公共利益的内涵范文

公共利益的内涵篇1

〔关键词〕　公共政策，公共利益，内涵，特性，实现条件

〔中图分类号〕D616　〔文献标识码〕A　 〔文章编号〕1004-4175（2012）04-0103-04

公共政策在形式上是实现公共利益的方案，公共利益是公共政策的目标诉求，没有公共利益，就无所谓公共政策。不同取向的公共利益目标，会有不同的政策，最终会有不同的政策结果。因此，以政府为核心的公共部门通过公共政策这一治理工具解决公共问题，实现公共利益，不能不研究公共利益。研究公共利益，首先面临的是公共利益的内涵、特性以及实现问题。

一、公共利益的内涵

关于公共利益的内涵，目前国内外学界还未有一个一致的界定，仍然争论不休。尽管如此，公共利益无论在政治学、哲学理论上，还是在公共管理、公共政策的实践上都是一个重要的且无法回避的重要概念。本文讨论公共利益的内涵，无意用实质性的词句为公共利益下定义。参考相关界定，〔1 〕 （P259 ）本文把公共利益阐释为：在兼顾少数人合理利益基础上，那些代表一个社会里大多数公民的最好的利益或最大好处的东西。笔者认为，从公共政策出发，准确理解公共利益的内涵，需要从以下几个方面把握：

（一）公共利益是公共政策的逻辑起点和合法性的基础。公共政策不仅以文本的形式存在，而且还以动态过程的形式而存在。公共政策作为一个动态过程，第一个环节是解决目标问题，只有确定了政策目标，才会有后续的政策方案的拟定、评估、合法化、执行等过程。公共政策目标实质上就是公共利益针对某项政策的具体化和体现。所谓公共政策，通俗地说就是为社会的利益或社会为实现共同的利益都需要的政策，既然是社会的利益，逻辑上必然是指向社会或每个人都能受益的利益，该利益必然就是公共利益。不以公共利益为追求目标的公共政策，不是实质意义上而只是形式上的公共政策，我国封建社会的公共政策就是典型的形式上的公共政策。

上述分析说明，公共利益不仅是公共政策的逻辑起点，还是公共政策合法性的基础。公共政策的合法性不仅指合法的主体、合法的程序与合法的内容，即狭义的合法性，而且还应包括公共政策所体现的价值规范与社会主流价值规范的同一性，即正当性。公共政策必须首先具有正当性，没有正当性，政策价值与社会主流价值相悖，得不到群众的支持，合法性受到质疑，最终就会损害甚至牺牲合法性。在这个意义上，正当性是合法性的前提。公共政策的正当含着以社会对政策目标的认同为前提，政策目标是公共利益，社会对政策目标的认同实质就是对公共利益的认同。如社会对公共利益不认同，意味着对政策目标的不认同，那么根据政策目标而制定的政策，必然得不到社会的认同，说明公共政策价值与社会主流价值相悖，公共政策的正当性不够或没有正当性，结果必然损害公共政策的合法性。

（二）公共利益是整合个人合理利益基础上的利益。关于个人利益与公共利益的关系，西方国家有两种截然不同的政策伦理观，即目的论与义务论，目的论视野中的政策伦理观，坚持社会共同善优先，而义务论视野中的政策伦理观，坚持个体权利优先。〔2 〕也就是说，目的论坚持公共利益优先，而义务论坚持个人利益优先。无论是目的论，还是义务论，要么损害了公共利益，要么牺牲了个人利益，都存在无法有效解决政策目标的问题。根据矛盾论，公共利益与个人利益是矛盾的普遍性与特殊性的关系，公共利益是普遍的、抽象的个人利益，是合理的个人利益的公共部分；而个人利益是特殊的个人的公共利益。没有矛盾的特殊性，也就没有普遍性，同时，也就没有离开矛盾普遍性而存在的特殊性。所以没有个人的利益，无所谓公共利益，个人的利益也不能脱离公共利益而存在。

所以说，公共政策所追求的公共利益实质上是一种整合的利益，整合的对象理论上应是各个个体合理的利益，当然不包括不合理的个人利益。由于个体众多，个体利益纷繁复杂，整合困难重重甚至于几乎不可能，所以整合的对象实际上是社会各团体、各阶层、各群体以共同体利益形式存在的特殊利益。整合不是把社会各团体、各阶层、各群体特殊的利益简单相加，而是通过概括抽象出特殊利益的公共部分，成为公共利益，以纯公共物品或准公共物品的形式，由公共部门向社会提供。在这个角度上，公共利益可以分为纯公共利益和准公共利益。纯公共利益，如国防、制度等，具有普遍受益的特点，由政府免费向社会提供。准公共利益，典型的如高等教育和高速公路等，受益对象为个体自己和社会，由政府部分收费，向具有相应资格的人提供。

（三）公共利益是社会关于利益价值期待的体现。公共政策在形式上是实现公共利益的“权威性的价值分配方案” 〔3 〕 （P123 ），在这个意义上，公共政策是实现公共利益的手段。作为分配方案和手段，公共政策只是一个技术问题，本身并不关涉价值判断，但方案和手段的目的——公共利益是什么，不仅是一个技术上的问题，而且更是一个价值问题，涉及到公平与效率等的价值选择。公共政策究竟选择公平还是效率，归根到底，在于公共利益的价值选择。从应然的角度看，公共利益应体现社会公平与公正的价值期待，这是公共政策公平公正的前提。如公共利益的诉求只体现政策主体的价值期待，公共政策就有可能成为少数人合法占有不当公共利益的工具。当前，少数地方政府搞非法的强制拆迁，以实现公共利益为名，实际上为的是自身和开发商的利益，显然违背社会关于公共利益的价值期待。

二、公共利益的特性

从公共政策角度来看，公共利益不同于其他利益，具有以下几个特性：

公共利益的内涵篇2

摘要：关于刑法意义上的公务，要分别从内涵与外延上予以把握。根据公务的统治性、管理性、服务性特征，可以从内涵上将公务划分为“政府公务”与“社会公务”，其中，国家机关工作人员所从事的公务仅指政府公务而不包括社会公务。关于公务的外延，则须根据公权力特征和公共性特点来分析，基于“反面说”理论的要求和公务执行依据的内容，刑法中的公务仅限于国家公务而不包括集体公务。关键词：公务；国家机关工作人员；犯罪主体；公权力Abstract：Incriminallaw，“pubicaffairs”shouldbeinterpretedfromitsdenotationsandconnotationsrespectively.Itsdenotationscanbedividedinto“governmentalpublicaffairs”and“socialpublicaffairs”inaccordancewiththeruling，administrativeandservingfeaturesofcivilservice.Theaffairsadministeredbythestatecivilservantsonlyrefertogovernmentalpublicaffairsratherthansocialones.Asforthedenotationsof“publicaffairs，”ananalysisshouldbemadeinaccordancewiththecharacteristicsofpublicpowerandpublicness.Basedontherequirementof“oppositeobservation”theoryandadministeringofpubicaffaires，“publicaffairs”incriminallawislimitedtostatepublicaffairswhilecollectivepublicaffairsareexcluded.KeyWords：publicaffairs；thestaffinstateorgan；subjectofcrime；publicpower虽然“公务”在我国《刑法》总则中已经是一个比较固定的词汇，然而，关于“公务”的含义，目前既没有对之进行立法界定，也没有形成理论共识，致使其含义相当模糊，有些刑事立法解释还因此与刑法条文产生了逻辑矛盾。例如，2002年全国人大常委会关于渎职罪主体的立法解释，就是以“公务”为核心来构建“国家机关工作人员”的范围，这就使得《刑法》第93条中以“公务”为核心构建的“国家工作人员”范围与之难以区别。这样一来，《刑法》分则中部分罪名(如罪和贪污罪)的犯罪主体在理论上就会界限不明，(注：而且，有些罪名的犯罪对象也会出现认定上的困难，例如妨害公务罪。)以致于时常引发司法实践中的论争。从一般意义上来看，公务指的就是公共领域的事务，即公共事务可解释为为了实现公共利益(PublicInterest)(注：从行政法的角度也可以将公共利益称为公共福祉(PublicWelfare)、公共需要(PublicNeed)、公共使用(PublicUse)或公共目的(PublicPurpose)。)所从事的事务，它是公共利益的外在体现。(注：学理上通常认为，“公务”在狭义上包括国家行政管理事务，在广义上可以包括立法事务、审判事务、检察事务等，但是当前对“公务”一词仍没有出台法定的解释和形成统一的理解。(中国社会科学院法学研究所法律辞典[M].北京：法律出版社，2002：466.))这种公共事务是一种为了能够直接或间接增进社会成员的物质利益或非物质利益而采取的行动或处理措施，具体可包括提供诸如环境保护、社会安宁、大众健康、经济发展、公共安全等社会福利。由于公务的内容是相对恒定的，因此大体可以进行几种分类[1]。首先，从纵向上可以把公务界定为不同层次：(1)全球性或国际性公务，例如维护世界和平、可持续发展的全球环境，构建统一的世界商品市场及服务市场等；(2)全国性公务，例如提供宪法、法律等制度安排，保障国家安全和防务，发展义务教育，进行跨地区基础设施、公共设施建设等；(3)地方性公务，例如地方城市道路建设、垃圾处理、街道照明等；(4)社区性公务，例如社区绿化与环境、社区治安、社区基础设施等。其次，从横向上也可以把公务区分为不同种类：(1)基础性公务，例如完善基础设施、实施公共工程；(2)管制性公务，例如施行宪法、法律等制度安排以及提供国家安全或地方安宁；(3)保障性公务，比如提供社会保障、疾病防控；(4)服务性公务，比如提供公共交通、医疗卫生保健等。(注：还有学者认为，可以将公务划分为如下4个种类：一是最基础的事务，即涉及共同体生产力发展的公务；二是合理化的公共制度；三是对社会每个成员正当权利和自由的保障；四是提供每个社会成员都有可能受益的公共物品，包括公共安全、公共秩序、公共卫生等。这种划分与上述横向划分类似，但是不如后者归纳清晰。(韩大元.宪法文本中公共利益的规范分析[J].法学论坛，2005(1)：7.))不过公务的内容同时又具有不确定性。这是因为，国家的职能在不断发展，社会福利也在日益完善，公共事务的内容会随着国家和社会的客观发展而变化，在确定一个国家特定时期公共事务的具体含义时，应将国家与社会变化之中的实际利益目标作为重要的判断依据，放之四海皆准或者一劳永逸的“公务”范畴是不存在的。根据学者归纳，当前我国“公务”的内容包含以下几种：(1)国防、军事设施建设和国家安全的保障；(2)社会治安和公共秩序的维护；(3)法律法规的制定和实施；(4)社会公用设施建设及相关的教育、科学、文化、卫生、体育等事业的兴办；(5)道路、河川、公路、铁路、桥梁、港口、机场等交通建设；(6)国家机关或公立机构办公场地和设施建设；(7)电力、通讯、供水、墓地、废水废物处理场所等社会公用事业建设；(8)环境保护、古文物和遗址保护；(9)矿产等自然资源的保护和开发；(10)发电站、水库、防汛等能源、水利国家基础设施建设；(11)救灾、防灾、救济贫困等社会救助、社会保障和福利事业。笔者以为，这种归纳虽然未必全面，但足以说明公务含义的复杂性。由于公务在内容上具有不确定性，并且在纵向层级和横向种类上又存在较为复杂的划分，因此具体到刑法的相关规范，“公务”的含义是指什么就必须进行细致的分析。从内涵上看，国家工作人员和国家机关工作人员虽然都可以执行“公务”，但是刑法中的公务是否应当就此二者予以区分?从外延上看，公务似乎可以涵盖国家公务和集体公务，但是刑法中的公务是否真的包括以上两种?由于刑事立法和相关解释都没有予以明确规定，因而上述问题有待于从学理上进一步分析。现代法学康诚：论刑法中的“公务”一、“公务”内涵的刑法解读——统治公务与社会公务公务是公共事务，关于其含义的界定，笔者认为可将“公共事务”先行拆解，分别解释“公共”和“事务”，而后将两者相结合以形成对公务的完整诠释。其中，何谓“事务”便是公务之内涵将要研究解决的问题。(一)确定公务内涵的必要性公共事务虽然可能涉及基础性事务、管制性事务、保障性事务、服务性事务等多个种类，但这并非刑法视野下“公务”的当然内涵。例如，国立医院救死扶伤的医疗行为、国立大学的授课讲学均可谓一般意义上的公共事务，但即便对其予以(自身的)侵害或者(外部的)妨害，往往也并不会牵涉到刑法中的或者妨害公务。而且在现代社会，国家机关、社会组织和事业单位都可能实际执行某种国家公务，上述各类公共事务中，虽然有的是由国家机关直接执行，有的却实际是由企业、事业单位或社会团体来完成的，(注：国家公务既可以由国家机关工作人员履行，也可以由国有企业、事业单位、人民团体等单位的工作人员从事。参见：赵秉志.新刑法教程[M].北京：中国人民大学出版社，1997：780.)但在一般情况下，这些企业、事业单位职员即使执行某些国家公务(如国有财产的经营)，也与《刑法》第九章规定的渎职罪无关，这是与国家机关工作人员执行公务的相应法律后果不同的。之所以会形成这样的差别，其理由在于国家机关工作人员与国家工作人员所从事的公务，从刑法意义上予以考量的性质不同。不过，二者究竟存在怎样的不同?由于“公务”的刑法内涵始终没有在立法上和学理上予以明确，成了一个悬而未决的问题。从刑事立法上看，关于“公务”的诠释是阙如的。我国1997年《刑法》第93条虽然对国家工作人员的多种情形作出了清晰的规定，但是对国家工作人员“从事公务”的含义没有进一步解释。此后，2002年全国人大常委会关于渎职罪犯罪主体的规定也没有对国家机关工作人员从事的公务予以明确说明。该解释规定，“在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制，但在国家机关中从事公务的人员”，都可以成为渎职罪的犯罪主体。可见，该立法解释把认定国家机关工作人员(注：由于刑法学界一般认为渎职罪的犯罪主体即为国家机关工作人员，该立法解释因此被视为关于国家机关工作人员内涵和范围的立法解释。参见：2003年11月13日最高人民法院《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》第(一)项。)的基点落在了“从事公务”上，这与《刑法》第93条把认定国家工作人员的基点落在“从事公务”上并无不同。所以，不但从刑事立法上寻求“公务”内涵的直接答案是不可能的，而且试图通过刑事立法关于国家机关工作人员和国家工作人员范围的规定来认识“公务”内涵的思路也行不通。因为，对刑法中“公务”的诠释，不但不能在职务犯罪主体的认定完成之后，相反，职务犯罪主体的界定还要靠解析“公务”的内涵才能完成。[1][2][3][][]从刑法学理上看，以往学者对“公务”给予关注的各种“公务论”，也只是将该学说的着眼点放在与“身份论”的对比上，并没有从正面阐述公务本身的含义。而且，之前一些学理解释关于“公务”含义的表述也相当模糊，有的认为“公务”是指“依法履行职责的职务行为以及其他办理国家事务的行为”[2]，有的认为“公务”是指“在国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体等单位中履行组织、领导、监督、管理等职责”[3]。这些观点虽然都有一定的道理，但其实都是立于国家工作人员的视角来解释公务，即解释的仅仅是国家工作人员所从事的公务，而不涉及国家机关工作人员所从事的公务，因此，既不能据以认定渎职罪主体所从事的公务，也不能用以识别妨害公务罪所涉及的公务，况且，前一学说以抽象的“职务行为”、“国家事务”来解释“公务”，是一种同义反复，实质意义不大。这些“公务论”从区别国家工作人员与非国家工作人员的角度来说是有意义的，但是其功能限于将“国家工作人员”同“非国家工作人员”区分开来，并不能进一步将“国家机关工作人员”从“国家工作人员”中区别出来。笔者认为，这个问题的解决有赖于从理论上进一步深入探究公务之内涵。(二)确定公务内涵的标准由于很少有刑法学者涉足这一领域，因此把握刑法中作为规范的构成要素的“公务”并非易事，“国家工作人员”和“国家机关工作人员”的区分也一直是困扰理论界和实务界的难题。从刑法条文的文字表述上看，《刑法》分则中有多达19处的地方使用了“履行公务”、“从事公务”等用语，但是其中既涉及我们所公认的国家机关工作人员，同时也指向国家工作人员；而除了采用“公务”一词之外，《刑法》还有24处使用了“担任职务”、“执行职务”、“利用职务”等用语，也是同样涵盖了理论界和实务上公认的国家机关工作人员和国家工作人员这两类人员；《刑法》条文还有12处使用了“利用职权”或“”；16处使用了“承担职责”或“履行职责”等，都存在相同的现象。所以，仅从法律条文字面上的“公务”或者类似的词语，是无法真正确定“公务”内涵并运用于区分国家机关工作人员与国家工作人员的。可见，把握“公务”这一要素的内涵还需另辟蹊径。笔者认为，作为一种原则性的区分标准，不妨尝试把“公务”从理论上分成两类，即“社会公务”和“政府公务”。(注：所谓“政府”，这里是与“公民社会”相对的概念，是各类国家权力机构的综合体，而不是指狭义的行政机关。)前者是一种“公共管理事务”，后者是指“国家统治事务”。二者的区别，可参照《现代汉语词典》的解释：“管理”有三种含义，一是负责某项工作使之顺利进行，如管理财务等，二是保管和料理，如管理图书资料等，三是照管或约束，如管理罪犯、管理牲口等；而“统治”有两种含义，一是凭借政权来控制、管理(国家和地区)，二是支配、控制[4]。因此，笔者认为，“社会公务”所指的“公共管理事务”可以界定为包括管人、管财、管物在内的具有一定约束性的“事务处置”；而“政府公务”所指的“国家统治事务”可以界定为约束性程度更高的“事务控制”。详言之，“社会公务”可以涉及经济、文化、教育、艺术、卫生、能源、交通、通信、科技等各种事务，其约束性并不直接动用国家政权及其背后的暴力；而“政府公务”则是为了维护统治利益而实施包括政治、经济、文化等全方位的控制，其强制性必须凭借政权的控制力及其背后直接体现着的暴力性[5]。虽然对公共事务的管理最终仍然服务于国家事务统治的需要，但这毕竟只是为了统治，而并不是统治本身，因此我们可以说，统治必然是管理，而管理未必是统治。于是可以尝试着这样理解：在刑法中，国家工作人员所从事的既包括“社会公务”，也包括“政府公务”，即属于广义的公务(此即为《刑法》第93条所规定的公务)；国家机关工作人员所从事的则仅仅是指“政府公务”，亦可称为狭义的公务。认识到这一点，法官就可以从理论上对不同的“公务”内涵予以把握，将“政府公务”在原则上从“社会公务”中解析出来，区分出狭义的公务和广义的公务，从而准确辨别刑法中的国家机关工作人员和国家工作人员。政府公务是行使国家公权力的行为，这种公权力包括军事、立法、司法、行政等权力。在当代各国实践中，国家的立法、司法、军事等权力都由国家机关直接行使，具有显著的“统治性”特征，属于当然的“政府公务”，因而比较容易判断。但是行政权则不同，虽然由行政机关自身行使的公务属于“政府公务”是没有问题的，但是随着公民社会的发展和民主政治的进步，国家已经越来越多地将一些行政公权力授予各种社会组织(例如国家允许设立民办高校和民办医院，又如教育行政机关授权高校学位委员会行使学位授予权，卫生行政机关授权医疗机构在紧急状态下隔离传染病疑似病人)，甚至有的国家机关已经过渡为具有机关、企业双重性质的组织机构(例如国家烟草专卖局同时是国家烟草总公司，国家盐务局同时是国家盐业总公司)，由这些组织行使的行政权有的具备“统治性”特征，有的则只具有“管理性”特征，因此从实际行使的行政公务上看，仍然需要进一步区分“政府公务”和“社会公务”(以下的探讨将主要在这一领域展开)。由于上文提到的“统治性”、“控制性”和“政权与暴力性”等区分原则还是显得有些笼统，在认定某种行政权是否具有“政府公务”的属性时仍存在操作上的困难，因此还需要尝试提出一些更为具体的判定标准。关于公务内涵的具体判定标准，也曾有学者进行过讨论。有人认为，统治就是政治统治，管理则是经济管理和社会管理，由于政治事务与经济、社会事务存在差异，据此就可以区别“政府公务”和“社会公务”。但是这样的看法并不全面，实际上，由于政府职能的演进总是会经历从政治职能向经济职能，进而转向社会管理和社会服务职能的大致方向[6]，政府的统治就不仅包括政治统治，而且也包括经济统治和社会统治，因而上述方法不能作为判定“政府公务”的具体标准。还有人认为，只要能够确认公务存在服务性特征或者管理性特征，就可以肯定为“社会公务”而否定“政府公务”。笔者也不同意这种看法，因为统治与管理、服务并不总是矛盾的，具有统治性特征的公务可能同时也表现出管理特征或者服务特征，即服务或管理可以直接体现统治职能，而统治职能融于管理或服务之中。因此，不能因为肯定了公务所具备的服务性或者管理性特征就可以忽视其统治性特征存在的可能性。质言之，在对是否属于“政府公务”进行判断时，是否具有统治性特征不能够作消极推理而需要进行积极判断。笔者认为，关于“政府公务”的相对具体的参照性标准，(注：所谓参照性，是强调其不可以作为绝对标准，因为绝对标准只有一个，即所从事公务的“统治性”特征。)可以在批判上述观点的基础上提出。例如，依据公务的所谓“重要性”标准来区别，即对于国家而言属于重要的公务可视为政府公务。因为这涉及价值的排序的问题，所以显得较为抽象，具体可采用“质高”及“量广”的准则进行甄别。所谓“质高”，是依公务受益人社会生活需要的强度而定，凡是受益人社会生活需要程度高的就符合“质高”的标准；所谓“量广”，是依公务受益人涉及的数量而定，凡是能使最大多数公民受益的即符合“量广”的标准。如果符合“质高”及“量广”的准则，就可以视为具有“重要性”的“政府公务”。但这种参照性标准仍显得抽象而不易把握，所以有必要采用列举的方式来进一步说明。在当前我国，“政府公务”可以包括：制订和执行宏观调控政策与计划安排，维护平等竞争秩序，提供社会保障和社会救济，维护社会环境和自然生态，控制人口增长，管理和监督国有资产经营，制定法规、规章等规范性文件，调节社会分配、调整社会利益关系，协调和化解社会矛盾、缓和社会冲突，依法管理和规范社会组织，培育合理的社会结构，培育市场体系、监督市场运行，保护社会并保障公民权利，维护社会公平等措施。(注：参见：中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。)这些措施往往表现为执行行政处罚、行政裁决、行政强制、行政许可、行政复议、行政确认、行政检查、行政监督、行政奖励等典型行政行为[7]，其内容涵盖了必须由政府提供的或者由于市场无法供给而只能由政府提供的公共物品和服务，例如涉及国家安全、外交、军事、国防、意识形态、义务教育、某些基础科研、公共安全、社会秩序以及危机处理等重要物质、精神产品的供给与维持。这些公务活动的特点是：它们都以维护制度、保障机制、对社会进行调控和约束这些直接涉及实现统治秩序的价值追求为目标。由于政府有限的能力决定了它不可能满足社会的所有公共利益需求和提供所有的公共产品，政府除了提供责无旁贷并且力所能及的管理和服务之外，可以并且实践中也的确通过有效的制度安排允许或鼓励其他社会组织参与公共事务，将一部分行政权赋于公民社会来行使。根据宪法、行政法的有关理论，公民社会所代表的利益并非是“个别”的或者“私人”的，因为组成公民社会的人是“普遍”的人，是社会普遍利益的代表，只不过是抛却了“政治身份”的代表。公民社会是理论上区别于政治国家(但实际并不与之分割)的一种自治的共同体。与追求统治和控制的政府不同，公民社会以经济关系为核心，靠文化纽带联结，所以，“社会公务”的主要内容是对经济事务和文化事务的处置，以维护社会的自治和良性运转为目的。这些社会公务多体现为服务性的特点，承担许多具有专业性的服务职能，可以包括国家财产的经营管理以及“重要性”程度相对次要的某些物质、精神产品或服务的提供，例如公共医疗保健、教育和学位授予、科技、文化艺术、娱乐、体育、交通和通讯、能源、道路、照明、水电等公共产品。社会公务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系紧密，体现了极强的社会公共性[8]，涵盖了包括提供公共设施、公共信息、公共服务等一般性国家事务的服务行政行为，但这些公务并不直接体现统治性特征。上述列举未必准确和严密，但是可以较为具体地帮助我们认识“政府公务”和“社会公务”的抽象内涵。在社会与政府高度融合的情况下，社会公务与政府公务是重叠的。(注：公民社会与政治国家高度融合的情况，并非仅指一种历史现象，在国家不适当地使用自己的政治权力的情况下，也会导致这种情况的发生。比如，前苏联高度集权的计划经济以及我国改革开放前曾经实行的计划经济等，在这种情况下，政治利益、统治阶级的利益取代了“普遍的人”的利益，造成生产力水平萎缩和社会活力下降。改革开放之后，我国转向市场经济体制，国家权力逐步撤出经济生活，社会与政府才开始分离。)但在社会与政府逐渐相区别(不是分割)的情况下，社会公务与政府公务虽同属于国家公务，却涉及不同的领域，具有不同的刑法学意义。笔者认为，刑法意义上的国家机关工作人员所从事的公务仅指政府公务。从内涵上比较，“政府公务”(狭义公务)不同于《刑法》总则第93条所述的公务(广义公务)，因为后者的内涵大于前者内涵，后者既包括政府公务也包括社会公务，泛指一切国家公务。把公务区分为“政府公务”与“社会公务”，是理论上的一个尝试，虽然在刑法学研究中对之所进行的描述远远没有也不可能深入(其完善还有待于行政学和行政法学的深入研究)，但是，笔者认为这种区分公务内涵的思路很有必要。“公务”的含糊概念已经给刑事司法实践造成了现实的困难，如果一种法律概念总是让我们在司法实践中造成紊乱，那么就应当对它进行改良。(注：此语系法国学者皮尔士所说。参见：王涌.作为民法方法论的分析法学导论[J].南京大学法律评论，1999(秋季号)：3.)通过分析公务的内涵，从而对“公务”的概念进行解析，将有助于区分刑法中的国家工作人员与国家机关工作人员，对于准确认定职务犯罪的主体和妨害公务犯罪的对象具有实际意义。因此，尽管这还只是一个初步的方法，但由于此前还没有从内涵的角度划分公务类型的相关理论研究，笔者希望这个尝试能够起到抛砖引玉的效果。需要指出的是，“公务”是刑法中的规范构成要素，其内涵是极难把握的，或者说它是只能描述而不能界定的要素，尤其对处于政治体制改革进程当中的我国更是如此，它有赖于对变迁中的社会政治、经济、文化等因素进行综合的考量。但是，对“政府公务”的认识也并非不可捉摸，依据上述的原则和方法，司法者是能够获得一定程度的具体结论的。二、“公务”外延的刑法解读——国家公务与集体公务针对“公务”外延的讨论，重在明确何谓刑法所关心的“公共”(注：首先应明确的是，探讨“公共”的含义，是为了探讨公共事务所代表的主体范围，而不是公共事务所指向的对象范围。)这一难题。大陆法系的传统学说将相对于私人或个人的事务界定为公共事务，但一个公共事务究竟需要涉及多少私人?在有些情况下，是否涉及再多的私人也无法形成刑法中的公务?或虽为少数私人的事务仍有可能构成公务?分别代表国家共同体和集体共同体意志而实施的“国家公务”和“集体公务”是否都属于《刑法》第93条所指的公务?(注：就“公务”的含义而言，我国刑法理论存在不同观点，例如，有的观点认为，“公务”是指“依法所进行的管理国家、社会或集体事务的职能活动”，包括国家公务和集体公务(刘家琛.新刑法条文释义[M].北京：人民法院出版社，1997：1660.)。但是，这种从字面上理解的“公务”是否等同于刑法中的“公务”，不无疑问。)这些问题都还值得探讨。(一)根据“公共”之含义认识公务的外延“公共”是相对于“个别”和“私人”而言的，根据《辞源》的解释，公共，谓公众共同也。至于如何确定公众的范围，一般来说有两种办法。第一种是以地域为基础提出的“地域说”。德国学者Leuthold曾在《公共利益与行政法的公共诉讼》一文中提出，“公共”涉及一个相关空间内的大多数人[9]。换言之，这个地域或空间就是以地区为划分标准，且多以国家之(政治、行政)组织为单位。借鉴此学说，可以认为一个地区内的大多数人的事务，就足以形成公共事务。至于在地区内居于少数人之事务，则可以称之为个别事务。第二种是依据人数为标准的“人数说”。德国学者Neumann曾提出，不确定的多数受益人就是“公共”的含义。即以受益人之多寡的方法决定，只要有多数的不确定数目的人存在，即属公共[9]186。上述两种观点都有一定的道理，但是也分别存在缺陷。比如，Leuthold单纯地以地域为划分标准，似乎完全排斥了其他区域的人的可能，但是，在很多情况下，即使是其他区域的人，也可能越区使用交通设施、文教设施等，如此一来，公共事务的范围似乎不应限于某个区域内的大多数人了。Neumann的观点虽然是德国流行的学说，但是，以不确定的多数人来定义不确定的“公共”本身，近乎同义反复，操作性意义不大。因此，近年来德国学者又发展出了新的判断标准，即以“某圈子之人”作为与“公共”相对的概念，从反面间接地定义“公共”。所谓“某圈子之人”，是指由一范围狭窄之团体(例如家庭、团体，或成员固定之组织等)加以确定的隔离；或是以地方、职业、地位、等要素作为界限，而其成员之数目经常是少量的。由上述定义可以看出，“某圈子之人”有两个特征：第一，该圈子非对任何人皆开放，具有隔离性；第二，该圈子内的成员在数量上是少许者。由此，从反面推论，公共的判断也应当至少具备两个标准：(1)非隔离性；(2)数量上须达一定程度的多数[10]。这种观点我们可以称为关于“公共”含义的“反面说”。笔者认为，“反面说”较为合理，它实际上综合了地域说和人数说。即在定义“公共”时，首先要确定一个范围，当然，这个范围并不限于地域性质，也可以是职业的、身份的、的，甚至年龄的、性别的，关键是要将人与人区分开，不能只笼统地讲静态的“不确定”，而是指在动态的环境下，人数具有变化性和人员具有流动性，即人们可以自由地进出某一范围，该范围不封闭也不专为某些个人所保留，也就是所谓的“非排他性”。其次是这个范围内的大多数人构成公共，其余的少数则构成个别。“反面说”给我们最大的启示就是：无论是“公共”还是“个别”都属相对的概念，并非静态的、一成不变的。因为作为个别的“某圈子”实际上是可大可小的，这种圈子最小是指单个的个人，然后逐渐地向外扩展，根据个人与其他人之间的不同联系，从而形成一个由许多同心圆相互交错的图像。因此，对一个圈子来说，相对于圈子内的少数人，圈子内的多数人就是“公共的”，而相对于外层的一个更大的圈子而言，这个圈子又可能构成少数，成为“个别的”。当然，这个圈子的范围在理论上并非是无限大的，从法律的角度来看，应当以一个国家为限。对于一个国家而言，最大的公共体即国家，国家的事务无疑是最大、最根本的公共事务，也总是符合“反面说”的公共含义，在外延上总是属于公务的。往上看，虽然在国家之外还存在所谓“全人类的利益”，但是这已经不是一国的国内法所能解决的问题了，讨论所谓的国际公务在刑法上实际意义不大；往下看，国家内部的其他集体事务则存在大小范围不同的各种可能性，任何集体相对于更大的圈子而言，其集体事务可能就不再符合“反面说”的“公共”含义，因而在外延上就未必属于公务了。所以，虽然国家公务和集体公务都是公共事务的下位概念，但是由于外延的不同，对它们在刑法上的评价是大相径庭的，前者必为公务，后者未必属于公务。(二)依据“公权力”之标准认识公务的外延公务不仅是公共事务，而且是运用公权力处置的公共事务。(注：关于公务，由于并没有现成的定义，一切分析只能从法理的角度进行。公务不可能依据私权利进行，只能依据公权力实施。(杜国强.渎职罪主体立法解释评析与完善探究[J].检察实践，2004(2)：3.))关于是否属于刑法中的公务这一问题，如果说对“公共”含义的探讨使得集体公务是否属于刑法之“公务”受到了质疑，那么关于事务处置依据的分析则会将其彻底排除出刑法之“公务”的范畴，从而使国家公务得以肯定。国家公务与集体公务虽然都可以实现公共利益，但是实施二者的依据却有所不同。国家事务或集体事务的执行根据在逻辑上存在两种可能：公权力或者私权利。私权利是指法律规定法律关系的主体或享有权利的人，具有自己这样行为或不这样行为，或要求他人那样行为或不那样行为的能力或资格[11]。公权力是人类共同体为生产、分配和提供“公共物品”而对共同体成员进行组织、指挥、管理，对共同体事务进行决策、立法和执行、实施这些决策、立法的权力[12]，是建立在义务基础上的权威和职能。公权力与私权利的根本区别在于，权力既不可以随意放弃，也不能够任意行使，只能依法严格执行，即权力无自由可言。然而，在这一点上，集体公务显然不同于国家公务，它完全可以依据自治意思决定是否进行和如何进行，在自治范围内法律并不强加干涉，因此集体公务的根据是私权利而不是公权力。此外，根据公法的有关原理，公权力不能给行使者自身带来直接利益，因为，公权力只是为了两方以上的利益(除自己以外)，从公正合法的角度，作出正当规范的评判和处置。易言之，利益永远只能是权利主体的利益，而不是也不可以是权力主体的利益，权力主体任何时候都只能代表权利主体去争取利益，决不可以为自己而侵吞和剥夺利益[13]。而对集体公务执行者而言，其所追求的公共利益与其说只能为了其所代表的主体，不如说也同时可以允许为自身带来直接利益。这也说明了集体公务的执行根据并不是公权力，而是私权利。这使得集体公务区别于依据公权力行使的国家公务(也可以理解为，国家公务所依据的是一种组织秩序和一种外部规则，而集体公务则是依据一种自生自发的秩序和一种内部规则)，即国家公务是对私权利的维护和保障，而集体公务则是私权利的直接行使。因此，国家公务才是刑法中的公务，而集体公务则不是。在以往的刑法学研究中，虽然也曾经就《刑法》第93条中“公务”的外延进行过讨论，但是关于集体公务为什么不能成为刑法之“公务”的理由却不曾作出明确说明。笔者认为，刑法中所研究的公务，应当符合“公共”性要求，并且以公权力为依据，因为无论从刑法所需要保护的公务范围出发，还是从所要打击的破坏公务行为考虑，刑罚的发动都有必要作出一定的限制，这种限制符合刑法的谦抑性。因此，尽管“公务”从一般意义上可以理解为包括国家公务和集体公务，(注：有学者认为，公务有广义、狭义之分，前者包括国家公务和集体公务，后者仅指国家公务。(康明.刑法渎职罪主体界定问题刍议[J].行政与法，2005(7)：121.))但是刑法中的公务在外延上应当仅指国家公务，而排除集体公务。参考文献：[1]孙双琴.论公共利益的内涵特征及其制度基础[J].行政与法，2005(6)：29.[2]张穹.修订刑法条文实用概说[M].北京：中国检察出版社，1997：111.[3]赵秉志.新刑法教程[M].北京：中国人民大学出版社，1997：780.[4]丁声树现代汉语词典[M].2版北京：商务印书馆，1983：410，1155.[5]李永升，张光君.论刑法中的国家机关工作人员[J].贵州民族学院学报(哲社版)，2006(2)：81.[6]孙荣，陈鸿惠.全力打造服务型政府[J].中国行政管理，2004(8)：94.[7]胡建淼.公权力研究[M].杭州：浙江大学出版社，2005：189，198.[8]王乐夫.论公共管理的社会性内涵及其他[J].政治学研究，2001(3)：27.[9]陈新民.德国公法学基础理论(上)[M].济南：山东人民出版社，2001：182.[10]城仲模.行政法之一般法律原则(二)[M].台北：三民书局，1997：158.[11]沈宗灵.比较宪法——对八国宪法的比较研究[M].北京：北京大学出版社，2002：52.[12]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，2005：4.[13]章戎，王晶.试论私权利与公权力[J].云南学术探索，1998(1)：40-41.

公共利益的内涵篇3

论文关键词：房屋拆迁 法律问题 公共利益

随着改革开放的稳步推进，我国城市化进程明显加快，各地城镇建设取得了显著成绩。但我们也应看到由城市房屋建设及其他公共设施建设过程中所引起的拆迁问题也日益凸显。国家统计局在北京、辽宁、河南、广东等地开展了调查，结果显示存在以下问题：拆迁补偿争议多；拆迁政策宣传不到位；房屋拆迁评估不公开；拆迁户对拆迁中的一些官僚作风十分不满；开发商违约现象严重；个别干部以权谋私；过渡期拆迁居民生活困难多等。这些问题的产生是由多方面原因引起的，其中最重要的原因是城市拆迁利益主体利益关系的不平衡和城市拆迁中公共利益界定的模糊，与之伴随的城市拆迁中公共利益界定的明确性显得越来越重要。本文拟从国外的立法例和我国现有的相关法律规范及各自理论研究成果出发，对城市房屋拆迁项下的公共利益进行一个相对确定的界定，积极觅寻完善我国以公共利益名义进行城市房屋拆迁所处困境的出路所在。

一、关于公共利益的相关立法及其界定

（一）国外关于公共利益的立法概况

美国宪法第5条和第14条规定：“任何人未经正当法律程序，不得被剥夺其生命、自由及财产权”；“任何州政府，非经正当程序，不得剥夺任何人民之生命、自由及财产权”。德国《基本法》第14条规定：“只有为了社会福利才能允许征用”。日本列举了35种政府可以使用土地征收权的事项，并且几乎每种事项均有一部相应的法律来约束，政府没有任意行政权。从上述国家的立法可以看出，除了日本是采取列举的方式明确了与土地征收相关的公共利益的内涵和外延，其余的国家基本都采用了概括主义的立法，并没有解决公共利益内涵和外延的不确定性。

（二）我国法律关于公共利益的规定

我国《宪法》第10条明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其它不动产。”《土地管理法》第22条规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”第58条规定：“国家为了公共利益需要使用土地，可以依法收回国有土地使用权。”《城市房地产管理法》第19条规定，“在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回出让的土地使用权。”从上述法条包含的内容来看，都只是对公共利益做出了一般原则性的规定，而没有具体阐述其内涵和外延。这也导致了实践中由于对概念的模糊理解造成在城市房屋拆迁中自由裁量权滥用的恶果。

（三）公共利益的界定

1.公共利益的内涵争论。有学者指出，公共利益泛指对象不确定的为社会全体或多数人享有的利益，个人利益本源上符合公共利益要求，个人在追求个人利益的同时也满足了公共利益。梁慧星教授认为对公共利益应当采用列举式进行确定，其参与起草的《物权法》第48条将公共利益定义为“公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益”。而王利明教授在其主持起草的《物权法草案学者建议稿》第65条规定：“国家基于公共利益的需要，……”，从中可以看出王利明教授认为应当采用抽象概括的方式来对公共利益的概念进行界定，无需采用正面规定和反面排除的方式对公共利益的内涵加以界定。

从国外理论界的研究成果来看，美国著名学者亨廷顿认为应当从三个方面理解公共利益：一是公共利益被等同于某些抽象的、重要的、理想化的价值和规范，如自然法、正义和正当理性等；二是公共利益被看作是某个特定的个人群体、阶级或多数人的利益；三是公共利益被认为是个人之间或群体之间竞争的结果。日本学术界的观点认为，公共利益或公共福利，应当是社会中个人利益的集合，是调整人权相互之间冲突的实质性公平原理。

上述关于公共利益内涵的争论，可谓是仁者见仁，智者见智。西方法学界至今也未能给公共利益一个明确的定义，公共利益仍处于模糊状态。

2.界定公共利益时应注意的问题。虽然给公共利益确定一个明确的具有可操作性的定义实属难事，但有些问题是我们必须注意的。从上面的关于公共利益内涵的争论，我们可以清晰的看到，不论是从哪一个角度对公共利益进行界定，公共利益均是与国家安全、社会稳定、和社会大众的福祉相关涉的。因而界定公共利益时应将其与政府利益、国家利益、共同利益相区分，不能将它们简单等同，因为公共利益是由公私权利相融合的，而且是社会整体性的，这种整体性有时还表现为区域性的整体性。

笔者认为，在对公共利益进行界定时，有必要厘清公共利益拆迁与商业利益拆迁二者的区别。二者在房屋拆迁的过程中是首先需要首先被定性的问题。然而，我国现有的法律规定并未对二者做出现实的区分，其弊端是显而易见的。在政府部门自由裁量权的干预下，公共利益拆迁与商业利益拆迁二者的界限不清，易导致公共利益拆迁的变质，把商业利益拆迁中平等主体之间的民事行为纳入具有强制性的公法范围调整，使公共利益拆迁和商业利益拆迁都带有很强的行政色彩，公益事项演变成开发商、拆迁人、甚至政府部门的私利。

3．公共利益的特征与判断标准。在考虑到了这些因素之后，我们有必要进一步关注公共利益所具备的特征及其判断标准，以便在公共利益陷入理论解释困境时，尚能通过个案较为合适的解决有关公共利益的案例，实现司法权利救济功能。有学者认为，城市拆迁中的公共利益应与下列公共利益的性质和特征相吻合。第一，公共利益是一个动态的概念；第二，公共利益具有共享性；第三，公共利益具有可实现性；第四，公共利益最终可以还原为特定类型、特定群体的私人利益；第五，公共利益要符合以人为本的发展理念；第六，公共利益符合比例原则。

而对于公共利益的界定标准，学界提出了可行的标准界线。彭小霞认为从以下方面努力：第一，坚持合法原则和比例原则，这能实现法治的效率化；第二，坚持公共受益的原则，这是公共利益的实质所在；第三，坚持公平和补偿的原则；第四，坚持权责统一性的原则，完善相应的责任机制；第五，坚持公开公正、增加透明度的原则。钱天国建议，在界定征收行为的公共利益目的时可考虑以下三条界线：其一，公共利益的共享性禁止征收为特定的对象谋取私利；其二，公共利益的非商业性决定征收不适用于直接追求商业利益的经济活动；其三，公共利益的最终需要并不禁止非公共利益的附带实现。可知，这些标准界线凸显了维护公共利益时所必须秉持的合法、成本效益，权利救济，公众参与，非盈利的利益整体性等理念。

二、完善我国公共利益拆迁的策略

针对我国法律规定的现状和国内外关于公共利益拆迁理论研究的实际，笔者认为完善我国的公共利益拆迁应从法律实体规定和程序性方面努力。

（一）法律规定的完善

在法律规定方面我国可以借鉴日本的方法，尽可能多的列出属于公共利益范畴的事项。除了列举之外，还要设立一个概括性的规定，即采取列举加概括的立法模式。这一方面可以参考之前已提及的梁慧星教授的观点。同时，对公共利益所涉及的事项除了正面列举外，考虑到公共利益所具有的宽泛性特征，还需设立一个排除性条款，明确哪些事项不属于公共利益的范畴。从而以正反两方面的规定尽可能的正确指引公权力裁判时自由裁量权的行使。

（二）征收程序的完善

程序公正的保证是实现正义的必要条件，公共利益拆迁的合法合理实施依赖于程序的科学设计。

1.在肯定只有国家具有征收征用权的情形下，应在法律法规授权的范围内进一步明确以公共利益为由进行房屋拆迁的主体，统一具体的负责机构。目前全国各地具体负责以公共利益进行房屋拆迁的执行机构比较复杂，有的是土地管理部门，有的是房管部门或其他，甚至各部门均有权介入，加剧了房屋拆迁的复杂局面。

2.设置和完善相关当事人公开参与的正当程序，保障行政相对人的听证权、知情权、陈述权、申辩权、参与决策权等民主权利和程序权利。

3.正确对待被拆迁人的补偿问题。具体包括以下几个方面：一是设立补偿标准要参照市场因素，切实维护被拆迁人的物权价值；二是尊重被拆迁人选择评估机构的权利，确保其平等地位；三是进一步明确房屋面积的确定依据和房屋用途的认定标准，进一步保证赔偿标准的科学性。

4.设置有效的事后救济程序。在“有限政府、法制政府”理念的指导下，监督政府在处理公共危机时的行政权利的行使，确实保障受害人的受偿权和申辩权。

5.行政机关与司法机关应恪守各自的职权范围，不能以整合的公权力调整公共利益拆迁中的纠纷，这有侵犯私权的危险存在。尤其是司法机关应有权对行政执法所涉及的公共利益进行审查，以体现自身作为维护社会正义最后一道屏障所应具备的社会功能。

三、结语

公共利益的内涵篇4

[关键词]公共利益　个人利益　利益博弈

[作者简介]黎桦，湖北经济学院地方经济法制研究中心主任，武汉大学法学博士后流动站研究人员，湖北武汉430205

[中图分类号]D901

[文献标识码]A [文章编号]1672-2728(2009)07-0001-04

20世纪90年代以来，随着城市化进程的加快。各个城市都加快了旧城改造、房屋拆迁的步伐。然而，就目前状况而言，尽管绝大多数房屋拆迁都是在“旧城改造”、“公益事业”等名义下进行的，但显而易见的事实是，拆迁矛盾越来越集中甚至激化。有数据显示，以房屋拆迁和居民安置为中心的城市拆迁冲突，直追农民负担、下岗失业，成为群众上访的又一大焦点。公共利益有被滥用之虞，同时也成了越来越激烈的拆迁矛盾的“遮羞布”与“保护伞”。由于立法没有对“公共利益”作出明确规定，认定“公共利益”的标准、程序等具体制度迄今尚付阙如，因此，作为房屋拆迁合法性来源的“公共利益”判断问题成为了理论关注的热点。也是学者研究房屋拆迁问题不能逾越的一个理论难题。2007年的“重庆钉子户”事件伴随着物权法颁布实施，引发了社会的广泛关注与思考。该事件凸显了现行法律框架下房屋拆迁过程中利益各方博弈的困境与公共利益的迷思。本文即着眼于此，以房屋拆迁中公共利益为题进行阐述，并就公共利益认定的几个问题进行必要的澄清。

一、公共利益：房屋拆迁的合法性来源与基础性原则

(一)公共利益作为房屋拆迁合法性来源的理论基础。城市房屋拆迁作为一种对公民财产权(安身立命的房屋)的强制性损害。必须有其足够说服力的合法性缘由作为支撑。各国有关房屋拆迁的法律规范皆明示了公共利益作为房屋拆迁的合法性基础。换言之，房屋拆迁作为剥夺私人财产的一种公权力行为，其目的应该在于满足公共利益的需要。

公共利益房屋拆迁的合法性来源与基础性原则，在给限制公民私权提供合法性支撑的同时。也严格限制政府妄用征收征用公共权力，以保护公民财产权。公共利益成为房屋拆迁的合法性来源与基础性原则，有两个理论基础。第一，依据社会契约论与人民论。政府行使公共权力的本质目的在于人民大众的利益，即公共利益。因而政府行为本身即是公共利益的集中反映，也必须以公共利益为其价值取向。第二，所有权的社会化趋势要求所有权必须承担义务，公民私人行使其所有权时应当为公共利益服务。房屋所有人在行使自己的所有权时。就必须考虑到社会的公共利益，他不能将其所有权绝对地主张，以阻止城市的开发建设，妨害公共利益。如1919年德国魏玛宪法明文规定：“所有权附有义务，对其行使应同时有益于公共福利。”之后的《德国基本法》第14条第2款规定：“所有权承担义务。它的行使应当同时为公共利益服务。”此为所有权固有的约束，自由与限制相伴相生，构成所有权的内容。

(二)中国法律中公共利益之立法现状与检讨。在关于私人房屋拆迁的法律规定中，无论是作为根本法的宪法还是普通法律如物权法、土地管理法、城市房地产管理法，抑或作为行政法规的‘城市房屋拆迁管理条例》，都明文将房屋拆迁的目的限制为“为了公共利益的需要”。

但是，在中国现行法律框架下，立法对公共利益的内涵、认定标准和程序均没有作出明确的规定。不能不说正是这种立法缺位加剧催化了实践中的诸多问题。而法律又无法承受“公共利益”之重，不得不采用一种粗线条的立法模式。

公共利益本身就具有抽象性、概括性和变动性，有着一张“普洛透斯似的脸”，而被称之为。不确定的法律概念”。社会关系千变万化。法律一经制定便已滞后于社会现实，如以立法限定了“公共利益”的形态，必然无法顾及各种潜在利益，反而给利益的保护留下了更大的立法空白。正如有学者所言：“明智的立法者深知，以过于刚性和僵化的统一规则适用千差万别的个人、个案。一定会导致过分的实质不公正，于是在一些必要的场合有意使用‘不确定用语’，给执法者留下较大、较多的自由裁量空间，鼓励执法者通过对‘不确定用语’的灵活解释去尽量实现个案公正。”

然而。房屋拆迁的现实却残酷地表明，作为房屋拆迁核心环节的公共利益判断的立法缺位，恰恰导致了各种各样的“权力暴力”与对处于弱势地位的被拆迁户的严重不公。此外，公共利益作为房屋拆迁合法性来源，是作为损害公民私权的公权力行为的正当性和不受谴责性的价值判断的原点，事关整个房屋拆迁制度的建构。对公共利益内涵与外延的界定，不仅仅是一个抽象的理论问题，更是一个具有重大现实意义、关涉大众财产权保护的现实问题。再者，通过立法界定公共利益，实际是限制国家权力为非，以防止政府滥用公共权力谋取不正当利益。这是因为，如果法律对公民财产权限制的只是笼统性的规定，则意味着政府可以在此基础上进行自由裁量，更有可能假借“公共利益”为名，行保护企业商业利益、个人私利之实，恶意地扩大或缩小、甚至歪曲相应不确定用语的内涵和外延。最后，如果立法明确了损害公共利益的救济制度和法律责任，也就为抗衡公共利益提供制度化的保障。基于上述四个原因。笔者认为，立法应对公共利益作出必要的回应。

二、公共利益的内涵：比较与启示

(一)关于公共利益内涵的观点及启示。有关公共利益内涵的界定一直是中外学者关注的难题。这一概念可追溯到公元前6世纪产生于古希腊城邦制度的一种“整体国家观”，公共利益即是基于这一“整体国家观”之下的具有整体性和一致性的利益，其被视为“整体国家观”下全体成员的共同目标及这个社会作为存在基础所必需的基础价值。这种将公共利益视为一种普遍性利益的历史溯源对于公共利益内涵的界定极富启示。受此启发，哈耶克认为，公共利益应定性为一种普遍利益，乃是由那些被我们认为是法律规则的目的的东西构成的，亦即整体的抽象秩序。作为一个整体，它不指向任何特定的具体目标，而是仅仅提供最佳渠道，使无论哪个成员都可以将自己的知识用于自己的目的。

上述有关公共利益普遍性的观点虽已得到共识，但仍然没有与“普遍性”利益相对的作为个体的“特殊性”利益很好地区分开来。因此。很多学

者选择了与个人利益比较的角度来界定公共利益。边沁认为，公共利益决不是什么独立于个人利益的特殊利益。在边沁的思想中，一个社会的公共利益，就是这个社会中所有的人的个人利益之和。国家的目的就是最大程度地促进公共利益，实现社会“最大多数人的最大幸福”。这一观点虽提出了与个人利益进行区分，但未能说明如何进行区分。博登海默对此进行了说明，他认为公共利益这个概念“意味着在分配和行使个人权利时决不可以超越的外部界限州。“外部界限”的意思是：赋予个人权利以实质性的范围本身就是增进公共利益的一个基本条件。

笔者认为，对于公共利益与个人利益的区分是非常有必要的，这样可以避免混淆，防止互相僭越。但更应看到二者的联系。正如边沁所言：“共同体是个虚构体，由那些被认为可以说构成其成员的个人组成。那么，共同体的利益是什么呢?是组成共同体的若干成员的利益的总和；不理解什么是个人利益。谈共同体的利益便毫无意义。”笔者认为，公共利益是个人利益基于“共”的集合基础上的一种“公”的升华，“共”是指在量的层面个人利益的集合，而“公”则是在是在质的层面基于特定多数人利益而升华的不特定多数人的共同利益。

(二)公共利益的特征。从“公(质)”与“共(量)”结合的角度对公共利益的界定仍然无法准确地道出公共利益的内涵。正如有学者所认为的：“提出一个能被普遍接受或关于公共利益概念的客观定义是不可能的。尤其不可能用实质性的语句去为公共利益下定义。”但是，有关公共利益的一些特征却是具有基础性地位的。

1　公共利益的可实现性。所谓公共利益的可实现性，是指公共利益不是虚无缥缈，而是可以通过一定的社会经济行为在一定时期内实现的，转化成现实的社会或经济效益，满足人民的利益需求。有论者认为，公共利益具有明显的公益性，体现在明显地增加就业、增加税收、促进经济发展、改善环境、提高生活水平、改变城市面貌、有利于文物保护、增加公共福祉等方面。在房屋拆迁中，公共利益的可实现性表现为城市基础设施与城市面貌的改善、城市经济水平的提高、城市

2　公共利益的发展性。公共利益本身是一个开放的概念。且随着社会的发展而不断发展。公共利益不仅要看人民是否客观上受益，而且还要反映社会公共政策的需要。在近代资本主义时代，很多国家并没有把消费者利益看作公共利益的范围，认为这纯粹是一个商业利益问题。但是随着世界各国对消费者利益保护的加强，越来越多国家承认消费者利益也可能是公共利益保护的对象。这表明了公共利益的内涵在不断扩大。非公共利益可能在一定的社会经济条件下转化为公共利益。

公共利益的发展性是由公共利益内容的不确定性决定的。利益实际上体现的是主体基于一定社会经济条件而产生的需要。社会经济条件决定利益的形成和同时期的利益的内容，从历史发展的角度讲，社会经济条件是不断发展、不断变化的，是不确定的。这就导致了利益内容的不确定性。值得注意的是，公共利益内容的不确定性并不等同于公共利益的主观性。在某一历史时期，社会经济条件是确定的。这也决定了公共利益在这一特定时空的客观存在性。

3　公共利益的非营利性。公共利益的内容一般关涉国家建设和社会公共事业发展的需要，这种需要是一种公共产品，只能依靠国家运用公共权力提供，无法通过市场供给得到满足。公共利益的非营利性。即不得以公共利益之名谋求经济利益。公共利益的非营利性同时也决定了受益对象的不特定性。

4　公共利益的法定性。关于公共利益的法定性，可能存在争议。因为现行法对于有关公共利益的内涵与外延并未作出明确规定。但是通过上文的阐述。笔者认为立法应对公共利益进行界定。因此，从应然角度讲，公共利益具有法定性确属无疑。即使立法有所缺失。依据公共利益的法定性。也可结合具体情况，通过对法律原则的推衍，准确客观地对公共利益予以界定。

三、公共利益的认定是三方利益的博弈过程：几个相关问题的澄清

在房屋拆迁过程中，存在着三方利益的博弈：被拆迁户利益、政府利益以及开发商利益。公共利益的认定即是此三方利益的博弈过程，而非政府独断或排除被拆迁户参与的官商协办。，在房屋拆迁实践所反映的这一利益博弈过程中，公共利益通常被政府利益所僭越，这是目前诸多问题的起点。

(一)政府利益为什么要僭越公共利益?社会契约论下的政府是基于公民权利的让渡和同意而得以取得超越公民个体的法律地位。从纯理论的角度而言，政府没有自身的利益，政府利益即是公共利益的化身。但是从实践来考量，区别于公共利益的政府利益是客观存在的。时下所流行的“地方保护”是最好的说明。有学者将房屋拆迁实践中的政府利益总结为获取土地出让收益；追求政绩；官员“寻租”以及后续管理收益四类。

由于政府的各项决策和行为总是基于整个社会利益的考虑，因此在逻辑上政府利益总得要凌驾于其他利益之上。正是由于这种优越性，使得政府总是有一种僭越公共利益的倾向。从这一点上讲，在认定房屋拆迁决定这一政府行为是否真正符合公共利益时，首先并非是界定公共利益为何物，而是必须排除政府利益的干扰。

政府利益对公共利益的僭越这一问题的出现在中国现行制度下并非偶然。房屋拆迁是一种政府主导的制度模式。其中有关公共利益的标准及其认定，都是由行政机关独立作出，立法机关、司法机关难以置喙，这不仅与“自己不能作自己法官”这一古老的法治原则相悖，而且政府作为当事人一方的公益收用，也将永远无法在推进公共利益获得全民共识这一方面上获得正当性与权威性。

(二)博弈的程序规则：公共利益需要正当程序的支撑。那么如何才能有效地排除政府利益的干扰和僭越呢?笔者认为必须有正当法律程序的支撑。公共利益在一定程度上是通过程序法来实现的利益。由于公共利益的发展性特征，使得其范围在实体上不易罗列，既然实体元法解决问题，那么程序就成为唯一选择。正当程序是公共利益法定性的要求，也是公共利益不可缺少的形式特征。亦是对政府权力的最透明的限制。

具体而言，正当法律程序以中立、公开、听证、说明理由等理念为内核。政府在作出房屋拆迁决策时，必须让利害关系人能够参与到决策的制定过程中。利害关系人应享有申请听证、申请回避、要求行政机关说明理由；政府必须就“公共利益”需要给出充分理由说明。有学者认为，有必要设置一个可以捍卫代表的真实公正性的议事机构；需要设置一种事中程序和事后救济程序来保障个人利益不受公共利益――真正的公共利益也可能因为违反程序正义而侵害个人利益――实现过程中的不法侵害。只有通过程序限制才能拆穿“政府利益”的伪装，将房屋拆迁决策过程置于阳光之下，才能较好地解决拆迁矛盾。

(三)博弈的实体规则：基于公共利益的界定。

既然是博弈，那么不仅需要正当程序的保驾护航，也需要博弈的“游戏规则”，也即评价标准。不同的评价标准，将会呈现不同的博弈结果。所谓公共利益，如上所述，是个人利益基于“共”的集合基础上的一种“公”的升华，“共”是指在量的层面个人利益的集合，而“公”则是在质的层面基于特定多数人利益而升华的不特定多数人的共同利益的。基于这一判断，可以对博弈的实体规则有所了解。

1　作为个人利益的被拆迁户的利益一定要被牺牲吗?实践中对于公共利益的认识是，将作为少数人的被拆迁户的利益要让位于代表城市中多数人的政府决策。笔者对此不苟同。上述将公共利益界定为“公(质)”与“共(量)”的结合，既区分了公共利益与个人利益，又表明了二者之间存在一种转换机制。从这个角度讲，不能简单地从利益所指对象的人数多寡来判断其是否为公共利益，也即占多数的人所代表的利益并非一定是公共利益，少数人所代表的利益就一定不是公共利益。这一认识是符合中国宪法以人之生存权为首要人权的价值追求的。对公共利益的认知，并非绝对的多数统治少数，而是应以宪法的基本精神来决定。据此，即使对少数人关涉生存的救助与让步，亦能被认为是合乎宪法精神的“公共利益”。

2　公共利益的弥补机制：拆迁补偿标准的比例原则。当博弈以被拆迁户的利益受损而结束时，依据被普遍接受的现代行政法理念，受益方应供补偿，补偿的标准应遵循“比例原则”。简单地讲。“比例原则”的一个方面是行政机关为达致其行政目标而对相对人的损害应尽可能地限制在最小的范围和限度之内，二者应有适当的平衡。如何平衡?基于上述对公共利益的界定，补偿标准应确保被拆迁户的生存水平至少不能低于拆迁之前。

四、结语

城市化的进程是中国社会转型的主要组成部分。城市化不仅仅是旧城改造，不仅仅是城市经济发展，从本质上讲城市化更是一种治理模式的转变。城市是现代政治文明的发源地，在城市化的过程中，政府的行为应首先遵循现代政治文明的理念。然而目前房屋拆迁实践中产生的诸多问题皆根源于“公共利益”被政府利益所僭越这么一个事实。政府行为严重失范。因此，立法在界定公共利益之时，也应考量如何排除政府利益。正当法律程序公共利益其实是个人利益基于“共”的集合基础上的一种基于特定多数人利益而向不特定多数人转化的“公”的升华。这一理解能很好地指导和解释公共利益认定过程中的三方博弈，应结合中国宪法中人的生存权为首要人权及正当程序的理念，来为拆迁问题的解决提供了一种思路。

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公共利益的内涵篇5

1.公共管理。

公共管理是以政府管理为核心，以多元主体为特征，以公民社会为背景和基础的管理体制。我国首届公共管理理论与教学研讨会对公共管理进行了内涵界定，认为“公共管理既是一种新的管理模式,也是一门学科、一种新的学位教育方式。公共管理有狭义与广义之分,狭义的公共管理即公共行政管理,亦即政府事务的管理,广义的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事务的管理外,还包括社会事务的管理[][]”，这就以广义和狭义的定义模式整合了公共行政与公共管理的内涵。简言之，公共管理学是在公共行政的基础上将管理学、经济学、政治学等多学科理论与方法技巧引入整合，在主客体领域涉及政府组织和非政府组织的以公共事务为起点的学科群体系。为进一步明晰公共管理的内涵，我们对公共管理内涵进行简单地剖析解读。首先，主体的多元性。现代公共管理理论倡导从主体的广泛意义上理解公共管理，公共管理的主体不再只限于政府和组织。其次，民主和效率的客观诉求。公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，以实现公共的福利与公共利益为目的，侧重于民主诉求的践行与服务效率的提升。再次，公共管理可细化为宏观、中观、微观三个层次。宏观层面指的是政治学（价值）意义上的公共管理，即政治学所研究的国家治理或政治管理；中观层面的公共管理是我们所谓纯粹意义上的公共管理，即与政治统治相分离的公共管理活动；微观层面的公共管理重点是解决管理技术和方法问题，这一范畴更多地体现为新公共管理理论。

2.公共行政。

公共行政是以刚性规范和固化原则为支撑，依托政府这一主体来维护政治统治，是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。本文作者认为，公共行政是以政府及其他法律、法规授权的组织为主体，将国家、社会及自身事务作为客体依法进行决策、组织、管理和调控等一系列活动的学科体系。其本质是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动，具有工具性、依附性的内在属性。同样，我们借助于对公共行政概念的剖析解读来加深对其内涵的认知，从多维视角辨析公共行政与公共管理在内涵上的差异。首先，公共行政有狭义和广义之分，狭义上的公共行政是指政府对自身事务的管理，广义上的公共行政是指政府对包括自身事务在内的整个社会的管理。其次，公共行政主体具有单一性。公共行政活动的主体是国家行政机构及其他法律、法规授权的组织，即通常所说的政府或者行政当局，不包括立法和司法机构。再次，权利与职责的践行。行政的字面意思是“行其政事”，其要义在于政治统治的维护、职责的践行和社会的进步，具有明确的权威性和责任性。另外，在公共行政的包裹着合法性、合理性、程序性等刚性规范，要求其必须依法践行、合乎程序。

二、主客体区分

1.主体区分。

主体是行为的施动者，可以是单一的亦可以是多元的。公共管理的主体则呈现多元性，涵盖政府、非政府组织及其他社会组织。各管理主体根据自身的业务范围，对管理权限内的各项事务进行统筹协调，在法律范围内享有充分的权限自由。公共行政的主体是政府及少数其他法律、法规授权的组织，主要依靠政府为代表的法定权力机构（一般不包括立法机构和司法机构），多数时间内政府作为单一主体践行公共行政的相关职责。政府依托其内部各部门的分工与职责属性负责公共政策的制定及执行，成为公共行政运作的核心载体。

2.客体区分。

客体对象是主体行为的内容，在本文中客体具体指公共管理与公共行政实际运行中的作用对象及运作范围。在客体维度上的区分，需要我们从公共行政与公共管理的特性或侧重性上探析。公共管理侧重于社会性，注重公共服务的提供、公众的参与程度、行政事务的透明化及社会责任和义务的履行，充分体现了客体的社会性内涵。而公共行政侧重于公共性，注重公共权利的执行和公共利益的维护，体现工具性、权威性、规范性等特性。公共管理客体多样，在不断扩展、变换中以更具象化的形式呈现，包括：以公共利益、公共服务为导向的社会公共事务，公共资源（公共设施、产品）等。公共行政的研究外延具有动态性，其学科前沿将以社会发展的现实问题为导向，不断引入新的学科知识，在学科内容上包含公共管理原理、行政管理等方向。公共行政客体多样，有较为固定的管理程序，更大程度上是基于巩固政治统治的政策执行。以民利为导向，维护公共利益是公共行政公共性的直接体现。

三、内在区分

1.特征区分。

从对公共管理与公共行政之上的解读中，我们不难发现二者都具备自身的鲜明特征。公共管理的鲜明特征集中体现在：专业性更强，重视专业化管理；注重绩效评估体系的科学化、完善化建设，积极引入人事弹性机制和业务竞争机制，强调公平与效率的统筹兼顾；侧重顾客导向，构建顺畅的沟通反馈机制，以为人民服务为要旨，对结果予以关注和实现；强调走向市场，具有显著的管理主义色彩。公共行政的特征则表现为：公共性是核心要素，旨在保持公众权力行使的合法性及公众利益最大化。政治性、权威性、层次性突出，管理的体制及模式固化；刚性规范引导特色，管理的程序经过规范性界定，管理的权限和内容受法律约束和保护。责任原则鲜明，作为公民权利运行的授权人的公共行政主体受到内外部的广泛监督,政府的行为须对社会大众负责。

2.管理目标区分。

公共管理和公共行政在管理目标方面，存在着维度性上的区别。一者，公共行政是一种“内部取向”，重视机构、过程和程序的管理。二者，公共管理是“外部取向”，公共管理重视项目、结果和绩效的管理。

3.管理体制和运作模式区分。

在管理体制和运作模式方面二者亦存在较大区别。一方面，公共行政重视计划、组织、指导、协调、报告等基本技能的运用，强调执行规范和“政策科学化”。另一方面，公共管理关注那些可以用来将思想和政策转变为行动的管理工具，旨在将更多的企业管理思想纳入到公共管理过程中来，侧重强调“管理市场化”。

公共利益的内涵篇6

公益原则是一项被多国公认的、重要的法律原则，在行政许可法上如何体现关系到法的完整性和社会安定。遗憾的是我国的行政许可法不但没有对公益原则予以明确规定，而且鲜有文章对行政许可公益性原则进行深入研究。通过对其概念、内容概述，提出在行政许可法中树立公益原则意义。

关键词:

行政许可;公益原则;内涵;意义

行政许可作为一种重要的国家行政管理的手段，从设定开始，经过实施、监督检查程序，最后到法律责任的追究，有着自己一套完整的体系，在行政管理实践中发挥着不可替代的积极作用。2016年是《中华人民共和国行政许可法》实行的十二周年，也是中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要，简称“十三五”规划开局之年。在政府职能从管制型向服务型、法治型转变、极力推进简政放权的背景下，对行政许可公益原则的研究就非常有必要。

一、公益原则概述

(一)问题的提出

行政许可是行政机关进行事前监管的重要手段，通过行政许可这种具体行政行为，对公民、法人和其他组织的利益进行协调。既然是对行政相对人的切身利益进行平衡，因为行政许可往往是对公共事务的处理，所以就涉及到了公权力与私权利的平衡。那么到底应该怎么掌握这样的一个平衡点呢?不同的国家、不同的法律制度之间是不是有相同的原则对这种具体行政行为进行指导呢?通过对德国、日本、美国的行政许可原则汇总、比较，我们可以看出公益原则是共通的。在美国，所有的行政许可必须遵循公益原则;在德国，公益原则是许可的基础;在日本，行政均应从公益的角度进行判断①。反观我国的《行政许可法》可以看出，虽然我们并没有公益原则肯定为基本原则，但是我们法律条文中却有关于公益原则的表述。那么对于我国的公益原则应该怎样理解?

(二)公益原则的内涵

公益原则，是被法学界公认的一个不确定的法律概念。正因为如此，许多学者对公益原则的概念内涵有自己独特的见解。归纳下来，主要有以下三种观点:第一种观点认为公益等同于公共利益。以“公共利益简称公益”②观点为代表，这也是绝大多数学者支持的观点。因为将公益归结为公共利益的简称，这样就可以将行政许可法法与宪法的公共利益概念统一，从而体现出行政法与宪法在法律体系上的紧密关系。即使认同公益是公共利益的简称，但是，对于公共利益的理解也不尽相同。有人则认为公共利益是“社会共同的、整体的、综合的和理性的利益”;有人认为“公共利益是集体利益，集体可大可小”;有的人认为“公共利益是每个个人利益的总和”。第二种观点认为公益具有两种涵义:一是“公共安全、社会秩序等公共利益的事项”。二是对“以实现公益为目的对行政相对人权利和自由的解禁”③。从行政许可的内容和意义两个不同的方面对公益原则概念进行了表述，让我们更容易理解，也对于第一种观点进行了升华。第三种观点是与前苏联刑事诉讼中的公益原则相关联。认为公益含义是“国家和社会的公共利益”。这样一来，公益原则把国家、社会和个人利益都进行了融合，范围更加宽泛。三种观点相比较而言，第一种结合宪法这一根本大法中关于“公共利益”的概念内涵，使这一法律概念显得更系统，但是并没有体现出“公共利益”在行政许可法原则中的特点;第二种观点除了吸收第一种观点的同时，突出对行政相对人利益的保护，更加全面，缺点就是略显笼统;第三种则显得更没有说服力，有照搬刑事诉讼中公共利益概念的嫌疑。结合上述三种观点，笔者认为确定公益原则的概念内涵应该从以下三点入手:首先，应该从字面意义的层次进行解析。法律是由句子来表达，而句子都是由词语构成。我国汉语文化博大精深，同样的词语放在不同的法律环境下会有不同的含义。公益，从字面上理解，公为公共、大家而与个人相对，益为利益、权益，公益即为社会公共的利益。其次，应该从《行政许可法》立法背景和立法目的层次进行理解。加入WTO后市场经济变化为立法背景;《行政许可法》对于立法目的也有准确的规范。最后，应该以《宪法》对于相关原则的规定为依据。宪法是我国根本大法，是其他部门法立法的根据。应该根据宪法中公共利益的相关立法精神确定公益原则的内涵。综上所述，笔者认为公益原则概念有以下三点;第一，公益原则包含公共利益而不限于公共利益，还应包含社会秩序以及行政相对人的权益在内;第二，公益原则应该是一个具有浮动性的原则，根据行政许可的设定、实施、监督等不同程序而有所变化。不能将公益原则限定在一个范围而通用整个行政许可行为;第三，公益原则应该更加体现社会主义“以人为本”的法治理念。

(三)公益原则的意义

行政许可法公益原则的确立和完善，在我们中国特色社会主义法律体系已经初步形成的今天，意义是非常重大的。

首先，从行政法的作用来讲，有利于限制行政权，维护公民个人权利。行政法有“规范和控制行政权”、“保障个人自由和权力”的作用。④不管是“控权论”对控权作用的推崇还是“平衡论”对平衡双方权利作用的强调，两者都不否认的是:公权力和私权利本身就是一对矛盾关系，任何一方的扩大必定以另一方的削弱为代价。也就是说，行政主体为了公共行政事务的顺利开展，一定会对公民个人的权利有所限制。正是为了防止对公民个人权利的无限度的侵犯，需要行政法对行政权进行规范从而维护公民的私权利。公益原则的确立和完善，正是对行政权的规范给予原则性的指导，划定公权力与私权利之间合理的界限，从而实现公权力与私权利共同和谐发展。

其次，从行政许可法法律体系来讲，有利于行政许可法法律体系的完善。现行行政许可法的法律原则体系中，没有一个原则是从公共利益和社会秩序的角度入手，对公权力和私权利的平衡进行规范。确立公益原则就补上了这一漏洞，有利于促进行政许可法律原则的完善。现行行政许可法的法律规则体系中，很多法律规则已经不适应现在市场经济发展的实际情况。如果此时能够用公益原则对政府管制与市场经济发展进行权衡，适应社会公共利益的需要，并结合实际情况对市场经济适当放宽约束，必定能够促进社会经济的长足、有效的发展。再次，从政府的角度来讲，有利于转变政府职能，践行社会主义法治理念。新一届国务院深化行政审批制度改革，不管是在市场监管方面、社会管理方面还是公共服务方面继续简政放权，积极推动政府向有限型、服务型、法治型转变。更加凸显了政府放权服务于人民群众、切实以人为本的方针与理念。这对于行政许可这一行政行为也有很大的指导性意义，尤其是市场监管和行政审批制度改革，以公益原则为指导切实进行行政许可就符合政府职能转变的要求和趋势。“执法为民”作为社会主义法治的本质特征。其实就是公益原则的要求，政府遵循了公益原则也就实践了社会主义法治理念。在这样的大背景下，公益原则的确立的确能够促进社会主义法治理念扎根于具体法律条文、践行于具体行政行为、推动和谐社会建设。

最后，从国际角度来讲，有利于推动全球化进程。全球化不仅表现在经济上，也表现在法律制度上。法律制度具有相对独立性，当然可以表现为属于不同社会形态的国家法律制度之间的相互借鉴、吸收和移植。行政许可作为一种行政行为，或者表现为一种政府宏观调控的法律手段，并不是为我国所独有，如上文所述美国、德国、日本的行政许可中都有公益原则。虽然这三个国家的行政许可的公益原则表现不尽相同，但是，大同小异的原则足以给我们以启发，真的需要用公益性原则来促进《行政许可法》的完善，更好的适应社会主义市场经济的发展。行政许可不仅仅是行政程序法不可或缺的一种重要的具体行政行为，还是链接政府与群众的重要桥梁。在民众求逐渐多样化的今天，相对“死板”的行政许可制度的落后性越来越被放大，只有在《行政许可法》中明确公益原则的地位，从民众角度出发，更有利于全面深化改革，全面依法治国，为实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实基础。

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公共利益的内涵篇7

一、社会公共性的内涵

经济法是调整发生在政府、政府经济管理机关和经济组织、公民之间的以社会公共性为根本特征的经济管理关系的法律规范的总和。①其中，对于何谓“社会公共性”，学界至今仍没有定论。笔者将从经济法的意志和法益目标两方面分析社会公共性的内涵。

（一）社会公共性包涵社会性和公共性

经济法是社会法，所体现的意志和私法、公法不同。以民商法为代表的私法体现私人的意志，以行政法为代表的公法体现国家的意志，而经济法体现的是社会公共意志。社会公共意志即大众的、社会普遍性的意志，是关于公有性而非私有性、关于共享性而非排他性的。这一意志指导经济法在协调本国经济运行之时关注社会性和公共性，例如，社会稳定、基础设施、公共服务，等等。经济法的意志决定了社会公共性包涵社会性和公共性。

（二）社会公共性包涵公益性和干预性

经济法协调国家经济运行中的个体利益和公共利益，并以社会公共利益作为其首要法益目标。公共利益是属于公众的利益，它代表利益分配的公平性而非独享性、利益本位的社会性而非个人性。要实现公众的利益，必须依靠一定的干预。这里的干预，除了内在自发性的，还有外在强制性的；除了市场机制调节，还有国家权力干预；除了私人自治，还有公共决策。只有借助国家干预才能实现社会公共利益。经济法的法益目标决定了社会公共性的公益性和干预性密不可分。

综上所述，社会公共性包涵社会性、公共性、公益性和干预性，是上述四个方面的有机统一。②

二、社会公共性是经济法的本质特征

和其他部门法相比，经济法具有社会公共性、经济政策性、政府主导性等特征，③其中，社会公共性是其本质特征。

（一）社会公共性是经济法产生的动因

人类历史进入资本主义社会后，展现在世人面前的是一个意思自治、打破封建等级制度的新型社会，是一个平等、自由竞争、个体追求自身利益最大化的世界。亚当·斯密的古典自由主义经济学成为社会经济发展的宝典，各种新兴的制度、理念推动着社会快速前进。

亚当·斯密曾断言，一只看不见的手能成功的引导着自私追求自己利益的个人来促进社会公共利益。④但是，事实证明，追求自己利益的人们大多并不能自发地促进社会公共利益；相反的，往往破坏社会公共利益。在19 世纪后半叶，随着资本主义的发展，这只看不见的手开始失灵，产生了各种市场弊端，诸如垄断、不正当竞争、污染环境、生产假冒伪劣产品、串通定价等等。这些行为破坏了市场竞争秩序，阻碍了国家经济的正常运行，损害了社会公众的利益。而作为市场调剂机制之法的民商法调整自然人、法人之间的私人关系，以维护自然人和法人的利益为主，无法对这些行为进行规制。因此，为了调整个人利益与社会整体经济利益之间的矛盾，经济法作为以社会为本位的部门法应运而生。

对于经济法产生的经济和法律根源，日本经济法学者金泽良雄指出，“现代资本主义社会经济的法律秩序是以自由主义经济之法即市民法为基础，并由国家干预经济的各种法律制度构成的。后者是适应市民社会关于协调社会的要求而产生的，是以市民法为基础的，同时又表现出与之不同的特征，因为这些法与市民社会中的私人性是相对立的，具有社会的公共性。”⑤这一论述精辟地指明了，为了满足社会协调性要求，国家以社会公共管理者的身份对经济生活加以干预，以“国家之手”代替“无形的手”，在充分尊重私人利益的基础上着眼于经济和社会的协调性及公益性，从而产生了经济法这一不同于民商法的部门法。这就是经济法产生的动因及其社会性的根源之一。

（二）社会公共性是经济法宗旨的根本体现

经济法律规范以在国家协调本国经济运行过程中发生的经济关系为调整对象，它的宗旨在于通过宏观调控关系和市场规制关系来不断地解决个体营利性和社会公益性的矛盾，兼顾效率和公平，从而持续地解决市场失灵的问题，促进经济的稳定增长，保障社会公益和基本人权，进而实现经济与社会的良性运行和协调发展。

私人利益与社会利益的协调保护是经济法追求的目标。但是，在市场经济体制下，经济领域里的突出矛盾正是个体利益与社会公共利益之间的矛盾。如何协调矛盾的两个方面，是实现经济法宗旨的关键。以维护社会公共利益为首要价值，是协调这一矛盾的必要选择。强调对个体利益的保护虽然在提高市场资源配置效率方面具有一定的优越性，但将会有损于市场的竞争机制，从而阻碍经济

和社会的健康发展。而将保护社会公共利益放在首位，强调社会分配方面的公平，在追求公共利益的同时兼顾个体利益的保护，既能满足首先保护社会公共利益的要求，又能通过保护社会公共利益实现从整体上保护每个公民、法人的利益，从而协调私人利益和社会利益，增加社会财富的整体，实现经济与社会的和谐发展。由此可见，社会公共性这一特征是经济法的内在要求，是经济法宗旨的根本体现。

（三）社会公共性是经济法与民商法的本质区别

经济法和民商法对于保护当事人的合法权益，维护经济秩序，推动改革开放和市场经济的发展，都发挥着巨大的作用，都是重要的部门法。经济法的社会公共性和民商法的私人性相辅相成，在为市场主体的经济活动提供法律保障方面缺一不可。但是，它们在调整对象、主体、作用和调整手段等方面都有所区别。中，它们最大的不同之处在于：民商法的终极关怀是个体权益，即以“个人本位”为主、“社会本位”为辅；而经济法虽然同样关注个体利益，但它是以社会为本位，是以社会的整体利益为主。例如反垄断法不是为了惩罚大企业，而是为了维护市场竞争秩序，保护广大消费者权益，提高社会整体福利。

平等自由是民商法的基本原则，也是经济法的精神。但是，民商法所代表的平等、自由表现为对机会平等和个性自由的渴望。而经济法所代表的平等、自由是对社会公正和社会秩序的追求。民商法作为私法，关注个体掌握的资源的分配和利用。而经济法的社会公共性决定了其目标为公平和效率的兼顾以及合理资源配置下的最大社会财富。经济学中的“帕累托最优”⑥正是经济法所追求的和谐佳境。如果说民商法的私法精神是对封建秩序和自然经济桎梏的打破，那么经济法的社会公共性便是对社会福利制度和经济秩序的重构。

三、社会公共性体现在经济法的价值属性中

由于经济法具有社会公共性，和其他法律制度相比，它所追求的秩序、效率、公平和正义等价值属性就具有自己的特点。

例如，在秩序方面，经济法注重的不是私人之间交往的秩序，而是国家整体经济运行的秩序。这个秩序虽然承认合同自由，但强调合同自由不得损害社会共同利益。经济法也强调效率，但它不是注

重个别企业的效率，而是注重整体经济的效率。例如，反垄断法不允许企业通过并购方式谋取市场垄断地位以破坏市场的竞争环境，尽管取得垄断地位的企业也可以通过涨价的方式使自己得到更大的利润。经济法上所讲的公平也不是考虑个别企业是否得到了绝对公平的待遇，而是考虑整个经济是否实现了实质上的公平。例如在反垄断法的规制下，大企业和中小企业相比，似乎受到不公平的待遇，因为它们不得不接受国家的特殊监督，以防止滥用市场优势地位。经济法中的正义也是从整个社会的视角看问题，要求人们具有社会公共责任，对社会负责，使自己的行为从社会公益的角度具有合理性和正当性。

四、社会公共利益是“经济宪法”的首要目标

我国的《反垄断法》已获得十届全国人大常委会第二十九次会议通过，将于2008 年8 月1 日起施行。这对于我国的经济体制改革具有重大意义。

（一）反垄断法的宗旨

反垄断法在市场经济国家有着极其重要的地位。它在美国被称为“自由企业的大宪章”，在德国被称为“经济宪法”，在日本被称为“经济法的核心”。关于反垄断法立法的宗旨，各国学者至今有很大的争论。德国学界占主导地位的观点是，反垄断法就是为了保护竞争。美国芝加哥学派的观点是，反垄断法就是为了提高经济效率。但总体上说，世界各国反垄断立法的目的已经接近一致，即其直接目的是反对垄断和保护市场竞争，其最终目的是提高经济效益和维护消费者的利益。我国《反垄断法》在这方面也顺应世界各国立法潮流，在第1 条规定：“为了预防和制止垄断行为，保护市场竞争，提高经济运行效率，维护消费者合法权益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，制定本法。”⑦

（二）反垄断法的法益目标

反垄断法以社会公共利益为首要目标。美国最高法院在其1958年关于北方太平洋铁路公司诉美国一案的判决中指出，“谢尔曼法依据的前提是，自由竞争将产生最经济的资源配置，最低的价格，最高的质量和最大的物质进步，同时创造一个有助于维护民主的政治和社会制度的环境”。⑧此外，美国法院1982 年关于拆散AT&T 公司的判决也鲜明地体现了经济法的社会公共性。随着这个判决，AT&T 公司1984 年被一分为八。保留原公司名称的AT&T 公司只能经营长话业务，被肢解的七个小贝尔公司只能经营市话业务。根据这个判决，经营市话业务的贝尔公司必须对经营长话业务的电信企业开放网络，入网费由联邦电讯委员会制定。由此，经营长话业务的MCI 公司和Sprint 公司便可以与AT&T 公司开展竞争，从而打破了美国电信业的垄断局面。⑨以上判决说明，作为市场经济制度的两项基本原则，合同自由和私人所有权固然重要。但是，如果这种自由和所有权损害了社会公共利益，这种权利就得不到国家的保护。

反垄断法的宗旨和法益目标体现了经济法的社会公共性。它和其他经济法律规范一起，为市场经济体制下的经济与社会良性运行和协调发展保驾护航。

五、结语

社会公共性是经济法的核心范畴。它的内容反映了时代精神和社会要求。只有正确地把握社会公共性的内涵和地位，才能更好地实现经济法的宗旨，发挥经济法的市场管理、宏观调控作用，进而促进社会主义市场经济和社会文明的协调发展。

注释：

①王保树．经济法原理．社会科学文献出版社．1999 年版．第18 页．

②王保树，邱本，《经济法与社会公共性论纲．法律科学-西北政法学院学报．2000 年第3 期．第64 页．

③王晓晔．经济法学．社会科学文献出版社．2005 年．第44 页．

④亚当·斯密．国民财富的性质和原因的研究（下卷）．商务印书馆．1974 年版．第27 页．

⑤金泽良雄．经济法概论．甘肃人民出版社．1985 年版．第28 页．

⑥帕累托最优是指资源分配的一种状态，在不使任何人境况变坏的情况下，而不可能再使某些人的处境变好。帕累托改进是指一种变化，在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好。一方面，帕累托最优是指没有进行帕累托改进的余地的状态；另一方面，帕累托改进是达到帕累托最优的路径和方法。帕累托最优是公平与效率的“理想王国”。

⑦王晓晔．反垄断法——中国经济体制改革的里程碑．法制日报．2007 年．

⑧Howard，Antitrust and Trade Regulation，New Jersey 1983，S．1．

公共利益的内涵篇8

管理是指政治统治者的地位保护盒阶级压迫功能逐渐淡化,代之以将行政权力主要运用在经济社会发展和民生福利等方面的政治意志执行过程。政治是国家意志的体现,而管理则是这一意志的执行。对于什么是治理,许多机构和学者都作出了自己的界定。比较典型的是全球治理协会和世界经济合作与发展组织的定义。全球治理协会的定义是:治理是个人与机构、官方和私人治理其共同事物的总和,多种多样互相冲突的利益集团可以借此走到一起,找到合法的办法。它是一个持续不断的过程,在这个过程中既可以是对立的或各异的利益彼此时应,也可以是人们同意或接受符合其利益的非正式安排。世界经济合作与发展组织的定义是:治理是运用政治权威管理和控制国家资源,以求经济和社会的发展。具体而言,治理是有许多不具备明确的等级关系的个人和组织进行合作以解决冲突的工作方式,它灵活的反映着多样活的规章制度甚至个人态度,以上定义非常典型地反映了治理理论的主要特征,概括起来主要包括以下几个方面的内容:

1 自我调节的协作方式。即国家、组织、个人之间通过谈判实现自动协调目的的方式。

2 多样化的行动者。国家责任范围逐渐缩小而公民享受更多的责任,包括政府部门、私营部门、第三部门以及广大公众都可以参与治理。

3 互动过程。致力于集体行动的组织依靠互相依赖的权利和资源关系实现互相促进和支持,形成协作性的合伙伙伴关系。

4 国家的主导角色。国家在制度设计和战略制定方面具有根本性作用,这是其他机构不能代替的,国家的作用充分体现在其宏观调控和组织协作上。

二、善治的内容

善治是指一种良好的治理。这是治理理念和相关机制建立并运用到实践中所导致的良好的绩效。它应该是社会治理发展的目标。善治只要是指治理能够收获到良好的技校,这种绩效表现在治理的政治效果、管理效果、经济效果和社会效果的方面。整治效果主要是通过治理达到了公民与公共机构之间的良性互动,公民的责任精神得到提升,公民对公共事务有着广泛的参与,社区团结性达到非常高的水平。管理效果是通过多元角度的参与和互动,社区和组织的治理取得良好的管理效果,形成了共同治理的机制,提供了最大效率的公共服务。经济效果主要是指通过治理直线了社区和组织资源最大化的利用,并确定了良好的经济收益,给社区居民带来了更好地福利。而社会效果则包括文化观念、环境保护、社区安全、邻里照顾等方面都产生良好的小郭,社区成为安全、幸福和文明的居住地。就一个国家而言,职责意味着国家实现有效的制度构建、公民创造力得到激活、政治文明程度高,意味着国家不仅在经济上去的稳定而快捷的增长,而且在综合效益上公民生活质量得到了不断提升,社会和自然都实现了和谐共进的目标。

三、公共治理的内容

公共治理则是在治理概念内涵的意义上进一步具体化,用“公共”一词更加明确地界定治理的公共性,多元性和互动性。公共治理涵括了治理概念的所有内涵,同时,他还继续吐出了共有的价值和内容。公共的词义非常广泛,不仅包括作为传统公共机构的政府,还包括准公共机构的社会组织和营利性机构,以及生活在社区和组织中的个人。内涵广泛的“公共”它不会排斥任何一个公民或者机构参与公共事务,享受应得的福利。另外,公共治理还有另一重特征:公共关联,公共治理不是将任何社会事务割裂开来,而是从整体上,从所有公众的利益角度来进行处理。它突出了公众与公共事务的不可分离性,强调了公民的责任精神。公共治理与传统的管理和一般的治理相比,更加强调公共利益的精神和效益。公共治理坚持的是整体社会主义价值观,共和主义、社群主义的思想明显影响了当代公共治理的理念。治理不再单单是政府的职责,更是地方社区每一个公民体现自己价值、融入社区公共体、创造共和精神的必要手段。公共治理理念将会在经常的时期内引领社会政治行动发展的方向,影响社会共同体价值的构建于变革。