绩效审计操作指南范文

绩效审计操作指南篇1

澳大利亚联邦审计总署对绩效审计的定义为：对一个政府组织或其他组织机构，商业实体所进行的独立的、系统的和专业的对经营管理方面的考核和评估。其目的在于评价其经济性、效率性和效益性。

我国政府绩效审计是指由独立的审计机构和人员对政府部门、单位或项目的经济活动进行审查、分析评价其公共资源的使用效益以及所取得的效果是否与预期目标相一致，以进一步改善经济管理工作，提高政府部门、单位或项目绩效的经济监督活动。

2澳大利亚政府绩效审计更具有独立性

澳大利亚1997年议会通过《1997审计长法案》，确立了审计长和审计署的法律地位，明确了审计长是议会的独立议员，确立了审计长的独立性和其与议会之间的惟一关系；规定了审计长作为联邦公共部门的外部审计人员，享有对联邦政府部门、事业单位和公司，及其下属单位进行绩效审计的权力，并根据部长、财务大臣和议会会计审计联合委员会的要求，对政府企业进行绩效审计。

而我国《宪法》和《审计法》虽然规定审计机关独立行使审计监督权，不受任何单位和个人干涉，但审计机关是双重领导制，政府的组成部门，在行政上受同级地方政府的管理，而且要对地方行政首长负责，审计工作都是围绕着政府的中心工作。

3澳大利亚政府绩效审计更具有广泛性

在澳大利亚，审计法明文规定审计长必须对公共企事业单位的效益进行审计。审计中，要核查单位在管理财力、物力和人力时对效果性、经济性以及管理或工作效率性考虑的程度如何。目前绩效审计已经成为澳大利亚审计署的一项主要任务。从绩效审计报告的数量看，绩效审计在审计署的审计业务中占相当重的分量。

在我国，虽然《审计署2003至2007年审计工作发展规划》指出：要逐年加大效益审计份量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量一半左右。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》强调：全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。但从绩效审计的实际情况来看，目前为止，省级以下审计机关开展绩效审计的项目不多，即使开展了的项目，审计程序和内容也不是很规范，审计项目质量不高，绩效审计还没有完全推开。

4澳大利亚政府绩效审计评价指标体系更健全

澳大利亚无论是政府审计还是民间审计都已形成了一整套完整的审计质量控制体系，包括两个层次：一是审计准则；二是在审计准则基础上细划的审计操作指南。审计准则和操作指南对审计程序、审计内容、如何评价等都作了明确规定，尤其是评价指标体系，内容详实，具有可操作性。

我国绩效审计，起步较晚，1999年以后，财政部等有关部门陆续颁发了《国有资本金绩效评价规则》、《国有资本金绩效评价操作细则》、《企业绩效评价标准》、《企业绩效评价操作细则》等，但这些只是针对企业经济效益审计评价指标体系。对于政府公共部门的绩效审计，目前尚没有一个明确的规范，既没有绩效审计方面的指标评价标准，也没有绩效审计方面的准则性质的可操作性指导文件，由于缺乏具有针对性的制度规范，导致政府绩效审计难以深入，在评价标准缺乏的情况下，无疑会影响绩效审计的质量和审计结论的可信度。

5澳大利亚绩效审计的信息披露和公布制度完备

在澳大利亚，无论是财务审计还是绩效审计，最后的审计报告，经审计长签字后，审计报告必须在审计署、被审计单位等网站上如实公布，审计结果相关信息向社会公开披露，让全社会了解公共资源的有效使用情况。同时，对审计结果整改情况进行监督。

在我国，审计结果报告公布制度虽已实行，但审计报告公布的数量及内容相对有限，审计信息的披露和公布制度有待于进一步规范和完善。

绩效审计操作指南篇2

[中图分类号]F832[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2012）48-0088-02

绩效审计最初产生于20世纪40年代的西方发达国家，是在传统合规性审计、财务审计基础之上发展起来的新兴审计类型。1986年最高审计机关国际组织（INTOSAI）发表了《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》，由此绩效审计在世界各国迅速发展，逐步成为各国政府审计的主要发展方向。我国绩效审计发展较晚，目前仅在深圳、青岛等地区进行了尝试和重点探索，大部分审计工作仍然停留在传统合规性审计方面。为了促进绩效审计的深入发展，审计署在《2008—2012年审计工作发展规划》指出“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。”由此可见，绩效审计已被审计署定位为我国现代审计的重要内容。

1开展绩效审计的必要性

（1）开展绩效审计是促进有效履行外汇局职责的需要。外汇局承担着促进国际收支平衡、外汇市场监管、经常项目和资本项目管理等基本职能，对促进经济金融协调健康发展发挥着重要作用。外汇局及其各分支局均属于非营利性组织，行使的是管理职能，其行使管理职能的有效性取决于其管理行为的效果和效率。传统合规性审计主要强调工作的合法性、合规性，无法全面反映履职情况的效率。然而，随着我国对外开放程度的进一步增强和外汇管理工作复杂性的进一步提升，合规性审计已无法满足工作需要，在对财务、资金、业务工作进行合法、合规、真实性检查的基础上，迫切需要对各项工作的绩效情况进行评价，以督促外汇局高效履职。

（2）开展绩效审计是实现外汇局职能和运作机制转变的需要。为适应国内外经济形势发展，2010年外汇局提出从重审批转变为重监测分析、从重事前监管转变为强调事后管理、从重行为管理转变为更加强调主体管理、从“有罪假设”转变为“无罪假设”以及从“正面清单”转变为“负面清单”的工作要求，外汇局逐步由管理型向服务型转变。通过开展绩效审计，一方面，有利于进一步促进外汇局为地方经济发展作贡献的意识，履行为经济发展、社会稳定保驾护航的责任；另一方面，通过对传统运作机制的改革，有利于进一步提高在知识经济和全球化的大环境下，外汇管理和服务工作的科学性、合理性、有效性及可行性。

（3）开展绩效审计是外汇局有效发挥审计监督作用的需要。对外汇局各分支局而言，其工作目标以及可运用的资源大部分是既定的。在有限资源下，如何科学配置资源、高效完成工作职责是各分支局关注的重点内容。传统合规性审计主要解决“对或不对”的问题，绩效审计所关注的重点不再局限于传统合规性审计中是与否、对与错的问题，而是从评判工作绩效的角度，对单位或岗位的工作业绩和效能进行鉴证，重点关注达到既定目标是否做到了资源投入最少化或既定资源投入是否做到了产出最大化，即重点解决“好或不好、能否更好”的问题。随着外汇局内控制度的逐渐完善，业务操作日益规范，审计的监督职能客观上要求向绩效审计升级，发挥审计的高层次监督作用。此外，开展和实施绩效审计，有利于提高工作透明度，加强对权力滥用导致腐败的监督作用，进一步促进外汇系统工作的开展。

2目前面临的问题

近年来，外汇局内审部门对绩效审计进行了不断探索和实践，积累了一定经验，取得了积极效果，但总体而言，目前外汇局系统对绩效审计的认识和运用还处在初步发展的程度。主要面临以下几方面问题：

（1）绩效审计理念与认识不足。对绩效审计的理解存在两个误区，一是仍停留在合规性审计方面，观念更新不够，难以跳出原来的工作模式和工作方法。在审计的实际工作中，多数仍然采用清单对照式的审计方式，对审计功能的开发和利用意识较为淡薄，没有充分认识到绩效审计的优势和重要性。二是对绩效审计的理解过于复杂化，认为一定要设计一套包罗万象的评价指标体系并运用复杂的计量模型、公式对被审计对象进行绩效评分和划分考核等级，此种认识没有达到帮助提高工作效率、改善工作管理的审计目的。

（2）缺乏绩效审计的理论指导和规范性标准。通过比较发现，凡是绩效审计开展比较好的国家，绩效审计准则及相关规范制定得也较为完善。2003年6月美国审计总署新颁布的《政府审计准则》，最后两章分别是绩效审计现场工作准则和报告准则，对相关事项作出了明确规定。英国审计署1983年颁布了《国家审计法》，为审计署开展效益审计提供了法律基础。澳大利亚早在1901年的《审计法》中就有对绩效审计的规定，赋予审计署“项目审计”的权利，到1979年修订该法律时正式授权审计署对政府部门和其他部门进行绩效审计。瑞典也制定了效益审计准则与效益审计手册等。相比较而言，绩效审计在我国属于新生事物，目前仍处于起步和探索阶段，人民银行总行和外汇局总局均尚未制定出台统一的绩效审计准则和操作规程，对绩效审计的目标、原则、内容、方式等缺乏明确规定，既没有评价标准，也没有操作性的指导文件。此外，外汇业务较为庞杂，涉及经常项目、资本项目、国际收支平衡、外汇执法等各个领域，各个审计项目对最终工作目标的要求差别很大，造成外汇系统基层管理机构难以寻到合适的突破口。

（3）审计人员的素质和结构尚不能有效满足绩效审计的需要。绩效审计不是简单的清单式审计，在工作要求上明显高于传统合规性审计，既要对工作内容的合规性、合法性进行评价，更要对工作流程、工作模式、工作效率进行客观评价，这就要求审计人员要有更高的业务素质和工作技能。绩效审计人员既要熟悉常规审计流程和财务知识，更需要熟悉被审项目的工作目标、工作秩序、工作重点难点等各方面情况，这就要求绩效审计人员不但要掌握现代经营管理技术、信息系统电子化技术，还要成为外汇各项业务的专家，成为一名外汇系统的全才、通才。目前，外汇系统的内审人员大多由原稽核人员转岗而来或者仍处于兼岗状态，缺 乏绩效审计相应的知识结构、专业素质和技能要求，因此要完全达到绩效审计的高要求存在一定困难。

3探索开展绩效审计的解决方案

（1）确立正确的绩效审计理念。由传统合规性审计顺利过渡到绩效审计最关键的一点是要有正确的绩效审计理念。绩效审计不仅是一种审计类型，同时也是一种工作模式，其最终目的是为了提高工作效率、促进高效履职。这就要求绩效审计人员在检查工作步骤是否规范的基础上，更要深入到具体的业务层面进行评价，从宏观角度考察被审计项目资源利用与目标实现的最大公约数问题。此外，绩效评价不等同于对被审计项目的简单评分或划分等级，因此在审计方法使用方面，要从审计目标出发，针对各个审计项目选择客观、合适的审计方法。

（2）建立与完善外汇局绩效审计法规与相关制度。国际上绩效审计实践表明：建立并不断完善绩效审计准则和相关规范是确保绩效审计质量及其有效开展的重要条件。目前外汇局开展绩效审计面临的一大难点就是相关法规不健全，既缺乏相应的绩效审计准则及工作指南，也缺乏有效的监督机制。当前绩效审计工作一是要建立外汇局绩效审计指导意见，对外汇局绩效审计的对象、目标、原则、审计依据、审计程序、审计标准、方式方法、工作流程、审计报告等进行总体指导和明确规范，为外汇局开展绩效审计提供基础制度保障。二是要建立相应的监督制约机制，使绩效审计工作做到有章可循、有法可束，从而真正实现绩效审计推动工作改善、实现价值增值的目标。

（3）创造良好的绩效审计环境。一是要扩大绩效审计在外汇管理系统的知晓范围，明确绩效审计既是审计模式也是管理模式，并通过各种会议、内联网、宣传栏等方式宣传绩效理念，将绩效审计贯穿业务管理活动的始终，使绩效意识渗透到外汇局各分支局。二是要加强推广绩效审计实践，鼓励各分支局开展绩效审计试点，多角度、多层次探索绩效审计，推动各分支局尽早跳出传统合规性审计的局限。三是要加强与被审计单位的协调沟通，提高审计意见的建设性、实用性、前瞻性和全面性，消除审计惩戒作用的心理影响，使被审计单位充分认识并理解绩效审计对提高行政履职的促进作用，从被动接受审计结果转为主动落实审计建议，从而为绩效审计在外汇管理系统的全面、深入推广营造良好的审计环境。

（4）建立健全绩效审计评价标准。审计署在《2008—2012年审计工作发展规划》中明确提出了“着力构建绩效审计评价及方法体系”的目标。目前通行的绩效评价是以经济性、效率性、效果性作为评价标准，但是外汇局及各分支局作为管理机构，经济性的评价标准往往很难界定。因此在评价外汇管理工作时，一是应该着重突出工作的效率性和效果性，遵循定性与定量相结合、长期效益与短期效益相结合，从规范工作流程、衡量履职能力等方面进行评价。二是针对外汇局各项常规性业务和具体项目，应该逐步分别形成绩效审计具体操作指南。在外汇管理系统绩效审计实践工作不断深化的基础上，选取效果较好且有代表性的审计项目，将其绩效审计方案、评价标准、工作程序等内容总结完善，进一步固化形成此类项目的绩效审计具体操作指南，为同一业务领域重复开展绩效审计积累经验。

绩效审计操作指南篇3

绩效审计是指由独立的审计机构或人员，依据有关法规和标准，运用审计程序和方法，对被审计单位或项目的经济活动的合理性、经济性、有效性进行监督、评价和鉴证，提出改进建议，促进其提高经济效益的一种独立性的监督活动，即效益审计、效率审计和效果审计三者的合称。绩效审计目前对我国来说还属于探索阶段，尚未形成统一的、可操作的审计规范和评价标准，再加上它对审计结果的客观性、公正性要求比其他审计要高，在烟草行业开展绩效审计确实存在一定的困难。但是我们也应该看到烟草行业已初步具备了开展绩效审计的外部环境：

（一）具备完善的考评制度体系及完整的工作记录。

首先，各级公司给所属单位下达的任务和目标是非常明确和具体的，都有详细的文件规定并列示一系列量化的指标；其次，“五员”的工作质量都有一些可考核评估的量化标准；再次，各单位结合本身的特点都制定一套详细的职工操作手册，对每一职级和岗位都有一系列考核评价指标，用以指导工作和考核职工工作成果及效率。烟草行业的可评估性和完整的工作记录给绩效审计创造了良好的外部环境，使开展绩效审计成为可能。

（二）财务审计已经相对成熟，形成了一套完整的财务报告体系和与之配套的审计体系。

烟草行业通过局域网进行了审计网页建设，建立了审计信息交流与互动的平台，实现了审计资源共享，让大家了解审计程序，理解审计法规，监督审计工作；并将审计部门与财务部门相分离，逐步完善了内部审计制度，建立了由经济责任审计、财务收支审计、固定资产（基建）审计、专项资金审计、审计调查等在内的审计体系，制定了各项审计工作流程，审计工作更加规范化和程序化，使绩效审计成为可能。

（三）烟草行业注重加强“人、法、技”建设，财审人员综合素质较高。

烟草行业历来注重对财审人员的后续教育，鼓励财审人员利用业余时间充电，参加各类资格考试，目前大部分人员获得了会计师职称；烟草行业有自己的培训中心，各培训中心每年至少开办两期以上的培训班，进行专业知识技能及最新法律法规政策的学习，促使财审人员更新知识，积累经验，跟上时代的发展，与时俱进。

既然烟草行业具备了以上开展绩效审计的外部条件，那么，如何实行内部绩效审计呢？

1.制定烟草行业内部绩效审计规则。绩效审计的目标是评价管理活动的效益、效率和效果，它要求审计具有确凿的审计法律法规依据。而烟草行业审计准则体系中关于绩效审计几乎还是个空白。因此，要制定以烟草行业内部工作制度和内审评价操作指南为基础，符合烟草行业内部管理体制的绩效审计准则，明确审计部门开展绩效审计的审计标准和原则及执业规范和道德准则。

2.定量与定性分析相结合，确立以量化审计为主的审计方式。在进行绩效审计时，应将定性分析与定量方法相结合，建立多层次的、动态的、合理的可操作性指标评价体系，通过部门预算执行审计、专项审计调查等平台促使该指标体系的建立，并推动有关各方不断丰富完善该体系。并利用计算机、计量经济学等技术作为绩效审计的必要手段，以增强评估结果的真实性、可信性，促进绩效审计合理化。

3.处理好绩效审计与传统审计的关系。绩效审计是在传统财务收支审计的基础上，收集相关经济事项的数据和信息，然后运用管理学上的分析技术对被审计单位的效益性、效率性和效果性进行综合评价。因此，审计人员应处理好绩效审计与传统审计的关系。

在现阶段开展绩效审计，不能脱离传统的审计另起炉灶，要在绩效审计实践中，利用已经取得的审计经验，克服旧习惯和思维的制约，将绩效审计理念导入传统审计项目中去，使绩效审计更具有操作性。

（作者单位：江西省烟草公司

绩效审计操作指南篇4

【关键词】 激励机制； 绩效信息； 非财务计量绩效信息； 绩效审计； 非财务计量绩效信息审计

【中图分类号】 F239.44 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2016）23-0124-06

一、引言

委托关系是人类社会文明孕育的有效制度安排，是文明社会大多数活动的运行架构。在委托关系下，委托人如何激励人是合约的核心内容之一。然而，无论激励机制如何设计，人的绩效都是激励的基础。同时，人的绩效还是其付出努力程度的表征，也是委托人所托付事项的实现基础。所以，在委托合约中，人绩效是关键要素[ 1-5 ]。正是由于人绩效如此重要，人有积极性来操纵绩效信息，从而出现绩效信息失真。例如，现实生活中的“数字出官，官出数字”及上市公司财务报表造假都是典型的绩效信息失真。为了应对绩效信息失真，出现了一些有针对性的治理机制，包括绩效信息审计在内的绩效审计便是其中之一①[ 6 ] 。关于绩效审计有不少的研究，然而，关于非财务计量绩效信息审计的一些基础性问题还没有系统化的理论框架。本文从理论逻辑上分析非财务计量绩效信息审计的基础性问题，构建非财务计量绩效信息审计基本理论框架。

随后的内容安排如下：首先是一个简要的文献综述，梳理相关文献；在此基础上，对非财务计量绩效信息审计的基础性问题进行理论逻辑分析，提出非财务计量绩效信息审计基本理论框架；最后是结论和启示。

二、文献综述

非财务计量绩效信息审计的研究包括在绩效审计的相关文献中，分为两类：一是审计职业组织的绩效审计指南；二是研究性文献。

关于审计职业组织的绩效审计指南，有国际组织的，也有一些国家的。最高审计组织国际组织发表的《利马宣言――审计规则指南》中有绩效的内容，还专门了《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》及《绩效审计指南》。一些国家也了绩效审计指南，例如，GAO的《美国政府审计准则》有绩效的专门章节。国内也有些审计机构了绩效审计指南，例如常州市审计局了《绩效审计操作指南（试行）》。审计职业组织的绩效审计指南涉及到非财务计量绩效信息审计的方法。

关于研究性文献，主要涉及绩效审计的概念、影响因素、方法、绩效评价指标、绩效评价标准等[ 7-15 ]，还有一些文献研究特定领域的绩效审计，例如环境绩效、投资项目绩效、高校绩效等[ 16-18 ]，也有少量文献研究绩效审计理论问题[ 19-20 ]。

总体来说，关于绩效审计的一些基础性问题还缺乏系统研究，关于非财务计量绩效信息审计更是如此，本文拟探究这些基础性问题，提出非财务计量绩效信息审计基本理论框架。

三、基本理论框架

本文探究非财务计量绩效信息审计的基础性问题，这些问题包括：为什么会有非财务计量绩效信息审计――审计需求？什么是非财务计量绩效信息审计――审计本质？希望非财务计量绩效信息审计干什么――审计目标？非财务计量绩效信息审计是对谁审计――审计客体？非财务计量绩效信息审计的审计内容是什么――审计内容？非财务计量绩效信息审计由谁来审计――审计主体？非财务计量绩效信息审计如何审计――审计方法？非财务计量绩效信息审计与审计环境是什么关系――审计环境？通过对上述问题的探究，形成非财务计量绩效信息审计基本理论框架。

（一）非财务计量绩效信息审计需求

审计需求关注为什么审计，非财务计量绩效信息审计需求也不例外。一般来说，委托关系有三种类型，一是公共部门委托关系，二是私营部门委托关系（上述两种委托关系都是原始意义的委托关系），三是组织内部的委托关系②。这三种委托关系下，都存在信息不对称、激励不相容和环境不确定问题，因此，人都可能产生机会主义行为。为了治理人的机会主义行为需要设计一些应对机制，其中，信息报告制度是重要的机制之一。信息报告制度要求人向委托人真实地披露与经管责任相关的信息，这些信息主要包括两方面的内容，一是资源使用情况，二是责任目标完成情况。由于人的资源是委托人提供的，所以，委托人会关注资源使用情况。委托人将资源交给人，一定是希望人完成特定的事项，这就表现为人责任目标，委托人当然会关注这些目标的完成情况。一般来说，非财务计量绩效信息审计是以非财务计量的视角表征人责任目标完成的量化信息。

人在报告上述信息时，完全有可能操纵信息，甚至弄虚作假，也可能由于非故意的错误导致信息失真。其原因如下：第一，由于绩效信息是委托人激励人的基础，同时，这些信息在很大程度上还表征人的努力程度，所以，在自利动机的驱动下，人具有操纵绩效信息的积极性。由于信息不对称的存在，人有信息优势，在这种情形下，人具有了操纵绩效信息的可能性。由于上述积极性和可能性的存在，人作为信息责任方，提供的信息可能存在故意舞弊。第二，绩效信息是由人加工生产出来的，而人是有限理性的，在信息生产过程中可能出现错误。上述绩效信息舞弊和绩效信息错误，共同形成绩效信息的失真。

委托人作为理性人会预期到人的上述绩效信息失真，为了治理人的绩效信息失真，委托人会推动建立一些治理机制来应对绩效信息失真，信息审计是其中的机制之一。关于财务资源使用状况相关的信息是财务信息，绩效信息审计是作为绩效审计的一部分，非财务计量绩效信息审计属于绩效审计的部分，主要关注这类信息是否失真。当然，非财务计量绩效信息审计只是治理非财务计量绩效信息失真的机制之一，委托人最终采用何种治理机制或治理机制的组合是由成本效益决定的。一方面要达到治理效果，另一方面还会考虑治理成本，非财务计量绩效信息审计如果符合成本效益原则，则会成为委托人选择的治理非财务计量绩效信息失真的机制或其中之一。

（二）非财务计量绩效信息审计本质

审计本质关注审计是什么，非财务计量绩效信息审计本质也不例外。非财务计量绩效信息审计属于绩效审计，所以，其本质不能离开绩效审计本质。笔者先分析绩效审计本质，然后再分析非财务计量绩效信息审计的本质。

一般认为，审计是以系统方法从行为和信息两个角度独立鉴证经管责任中的问题和次优问题并将结果传达给利益相关者的制度安排[ 21 ]。以此为出发点，绩效审计是以系统方法从行为和信息两个角度独立鉴证经管责任相关绩效中的问题和次优问题并将结果传达给利益相关者的制度安排。与审计一般相比较，这里强调了经管责任相关绩效，而不是一般意义上的经管责任，很显然，其内涵更加特指，所以，其外延也就更加收敛。即使如此，对经管责任相关绩效的理解也有不同的观点，主要有两种：一种观点认为，这里的绩效主要是指与经济性、效率性和效果性相关的信息，绩效审计一方面关注这些信息的真实性，另一方面将这些信息与既定的标杆进行比较，以确定绩效水平，这种观点称为狭义绩效审计观。很显然，这种绩效审计观只承认真实性和效益性绩效审计。另一种观点认为，这里的绩效除了包括经济性、效率性和效果性相关的信息外，还包括行为是否合规，绩效审计还要关注责任人的相关行为是否符合既定标准，这种观点称为广义绩效审计观。很显然，这种绩效审计观同时承认真实性、效益性和合规性绩效审计[ 22-23 ]。

无论采用何种绩效审计观，都离不开绩效信息审计。非财务计量绩效信息审计属于绩效信息审计。其本质可以表述为：非财务计量绩效信息审计是以系统方法独立鉴证经管责任相关非财务计量绩效信息中的问题和次优问题并将结果传达给利益相关者的制度安排。这里强调的是经管责任相关非财务计量绩效信息，收敛了这种审计的内涵和外延，其范围域限定在经管责任相关非财务计量绩效信息。

审计本质的另一个维度是审计功能。一般来说，审计具有鉴证、评价和监督三大功能，非财务计量绩效信息审计也不例外。鉴证就是判断特定主题与既定标准之间的一致性，非财务计量绩效信息审计本质本身就包括这种含义，所以，鉴证是非财务计量绩效信息审计的基本功能。评价是在鉴证的基础上，将绩效与一定的标杆进行比较，以判断绩效水准。在许多情形下，委托人需要将人的绩效与一定的标杆进行比较，以确定人的绩效水平，如果授权审计人来履行这种职能，非财务计量绩效信息审计就有了评价功能。监督就是对发现偏离的责任者进行处理处罚，如果委托人授权审计人对责任人进行处理处罚，从技术逻辑来说，并不存在障碍，所以，非财务计量绩效信息审计可以具有监督功能。

（三）非财务计量绩效信息审计目标

审计目标是指希望审计干什么，非财务计量绩效信息审计目标也不例外。一般来说，审计目标区分为终极目标和直接目标。就终极目标来说，是指审计委托人期望通过非财务计量绩效信息审计干什么或得到什么。根据前面的分析，我们知道，在委托关系中，为了应对非财务计量绩效信息失真，委托人推动建立一些有针对性的治理机制，希望通过这个机制来抑制非财务计量绩效信息失真，非财务计量绩效信息审计是这些治理机制的组成要素。所以，审计委托人希望非财务计量绩效信息审计在抑制信息失真方面发挥作用。具体来说，就是希望审计能抑制非财务计量绩效信息失真。

就直接目标来说，是审计人希望通过非财务计量绩效信息审计干什么或得到什么。总体来说，审计人当然的目标是生产审计委托人满意的审计产品，履行好委托人的审计委托或授权。一般来说，非财务计量绩效信息审计产品有三种类型，一是审计鉴证产品，二是审计评价产品，三是审计处理处罚产品。审计鉴证产品是关注非财务计量绩效信息是否真实，一般以审计报告的形式出现；审计评价产品是将鉴证后的非财务计量绩效与适宜的绩效标杆进行比较，以判断责任方绩效水平，一般以绩效评价报告的形式出现；审计处理处罚产品关注非财务计量绩效信息偏离责任人的惩处，一般以审计决定的形式出现。上述审计产品只是产品清单，最终生产什么审计产品是由委托人需求决定的。

当然，直接目标是终极目标的基础，没有直接目标的达成，终极目标也就没有基础。另外，直接目标要以终极目标为导向，根据终极目标的需求来确定直接目标，也就是根据消费者的需求来确定生产什么产品。

（四）非财务计量绩效信息审计客体

审计客体关注审计谁，非财务计量绩效信息审计客体也不例外。由于委托关系具有广泛性，所以，人绩效信息也具有广泛性，由此，非财务计量绩效信息审计客体也具有广泛性。本文前面指出，委托关系包括公共部门委托关系、私营部门委托关系和组织内部委托关系，这三种委托关系下的人都是绩效信息审计客体，当然也都是非财务计量绩效信息审计客体。

在公共部门委托关系中，审计客体是公共责任承担者。政府的委托人是公众，在单一制国家，上级政府也是下级政府的委托人③。对于政府部门、政府事业组织来说，本级政府是委托人；对于非政府的NGO来说，供资者是委托人。人的绩效信息包括两部分，一是资源及其使用状况，二是公共责任完成情况。一般来说，资源及其使用情况体现在财务报告中，而公共责任完成情况则体现在各类绩效报告中。这里的公共责任有多种情况，可以是一个单位或部门的职责，也可以是一个项目的实施，还可能是一项政策的执行，也可以是一类公共资源的管理。所以，公共部门的绩效审计分为单位（部门）绩效审计、项目绩效审计、政策绩效审计、资源绩效审计，上述四方面的绩效审计都包括非财务计量绩效信息审计。

私营部门委托关系主要是私营企业，股东是委托人，管理层是人。管理层的绩效信息包括两部分，一是资源及其使用情况，主要体现在财务报告中，针对这种信息报告有专门的财务审计；二是经营绩效，包括财务成果、营运绩效、核心竞争力、可持续发展等方面的成果，这些绩效中，财务成果来源于财务报告，其他各类绩效信息基本都是非财务计量绩效信息，需要有专门的非财务计量绩效信息审计来鉴证其真实性。一般来说，股东是将企业作为一个整体来关注的，在一些特定情形下，股东也可能关注某些特定的项目，例如，大型工程项目、重要的科研项目，所以，这些情形下，项目也可能成为绩效审计的特定客体。

公共部门和私营部门都有内部组织层级，所以都存在内部委托关系，上级是委托人，下级是人。上级将一定的资源交付下级，并要求下级完成特定的职责，下级要向上级报告资源及其使用状况，更要报告其职责履行情况，非财务计量绩效信息主要体现在职责履行情况中。在一些特殊情形下，上级交付下级实施特定项目，这类项目的绩效信息也就成为报告内容。

以上所述的各类非财务计量绩效信息审计客体，归纳起来如表1所示。

（五）非财务计量绩效信息审计内容

审计内容关注审计什么，非财务计量绩效信息审计内容也不例外。一般来说，非财务计量绩效信息审计客体不同，其承担的经管责任内容也不同，所以，其绩效信息审计内容也不同。根据本文的分析（表1），绩效信息审计客体包括以下主要情形：单位绩效、工程项目绩效、科研项目绩效、政策绩效、资源绩效。不同情形下的绩效信息不同，从而审计内容也不同。

1.单位绩效信息审计内容

单位绩效包括的范围很广，凡是具有独立职能的组织都应该报告其职能履行情况，从而都具有非财务计量绩效信息。在公共委托关系中，一级政府、一个政府部门、一个政府事业单位、一个NGO组织，都具有独立的职能，都应该报告其职能履行绩效，都会有非财务计量绩效信息。当然，由于不同单位的职能不同，其绩效信息也不同，进而其非财务计量绩效信息内容也不同。例如，高等学校的绩效指标与医院不同，从而，其非财务计量绩效信息内容也不同。另外，即使是同一单位，在不同时期，委托人对其绩效的关注重点也可能不同，从而引致非财务计量绩效信息内容不同。例如，对于各级地方政府，以前的绩效考核中并不关注资源环境绩效，党的十以来，将生态文明提到了重要日程，所以各级政府的绩效指标中，资源环境绩效成为重要内容，进而，这方面的非财务计量绩效信息也就成为政府审计重要内容。

2.工程项目绩效信息审计内容

工程项目绩效分为两个阶段，一是建设绩效，二是营运绩效。建设绩效包括建设成本、建设质量、建设工期、建设环境影响等，不同的项目在上述各方面的权重可能有些区别。营运绩效一般是工程项目的设计功能实现情况，主要体现为一些非财务计算指标，不同的工程项目，其功能指标差异较大。

3.科研项目绩效信息审计内容

科研项目绩效主要关注科研成果及效果，科研成果是科研的直接产出，而效果则是科研成果使用后的产出。很显然，不同的科研项目，成果和效果的指标不同。

4.政策绩效信息审计内容

政策绩效主要关注政策事实和价值两个维度，事实维度是指政策目标达成情况，一般体现为一些量化指标；价值维度指政策产生的影响，这些影响是以价值判断为基础的，也可能体现为一些量化指标，其中包括非财务计量绩效信息。

5.资源绩效信息审计内容

这里的资源是指为特定目标而设定的具有专门用途的资源，资源绩效是指其特定目标达成情况，一般也体现为一些量化指标的非财务计量绩效信息。

（六）非财务计量绩效信息审计主体

审计主体关注谁来审计，非财务计量绩效信息审计主体也不例外。审计主体的要求包括独立性和专业胜任能力，由于专业胜任能力是可以建立的，所以，从根本上来说，对审计主体的唯一要求是独立性。当然，在保持独立性的前提下，还要考虑成本效益原则。根据这两个原则，在不同的委托关系中，审计主体有不同的选择。

在公共委托关系中，当政府本身作为审计客体时，其审计主体只能是上级政府建立的审计机关，或者是同级政府分权制衡下，本级政府的一种权力通过其设立的审计机关对另一种权力进行审计。当政府部门或事业单位作为审计客体时，本级政府设立的审计机关或上级政府审计机关都具有独立性，都可以成为审计主体，究竟选择何种审计主体，要从成本效益原则来考量。至于单个项目、单项政策、一类资源的绩效信息审计，可由这些事项负责的机构来确定其审计主体选择，基本类似于上述政府本身、政府部门或事业单位的审计主体之选择。至于NGO组织，其审计主体有两种情形，一是供资者积极参与NGO组织治理，此时，可以由供资者选择审计主体，可以委托民间审计组织来审计，也可以申请政府审计机关来审计；二是供资者基本不参与NGO组织治理，此时，政府审计机关应该积极地参与其中，作为审计主体。当然，当政府审计机关作为审计主体时，也可以采取业务外包的方式，委托民间审计组织来实施，这并不改变政府审计机关作为审计主体的事实。

在私营委托关系中，对于企业管理层的审计，股东一般会委托民间审计组织来实施。当然，如果股东投资了许多企业，也可以建立自己的审计机构来对接受投资的企业进行审计。究竟选择何种审计主体，股东会基于其成本效益考虑而理性作出。

在单位内部委托关系中，审计客体是单位内部组织，其审计主体有两种选择，一是建立内部审计机构，二是委托民间审计机构，选择何种审计主体，单位最高领导层会根据成本效益原则作出。

非财务计量绩效信息审计主体的选择中，一个需要讨论的问题是绩效考核部门能否作为审计主体？从独立性来说，在许多情形下，绩效考核部门可能不具有应有的独立性，此时，就不宜作为审计主体。例如，在公共委托关系中，一些指标是层层加码确定的，下级绩效指标可能是上级绩效的基础，没有下级指标的操纵，上级绩效可能难以完成，在这种情形下，上级绩效考核部门可能难以保持独立性，从而也就不能作为这些绩效指标的审计主体。当然，如果绩效考核部门能保持应有的独立性，从专业胜任能力来说，绩效考核部门应该是没有问题的，如果还符合成本效益原则，则绩效考核部门是可以作为绩效信息审计主体的。

（七）非财务计量绩效信息审计方法

审计方法涉及怎么审计，非财务计量绩效信息审计也不例外。从审计基本理论视角出发，这里仅关注审计取证模式。一般来说，审计取证模式包括命题论证模式、数据流程模式、数据分析模式和专业测量模式，上述四种模式在非财务计量绩效信息审计中都有可能采用。

命题论证模式是存在完整信息链的情形下，为了验证上一层级的信息，可以追踪支持其形成的下一层级信息，通过层层追踪，最后使得最高层级的信息得到验证。这个追踪过程，类似于将大命题分解为小命题，通过小命题的证明来获取对大命题的证明。一些非财务计量绩效信息存在完整的信息链，可以用到这种取证模式。例如，为了验证产品的销售量，可以跟踪到不同客户的销售量，不同客户的销售量可以追踪到销售发票，销售发票还可以追踪到出库单和运货单，而出库单还可以通过存货明细账追踪到入库单，进而追踪到生产记录，运货单还可以追踪到运费支付记录。当然，命题论证模式的审计程序较为复杂，审计成本较高，但是，通过这种取证模式获取的审计证据，可以支持审计师发表合理保证审计意见。

数据流程模式是不存在完整的信息链但数据流程本身可以鉴证的情形下采用的审计取证模式。在一些情形下，数据是闭环产生的，不受人的干扰，如果经过评估，认为数据生产流程值得依赖，则其生产的数据当然也就值得依赖。例如，为了改善公共服务的质量，英国于1991年颁布的citizen's charter initiative法案要求英格兰及威尔士审计委员会负责开发公共服务绩效评价指标，并定期公布经过审计后的这类绩效数据。由于这些绩效指标大多数是非财务指标，这些审计机关采用的工作方法是不对数据本身进行审计，而是对数据产生的流程进行审计，并公布对这些流程的审计结果[ 24 ]。一般来说，由于数据流程模式本身并没有验证数据，数据流程的可靠性只是数据质量的数据证据，所以，这种取证模式通常支持审计师发表有限保证审计意见。

数据分析模式是通过数据之间的逻辑关系来验证数据是否存在失真。许多非财务计量绩效数据与一些数据存在某种可验证的逻辑关系，如果责任方提供的数据不存在这些逻辑关系，则很有可能是这些数据存在失真。例如，产量与用电量之间存在逻辑关系，作为绩效指标的产量如果有较大幅度增长，而用电量却没有增长，这就存在两种可能，一是该单位出现了节电技术，二是产量数据失真。如果没有采用节电技术，则产量数据就是虚假。当然，数据分析模式的分析方法很多，特别是在大数据背景下，用于数据分析的相关数据很多，从而使得这种审计取证模式具有较为广泛的适用性。但是，一般来说，这种数据发现的只是可能的疑点，是否真的存在失真，还需要进一步验证。即使对疑点核实之后存在数据失真，通常也不能肯定是否还有其他类型的数据疑点，所以，通常只支持审计师发表有限保证审计意见。

专业测量模式是通过现场测量的方式来获取数据，将获取的数据与责任方提供的数据进行比较，以判断责任方数据的可靠性。这种取证模式有两个关键，一是现场测量以获取数据，一定要保证专业性，并且专业测量的方法要与责任方相一致；二是当发现测量的数据与责任方提供的数据存在偏离时，如何判断这种偏离，因为数据受到一些权变因素的影响，在不同时点测量得到的数据可能存在差异，如何确定合理的差异是问题的关健。例如，环境责任绩效指标可以采取专业测量的方式来验证，但不同时点测量的数据可能存在差异，要判断责任方提供的环境绩效数据是否存在失真，就要合理确定可容忍的偏离范围。

（八）非财务计量绩效信息审计环境

在基本理论层面，审计环境理论关注两个问题，一是审计环境如何影响审计，二是审计如何影响审计环境，非财务计量绩效信息审计也不例外。

从审计环境对审计的影响来说，非财务计量绩效信息审计环境从两个路径影响审计：一是影响审计需求，不同的审计环境下，对非财务计量绩效信息是否存在审计需求及何种非财务计量绩效信息是审计重点，存在重要影响，例如现在非常重要的资源环境责任信息审计，在以前并没有得到重视，发生这种变化的原因是资源环境问题的严峻性；二是影响审计技术方法，在不同的审计环境下，能用于非财务计量绩效信息审计的技术方法也不同，例如，在专业测量模式用到的测量技术就受到科学技术环境的影响。

从审计对审计环境的影响来说，非财务计量绩效信息审计主要通过审计产品来影响审计环境。非财务计量绩效信息审计产品包括鉴证产品、评价产品和处理处罚产品，这些审计产品通过委托人及利益相关者的使用，会影响人及利益相关者的行为，从而影响非财务计量绩效信息质量，进而影响委托关系下的经管责任之履行和公共责任的履行及企业的营运。

四、结论和启示

非财务计量绩效信息审计是治理绩效信息失真的机制之一，本文从理论上分析其基础性问题，提出非财务计量绩效信息审计基本理论框架。

关于审计需求，由于自利和有限理性，非财务计量绩效信息可能出现失真，为了应对这种信息失真，委托人会推动建立信息治理机制，非财务计量绩效信息审计是其中之一。

关于审计本质，非财务计量绩效信息审计是以系统方法独立鉴证经管责任相关非财务计量绩效信息中的问题和次优问题并将结果传达给利益相关者的制度安排，可能具有鉴证、评价和监督三大功能。

关于审计目标，非财务计量绩效信息审计的终极目标是抑制非财务计量绩效信息失真，直接目标是生产让审计委托人满意的审计产品，包括鉴证产品、评价产品和处理处罚产品。

关于审计客体，公共部门委托关系、私营部门委托关系和组织内部委托关系中的人，都是非财务计量绩效信息责任方，从而都是审计客体。

关于审计内容，人绩效信息包括单位绩效信息、工程项目绩效信息、科研项目绩效信息、政策绩效信息、资源绩效信息，上述信息中都包括非财务计量绩效信息。

关于审计主体，非财务计量绩效信息主体包括政府审计机关、民间审计机构和内部审计组织，委托人会根据独立性和成本效益原则选择审计主体。

关于审计方法，命题论证模式、数据流程模式、数据分析模式和专业测量模式在非财务计量绩效信息审计中都有可能采用。

关于审计环境与审计的关系，一方面，审计环境通过审计需求和审计技术方法两个路径来影响非财务计量绩效信息审计；另一方面，非财务计量绩效信息审计通过审计产品使用所发挥的效果来影响审计环境。

本文的研究启示我们，非财务计量绩效信息审计是一个系统，而系统功能的发挥很大程度上依赖于系统各要素之间的协调配合。在建立和实施非财务计量绩效信息审计制度时，要以系统的观点，就事论事、缺乏系统思考建立的审计制度是不可能发挥其预期功能的。

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绩效审计操作指南篇5

【关键词】卓越绩效准则；评价体系；推广与应用

卓越绩效准则是在20世纪80年代质量管理热潮中涌现的一种管理模式。为了提升美国企业的竞争力，1987年1月美国国会批准实施鲍德里奇国家质量改进法案，由美国商务部负责该项目管理，美国质量协会按照协议协助实施该计划，美国总统每年为获奖者颁奖。

一、卓越绩效评价准则的特点及其应用状况

卓越绩效准则作为企业管理的评价体系有如下三个特点。

1　目标明确。美国国会在讨论通过实施该准则的决议中提出，准则旨在促进美国公司为荣誉而改进质量和生产率，同时增加利润，获得竞争优势；表彰榜样；建立评价质量改进的标准；分享卓越绩效企业的信息。该准则在2005年版本中指出，“本准则是组织自我评价、报奖以及向申请者提供反馈的依据”。美国国家质量计划主任哈里・S・赫茨解释说，该准则是一个帮助企业在不确定的环境中衡量绩效和运筹帷幄的宝贵框架。可见，实施该准则的目标很明确，就是通过建立标准，在评奖活动中激励和指导企业(以及其他参与申报的组织)，不断提升质量、竞争力和效益。

2　设计严密。该准则有一套设计严密的评价标准和操作指南。根据现代企业经营理念和成功的管理经验，该准则将评价分为领导、战略等7个模块，19个条目，33个要点。每个模块、每个条目都规定了最高评分值(参见表1)。准则提供了每个要点如何自我测量评价的指示性问题，并附有有操作指南。通过回答本企业是如何进行管理的，管理工作完成状况，以及管理的结果，达到总结经验、寻找差距、明确方向的目的。

该准则自我评价流程包括10个步骤：(1)确定组织要评价的范围；(2)对应准则的模块选出7位组织者；(3)决定自我评价和行动计划的格式和范围；(4)高层领导者与模块组织者编制组织简介；(5)模块组织者练习自我评价技巧；(6)模块组织者组建本模块团队，编制所负责条目的回答；(7)团队之间分享回答并最终确定结论，识别关键优势和差距；(8)确定本组织的关键优势和改进机会的优先顺序；(9)制定和实施改进的行动计划；(10)评估和改进自评过程。

3　管理严格。该准则评审过程相当严格。企业(或其他申报组织)按照准则要求提交资格认定材料和申报材料。评审程序分为三步。第一步，由至少6名评审委员独立评审和评价；第二步，选择第一阶段得分高的申请者组织合议评价；第三步，对第二阶段得分高的现场访问，评审员评审建议获奖者名单，评判小组决定。

美国工商领域、教育、医疗卫生领域的专家按照一个竞争性的程序选拔评审员，组成评审委员会，负责评议申报材料并编写反馈报告。评审委员会中的评判小组向商务部主管提出获奖建议。所有委员会成员必须参加评审员预备课程。此外，由美国商务部部长任命各经济领域知名人士组成监察委员会，对该计划提供咨询和评估。

由于程序严格、评委专业，该准则的公信力比较高。

卓越绩效准则的实施效果得到了美国企业的验证。根据1 995年美国国家标准技术研究院对上市公司的研究，实施卓越绩效准则的企业其绩效表现显著高于标准普尔500指数，收益增长率为362％，而一般公司仅为148％。有专家称，“目前该准则已经成为经营管理的事实上的国际标准。对照这些准则来对组织的绩效进行评估，是过去十多年中出现的一个全球性的潮流”。

2003年，深圳市质量协会率先将卓越绩效准则引入我国。并组织进行“质量管理奖”的评审。2004年，深圳市技术监督局推出了“深圳市市长质量奖”，当年华为公司获得该项殊荣。同年，我国质量管理协会为了落实国务院颁布的《质量振兴纲要》，起草了《卓越绩效评价准则(GB／T1 9580-2004)》和《卓越绩效评价准则实施指南(GB／Z19579-2004)》并获得政府有关部门批准，作为国家推荐标准颁布，发挥了卓越绩效准则在我国应用的推动作用。据报道，中兴通讯、招商银行、圣庭苑、创维、康佳、广东移动、南通醋酸纤维有限公司等企业取得了显著成效。但是从总体上看，与其他企业管理评价体系，例如ISQ9000、全面风险管理、社会责任评价体系、信息化评价体系、创新型企业评价体系等相比，卓越绩效准则在我国企业推广应用还不够普遍。

二、卓越绩效评价准则在中国推广的难度

卓越绩效准则在中国推广迟缓可能有以下三个原因。

1　综合评价而缺乏系统性。卓越绩效准则推出的时间几乎与IS09000同步，原来的意图是通过评价推进企业质量管理，提升美国企业竞争力。然而其内容逐步扩充。其2005版已经远远超过质量管理及其相关领域，成为覆盖企业管理的各个层面，对企业经营管理进行全面评价的体系。虽然全面评价符合其卓越绩效名称的要求。但是其内容却未能包容对企业绩效有重大影响的主要方面。例如资源的再利用、信息化、风险控制等等。

2　功能重叠而缺乏领先性。改革开放以来，我国引进了许多管理体系与方法，如TQC(1978)、IS09000(1988)，OHSAS18000(1999)，六西格玛管理(2001)、风险控制体系(2004)、社会责任评价体系(2008)，这些评价体系都有很强的针对性。卓越绩效准则发端于质量管理，实际评价涉及到方方面面，与国内现有评价体系存在重叠，但是引进时间并不早，缺乏先入为主的优势。

3　操作相对复杂、缺乏客观标准。整个准则加上组织简介2个条目(组织概况、组织的挑战)，5个要点(组织环境、组织关系、竞争环境、战略挑战、绩效改进系统)，一共需要回答104个一级问题，238个二级问题。准则所提出的大部分问题属于开放性的问题。例如过程管理模块中的价值创造过程，要答复以下的问题：(1)你的组织如何确定其关键的价值创造过程?你的组织创造或增添价值的关键的产品、服务和业务过程有哪些?这些过程是如何为盈利性和业务成功作出贡献的?(2)你如何结合来自顾客、供应商和合作伙伴的输入来确定关键的价值创造过程的要求?这些过程的关键要求是什么?(3)你如何设计这些过程以满足所有的关键要求?如何将新技术、组织的知识以及对敏捷性的需要融入到这些过程的设计中去?如何将周期时间、生产率、成本控制及其他的效率和有效性因素融入到这些过程的设计中去?你如何实施这些过程以确保其满足设计要求……这些问题确实不容易回答，更不容易进行客观的判断与比较。评奖过程操作比较复杂。需要训练有素的专业评审人员。

三、卓越绩效准则的借鉴价值

尽管卓越绩效准则推行有诸多困难。但是作为一个评价体系和经营管理诊断工具，还是有不少重要的借鉴价值。

1　现代价值理念。企业管理是主动行为，不可避免打上价值观的烙印，反映人们对经营管理规律的认知。任何企业评价必须要有明确的价值观。2005年准则提出的核心价值观包括：前瞻性领导、顾客驱动的卓越、组织和个人的学习、重视雇员和合作伙伴、敏捷性、注重未来、促进创新的管理、基于事实的管理、社会责任、注重结果与创造价值、系统的视野。这些价值观反映了现代企业经营成败的规律，也是业界多数人的共识。

2　强调适应性，自我诊断为主，立足改善。该准则以自我诊断与改进为首要目的，强调动态适应环境，注重关键组织绩效。不强调统一的组织、职能、管理模式，主要用以启发组织者和团队成员系统总结工作，发现成功经验和工作差距、努力方向。通过申报、评审和公布、反馈。实现经验共享。

3　客观公正。我国有些评价、认证体系由于中介组织急功近利，评价过程缺乏客观公正而逐步失去权威性与公信力。而卓越绩效准则设计和运作比较规范，有完整的操作体系，包括术语解释、类目与条目的说明、评分指南、回答指南，还提供一些实用工具，如自我分析工作表等。例如在人力资源模块中关于雇员福祉与满意项目。包括工作环境、雇员支持与满意。其中雇员支持与满意方面。提出如下三个具体问题：(1)你如何确定影响雇员的福祉、满意和激励的关键因素?这些因素如何针对多样化的职工队伍和各种不同类型的雇员加以细分?(2)你如何通过服务、福利和政策来文持你的雇员?如何对其调整以使之适应多样化的职工队伍和各种不同类型的雇员的需要?(3)你在确定雇员的福祉、满意和激励方面使用哪些正式和非正式的评价方法和指标?这些方法和指标如何因职工队伍的多样性和雇员类型而异7你如何使用其他的指征，如雇员的保持、缺勤、抱怨、安全及生产率等，来评价和改进雇员的福祉、满意和激励?在准则的注释中还特别指出一些测量指标。如福祉、满意和激励的测量指标可包括安全与缺勤方面的数据、总的雇员离职率、与顾客接触的雇员的离职率等等。并强调有关这些测量指标方面的结果，应在规定项中加以报告。

绩效审计操作指南篇6

一、绩效审计的目标、内容、职能

1.绩效审计的目标。绩效审计目标由基本目标和具体目标构成。审计基本目标在免疫系统理论视角下,政府绩效审计应当适应政府审计功能定位发展的需要,树立科学的审计理念,将充分发挥审计的免疫系统功能,保障国家经济社会健康运行作为其最终的审计目标。审计具体目标是评价与揭示被审计单位资产财务绩效,查找被审计单位管理漏洞、防止损失浪费、挖掘效能潜力,促进管理活动全面优化。

2.绩效审计的内容。按照审计免疫系统新功能要求,绩效审计的内容是“预防”、“揭露”、“抵御”三大部分。主要内容在“预防”方面是及时发现苗头性、倾向性问题,及早感受风险,发挥预警作用;在“揭露”方面,查处违法违规、损失浪费、污染环境、损害群众利益、破坏民主法治等行为,揭示体制障碍、制度缺陷、机制扭曲和管理漏洞,保障经济社会安全健康运行;在“抵御”方面,注重对问题进行深层次分析,调动积极因素,防止消极因素入侵经济社会系统,促进改革体制、健全法治、强化管理、防范风险等,增强“免疫力”,推动经济社会全面协调可持续发展。这三大内容审计,推进从传统路径向深层次的拓展,一方面审计仍然需要重视各种违法违规、经济犯罪等传统审计内容,另一方面更加强调从揭露问题到预知风险、改进机制、抵御消极因素的转变。将审计重点放在风险的识别与规避方面,这样既可以抓住审计的主要内容,又可以充分利用有限的审计资源,取得良好的审计效果。

3.绩效审计的职能。职能是某项事物或工作本身具有的功能,通过职能的有效发挥达到工作目标。绩效审计的职能包括:第一,为政策制定机构检查确定有关政策是否被经济而有效执行或为政策制定机构履行此权力提供服务。第二,分析政府项目在经济性、效率性和效果性方面可能存在的问题。第三,报告所审项目的影响。第四,独立分析政府部门的业绩指标。

二、积极探索绩效审计评价体系

建立一套科学可行的指标评价体系刻不容缓。目前需要解决的问题:一是审计范围应扩展,财政审计把主要力

量检查资金是否用于原定的目标、其效用评估;对采购审计主要关注整个采购活动的经济性、效率性和效果性。二是评价指标应健全,绩效审计应建立规范的评价标准和评价体系。建立科学、规范的效益审计评价体系,需要审计人员在实践中改革和创新,运用创造性的思维方法积极探索。绩效审计指标评价体系分为三个层次:(一)总体审计评价以经济性、效率性、效果性为指标。(二)评价管理活动的标准,以目标任务完成情况和完成效率情况为具体衡量指标,这些指标的数值越大说明效率越高:(1)目标任务完成率=实际完成工作量/计划工作完成量;(2)效率节约率=(计划完成时间-实际完成时间)/计划完成时间;(3)人均完成工作量=实际完成工作量/工作人员人数;再次,资源利用及资金占用标准。(三)评价专项资金支出时可用资金到位率=实际拨付资金额/按项目批复应到位金额、资金利用率=实际用于项目的金额/实际到位金额、资金有效率=实际用于项目的支出金额/按项目批复应到位金额,为衡量指标来反映资金再划转过程中有无财政、主管部门层层挤占挪用、有无贪污等违规违纪行为。公共工程资金效益审计也是如此。

三、政府绩效审计的对策

审计人才资源有限,现代审计技术较陌生,综合分析问题的能力不强等影响着政府绩效审计的效果。要使绩效审计不断发展,须从以下几方面着手:

1.整合审计资源,实现共享资源。在审计资源相对有限的情况下,有效整合审计资源,实现资源共享能为审计人员提供诸多便利,也是新形势下审计工作的新方向。

2.编制绩效审计操作指南。指南的出台为项目的选择和审计目标的确定提供了基本思路,对指导、规范绩效审计业务行为,加快绩效审计工作步伐具有重大意义。

3.建立健全各部门、各项目评估指标体系。各评估指标体系的建立对于构建科学、规范、实用的财政支出绩效评价指标体系,健全公共财政体制和深化财政支出绩效评价有重要意义。

4.拟定绩效审计模板。绩效审计模板的建立有利于审计部门有目的、针对性的进行审计,对被审计单位提出科学、合理的管理意见,改善被审计单位现状,提高国有资金使用效率。

5.加大绩效审计的考核力度。将绩效审计纳入年度考核目标,编著行业绩效审计优秀案例。

绩效审计操作指南篇7

关键词：后新公共管理；协同政府；政府绩效审计

一、后新公共管理下的政府协同治理综述

我国自20世纪80年代以来在新公共管理运动的影响下开展了对公共部门进行竞争、分权性管理，提高政府行政效率和质量的改革，但随着政府改革向深层推进，新公共管理运动改革也带来了民主价值的弱化、组织结构和公共服务的“碎片化”等问题。（曾维和，2009）这种分权和竞争的机制导致了公共部门之间缺乏有效的合作与协调，忽视了政府作为国家治理参与主体是一个整体，反而影响了公共部门的管理效率。为此，西方理论和实务界针对新公共管理运动中日益凸现出的问题，探讨可能的改进措施。20世纪90年代以来，以“协同政府”（后称之为“整体政府”）思想为主要内容之一的后新公共管理运动成为政府改革的趋势，并逐步推广。协同政府是通过横向与纵向的协调，消除政策相互抵触的状况，有效利用稀缺资源，使某一政策领域的不同利益主体团结协作，为公众提供无缝隙的而非互相分离的服务（Pollitt，2003）。横向即促进中央各部门和专业机构的团结协作，纵向即中央对更多的下属机构实施控制。“整体政府”强调在公共政策与公共服务的过程中，采用交互的、协作的和一体化的管理方式与技术，促使各种公共管理主体（政府、社会组织、私人组织以及政府内部各层级与各部门等）在共同的管理活动中协调一致，达到功能整合、消除排斥的政策情境，有效利用稀缺资源为公民提供无缝隙服务（TomChristensen，2006）。可见，为克服新公共管理改革中的“碎片化”问题，协同政府改革的重点已经从部门分权、竞争转变到中央相对集权，注重国家治理全局战略、强调政府内部部门间的合作治理。我国的理论界也开始探讨协同政府改革对我国政府改革的启发。曾维和（2009）在参考协同政府改革模式上，也提出了“大部制改革”思路，即建立以部门、权力与利益为轴心的三大机制：结构化的部门协调与配合机制；制度化的权力协调与制约机制；民主化的利益协调与消解机制。唐兴霖（2011）提出对西方的公共管理理论要进行研究、分析、批判、吸收，根据当代中国的实际国情和中国公共管理的实践需要来设计理论，把科学性和本土化有机结合起来。政府绩效审计产生于新公共管理运动，是审计人员对政府使用公共资源和提供公共服务的经济性、效率性、效果性、公平性和环境性进行审计评价，行使监督职能，提出改进建议。它属于政府绩效管理范畴。我国政府绩效审计应该借鉴后新公共管理改革的理论与实践，不断发展和创新。我国学者也在逐渐认同协同政府的作用。王会金和戚振东（2013）认为政府绩效审计开展绩效审计时，应当以协同的思想，整合社会监督资源力量，促进政府绩效审计顺利开展。政府绩效审计协同包括政府绩效审计战略层面、管理层面和操作层面的协同。

二、问题的提出

当前我国进入经济发展中低速增长的新常态，近年来的财政收入增长不及财政支出增加凸显了公共财政资金的稀缺性。而近年来屡屡爆出如800万人行天桥刚用5年就被拆除、刚通车5天的辅道因铺设电缆又要挖开等短命工程造成公共资源和资金的极大浪费。为了合理、有效、公平地使用公共财政资金，在保证真实、合法地使用公共财政资金前提条件下，必须提高公共财政资金的使用效益，合理配置公共资源，进行政府绩效管理。因此，我国审计署《“十二五”审计工作发展规划》中提出全面开展政府绩效审计工作，提高财政资金和公共资源管理活动的经济性、效率性和效果性，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。我国政府正在积极地部署绩效审计的工作，但实践与理想目标差距甚远。近年来，理论与实务界过多在探讨研究绩效审计指标体系设计、绩效审计与绩效评价的区别等微观操作层面，而欠缺了对理论层面的研究。政府对某项公共资金支出的绩效，往往需要多个相关部门协作，而不能单从某个部门去进行审计评价其结果。但目前的实际情况就是政府绩效审计与其他政府绩效评价、审计过程中相关部门之间缺乏协调合作，没有整合社会监督的力量，浪费有限的审计资源，导致政府绩效审计工作效率低下，发展缓慢甚至是受阻。

三、我国政府绩效审计协同治理

我国政府可以借鉴西方后公共管理的思想，从国家治理战略、多元绩效评价主体等协同角度开展政府绩效审计，从而提高审计工作效率。

（一）政府绩效审计战略与国家治理战略协同。国家治理就是通过政府、市场与社会的相互合作和协调，对公共资源进行有效配置，达到对公共事务管理的目的。我国审计署在“十二五”审计工作

发展规划中提出全面推进绩效审计，但是从目前政府绩效审计的实施来看，由于审计资源有限，真实合法性审计仍然占据主导，不加侧重地在所有部门和项目中全面推进绩效审计实施困难重重。绩效审计的对象主要是公共资金的支出，政府部门在使用资金时是否合法合规，是否经过谨慎的调查研究，是我们发现查处腐败行为的重要途径。因此，我国政府绩效审计应该基于国家治理的需要，与国家治理战略相协同，有侧重地制定未来工作战略规划来开展审计活动。我国政府绩效审计战略制定应该围绕国家治理的阶段任务、重点审查项目和发展趋势展开，规划具体的绩效审计项目，安排审计任务。例如，十八届三中全会中提出的“使市场在资源配置中起决定性作用”，通过绩效审计着力发现改进市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位等问题。根据《国务院关于加强审计工作的意见》（2014）对公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况实现审计监督全覆盖，政府绩效审计无疑是审计监督全覆盖的重点。依据《预算法》（2015）内容，重点审查支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况。当然，地方审计机关实施的政府绩效审计不仅要与中央审计机关的审计战略协同，还要与地方政府治理战略协同，以满足全国绩效审计战略规划发展要求。这样一来，政府绩效审计未来重点工作围绕经济体制改革的核心问题，对公共部门、公共项目、公共资源和公共政策开展绩效审计工作，围绕政府的反腐倡廉重点，开展领导干部经济责任审计等，从国家治理的高度来发现问题、分析问题、解决问题，达到优化配置公共资源，促使政府部门更好地履行公共管理责任，提高国家治理水平。

（二）政府绩效审计主体与其他绩效评价主体协同。国家治理理论的主要特征之一就是治理主体的多元性，治理的目标就是“创建一个以相互依存为基础的、以协作为特征的、纵横协调的、多元统一的社会治理结构”。我国多元治理主体对政府的绩效评价主要由政府审计机关实施的绩效审计、财政部门实施的绩效评价，第三方对政府的绩效评价组成。在具体操作规范上，审计署在《国家审计准则》（2010）中明确审计机关的主要工作目标是通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性。其中，效益性是指财政收支、财务收支以及有关经济活动实现的经济效益、社会效益和环境效益。对效益性审计指的就是政府绩效审计。但这只是把政府绩效审计作为一项重要的审计任务，除此之外，至今没有具体的审计准则和具体操作指南。财政部自2009年出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》后，又陆续制定了一系列政府评价方案和指标体系框架的规范，为全面推行财政绩效评价与管理提供了重要的制度依据。对政府绩效评价实施的第三方主体主要有注册会计师及会计师事务所、兰州大学中国地方政府绩效评价中心、华南理工大学政府绩效评价中心等高校机构，这种第三方评价实际上也是受政府的委托开展绩效评价的。目前，注册会计师没有可遵循的具体评价操作规范，高校的评价中心制定的评价体系也不尽相同。从目前来看，三个评价主体各自为营，几乎没有交叉，按照各自的“评价体系”具体实施绩效评价工作，最终出具的绩效评价结果相互利用程度也不高，这种分权带来的多元治理主体之间缺乏协调和公共责任的缺失在一定程度上制约了政府整体绩效管理水平的提高。在与国家治理战略协同的前提下，政府绩效审计应该与财政部门绩效评估、注册会计师评估及社会组织的评估协同，注重政府内部部门之间、政府与社会组织之间的协作，实现多元化治理。首先，审计机关要与被审计单位进行良好的沟通与合作，在完成真实合法性审计的基础上，以改进被审计单位的管理水平和质量为出发点，进行绩效审计，提出合理化建议。其次，财政部门与审计机关、第三方评价主体之间展开合作，共享审计资料和审计数据，在评价指标体系的设置上相互借鉴，充分利用各自出具的审计评价报告，逐渐减少重复交叉职能，节约政府审计评估资源。再次，政府委托第三方进行绩效审计评价，在政府的支持下保持高度的独立性，第三方主体与被审计单位、财政部门进行及时的沟通与协作，充分获取审计资料和收集审计数据，评价结果，为政府审计绩效评价提供有力的鉴证。

作者:王莉莉 单位:河北大学管理学院

参考文献：

［1］TomChristensen，PerLagreid.张丽娜，袁何俊译.后新公共管理改革———作为一种新趋势的整体政府［J］.中国行政管理，2006.9.

［2］温美琴，胡贵安.基于政府绩效评估视角的政府绩效审计研究［J］.审计研究，2007.6.

［3］戚振东，吴清华.政府绩效审计：国际演进及启示［J］.会计研究，2008.2.

绩效审计操作指南篇8

关键词：绩效审计；发展；问题；对策

中图分类号：F239 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）02-0-02

一、我国政府绩效审计的发展

我国自20世纪80年代开始，对绩效审计开始进行探讨和研究，1984年提出“试审”，在80年代中期开始企业经济效益审计研究，中后期开始承包经营责任制审计研究，90年代初期基本处于停滞状态，直到90年代加入“世贸组织”前，我国的审计界才开始广泛开展审计理论探讨和实务研究。进入21世纪，我国的政府审计在实践中逐渐开始了对行业的审计调查、任期经济责任审计、专项基金审计和公共工程的绩效审计等进行实践探索。审计署于2003年制定的《审计署2003年至2007年工作发展规划》中提出：“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐步加大效益审计分量，争取到2007年投入的绩效审计的力量占全部审计力量一半左右。”在《审计署2008年至2012年审计工作发展规划》和“十二五”规划中，要求“全面推进绩效审计，促进加快转变经济发展方式，”、“不断摸索和总结绩效审计经验和方法，2012年底前建立起中央部门预算执行绩效审计评价体系，2013年底前建立财政绩效审计评价体系和其他审计绩效审计方法体系”从中，我们可以看出，我国政府绩效审计探索和发展的思路、方向和步骤。

二、我国政府绩效审计发展中存在的问题及原因分析

（一）存在问题。相对于西方国家政府绩效审计发展史，我国绩效审计起步较晚。在1991年全国审计工作会议上首次提出“在开展财务审计同时，逐步向检查有关内部控制制度和效益审计方面延伸”，这也是我国政府部门首次提出绩效审计的概念。从二十多年的探索和开展来看，我国绩效审计发展还存在诸多的问题。

1.对绩效审计的认识不到位。包括政府在内、审计界自身以及社会各方对绩效审计的认识存在着较大的偏差。有人认为绩效的评价应当由单位的业务主管部门或相关专业技术部门来评价，有人认为当前审计的重点还是在真实性和合法性上，甚至有人认为审计是依法审计，就是审计事项是不是违法，不违法就不应该做什么绩效评价等等；

2.绩效审计的独立性体现不够。绩效审计要充分评价资金的效益性、效率性和效果性，但我国的绩效审计往往不能站在独立超越的立场上，对上述内容的阐述不够全面和深入，从而影响了审计的独立性，进而制约了政府绩效审计的开展；

3.审计转型发展不快。当前政府审计仍处在财政财务收支的真实性、合法性，处于查错防弊、发挥“免疫功能”的阶段上，绩效审计很难短时间成为主流；

4.我国法律法规体系不健全，执法水平有待改进。法律监督不够给力，政务公开不够透明，真正适用于政府绩效审计的准则尚未建立，取得立法支持是目前我国开展绩效审计的当务之急；

5.政府的法制理念和审计观念存在不足。政府对经济管理在很多方面仍停留在计划经济的“统一要求，令行禁止”的指导思想上，比较重视政策执行过程控制和对财经法规的遵守，不太重视绩效的管理和认责，同时，政府审计机关更多强调的是过程控制，坚持查错防弊，处理处罚，强调自己的执法，从而深陷在合法合规性审计上。

另外，财政预算的科学性、法制化和透明度不高，绩效审计评价指标体系的建立完善，审计人员综合素质的提高，以及现代信息化技术的运用等等，都从不同的方面制约了我国政府绩效审计的发展。

（二）原因分析。尽管我国政府审计机关正在努力开展绩效审计的理论研究和实际探索，但受多种原因，发展依旧缓慢。结合我国政府审计发展的过程可以看出，制约政府绩效审计的因素主要有：

1.审计机关的行政管理模式的制约。根据我国宪法和审计法的规定，我国政府审计机关隶属国家行政部门，地方审计机关实行地方政府和上一级审计机关的双重领导，其中，上级审计机关主要主管审计业务开展，而地方政府主要主管人事组织、经费职能、工作开展等，所以地方审计机关的独立性受到限制。

2.法制体系不完善。当前我国正处于新旧体制的转型期，社会主义市场经济体制尚不健全，与之相适应和配套的法律法规也不完善，法制体系与民主法治体系、行政管理体系尚未形成统一、完整、匹配的整体，并且有的法律条款过于简单、宽泛，规定并不明确、具体，造成实际操作困难，同时，我国的执法水平和法律监督还需不断强化。

3.审计基础不够健全。我国审计机关成立比较晚，在审计经验和制度完善上与西方发达国家有不小的差距，开展政府绩效审计需要建立在真实性、合法性审计的基础上，并且，我国会计行业的规范性、真实性、完整性的程度的不够，造成了财务管理的混乱、会计信息的失真和错账、假账的大量存在，审计机关更多的精力和工作还是局限在真实性、合法性审计上。

4.绩效评价体系的缺失。目前，除了我国《审计法》在总则中有审计机关要对财政财务收支的效益性进行审计监督的要求外，没有其他的审计的相关法律对绩效审计职责作出明确的规定，由于绩效审计评价对象的广泛性和特殊性，绩效审计评价体系的建设更是当前影响绩效审计工作开展的重点难题之一。

5.绩效审计的理念滞后。当前，我国的市场经济秩序在一定范围内还比较混乱，违反财经法规的现象比较严重，造成审计主要还是停留在查错防弊方面，一方面认为财务信息的失真让绩效审计缺乏审计基础，另一方面，传统的政府审计理念还是主抓财经法纪审计，强调过程控制，强调自身的执法地位和大案查处、强调对问题的处理、处罚，加上公民的民主意识薄弱、政府和公益组织机构的受托责任意识不强，审计界的绩效法律法规、审计准则指南和评价体系的不健全、审计机关内部管理、人才队伍建议等诸多方面的制约，大大地限制了政府绩效审计的发展。

三、解决制约我国政府绩效审计发展问题的对策

（一）探索建立中国特色的绩效审计模式。充分借鉴国内外先进的绩效审计理论和经验，结合我国实际，从概念、体制、法律法规依据、操作程序和方法等方面，构建相对完整和完善的具有中国特色的政府绩效审计模式。

（二）建立健全绩效审计法律规范。从法律、法规的高度对我国政府绩效审计加以定位，修订完善包括《审计法》、《预算法》在内的相应法律法规，适时出台《政府绩效审计办法》和与之配套的审计准则、操作指南以及审计评价模式，明确政府绩效审计的内涵、责任、权利、义务以及审计范围、审计程序等，为开展政府绩效审计提供依据和打好基础。

（三）加快政府管理模式和理念的转变。加大公共管理改革的步伐，加快政府从“全能政府”向“有限政府”转变，从比较注重过程控制和对财经法纪的遵守上向更多重视目标实现和结果的要求方面转变，让政府更多关注公共资源配置、经济社会发展和民生工程建设绩效，不断加强绩效管理与控制的意识的培养，形成现代政府治理模式。

（四）转变审计体制，保证审计的独立性和权威性。可将审计机关由政府组成部门独立出来，归属于全国人民代表大会，人大常委会下设专门委员会组织和领导全国的审计工作，对各级政府实施审计监督，审计机关可实现垂直领导管理模式，以充分保证政府审计的独立性、公正性。同时，进一步加强审计整改、审计公告力度，打造“阳光审计”。

（五）建立科学的指标评价体系。要建立以国家的法律法规、方针政策，地方立法机关和地方行政机构制定的地方性法规，各种计划、指标、预算和定额，本单位或同行业的历史先进水平、平均水平，以及科学测定的经济技术数据为基础的评价模型，为绩效审计探索和实践打下基础。

（六）继续加大审计内部建设，重点关注人才队伍建设，扩大项目比重、拓展审计内容、加大成果运用，充分发挥审计保障国家经济社会运行的“免疫系统”功能，真正构建与社会主义市场经济相适应的中国特色的审计监督制度。

参考文献：

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