组织没有合法身份，难以参与到由政府主导的危机管理体系之中。对于具有合法身份的非政府组织而言，则存在缺乏正常的参与途径的问题，因而无法及时参与到危机管理过程之中。譬如，在2008年南方雪灾中，众多民间组织和志愿者团体踊跃参与救灾，但政府反应迟钝，广东岭南狮子会曾主动请缨，却无法投入到救灾进程之中，据当时义工回忆，志愿组织联系多个部门，却不知由哪个部门统筹安排。[9]

2.参与无效。参与无效是指非政府组织在危机管理过程中的救灾能力不足，无法有效投入到救灾过程之中。参与能力不足主要表现在非政府组织救灾专业知识的缺乏和有效行动能力缺乏。譬如，在汶川震后救灾中就出现缺乏具有医护知识的志愿者的情况，专业医护志愿资源不足，其它缺乏专业救灾知识和技能的情况也较为普遍。[10]参与无效首先主要表现在官办非政府组织的“类行政化”方面。 我国官办非政府组织缺乏自主性和足够的资源支持，导致其在危机管理中功能受到较大限制。官办非政府组织参与危机管理是属于完成上级部门和政府机关分配的任务，其提供的服务是临时性的，缺乏长期性的规划和协调，因而在危机管理中作用受到较大的限制。[9]同时官办非政府组织还存在严重、服务效率不高、人员素质不高、缺乏外部监督机制等问题，使其获取资源能力受到很大限制，进而影响了它在危机管理中作用的发挥。其次，参与无效表现在非政府组织彼此之间以及与政府之间协调不畅，无法有效合作展开危机救助工作。参与危机管理的各个主体之间缺乏共享信息平台、没有联合机动的反应机制等也使非政府组织无法充分发挥其自身优势。

3.参与绩效评价不高。从总体效果审视，非政府组织参与危机管理有一定的成果，有人甚至根据非政府组织的表现，将2008年称为“公民社会的中国元年”，但是，实证调查结果并不那么理想。首先，非政府组织参与救灾的领域是有限的，主要集中在募集善款、进行心理援助、信息传递等方面，其它方面的工作比如灾后重建、后续救灾活动中则较少涉及。非政府组织参与的持续性和连贯性不足等因素影响了非政府组织参与危机管理的效果，使其社会评价相对弱化。其次，“从数据统计的结果看，非政府组织在5·12地震这一重大危机应对中所发挥的作用，并不像‘公民社会元年论’所认为的那样重大”，非政府组织实际作用评分低于参与必要性的得分。[11]

三、危机管理中非政府组织“参与失灵”的原因：基于理论逻辑的阐述

非政府组织“参与失灵”是我国社会危机管理中较为普遍的现象，“参与失灵”是在多重因素的作用下发生的。具体的原因主要有：

1.参与失灵缘起于“志愿失灵”。美国非政府组织研究专家萨拉蒙认为非政府组织不像人们所认为的那样有效，也存在志愿失灵现象。志愿失灵主要包括四个内容：一是慈善不足，二是慈善的特殊主义，三是慈善的家长制作风，四是慈善的业余主义。[12]首先，慈善不足使非政府组织无法汲取足够的资源，致使其缺乏相关的危机救助能力；其次，慈善的特殊主义使非政府组织在危机救助中会聚焦于一定的群体，而忽视其它具有同样需求的群体，或者只关注某一阶段的救灾，却在救灾的其它环节缺场，从而导致参与无效和社会评价不高；第三，慈善的家长制作风在官办非政府组织表现得特别突出，正是非政府组织的“类官僚行政组织”的特点，消减了它在公民中的影响力，使其资源吸纳能力受损；最后，慈善的业余主义对于非政府组织专业能力的缺乏富有解释力。非政府组织主要依靠志愿者资源参与，缺乏稳定的专业智力来源，从而导致参与失效等问题。

2.参与失灵源于“社会资本”的负外部性。非政府组织由于其能够积累和生成社会资本而在危机管理中发挥了重要作用。但社会资本是一把双刃剑，在带来正面效益的同时，其负面效应也不容忽视。正如美国学者奥斯特罗姆所言，任何形式的资本都可能产生危害而不是福利，所以，人们所生产的社会资本并不总给人类带来益处。[13]具体来说，社会资本的负外部性在危机管理中表现在以下几个方面：首先，社会资本使组织成员内外有别。社会资本虽然带来了群体内的团结，但却消解了组织内成员与非组织成员之间合作的可能性，因而会给后者带来负的外部性。[14]在危机管理中非政府组织之间、非政府组织与政府之间缺乏配合、各自为战，实质是社会资本负的外部性作用在危机管理中的表现。其次，外部性削弱了正式制度的绩效。社会资本在一定程度上突出表现为非正式制度安排和作用，但是，对非正式制度的依赖必然造成正式制度的衰落，从而造成社会交易成本的增大。在危机参与中，政府与非政府组织之间无法形成正式的参与网络和正式的参与制度安排，在一定程度上是由于过于强调非正式制度的原因。第三，社会资本实际上是缺乏效率的一种社会机制。与正式制度相比，特别是与正式的市场制度相比，它是缺乏效率的，在解决激励方面和破解道德困境中，社会资本也许无益于问题的解决。[15]概言之，非政府组织生成的社会资本可能会对危机管理起正面促进作用，但也可能会成为危机管理中正式制度的建立和执行的障碍，从而导致参与失灵。

3.参与失灵源于“管理型治理模式”的失效。政府固守落后的治理模式，会使非政府组织参与危机管理失灵。张康之认为，管理行政“法制安排与政府体制之间存在着悖论，……在法制变成现实的过程中，时时处处都能看到行政命令在发挥作用。所以，管理型政府及其管理过程在20世纪后期出现了危机”。[6]管理行政的危机表现在它无法适应高度复杂和高度不确定的后工业社会，同时，管理行政的失效也导致了危机的频发。不但如此，由于管理行政僵化的官僚体制、单一权力中心和繁琐的规则取向导致它排斥其它主体参与到危机管理之中，更缺乏多元主体合作参与制度的供给，也使得非政府组织难以在危机管理中发挥作用，从而导致了非政府组织参与失灵。

4.参与失灵源于“集体行动的困境”。非政府组织参与危机管理属于典型的“集体行动”，在集体行动中必然存在集体行动的困境，这主要是个体行动者各自理所造成的总体非合作博弈状态的结果。奥尔森认为，由于具有自利倾向的理性人存在搭便车的可能性，即使那些由具有共同利益的个人所组成的群体也会存在集体行动的困境，即理性的个人也许不会如人们所期望的那样，通过行动去实现群体的共同利益，从而导致集体利益受到损失而难以实现。[16]奥尔森从个体的角度描述了个体理性导致集体利益受损而产生集体行动的困境，实际上，不但个体层面如此，在组织层面，不同的组织间的协作也会出现集体行动的困境。在危机管理中，作为组织整体的非政府组织和政府，也会遵循组织利益最大化的原则行事，从而使危机管理各行动者之间参与协作难以实现。

四、以矫正“参与失灵”作为推进我国危机管理体系升级和优化的突破口

近年来，我国社会危机管理体系的滞后性越来越明显，从非政府组织参与危机管理“失灵”中可以管窥一斑。因此，矫正危机管理中非政府组织参与失灵必须与改造我国危机管理体系相结合，具体而言，需要从非政府组织层面、政府层面和危机管理机制层面入手矫正参与失灵，从而推进我国危机管理体系的升级和优化。

1.从“失灵”走向“自治”：强化非政府组织能力建设。非政府组织参与危机管理的前提条件是其自身能力的提升，因此，非政府组织必须要加强能力建设，以增强危机参与能力。首先，非政府组织要通过组织结构的优化促使组织能力的提升，实现组织的自治，克服因独立性不足而导致的“类行政组织”现象，以增加社会信任度。对于官办非政府组织而言，要突出其非政府性和独立性，减少官僚习气，体现其公民非政府组织的本色。其次，非政府组织要提高人员素质。要通过愿景的阐述与宣传、组织目标的确立、公益精神的彰显等多种措施吸引不同专业领域优秀人才的长期加盟，以克服专业知识和专业人员不足的情况。同时，非政府组织也要加强对组织成员、志愿者等的各种危机救助专业知识的教育，增强组织成员的危机救助能力。根据国外的经验，德国的非政府组织不但注重对本组织成员的培训与教育，而且重视对公民的相关防灾知识的教育。第三，促进良性社会资本的生成。非政府组织要明确自身利他主义和公益指向的价值目标，努力营造一种具有人道主义、志愿精神、民主和谐、诚实守信的组织文化，增加组织的内在凝聚力和社会信任度，从而促使社会资本的生成。只有在此基础上，非政府组织才能增强资源吸纳能力，获得组织发展的物质基础。

2.从“管理”走向“服务”：建设服务型政府。社会治理模式必须从管理型政府转变为服务型政府，才能从根本上解决“参与失灵”问题。首先，政府要树立服务理念。克服管理型政府的权力中心主义弊端。只有树立服务理念，才能在危机管理中与非政府组织密切合作，共同应对危机的发生。其次，政府要为非政府组织发展创造条件。当前要给予非政府组织正式的法律地位，从制度上降低非政府组织建立的门槛，同时在政策和资源上给予必要的扶持。第三，从制度上对非政府组织予以规范。单凭组织自我规范不足以支持非政府组织的发展，政府必须通过制度设置对非政府组织运作施以约束。此举目的是使其能够正常规范运转，增强其组织能力，而不是对非政府组织日常事务、组织人事、组织目标宗旨等加以干涉，破坏其独立性。最后，服务政府要有合作意识，与非政府组织等多元主体合作进行社会治理和危机管理。只有多元主体之间建立一种基于信任的合作关系，才能有效应对风险社会的挑战。

3.从“无序”到“有序”：危机管理合作机制的建立。矫正参与失灵不仅需要强化非政府组织的能力建设和建设服务型政府，而且需要建立二者在危机管理中合作参与的机制。危机管理的合作机制应从制度上对政府与非政府组织等主体在危机管理过程中各自的角色与地位、责任与义务、合作的方式以及信息沟通的机制等予以明确和细化。良好合作机制的建立对于危机管理十分重要，是克服参与失灵的重要制度保障。当前应当从以下几个方面建立危机管理的合作机制：首先，构建危机管理的信息沟通平台。必须依托现代信息技术，构建一个开放的信息技术平台，使危机相关信息能够在政府、非政府组织、媒体和公众之间快速传递，从而有利于危机管理中各个主体合作应对。其次，明确政府与非政府组织各自的角色定位。在合作治理中，非政府组织等主体与政府是平等的，二者之间是建立在信任基础上的合作关系。由于危机管理是特殊时期，而且“在我国非政府组织还远未成熟的条件下，在危机管理中必须有一个权力核心进行快速有效的决策和救治，政府是当然角色”。[17]也就是说，在合作机制中，政府是信息中心和协调中心，协调指挥各种主体参与到危机救助过程中；非政府组织则主动参与危机管理。第三，明确各主体的权责划分。危机管理的关键是各主体间的责任与权力边界的确定，危机管理的成功实施，需要对各主体的权力进行有效划分。[18]因此，必须在明确政府与非政府组织角色的基础上，科学划分各自的权力、义务和责任，构建一种权力与责任匹配、知识与权力对等的权责分配机制，从而实现危机管理中权力运行的有序化。最后，要建立非政府组织与政府合作的长期规划，完善二者合作长效机制，使不同种类的非政府组织都能在危机管理中发挥作用，从而实现危机治理效果的最优化。总之，危机管理合作机制的建立需要加强多元主体合作的机制，制定合作的法律规范，构建相关的机制，才能使各主体各司其职，有条不紊地参与危机管理。[19]

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组织中的危机管理篇7

关键词:非政府组织;公共危机管理;理论依据

中图分类号:C916 文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)29-0171-02

引言

2004年12月,印度尼西亚地震引发大海啸,大量国际非政府组织迅速参与到救援工作中。在日内瓦,国际红十字会和红新月会联合会呼吁国际社会提供600多万美元的“即刻援助”,帮助了大约50万幸存者。国际“无国界医生组织”用飞机向最接近震中的印度尼西亚苏门达腊岛运送去32吨的医疗和卫生物资。非政府组织与国际社会和受灾国政府等在救援工作中紧密配合,行动统一,使得联合国负责人道救援事务的副秘书长扬・埃格兰不得不赞叹,这是人类迄今对重大自然灾害所作出的“最为有效的应急反应” 。而在我国2003年的“非典危机”中涌现了大量草根非政府组织,为危机的及时化解起到了重要的作用。

“非典”事件后,非政府组织在公共危机管理中的独特优势逐渐引起我国学术界的关注,且在危机主体方面形成了区别于“政府主体论”的“资源整合论”,强调在发挥政府作用的同时,要调动社会组织在危机管理中的积极性。有学者认为,应该促进各类非政府组织的正常发展和能力构建,增强公民的自组织能力,以便在危急时刻充分利用非政府组织的资源,及时有效地自救和救助别人。 还有学者认为,中国应该大力促进公民社会的发育,增强其自治性,健全非政府组织发展的法律政策环境,推动公民参与和志愿组织建设,并逐渐建立公民社会与政府之间互补、合作的良关系,以适应向现代治理结构转型的发展趋势。总的来说,目前国内相关研究的现实性较强、理论性相对薄弱。研究非政府组织参与公共危机管理的理论依据和现实途径,具有弥补以往研究不足的重要意义。

一、非政府组织与社会公众参与公共危机管理的理论依据

(一)治理理论

治理理论是20世纪80年代末期在西方国家和一些国际性组织中兴起的,西方学者提出治理概念,并主张用治理代替统治,是因为他们认识到在社会资源的配置中存在市场失灵和政府失灵。治理理论打破了管理公共事务的传统观念,建立多元主体参与公共事务的基石。全球治理委员会在1996年发表的《我们的全球伙伴关系》的报告中,对治理做出了相对权威的界定: 治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征:治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动 。治理理论打破了国家和社会二元对立的格局,强调了各种公共事务中民间组织的参与,强调了政府与民间组织之间的相互依赖与合作。具体而言,治理理论强调了以下几点。

1.治理理论意味着,政府并非公共危机管理的唯一主体,社会组织及公民也能成为治理危机的中坚力量。传统观点强调政府是危机管理的主要责任者,危机处理的成败取决于政府的决策机制是否健全。然而,治理理论强调了各种非政府组织和私人机构都可以在危机处理中成为权力中心,去引导、控制和规范公民的行动,达到增进公共利益的目的。

2.治理理论意味着,在解决危机的过程中存在权力的让渡。国家正在将以往独自承担的责任转移给第三部门和公民社会。各种非政府组织和志愿者团体将越来越多地承担公共管理领域的职能。

3.治理理论强调在危机治理的主体之间需要相互依赖与合作。即在政府、非政府组织和公民社会之间要及时沟通,交换资源。危机处理的成败取决于三方的合作,而非单方努力的结果。这个意义上的危机管理“不再是监督,而是合同包工;不再是中央集权,而是权力分散;不再是由国家进行再分配,而是国家只负责管理;不再是行政部门的管理,而是根据市场原则的管理;不再是由国家‘指导’,而是由国家和私营部门合作” 。

(二)哈贝马斯的“危机理论”

哈贝马斯将危机定义为这样一种情境:一个系统无法产生足够的可交换资源,以满足其他系统的期待或需求。 目前存在的四种危机类型以及其源起和转移模式是:(1)经济危机,即国家由于承担了越来越多的针对调控、保护、提供基础设施以及公共部门生产的责任,而产生危机;(2)理性危机,即“政府预算负担着日益社会化的生产的公共支出”而产生的危机;(3)合法性危机,即如果国家对民众福利支付的需求超出了实际可能的资源,那么带来国家合法性的危机;(4)动机危机,是由合法性危机导致的社会共同体整合不良的危机。由于公共危机涉及国家、社会、公众的整体利益,一旦发生则需要大量的人、财、物等资源予以支持和化解,单靠政府的力量不足以应对。在哈贝马斯看来,要克服政府的合法性危机,出路在于让自发、非政治化的社会有机体健康发展起来,第三部门可部分释放政府的合法性危机。 危机理论指出了政府在应对公共事务的不足以及可能产生的危机,强调了非政府组织在化解政府危机中的特殊功能。应对公共危机的各种资源一般分布广泛,而公共管理系统在短时间内如不能调动各种资源进行支持,快速遏止危机,往往会引发政府自身的危机。而解决这一难题的有效途径就是让非政府组织和社会公众参与到危机管理中,最大限度地调动全社会的力量,不仅可以提高应对危机的效率,而且能有效化解政府失灵带来的双重危机。

(三)社会资本理论

当代第一个对社会资本理论进行系统论述的是布迪厄,他认为,“社会资本是真实的和虚拟的总和,通过相互熟悉与承认的人之间或多或少制度化的持久的关系网络,来增进个体或群体的利益。” 布迪厄将社会资本视为一个群体成员的集体财产,人们由此相互认可和交换资源。研究发现,在危机中,“经济资本”、“人力资本”和“社会资本”都会遭受不同程度的损失,但相对而言,平时最不显眼的社会资本遭受的损失最少。因而社会资本是应对公共危机的有效工具。另一个从群体层面研究社会资本的代表人物是普特南,他指出,“社会资本是社会组织的特征,如信任、规范和网络,它们可以通过促进、协调行动而增进社会的效率” 。普特南认为,社会性团体和参与程度反映了一个社会中的社会资本范围,它们也促进和增强了集体的规范和信任,这对集体福利的生产和维持是至关重要的。根据社会资本理论,非政府组织参与公共危机管理的积极作用有以下几点:

1.减少信息不对称,稳定民心。危机事件发生后,人们的本能反应是千方百计地寻找与事件有关的任何消息。而由此产生的谣言和恐慌会给社会带来比危机本身更大的威胁。非政府组织拥有的社会网络、信任和规范能使正确的信息在成员之间快速有效的传播,达到遏止流言,稳定民心的作用。例如,在“非典”时期,不仅可以通过非政府组织向社会公众讲解风险的真实面目,还可以通过非政府组织向社会公众讲解行动常识、讲解国家的政策,从而使他们能冷静有效地面对危机。

2.优化资源分配,增进社会效率。在不同网络之间,由于网络的性质不同以及其社会资本的存量不同,社会资源并非均匀分布。解决的办法是把不同的网络连接起来形成更大的社会资本网络,增大社会资本的受益面。非政府组织参与危机管理,可以将其所拥有的不同资源进行互换和共享,达到优化资源分配,增进社会效率的目的。

3.促进社会融合,培养公民意识。社会资本的关键特性是促进联合成员为共同的利益进行协调与合作。在一个公众参与程度高、社会资本丰富的社区,公益事业就会兴旺发达。非政府组织是个人基于共同信仰、兴趣、爱好或意志自愿结成的,并通过各种自主、自愿的活动来实现自己的利益、期望和价值追求,在这种自由结社和自我管理的社会生活中就会逐渐养成公平、平等、权利和自由等理念。在应对危机的过程中,非政府组织将这种理念渗透到社会成员之间的横向交流与合作中,培育了广泛的互惠规范和社会信任关系,进而为全社会提供了道德规范;与此同时,也发展和促进了信任、团结、互助的价值观,培养了公民意识和志愿者精神,进而为应对危机奠定了广泛的社会基础。

二、非政府组织参与公共危机管理的实现途径

1.加强立法,提供法律保障

首先,要加强非政府组织立法,为非政府的良性运行与发展提供法律保障。政府应根据实际情况对非营利组织的性质地位、作用、权利与义务等做出明确的法律规定,逐步形成配套的、不同层次的法律法规体系,使非营利组织的发展、管理有法可依。一方面,非政府组织只有在法律上取得合法性,才能得到社会成员的认可,并有效地参与公共危机的管理中;另一方面,非政府组织只有依靠法律、法规定位和行事,才能在组织内部形成自治性规范,培养成员的自律精神,进而在全社会培养公民意识和志愿者精神。

2.合理定位,确保独立功能

在公共事务的多元治理结构中,应将政府与非政府组织的领导与从属的支配关系转为平等合作的伙伴关系。政府可以采取邀请、授权、委托等方式与非政府组织建立起联合治理的格局,将政府权力回撤的“治理真空”交给非政府组织管理,确保非政府组织独立自主地参与公共危机事务的管理。与此同时,政府要强化对非政府组织的监督与管理,确保其合法规范地运作。

3.加强建设,提高整体素质

非营利组织要得到健康发展,必须加强组织能力建设,提高整体素质。根据我国非营利组织的现状,首先,要提高成员素质,吸引高素质专业管理人才;建立多元化的资金筹资渠道,为非营利组织开展各种活动提供充足的资金保障;其次,要加强内部管理,实行民办民管,逐步形成民间组织自我管理、自我发展、自我约束的机制;最后,非营利组织不仅要健康良性发展,还要不断提升自身能力,包括组织的活动能力、组织和管理能力、资金筹措和运作能力等。只有这样,才能更好地发挥其重建社会资本的作用,参与公共危机的管理。

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组织中的危机管理篇8

一、我国非政府组织的危机

1.我国非政府组织危机的涵义及特征。

非政府组织是英文Non-Governmental Organiza-tions的意译，而NGO则是这一英文词的缩写。非政府组织一词最早见于联合国文件，在1946年6月的《联合国宪章》第71条，明确提出了在国际事务中发挥非政府组织的作用。这是最早的正式文件中关于非政府组织的提法，当时用来指任何不是根据政府之间协议成立的以及不把利润最大化当作首要目标的社会组织，主要从事人道主义救援和社会福利活动。由于不同国家、不同学者对非政府组织的工作范围认识不同，所以对于非政府组织的称谓和定义也多种多样，比较常见的称谓有：“非营利组织”,意指不以营利为目的的组织；“第三部门”,就是指不属于第一部门（政府）和第二部门（企业）的社会组织；“志愿组织”,强调组织成员的自愿性。我国学者对于非政府组织的概念也是莫衷一是，但大多认为“只要是依法注册的正式组织，从事非营利性活动，满足志愿性和公益性要求，具有不同程度的独立性和自治性，即可称为中国的非政府组织。”[2]这是符合中国的国情的，有利于我国非政府组织的发展，因此受到广泛的认可。

关于危机的定义不同的学者给出了不同的解释。危机研究专家罗森塔尔认为，危机是对一个社会系统的基本价值和行为架构产生的严重威胁，并且在时间压力和不确定性很强的情况下必须对其作出关键性决策的事件。[3]巴顿认为危机是一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件，这种事件及其后果可能对组织及其人员、产品、服务、资产和声誉造成巨大的损害。[4]国内学者薛澜将危机定义为：“危机通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战，有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情景的汇聚”.[5]很多学者对危机有不同的理解，见仁见智，侧重点各有不同，但本文只是研究我国非政府组织的危机，因此认为我国非政府组织危机就是一种严重威胁我国非政府组织根本目标的实现，并且要求非政府组织必须在短时间内做出关键决策的不确定性极高的突发性事件。

通过近年来发生的诸多危机事件我们可以总结出我国非政府组织危机的特征，即突发性、危害性、传播性和二重性。突发性就是危机的发生具有不可预测性，具有突然发生的特点，危机的爆发经常出乎人们的意料，危机爆发的时间、地点以及影响的程度常常是人们始料未及的。危害性，危机爆发后组织的信誉遭到了怀疑，组织的目标实现受到了阻碍，甚至组织的正常秩序被破坏、组织生存受到挑战，危害力不容忽视。而且由于危机的突发性，使当事组织毫无准备，容易给当事组织带来很大程度的混乱和惊恐，很容易造成决策失误，造成更大的损失。传播性，现代社会已经进入信息社会、人们获取信息的渠道不仅仅是大众传统媒介电话、报纸等，还可以通过网络、微博、短信等获得信息。这些传播渠道的畅通和迅捷使得危机的传播速度也是极为迅速的。二重性，危机是危险和机遇的混合体，正所谓“祸兮福之所倚，福兮祸之所伏”.汉语的“危机”很好的诠释了这一点。危机的负面影响显而易见，但是危机中也孕育着新的机遇，危机爆发使组织认识到自己的不足，使组织成为公众的注目焦点，这就是组织发展壮大扩大影响的好机会。

2.我国非政府组织危机的产生原因。

我国非政府组织危机产生的原因很多，但总结起来无外乎两种，外部环境影响和内部管理不善两种。外部环境影响包括国际政治经济形势的变化、国家经济政治政策的变动、市场波动、科学技术的发展、社会文化环境的变迁、媒体负面报道、自然灾害等等。例如，2010年9月“壹基金”创办者李连杰在央视《面对面》节目中透露，因为中国尚未批准进行公募的个人慈善基金，壹基金存在中断的可能。[6]一时间，愤怒、不满、怀疑的情绪弥漫网络，“壹基金”存亡的危机产生。内部管理不善包括管理观念落后、管理方法不当、执行不力、机构设置不合理、人际关系不协调等等。例如，2012年4月，媒体全面报道中国红十字会仁爱基金通过其下属的志愿者工作办陆续向陕西的几家大型国企和一些地级市的老干部局捐赠了上万辆自行车，但这些自行车质量很差，有的无法骑行。[7]这个事件暴露出红会内部管理的混乱和腐败问题，质疑之声四起，危机出现。

无论是哪种原因产生的危机，都会给起步晚、发展不成熟的中国非政府组织以致命的危险，因此非政府组织必须要在最短的时间内做出最正确的决策，熟练应用危机公关的策略，消除危险，利用机会。

二、我国非政府组织的危机公关

1.我国非政府组织危机公关的涵义。

公关是公共关系的简称，是由英文PublicRela-tion翻译而来，公共关系的定义众说纷纭：美国社会学家莱克斯·哈罗博士在美国公共关系研究与教育基金会的赞助下，对公共关系的定义进行了广泛研究，提出了这样一个定义：“公共关系是一种特殊的管理职能，它帮助一个组织建立并维持与公众之间的沟通理解，认可与合作；它参与处理各种问题和事件；它帮助管理部门了解公众舆论并做出反应；它明确和强调管理部门为公众利益服务的责任；它预测发展趋势，帮助管理部门随时掌握并有效利用这些变化趋势，是指成为组织的早期警报系统；它使用有效的、正当的传播技能和研究方法作为自己的主要工具。”[8]

国际公共关系协会1978年发表的《墨西哥宣言》称：公共关系是一门艺术和社会科学。它分析趋势、预测后果，向机构领导人提供意见，履行一系列有计划的活动，以服务于本机构和公众的共同利益。[9]中国学者廖为建等人在《公共关系学》一书中认为“:公共关系是一种内求团结完善、外求和谐发展的经营管理艺术。即一个社会组织在自身完善的基础上，运用各种信息沟通传播的手段，协调和改善自身的人事环境和舆论气氛，使本组织机构的各项政策、活动和产品符合于相关公众的需求，争取公众对自己的理解、信任、好感与合作，在双方互利中共同发展。”[10]

无论哪种定义，都认为公共关系是一种有意识的管理活动，是通过各种手段帮助组织发展的重要活动。公关关系自诞生之日起，就认识到了危机对人类社会的巨大破坏力，就把危机公关作为自己的重要内容。危机公关的定义有狭义和广义之分，狭义的危机公关是指对已经发生的危机事件进行处理，以获得公众的谅解，不包括危机发生前的预警工作；广义的危机公关就是用公共关系手段对危机事件的预防、控制和处理。因此，本文认为非政府组织危机公关是指非政府组织用公共关系的理论和方法对可能或已经突发的不利于组织生存和发展的危机事件进行处理，运用传播沟通、协调关系等手段来求得公众的谅解和支持，化解危机，重塑组织形象，实现组织目标。

2.我国非政府组织危机公关的原则。

当前我国非政府组织得到了空前的发展和繁荣，但是各种大大小小的危机事件也越来越多，对非政府组织的发展是极其不利的。成熟的、完美的危机公关能为危机事件处理提出最佳的指导思想和解决办法，能在第一时间做出最正确的决策，能最快的整合系统资源集中力量挽回损失，能重拾公众的信任，重塑组织形象。

危机公关对于危机处理有巨大的作用，但也存在巨大的风险，如果使用不当，可能带来更大的危机，因此危机公关应该注意坚持以下几个原则：

（1）真诚原则。危机爆发后，当事组织成了媒体和大众的焦点，成了众矢之的，这时候最需要的就是真诚的道歉，真诚的和媒体及公众沟通，无论对外部公众还是内部公众都要真诚的调查和说明事实真相，努力得到公众的谅解，消除疑虑，这是危机公关的首要原则。

（2）快速原则。危机的突发性特征要求危机处理必须快速有效。危机一旦发生，伴随着大众媒体的介入，在最初的24小时会迅速传播。各种谣言和猜测充斥着各种媒体，当事组织必须当机立断，快速反应，果决行动，以最快的速度控制事态。

（3）负责原则。危机发生后，当事组织决不能推卸责任，要主动承担责任，以负责任的态度示人，赢得公众的谅解和同情。危机在很多情况下会带来财产和生命的损失，如果推卸责任，会给公众以无情的印象，对组织形象大打折扣。因此，第一时间给予受害的公众以人道主义援助，体现组织的责任心和公益心。

（4）协作原则。面对危机，组织内部的各个部门要通力协作，从危机处理的核心部门到基层部门、从组织高层领导到普通一员都要统一意识、统一口径、统一行动，互相配合，共渡难关。组织也要与媒体、公安部门、纪检部门等积极配合与合作，为解除危机服务。

（5）可信原则。怀疑和不信任是危机蔓延和加剧的主要原因，消除公众疑虑、重获信任至关重要。因此，当事组织的一切行动（包括调查真相、公布结果、处理结论等）都要使公众信服，这样才能平息公众的反感情绪，消除危险，得到机遇。

3我国非政府组织危机公关现存的问题。

2008年汶川地震后，几百个中国的非政府组织迅速行动，帮助救援，使灾区人民和世界看到了中国NGO的力量，2008年也被称为“公益元年”,全民踊跃捐款，争当义工。但其后的各种危机事件却使国人越来越不信任中国的非政府组织，越来越质疑中国的非政府组织，究其原因，中国非政府组织在面对危机时的危机公关存在很多问题。

（1）反应迟缓。危机处理重在迅速，如同救援有黄金期，危机公关也有，一般48小时内解决是最好的，但是我们看到我国非政府组织在面对危机的时候，没有把握住黄金期，使危机加剧，愈演愈烈。例如，中国红十字会“捐赠伪劣自行车事件”其实发生在2011年，媒体当时就有报道，但是直到2012年4月媒体已经掌握了极为详实的资料，在铺天盖地的声讨之后，中国红十字会才开始着手危机公关，显然反应太慢了，效果可想而知。

（2）策略不当。危机公关的策略选择至关重要，危机不同，策略不同，策略使用的先后次序不同，如果盲目使用，会适得其反。“郭美美事件”颇受关注后，中国红十字会第二天就发表声明全盘否认郭美美其人与中国红会有任何关系。反应是够迅速，但是只是一味的否认，而没有说明是否经过切实的调查，这一纸声明就显得单薄和不可信了，大众的反应愈加激烈。[论\文\网 LunWenData\Com]

（3）沟通不畅。危机发生后，内部沟通口径一致很重要，与媒体和外部公众的沟通更为重要，如果沟通渠道不畅，会使内部和外部公众疑虑更重，危机会难以驾驭。“壹基金”的存亡危机事件就是属于这种，在得知“壹基金”的存续存在政策上的障碍后，“壹基金”负责人李连杰先生事先未与内部公众和外部公众进行有效的沟通，而是选择在各方公众毫无准备的情况下突然在大众媒体上“壹基金存在中断可能”的重要信息，从而使得内部公众自危，外部公众疑惑，扩大了危机的负面影响。

（4）能力不足。危机公关的一切策略都需要人去策划、组织、实施，因此，公关人员的个人素质影响甚至决定了危机公关的最终效果。在很多失败的危机公关案例中，我们发现公关人员的公关能力不足是一个普遍的问题，例如，在“郭美美事件”中，中国红十字会秘书长王汝鹏在《新京报》专访中表示：郭美美事件实际上反映了公众仇富仇贪，红十字很冤屈。[11]在之后几天网友证实了中国红十字会与中国商业系统红十字会和郭美美的关系后，这位秘书长又出来澄清自己之前的言论是因为没有意识到有联系。[12]作为红十字会的秘书长，在红十字会遭受危机时出来讲话化解危机是正确的，但前后不一致和不负责的言论，不仅没有化解危机，反而使这次危机的情况加剧，受到了舆论的更多的指责，公关能力需要提高。

（5）忽略内部。组织内部公众的危机公关也同样重要，但是很多组织把主要的精力都放在应对媒体、调查事故、善后赔偿等针对外部公众的危机公关上，事实上，大多数的外部危机源于内部危机。2011年的“尚德捐赠门”事件使中华慈善总会处于舆论谴责的漩涡，捐赠品被折价变卖且钱款去向不明的问题被中央电视台新闻频道报道后，中华慈善总会经历了一场前所未有的信任危机。可见，组织内部管理不善、流言纷飞、猜疑甚至背叛会直接导致组织的分崩离析，内部危机及时妥善的处理能够很好的预防外部危机的发生，也能有助于外部危机的处理工作。

三、我国非政府组织危机公关的对策

中国的非政府组织虽然起步晚，但是发展迅速，到2003年底，中国有14.2万个登记注册的非政府组织，[13]中国红十字会、中华慈善总会、中国福利会、中国青少年发展基金会等等非政府组织为中国的公益事业做出了巨大的贡献，得到了广大公众的认可和信赖，这些非政府组织得到了蓬勃发展，但是突如其来的各种危机却放慢了他们前进的脚步，因此重视危机公关、提升危机公关能力、取得危机公关最佳效果成为了中国非政府组织可持续发展的重要的问题。

1.预防为主。

非政府组织危机的出现和危机公关的缺失与失败，通常是由于内部人员在平时的工作中没有对危机或危机公关产生足够的重视。非政府组织的管理者和基层人员缺乏足够的危机防范意识，没有采取任何预防措施，对危机发生的征兆麻痹大意，危机出现就显得突然和不知所措，使危机的危害程度更为严重。

危机公关预防工作的首要方面是对内部人员进行危机公关教育，培养危机公关意识和技巧、方法，提高危机公关能力。聘请专业的危机公关机构和专家，对非政府组织内部人员进行系统的培训，培训内容包括危机公关的基本理论知识和基本的处理原则、程序和技巧。尤其要对中层以上领导进行专门培训，针对危机公关的经典案例进行实务训练，模拟各种危机情境进行演练等。

危机公关预防工作中还需要有一个专门的危机公关部门，对危机公关工作实行有计划、有准备、有策略的全程监控。专门的危机公关部门的设立非常重要，它不但可以避免危机发生前忽略征兆的问题，起到危机预警的作用；还可以解决危机发生后无人及时处理的问题，能很好的控制危机的蔓延，及时干预，减少损失。危机公关部门的成员要经过专业培训，成员组成最好是来自各个部门，这样能对每个部门的危机事件充分的了解和处理，能够在不增加支出的情况下妥善处理危机事件，这对非政府组织是非常适合的。

危机公关部门的人员有着专业的危机公关的知识和敏锐的危机意识，通过大量的、有针对性的搜集资料，搜寻潜在危机，及时处理防患未然。

2.沟通无碍。

很多危机的起因都是沟通不畅，因此，保持沟通渠道的畅通是危机公关成功的关键。论文格式无论对内部公众还是外部公众，及时准确、真实的信息，让公众了解事件的真相和进展及最后的处理结果，这样不仅能打消因为怀疑和猜测而造成的不良情绪，也能塑造真诚、负责、透明的组织形象，尽快扭转不利局面，使危害降到最低。特别要强调的是与媒体的沟通，因为社会大众大多是通过媒体了解危机事件的，如果不与媒体形成良好的、真诚的沟通，对组织的负面效应会非常严重，加重危机。事实上，很多组织的危机公关工作中常常忽略这一点，“鸵鸟”心态作祟，总是以为过一段时间公众就会淡忘，但媒体的连续质疑和报道只能使危机事件变得更加神秘，更能引起公众的关注，使事态发展变得不可控。沟通是人与人之间思想和感情的传递与反馈，沟通不是单方面的，而是双向的，不仅仅是组织向外信息，还需要倾听内部公众和外部公众的声音，因此收集、倾听公众的意见和建议的渠道也要畅通。

危机发生后，通过媒体的传播甚至放大，公众的不满情绪高涨，谴责、谩骂甚至可能会引发骚乱，如何平息公众的激动情绪是危机公关人员需要考虑的，这就需要组织能够指定专门的人员和部门负责倾听、记录公众的不同声音，并且反馈组织的处理进展，以安抚公众的激动情绪，这样可以体现组织的管理有序，也可以帮助组织及时查找危机的原因和制定公众最能接受的危机公关方案。

3.勇担责任。

危机事件发生后，公众首先关注的是组织的态度，这决定了公众对组织的整体认识和组织形象。勇于承担责任的态度就是面临危机时非政府组织的首要和必要的态度，无论组织的对与错，至少出现这样的负面消息就说明组织内部管理出现了问题，如果还有诸如生命、财产等损失的重大事故，那就更要勇担责任，为危机事件负责，为受害人负责，为公众负责。

勇担责任还包括勇于问责，这也是公众非常关注的一点。当危机发生后，公众有权对危机事件发生的原因、事件有关负责人以及处理方案进行问责并得到相应的回应。非政府组织的独特之处就在于其公益性，是全心全意为社会大众服务的民间组织，是靠社会公众的捐款建立起来的组织，必须要为公众负责，接受公众的问询和问责，这是非政府组织责无旁贷的义务和责任。“郭美美”事件之后，中国非政府组织的公众捐款锐减，出现了组织运转困难的问题，有些组织甚至难以开展正常的公益活动，这充分说明了公众是非政府组织的根，丧失了公众的支持和信任，非政府组织是不能存在的。

4.作为迅速。

危机最显著的特征就是突然发生，突发性使得危机事件的发生出人意料，没有准备，如果不能迅速处理，就会使得危机的蔓延速度呈几何级上升，因此，反应迅速是危机公关工作的第一要务。但作为迅速不是指迅速的编造故事或谎言，一切试图掩盖事件真相的企图都是愚蠢的，而是应该迅速开展负责任的作为，是由调查、沟通、赔偿、问责、慰问、道歉等一系列实际行动组成的。有作为的组织能给公众以信服感，满足公众的期望，不仅能尽快挽回声誉，甚至还能寻找到新的发展机遇。迅速的作为不是某个人或某个部门的单独行动，而是整个组织经过深思熟虑的成熟方案，具体的行动有专人负责，口径一致，分工明确，上下一心，这不仅能保证迅速渡过危机，而且能提升组织的形象。

5.加强管理。

“唯物辩证法认为外因是变化的条件，内因是变化的根据，外因通过内因而起作用”.[14]一切危机事件的源头都是非政府组织内部管理出现了问题，无论是“郭美美事件”还是“尚德捐赠门事件”,都是由于非政府组织的管理出现了漏洞才发生的。

（1）管理要先进。非政府组织的管理理念、管理制度、管理方法等都要紧跟时代的脚步，要彻底摆脱“官老爷”式或“家族企业”式等落后的管理体制，要用现代企业的法人管理体制管理非政府组织，这样既有人、才、物的管理权力，也有承担责任的义务，使非政府组织的发展充满活力，社会效益更高。

（2）公开和透明。非政府组织的运转资金都是社会各界人士的善款，是普通民众节衣缩食的拳拳之心，是社会大众的爱心凝聚，因此每一笔善款的使用情况是公众最为关注的，而大多数非政府组织的危机也是来源于善款去向的不明。作为以公益为宗旨的非政府组织必须把所有的账目公开，让公众看到每一笔钱真的送到了弱势群体的手中、真的用于兴建希望小学、真的给贫困学校买到了电脑等等，使一切项目都是透明的，这样才能增加公众的信任感。