中国公共支出的结构分析

摘要：文章通过国际比较分析指出中国现阶段公共支出结构存在的问题，并结合中国经济所处的发展阶段和转轨的实际背景，指出经济发展到一定阶段后人们的社会公共性需求一般会呈现出上升的趋势，而作为服务性的公共财政必须加强对这部分需求的财政支持力度。

关键词：财政分权；公共支出；公共支出结构

公共支出结构是指各类公共支出占总公共支出的比重。它直接关系到政府动员社会资源的程度，从而对市场经济运行的影响可能比公共支出规模的影响更大。从马斯格雷夫的经济发展阶段论可知，在经济发展的不同阶段公共支出的侧重点不同，所以应随经济发展不断调整公共支出结构。

首先把政府提供的公共服务划分为3类：维持；经济；社会。相应地，公共支出分为维持性支出、经济性支出和社会性支出3种。维持性支出是指用来保证国家机器正常运转的支出，主要包括行政管理支出、国防支出以及公共秩序和安全支出。经济性支出是指政府参与生产和投资活动的支出，包括扶持基础产业发展的支出、基础设施建设的投资等。社会性支出是指用于提高全民素质和健康水平、消除贫困、提高福利水平等方面的支出，包括教育、保健、养老、失业及其他福利服务的支出。

一、公共支出结构的国际比较

从世界经济和财政发展史来看，随着各国经济发展、政府活动扩张，公共支出结构演变的历史轨迹可做如下描述：从维持开始，首先扩展到经济领域，然后进一步扩展到社会领域；与之相应，维持性支出比重逐渐下降，经济性支出比重逐步上升，然后这两者都逐渐下降，而社会性支出比重明显提高。公共支出结构的变化规律，不仅从一个国家不同发展阶段来看是如此，就是从目前世界各国不同发达程度来看，也是如此。

表1是高收入、中等收入和低收入3类国家的公共支出结构状况。

从表1可以得到以下结论：

第一，随着经济发展阶段的上升，维持性支出占财政支出的比重呈明显递减的趋势。低收入国家的维持性支出占公共支出的比重平均高达37.7%，中等收入国家的这一比重则为28.3%，比低收入国家少了9.4个百分点，而高收入国家的这一比重是26.2%，又比中等收入国家少了2.1个百分点。

第二，随着经济发展阶段的上升，经济性支出占财政支出的比重下降。低收入国家的经济性支出占公共支出的比重平均为22.2%，中等收入国家的这一比重则为20.4%，比低收入国家少了1.8个百分点，而高收入国家的这一比重是14.0%，又比中等收入国家少了6.4个百分点。

第三，随着经济发展阶段的上升，社会性支出占财政支出的比重呈递增趋势。低收入国家的社会性支出占财政支出的比重平均为27.5%，中等收入国家的这一比重则为42.1%，比低收入国家高了14.6个百分点，而高收入国家的这一比重是49.5%，又比中等收入国家高了7.4个百分点。

二、中国公共支出结构的现状分析

中国大部分公共支出用于政府投资，2002年政府投资占GDP的比重为9%，几乎高于所有的OECD国家和多数发展中大国。同时行政支出所占比重较高，约为预算内支出的1/5，其中大部分用于地方政府。自改革开放以来，政府投资和行政支出占政府总支出的比重双双提高。相反中国的公共支出中只有相对较小的部分用于满足人们的基本福利和发展需要，如教育、医疗卫生、科学研究和社会保障。在过去10年间，中国的公共支出总额中教育、医疗卫生和社会保障支出所占的比重下降了。

（一）行政管理支出占公共支出的比重很大

根据世界其他国家的经验，随着经济发展，维持性支出在全国财政支出中所占的比重应逐步降低，中国却出现了相反的情况。1978年以来，由于财政管理体制改革等原因，中国的分配格局发生了较大变化，国民收入分配逐渐向企业和个人倾斜，从而引起财政收入占GDP的比重逐年下滑，从1980年的27.2%下降到2005年的17.3%。但是，同期的行政管理支出占财政支出的比重却不断上升，由1980年的5.8%上升到2005年的19.2%，增加了12.4个百分点。同时，中国行政管理支出在财政分类支出中增长速度也是最快的。尽管中国的行政管理费占GDP的比重低于经济合作与发展组织的平均水平，但是其占财政支出的比重高于除希腊、意大利和比利时以外的大部份经济合作与发展组织国家。

政府行政支出过高，表明中国公共劳务提供的成本过高，这不仅给整体公共支出的膨胀带来了压力，也对社会经济的发展带来不利影响。因为行政经费的超常增长不仅会挤占急需的公共事务支出项目，也会挤占其他直接生产性支出，必然会影响公共事业和经济的发展。

（二）经济建设支出的比重偏高

改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，政府直接投资的职能逐步弱化，财政支出结构中用于经济建设支出的比重呈逐年下降的趋势。

如图1所示，由1994年的41.3%下降到2005年的27.5%。12年下降了13.8个百分点，但与市场经济的内在要求相比，与市场经济国家相比仍然偏高。如美国为4.28%，英国为1.49%，印度为9.53%，印尼为7.47%。经济建设费用过多，反映了政府对微观经济干预过多，仍然是竞争性领域的投资主体，这就挤占了稀缺的公共资源，侵蚀了政府的财力，使得用于社会急需的公共产品和服务的投入不足。

（三）社会支出不足，导致公共服务供给矛盾

首先，就教育经费来看，财政性教育支出自20世纪80年代以来逐步稳定增长，已由1980年的114.15亿元增加到2006年的6348.36亿元，在财政总支出中的比重也由1980年的9.29%上升到2006年的15.18%，而世界各国的政府教育经费支出占其全部政府支出的比例大体上也就在15%左右。从该指标看中国预算内教育支出占财政支出的比例并不算低。但是如果以教育支出占GDP的比重衡量，中国财政对教育的投入非常低。中国教育支出占GDP的比重1980年以来一直处于3%以下，远低于世界5.1%的平均水平，甚至落后于发展中国家4.1%的平均水平。2006年由于实施免费义务教育，国家财政性教育经费占国内生产总值比例为3.01%，离《中国教育发展纲要》提出的到20世纪末实现4%的目标相距甚远。而且从全国情况看有18个省、自治区、直辖市预算内教育经费占财政支出比例比上年有不同程度的下降。一方面政府财政性教育经费占GDP的比例呈不断下降趋势，远没有达到国家早在十几年前就曾许诺过的4%目标。而另一方面，在全国教育经费总的支出结构中，政府支出的比例、增速在下降，而居民支出的比例、增速却在持续上升。世界经济合作组织的发展报告指出，中国私人和公共教育支出占GDP的比重仅为4.2%，属于较低的几个国家之一，不但低于发达国家而且低于大部分发展中国家。同时，在全部教育经费中，由政府承担的部分在下降，2004年下降到55.6%，而由个人承担的部分在增加。另外教育支出的内部结构也处于失衡状态，小学和初中的教育经费相当于高等教育的15%左右，不到OECD国家小学的一半；不仅如此，这些经费的80%以上由县乡财政负担，而县乡财政相当困难，很多地方是赤字，无力支付。

其次，从卫生支出看，1990-2004年这14年间，中国卫生总费用各部分绝对值都有所增长，但卫生总费用中各部分比重的变化却是不一致的。其中政府卫生支出从1990年的25.1%下降到2004年的17%，下降了8.1个百分点；社会卫生支出由39.2%下降为29.3%。下降了近10个百分点；居民个人卫生支出呈现快速增长势头，由1990年占卫生总费用的35.7%增长到2004年的53.6%，上升了约18个百分点。如图2所示，在卫生支出的各部分组成中，个人支出所占比重是最大的，而政府预算卫生支出只占较小的比重。从国际比较来看，2003年中国人均卫生支出在世界192个国家中排名122位，仍属低下水平，并且公共卫生支出占卫生总支出的比重仅为36.2%，是政府公共支出水平较低的20个国家之一。除此之外，公共卫生支出占财政支出的比重仅为9.7%，居世界第105位。20世纪90年代以后中国公共卫生支出占GDP的比重也在逐年下降。2003年，中国卫生总费用占GDP的比重仅为5.4%。这反映出中国公共卫生服务支出的增长速度与GDP增长比例是极不协调的，至少没有保证趋势上的一致性。这和国际上经济发展的同时加大公共卫生投入的普遍做法大相径庭。

最后，社会福利和保障支出明显不足。2001年以来中国社会保障支出占财政支出的比重并没有明显增长。社会保障是现代社会实现公平的基本手段和基本要求，也是保障稳定的重要支柱。但是由于财力不足等原因，中国社会福利和保障支出明显不足，西方发达国家社会福利支出一般占政府总支出的比重在40%以上，大多数发展中国家这一比例都在20%左右，而中国这一比例在近几年却一直徘徊在1.6%左右，虽然比2003年有所提高，但才刚刚达到2%。与国际相比仍有很大的差距。

三、结论

经过对中国公共支出具体现状的分析可以看出中国财政支出结构仍存在诸多不合理之处：行政管理费用亟待

压缩；科教支出比重与当前经济发展状况尚有差距，公共支出中维持性支出和经济服务支出比重偏高，对社会支出力度偏低。中国在教育和医疗卫生方面的公共支出占GDP的比重大大低于几乎所有OECD国家和大多数具有可比性的发展中国家，而中国在这些领域的私人支出比重反而位居世界前列。与处于类似发展阶段的其他国家相比，中国的教育和医疗卫生事业取得了较好的成绩，但是地方政府承担着教育和医疗卫生事业的支出，导致了教育和医疗卫生支出的不平等日益扩大，城市和沿海地区的这一支出大大高于农村和中西部地区。由此产生的结果是农村地区的识字率、受教育年限和预期寿命等指标都大大低于城市。

从总体来看，中国公共支出结构符合经济发展早期阶段的基本特点，但与现行经济体制存在明显不适应之处，调整和优化财政支出结构势在必行。

参考文献：

1、于长革.经济发展中影响公共支出结构的因素分析[J].经济研究参考,2006(33).

2、世界经济合作与发展组织.中国公共支出面临的挑战:通往更有效公平之路[M].清华大学出版社,2006.

（作者单位：孙桂波，昆明电缆股份有限公司；李艳，云南大学附属中学）