环境经济与政策范文

环境经济与政策篇1

【关键词】经济；金融环境；货币政策

随着社会经济的不断发展，人与人或国与国之间的经济往来也变得越来越频繁，因此，很多经济方面的问题便不可避免的出现了，例如通货膨胀、通货紧缩、以及一系列的金融问题，都开始出现在人们的视野，并对人们的生活造成了很严重的损失，这不仅对国家经济的发展不利，同时对人们生活的稳定也有着非常大的危害。货币政策作为一个国家的政府或中央银行对本国经济进行调节的一个手段，目前在世界各国都备受青睐，在发生金融危机时，仅仅靠市场这双无形的手是无法很好的对其进行解决的，这时候只有中央政府通过对货币政策的调节，才能有效的解决金融危机，因此我们不难看出，金融环境与货币政策两者之间的联系非常紧密。

一、金融环境概述

金融环境指的是一个国家在一定的金融体制和制度下，影响经济主体活动的各种要素的集合。金融环境的好坏在很大程度上关系着人们能够很好的进行生产和生活，一旦一个国家发生金融危机，被影响的不仅仅是自己的国家，只要与发生金融危机的国家之间有经济联系的国家都会受到影响，因此从全世界范围讲，金融危机都是非常不利的。在我国，随着改革开放的不断进步，我国于世界的联系也开始越来越紧密，尤其是与美国之间，因此在2008年，美国发生次贷危机的那一年，我国也受到了严重的影响，由此可见，预防金融危机的出现，或在金融危机出现时，中央政府及时调整政策对其进行解决，对于保持金融环境的稳定性是非常有利的，同时这也非常有利于一个国家的经济平稳有序的发展，有利于这个国家人民生活水平的提高。

二、货币政策概述

货币政策指的是一个国家政府所制定的维护本国金融环境的主要手段，货币政策的主要目的有四种，一是使本国人民能够充分就业。这里的充分就业指的并不是每一个人都能够就业，而是尽可能的降低国家人民的失业率，使其能够保持在一个社会所能成熟的水平；二是使物价能够保持在平稳的水平，物价水平能够从整体上反应这个国家的金融环境水平，如果一个国家的物价水平过高，那么无疑，这个国家一定是处在通货膨胀之中；三是使经济水平得到增长。经济基础决定上层建筑，一个国家经济水平的提高能够大大的巩固其经济基础，同时也就能够使其上层建筑得到保证；四是使国际收支达到平衡。这里说的国际收支平衡并不是指收入与支出两者绝对的平衡，而是指收入大于支出，或支出大于收入，但能够保持在一个稳定的水平。由此可见，总结起来说，中央政府制定货币政策的主要目的就是为了使国家的金融环境能够保持在平稳的状态。

三、金融环境与货币政策之间的关系

金融环境与货币政策两者之间是互相联系互相制约的，文章本部分将针对金融环境与货币政策之间的关系展开讨论，希望通过讨论，能够体现出两者的重要性，同时使读者认识到将两者联系到一起综合进行考虑的重要性。

1.金融环境影响着货币政策的调整

这里以美国的次贷金融危机为例，自2008年开始，美国的次贷金融危机开始由美国出发向世界各地蔓延，中国也不可避免的受到了这次金融危机的影响，在受到金融危机的影响之后，中国政府并没有坐以待毙，而是积极利用了多种手段对这次危机进行了调节，其中，调整货币政策就是一种非常有效的手段，通过对货币政策的调节，中国不仅仅成为了受美国次贷金融危机打击最小的国家，同时也大大的提高了本国的国际地位，由此可见，金融环境一旦发生了变化，那么为了使本国经济不受影响，政府就一定要提出相应的货币策略，这样才能保证本国经济稳定的运行。

2.货币政策的调整将对金融环境产生影响

这里以通货膨胀和通货紧缩两种金融危机为例。

在发生通货膨胀时，通常会发生例如纸币贬值、物价上涨等很多现象，使人们手中的现金大大缩水，这将会带来社会经济虚假的繁荣，也就是所谓的“泡沫经济”，但随着时间的推移，通货膨胀带来的危害便会逐渐显现，这时，国家需要采取的货币政策是提高银行存款利率、上调存款准备金等，这样对解决通货膨胀是非常有利的。

在发生通货紧缩时，通常会发生例如纸币升值，物价下调等现象，这会导致很多生产者无法获得相应的利润，从而放弃急需生产，这样持续下去，对社会经济水平的提高是非常不利的，这时政府可以通过实施货币政策对这种状况加以解决，例如降低银行存款的利率，以促进货币的流通，从而使通货紧缩的状况得到改善。

由此可见，在适当的时候调节货币政策能极大的改善金融环境。四、结束语

综上所述，经济金融环境与货币政策两者之间是分不开的，在金融环境出现问题时，政府一定要采取相应的货币政策对其进行调整，这样才能使金融环境得到改善，才能使国家经济得到长远稳定的发展，才能在最大程度上提高人民的生活水平。

参考文献：

[1] 楚尔鸣.货币政策效果非对称性的理论分析[J].求索，2004（11）.

[2] 陆军.货币政策无效性命题在中国的实证研究[J].经济研究，2002（3）.

环境经济与政策篇2

为了促进县域的经济发展,给投资兴业的经营者提供优惠政策,为招商引资企业创造一个良好的发展平台,防止对企业的非生产性干扰,杜绝乱收费,乱摊派、乱罚款现象,在合法有效前提下,采取制订相应优惠政策和向社会公开承诺等重大举措,构成地方经济发展软环境中的一个重要组成部分,这难免会成为某些人阻碍执法的借口,造成执法环境恶化,使水行政执法工作不同程度地受到一定的冲击。为此,本人试作简要分析:

两者目标一致性

水行政执法与经济发展软环境政策,从理论上讲应该是相辅相成密切联系的。前者是法律行为,是依法行政的具体体现,后者是执行规则,是经济发展的需要,前者是后者的前提和条件,后者是前者的补充和具体化,两者相互促进,协调共处。水行政执法目的:一方面是国家水行政管理目的得以实现,另一方面是确认和保障行政相对人的合法权益。经济发展软环境政策的目的:一方面促进水行政部门的廉洁从政,公平执法,提高办事效率;另一方面保护投资经营者的合法权益。因此两者根本目标是一致的,都是为了保护和保障经营者和行政相对人的合法权益,如果能被正常运用,有效协调,它将会推动依法行政的进程,保证工作持续健康发展。

矛盾的产生

水行政执法,是巩固和发展依法治水,用法律手段来规范水事行为,管理水事活动的重要举措,它具有主题的独立性、行政性、法定性、强制性,水行政主管部门及其执法人员必须在水法律、法规、规章、规定的范围内,严格履行法定职责,行使法律赋予的职权,严肃执法行为,做到公平、公正、公开。如果一旦经济发展软的政策、环境被有的政府领导或者所属经济主题曲解本意或被别有用心的利用,就发生质的变化。他们为了保护其局部利益,借招商引资一个良好的投资环境为名,不顾法律法规的严肃性和执行力,公然阻碍行政执法活动的正常开展。更有甚者,政府领导直接干预,在该地区造成恶劣影响。如,为发展地方经济,在该地区各乡镇建立工业园,并成立管委会,给予优惠地方政策,进行招商引资,形成规模较大的民营企业群,并以工业管委会为名,总揽了行政管理事项,他们对行政管理部门的行政执法活动,不但不积极协调,而且百般阻挠。如:水行政管理部门在查实该工业园有涉嫌违法凿井或违法取水行为后,前往该处进行服务、宣传,并且上门做工作,要求其依法履行法定义务,申请办理相关手续或取水许可证。期间,由水行政机关领导带领执法人员,相继与该乡镇党委、政府取得联系,召集相关人员,协商具体操作办法,然而这些乡镇领导认为该企业是县上的重点招商引资项目,应该享受招商的优惠政策,给执法人员执法工作带来一定的阻碍。

二、 矛盾的解决

通过行政机关及其执法人员持之以恒、坚持不懈的努力,大多数企业按照法律的规定履行了法定义务,但仍有个别企业,在政府某些领导的支持和经济发展软环境政策的保护下,既不陈述理由,又不能按正常程序申辩,拒不履行法定义务。甚至节外生枝,通过不正常途径向上层领导恶意相告,诋毁水行政执法活动,影响到执法工作的正常开展。

为此,要多下功夫,用“磨破嘴,跑短腿”的精神,多下基层宣传、指导,及时制止违法行为。

不良影响

由于经济发展软环境下不能被正确理解和正常运用,导致了一些不良后果。其一,防碍了水行政的进程;其二,法律、法规的普遍约束力大打折扣,行政相对人相互攀比,其他水行政管理工作难以进行;其三,恶化了水行政管理部门与政府、行政管理相对人的关系,在社会上造成极坏影响。

存在的问题

1、队伍建设不健全。目前,我县水政执法队伍在人员、编制、经费、装备方面还不够健全。①人员身份不一致,有行政性质、自收自支事业性质、差额拨款事业性质、全额拨款事业性质,不符合行政执法有关要求。

2、执法人员编制少。执法力量薄弱。

3、执法经费没有保障。影响正常执法活动和水事违法案件的及时查处。

4、行政干预执法现象仍然严重。一些地方政府为了地方经济发展,以牺牲法定行政收费为代价吸引外来投资,草率出台地方政策限制行政执法监督检查,使水利部门监督管理严重脱节,违法案件得不到及时处理。个别领导仍然存在以权压法,以言代法的行为,严重违背国家对依法行政的要求。

措施和对策

针对水行政执法工作在经济发展的软环境束缚下出现的诸多不良影响,水行政管理部门要积极寻找对策,拿出具体办法,缓解发生的矛盾。一是继续加大法律、法规的宣传力度,增强水忧患意识,使之深入人心、家喻户晓。法制宣传工作是一项长期的任务,各级水行政主管部门要从依法行政、依法治水的高度做好水法规的宣传工作,向群众、向政府、向有关部门领导宣传水法规,提高社会各界的水法制观念、水忧患意识、水权意识,预防和减少行政干预水行政政府的现象。水利系统内部要加强对水法规宣传和培训,提高广大水利干部职工的水法规知识,提高水行政执法人员熟练运用水法规解决问题的能力。二是多请示、勤汇报。争取政府对水行政执法工作的重视和支持;三是加强与政府的联系、与行政管理相对人的沟通,为企业排忧解难,得到企业的理解和配合;四是及时向主管部门反映,依靠水行政执法的力量,加大执法力度,达到执法目的;五是水行政执法人员要提高自身素质,增强服务意识,讲究工作方法,树立宗旨意识,规范执法行为,依法治水管水,严格依法办事。通过采取一系列措施,努力创造一个良好的水法治环境,维护正常水事管理秩序,为经济社会持续健康发展服务,为建设和谐水务打下坚实的基础。

结束语

环境经济与政策篇3

关键词：经济增长；通货膨胀；流动性；宏观调控；美联储

中图分类号：F124；F822.5

作为“十二五”规划的开局之年，我国经济呈现出平稳较快发展的走势。今年以来，我国政府实施积极的财政政策和稳健的货币政策，经济运行态势总体良好。投资、消费、出口这三驾马车稳步增长，工业生产平稳增长，农业形势转好，财政收支增长较快，社会货币信贷水平企稳，经济增长模式在宏观调控的影响下开始逐步调整，这都是我国政府调控宏观经济工作的成果。但同时我们必须注意到目前来自国内外的一系列不利因素可能阻碍我国宏观经济的平稳增长。因此，我国政府在保持目前宏观经济政策连续性和稳定性的同时，也将根据最新国内外经济形势变化对宏观经济政策进行调整，积极贯彻“稳增长、控物价、调结构”的原则，力争让我国经济在动荡的国际经济形势下持续良性发展。

一、外部环境

美国次贷危机引发了大萧条以来最为严重的全球性金融危机，重创了金融市场和实体经济。主要经济体出台了史无前例的救援措施，一方面通过扩张性财政政策直接提高总需求水平，另一方面通过极为宽松的货币政策间接支持总需求的复苏。在全球经济复苏和刺激政策延续的过程中，政策的边际效应却不断下降，特别是全球实体经济无法吸收过度释放的流动性，全球出现了流动性过剩。总需求的扩大、流动性的过剩以及全球经济的不确定性事件频发，使得全球物价指数不断上扬，全球经济面临日益明显的通货膨胀压力。

本轮通胀具有基本面需求扩张、货币过度释放以及要素价格上涨等多方面的原因，可能难以在短期内消除，通货膨胀将在中期内高位维持。必将对全球经济运行机制造成扭曲，降低资源配置的效率，甚至引发经济社会问题。

2011年全球经济出现普遍性的通胀压力，全球通胀表现为大宗商品价格急剧上升。黄金、铜、锡等金属创出历史新高，橡胶、糖、棉花、咖啡等商品也达到新高，其他大宗商品涨幅十分惊人。衡量大宗商品价格涨幅的CRB指数已经在2011年3月初创下了历史新高，目前维持高位震荡的格局。原油在北非变局的冲击下，也创出了金融危机之后的反弹新高。布伦特原油期货价格从2009年2月的40.5美元每桶上涨至2011年10月17日的113美元每桶，涨幅近180%。黄金从2008年底的730美元每盎司上涨至2011年10月17日的近1670美元，涨幅超过100%；伦铜从2009年3月2820美元每吨上涨至2011年10月的近7600美元，涨幅超过160%；中国原油进口均价从2009年初期至今上涨超过120%，2009～2010年两年原材料价格普涨30%~50%。

全球流动性宽裕的状态决定了通货膨胀不是一个短期现象。美国6月底结束了量化宽松的货币政策，但仍然维持低利率。全球流动性仍然宽裕，决定了通货膨胀没有大幅下降的货币基础。而欧洲中央银行在4月和7月初两次提高了基准利率，再次加息需要进一步观察两次加息的政策效果，需要一个较长的政策等待时间，且提高25个基点对欧洲以及全球流动性的影响并不明显。美联储对于退出异常宽松的货币政策将会非常谨慎，并将在很长一段时间内维持低利率。虽然美联储有维持充分就业和价格稳定两个任务，但在目前的情况下，由于通胀仍然不是主要威胁，美联储更加看重的是就业市场的复苏。

目前美国经济复苏的环境还比较复杂。从内部来看，就业市场不振、房地产市场脆弱。

从外部来看，中东、北非的政治乱局和欧元区的债务危机都有可能打击美国消费者的信心，延缓经济复苏的进程。美国2011年上半年GDP增速为0.9%，是两年多前正式结束衰退以来最差的半年表现。近来公布的一系列数据也显示经济增速明显下滑，复苏前景不确定性增大。在这样的环境下，进入所谓的“政策观察期”是美联储明智的选择。7月14日美联储（FED）主席伯南克曾表示，目前经济形势比此前预期更为严峻，美联储已做好两手准备应对未来形势，以确保持续复苏。所谓“两手准备”，即美联储在宏观经济走强的情况下，将逐步启动退出政策；在经济走弱的情况下，将执行进一步的货币刺激政策。在9月28日，他又暗示如果美国通胀率或者通胀预期大幅下滑，美国或将需要通过非常规措施进一步放宽货币政策，即QE3的可能性。

再转向新兴市场国家。近期新兴市场国家CPI同比、环比均大幅上升，通胀压力明显。

中国公布的9月份CPI仍处于6.1%的高位。其他新兴市场，包括印度、巴西、韩国、泰国等9月份CPI增速也都处于高位，新兴市场国家为抑制高通胀的压力还将继续深入政策调控。多数新兴市场国家的实际利率多在-5%至零附近，这说明了过去一年多的加息步骤仍然滞后于通胀的上升，货币条件仍然未能达到压低通胀的程度。

新兴市场国家经济过热的迹象能否扭转，在内部取决于调控政策的深度与力度，而在外部取决于大宗商品价格走势以及发达国家的货币收紧程度。从目前的美联储货币政策和国际大宗商品价格走势来看，前景并不乐观。通胀水平的高企和维持可能影响全球经济复苏的进程。

由于通胀水平高位维持甚至不断攀升，将恶化生产和消费的运行秩序，同时降低资源配置的效率，甚至引发资产泡沫。为此货币政策当局大幅提高基准利率，同时紧缩公共支出，紧缩政策有助于新兴经济体缓解本国和全球的通胀压力，但无法根除通胀的根源同时也可能使得新兴经济体的增长面临硬着陆。目前，印度、巴西、俄罗斯、中国等新兴经济体都采取了不同程度的紧缩政策。巴西今年年内连续加息5次，基准利率达到12%，同时在2011年削减公共支出300亿美元（占其GDP1.2%），印度自2010年3月以来连续加息12次，基准利率达8.25%。自2010年10月19日以来，中国也已连续加息5次。越南在2011年也连续加息将再融资利率和银行间隔夜拆借利率提升至15%，为亚太地区最高利率水平。

新兴经济体面临真实需求上升、输入型通胀压力明显以及内部要素价格上涨等多重压力，通胀水平难以短期下调。如果美、欧、日经济增长相对较慢，那新兴经济体面临的外部需求可能不足，在持续紧缩的情况下，经济增长可能出现较大的不确定性。

二、中国经济走势

经济数据解读：中国经济已从快速复苏阶段进入稳定增长阶段。在货币政策由适度宽松转向稳健的背景下，经济稳步增长，物价继续攀升。2011年前三季度GDP同比增长9.4%，连续三个季度增速出现回落，但经济仍然运行在平稳较快增长区间。同时物价继续快速上涨，受流动性过剩、国际大宗商品价格上涨、劳动力成本提高等因素影响，居民消费价格继续上涨。上半年我国居民消费价格总水平 （CPI）同比上涨5.4%。2010年9月，全国居民消费价格总水平同比上涨6.1%，其中食品价格上涨13.4%，非食品价格上涨2.9%；全国居民消费价格总水平环比上涨0.5%，其中食品价格上涨1.1%，非食品价格上涨0.2%。工业生产者价格涨幅放缓。2011年9月，全国工业生产者出厂价格与上月持平，比去年同月上涨6.5%。房地产价格上涨趋势有所延缓；今年8月，全国70个大中城市中，与上月相比价格下降的城市有16个，持平的城市有30个，同比涨幅回落的城市有40个。

货币市场方面，社会货币供应增速回落，新增贷款继续趋缓。9月末，广义货币 （M2）余额78.74万亿元，同比增长13.0%，分别比上月末和上年末低0.5和6.7个百分点；狭义货币（M1）余额26.72万亿元，同比增长8.9%，分别比上月末和上年末低2.3和12.3个百分点；流通中货币(M0)余额4.71万亿元，同比增长12.7%。前三季度净投放现金2557亿元，同比少投放1045亿元。前三季度人民币贷款余额56.24万亿元，同比增长16%。前三季度人民币贷款增加5.68万亿元，同比少增5977亿元。目前市场利率较年内高位已有所下降。9月份银行间市场同业拆借月加权平均利率为3.74%，比上月上升0.44个百分点，比年内最高的6月份回落0.82个百分点，债券回购月加权平均利率为3.75%,比上月上升0.37个百分点，比年内最高的6月份回落了1.19个百分点。

资金流入方面，二季度资本和金融项目顺差977亿美元，国际储备资产增加1425亿美元，其中外汇储备资产增加1430亿美元。9月份新增外汇占款2473亿元，较上月环比下降34%，这可能意味着9月份有少许资金出逃。我国今年7至9月份的外汇占款出现了一定程度的波动，这可能因为近期国际经济金融形势充满不确定性，欧债危机愈演愈烈，国际游资出于避险或投机的目的进行跨境流动。与此同时，9月末国家外汇储备余额为32017亿美元，三季度增长41.92亿美元，其中9月份当月外汇储备减少608亿美元，这是去年5月份以来我国外汇储备首次出现月度负增长，外汇储备的减少可能是由货币折算和资产价格变动造成的。9月末人民币汇率为1美元兑6.3549元人民币。

总体而言，货币流动性充裕但货币效率下降。下图为近年来我国货币供应量变化情况。

今年央行进行了较为频繁的货币政策调控。7月7日，央行再一次提高存贷款基准利率0.25个百分点，是今年第三次加息。6月20日，央行再次上调存款准备金率0.5个百分点，这是今年以来的第6次上调。大型金融机构的存款准备金率达到21%，中小金融机构达到19%。存款准备金率每上调0.5个百分点，可一次性冻结银行系统3800亿~3900亿元资金。

风险与挑战：当前环境还十分复杂，经济金融领域出现了一些应予重视的问题。一是流动性管理面临挑战。主要发达国家持续实施量化宽松政策，全球流动性过剩状况加剧，我国经济增长较快，对外贸易和利用外资都恢复增长，在人民币升值预期持续增强的情况下，国际流动性持续流入国内，在加大物价和资产价格上涨压力的同时，也增加了流动性管理的难度。主要发达经济体将在未来一段时间内维持宽松的货币政策，我国经济复苏业已巩固，宏观经济增长的内生性动力增强，加上利差、人民币升值预期等因素，不排除少量“热钱”通过贸易投资等渠道流入。二是通胀压力上升。在目前国内经济趋稳回升、内外部流动性充裕的大背景下，资金寻求保值增值的冲动以及劳动力成本和资源性产品价格趋升等结构性因素在多方面助推通胀预期。三是防范金融系统性风险的任务仍然较重。贷款快速增长，金融机构资产质量和流动性管理的压力增大。房地产调控、规范地方政府融资平台公司债务、淘汰落后产能等政策落实过程中可能对金融系统带来的影响也值得关注。

欧美经济走势、债务危机进展、货币政策松紧程度是今后一段时间海外经济的聚焦点，也是关系到中国出口形势、人民币走势以及中国输入性通胀情况的关键。由于美国经济数据令人堪忧、美国债务情况远差于欧洲、欧美利差持续存在，预计今后一段时间美元仍将保持弱势。而美元作为全世界最主要的储备货币，其持续的超发和贬值，也将是中国面临的主要外部困境。

三、政策导向

当前宏观经济政策以稳为主。尽管目前市场货币信贷紧缩、中小企业融资难、对外贸易形势恶化，并出现宽松货币政策的声音，但目前实体经济增长放缓应该是国家宏观调控的主动引导。鉴于房地产调控处于关键时期、通货膨胀压力依然巨大等因素，今后一段时间宏观经济政策依然以稳为主，注重加快转变经济增长方式尤其是增加消费扩大内需。我们可以从中央一系列举措中看出未来一段时期的政策导向。

早在去年12月10日至12日召开的中央经济工作会议上，中央就提出2011年宏观经济政策的基本取向要“积极稳健、审慎灵活”；重点是更加积极稳妥地处理好保持经济平稳较快发展、调整经济结构、管理通胀预期的关系；加快推进经济结构战略性调整，把稳定价格总水平放在更加突出的位置。货币政策转向“稳健”，表明货币政策的目标发生了变化。

在应对全球金融危机时期采取的“适度宽松”的货币政策，目的是为了遏制经济增长速度下滑的势头，恢复经济的正常增长；而“稳健”的货币政策，目的则更多是为了应对流动性增加过快、价格上升过猛和通货膨胀预期走高。从而，将在货币供应增长速度、新增信贷投放等方面都有可能收缩；同时，央票发行、存款准备金率、利率等工具的调节作用将增强。由“积极”的财政政策搭配“适度宽松”的货币政策，转为“积极”的财政政策搭配“稳健”的货币政策，这实际上是政策组合发生了变化，意味着过去应对金融危机的时候所采取的宏观经济政策已经告一段落，将实行一种新的政策组合。新的政策组合可以更好地帮助我们处理好保持经济平稳较快发展、调整经济结构、与稳定价格总水平及管理通胀预期之间的关系。

今年7月21日中共中央在中南海召开党外人士座谈会，总书记就继续做好经济工作提出6点意见：一是要继续加强和改善宏观调控，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，保持政策的连续性和稳定性；二是要继续稳定物价总水平，坚持把稳定物价总水平作为宏观调控的首要任务；三是要继续抓好农业生产，力争全年农业再获好收成；四是要继续保障和改善民生，深入做好就业工作，加强社会保障体系建设，加大对低收入群众的帮扶力度，加快推进保障性安居工程建设；五是要继续推进经济结构调整和经济发展方式转变，发展战略性新兴产业和现代服务业，加强对小企业的支持和服务，加大对、新疆、内蒙古等民族地区和其他欠发达地区的支持力度，抓好节能减排工作；六是要继续深化改革开放，通过体制机制创新解决经济发展中的深层次矛盾，推动经济结构调整和经济发展方式转变。

中共中央政治局在7月22日也召开会议部署下半年重点工作，指出下半年要重点抓好以下工作：要坚持把稳定物价总水平作为宏观调控的首要任务；要全力夺取全年农业丰收；要坚持不懈搞好房地产市场调控和保障性住房建设，坚持调控决心不动摇、方向不改变、力度不放松，坚决遏制住房价格过快上涨，确保落实保障性住房建设计划；要着力促进内需平稳较快增长；要下大力气加快推进结构调整；要毫不放松地抓好节能减排；要不断提高对外开放水平；要深化医药卫生、资源环境、财税金融、农村、文化体制等重点领域改革。

2011年7月27日中国银监会召开年中工作会议，部署下半年重点任务：深入推进平台贷款风险防控；紧抓房地产贷款风险；扎实推进贷款科学化管理；全面防控其他重点风险，特别是影子银行的风险；积极支持实体经济的重点领域和薄弱环节；持续完善监管制度机制。

四、结语

环境经济与政策篇4

关键词：环境政策演变；环境政策理念；环境政策工具；经济发展与环境保护；特点；趋势

中图分类号：X-02 文献标志码： 文章编号：1002-7408（2013）04-0092-03

我国环境政策的演变历程，从环境政策理念和政策目标上看，经历了局部环境治理――先污染后治理――边污染边治理――环境优先、保护优先的可持续发展的演变过程；从环境政策工具上看，经历了从单一使用行政管制工具到行政管制工具、市场化工具并用阶段，再到行政管制工具、市场化工具和公众参与工具综合运用阶段的演变过程。

根据萨巴蒂尔和简金斯-史密斯（Sabatier Jenkins―Smith，1993）“支持联盟框架”理论、彼得・霍尔（Peter Hall，1993）的“社会学习政策范式变迁”理论、约翰・金登（John Kingdon，1993）的政策之窗理论，政策演变主要受价值理念转变、政策学习、焦点事件、政治经济形势变化、政策问题重构、政策成本等要素影响和推动。据此分析，我国环境政策演变的特点和发展趋势呈现如下特点。

一、我国环境政策演变的特点和经验

我国的政治体制、经济社会发展状况、国际环境等因素都在相当的程度上影响着我国环境政策的演变过程。演变是在循序渐进和焦点事件引起突变的共同作用下进行的。

1.经济增长、经济社会转型和环境恶化三重压力逼迫环境政策在狭小的时空内艰难前行。我国的环境政策是伴随工业化发展逐渐演变的。跟西方国家相比，我国的工业化过程被压缩在很短的时间内，需要同时处理好经济增长、社会转型和环境治理三者的关系。环境政策的制定和执行必须服务于我国宏观的经济发展战略，在保护环境的同时要实现经济社会的现代化转型。

在政策工具方面，伴随着从计划经济体制向市场经济体制的转变，我国环境政策历经了从单一指令控制向采用行政、市场等手段综合治理的转变。随着社会主义市场经济的逐步确立，经济手段的高效性日益受到人们的注意，虽然环境问题由于其外部性的存在，并不适合完全采用单纯的市场手段来调节，但是，作为环境政策主体的政府通过对经济手段的应用，一定程度上实现了政府对环境资源的合理配置，保证了环境政策的效果。

在政策目标方面，改革开放之前和之初，我国环境政策以保经济增长为中心，采取“先污染后治理”和“边污染边治理”的政策目标，但经济规模的急剧扩大和与之相随的环境问题的日益突出，环境事件引发的环境压力成为环境政策演变的直接动力，进而确立了“环境优先、保护优先”可持续发展的目标，由被动的环境政策转向积极主动成熟的环境政策。

问题逼迫式发展是我国社会治理的一种模式，即在出现社会问题之后才采取行动予以应对，提出解决问题的政策措施。我国环境政策大多是环境问题逼迫的产物，无论是“三废”治理政策，还是可持续发展政策都是如此。这种政策演进方式导致我国环境政策发展滞后于环境治理的需要，难以保障经济与环境的和谐发展。

2.政策学习作为我国环境政策演变的原动力之一，是后发优势的根源所在。1972年我国政府参加了斯德哥尔摩第一次联合国人类环境会议，受到西方先进的环境理念的影响，在该会议之后，我国先于1978年的改革开放政策，引进了先进的环境理念，启动了现代意义的环境保护政策。该会议是政策学习的一个典型范例，其后，但凡具有重大环境保护意义的国际会议的召开都会引发我国环境政策的重大进步。这是一种跨国政策学习类型，通过与国外的交往，向先进理念学习，实现环境政策理念的更新和政策借鉴。

同时，还存在着其他的政策学习方式，比如，政府部门之间和部门内部的学习，尤其是对环境事件的反思是政府学习的一个重要方面，推动了环境政策的演变。在社会公众内部的政策学习可以提高公民的环境保护意识、环境保护能力和环境参与热情，推动环境管理模式的转变。总的看来，政策学习促进了政策联盟的形成，有利于环境政策的更新。

3.意识形态教育有力推动了环境政策的良性发展。政府主导的具有意识形态教育性质的环境保护宣传，促进了环境政策的学习和执行。同时，环境政策实施的反馈效应也在一定程度上强化了这种意识形态的作用。

4.我国环境政策深受传统文化的影响。中华文明的根基在于对自然崇拜。“天”作为自然的代表，在中国具有神圣的地位。中国传统文化崇尚“天人合一”，追求人与自然和谐统一。这种传统文化观念与当今的可持续发展理念是一致的。因此，现代环境保护理念和政策在中国很容易被人们接受和认同，利于环境政策的良性演变。但另一方面，中国传统文化在人们世俗生活中又存在过于看重物质利益的负面倾向。不少人重利益、轻道义，重眼前、轻长远。这种不良的倾向常常会导致环境保护政策在执行过程中出现弱化现象，特别是在民众参与度不高的政策环境下，政府偏重经济增长带来的短期利益，往往会带来环境政策的“有法不依，执法不严”后果。

二、我国环境政策的发展趋势和要求

我国环境政策的演进深受国情的影响。我国的国情主要体现在：其一，我国是一个人口众多、资源稀缺、生态环境脆弱的发展中大国，这是我国环境的基本国情，这就为我国环境政策定下了基调；其二，我国正处于经济的转轨时期，经济发展水平很不平衡，发展任务依然艰巨，这在相当的程度上决定了我们不能照搬西方的经验，而必须依照本国的发展目标和发展战略，制定切实可行而又符合实际的环境政策；其三，我国处于复杂严峻的国际环境之中，环境问题已经扩散为一个全球性的问题，需要通过全球治理的方式才能遏制环境形势的继续恶化，同时，结合我国的发展态势，要求我国必须在全球视野之下，权衡利益权重，充分发挥智慧，以应对复杂多变的国际形势，把环境政策视为头等重要的事情来抓；其四，巨大的人口负担使我国环境问题日益严峻，环境问题来自于社会大众，也必须在公众的参与之下化解。这决定了我们必须始终把环境问题放在很重要的位置，把环境政策摆在很高的层次。

1.加强国际合作，借鉴国外先进的经验，发挥后发优势。环境本身的公共性和全球性也在客观上呼唤各国在国际合作的基础上承担各种环境责任。我国深化了与联合国环境规划署、世界银行、全球环境基金等国际组织的合作，通过引进国外资金、技术和管理经验，提高了我国环保技术和管理水平。今后还要不断加强环境与贸易的协调，应对绿色贸易壁垒，完善对外贸易产品的环境标准，建立环境风险评估机制和进口货物的有害物质监控体系，积极推进减少温室气体排放的国际合作，积极参与国际环境公约和世贸组织环境与贸易谈判，履行与我国发展水平相适应的责任和义务。加强对外宣传，增强国际社会对中国的了解，消除中国的不利影响。

然而具体到环境政策领域，我国的环境政策水平仍然远远落后于西方发达国家。需要进一步借鉴西方发达国家的经验和教训，结合本国的国情，发挥后发优势，探索一条符合中国实际的环境政策现代化发展之路。促进人与自然的和谐健康发展，应始终贯穿于我国环境政策的价值追求之中。

2.更加重视代内和代际公平，保证城乡居民环境权利公平。“环境权利公平，是指每一个人都具有平等的生存权、发展权、环境权和其他环境权益，主要是指公民环境权平等。环境机会公平，是指满足人对环境资源的不同层次的需要和不同的人对环境资源的不同层次的需要，以利于发挥每个人的潜能。环境分配公平，是指法律在配置环境资源时或政府在分配环境资源时，必须公平。环境人道主义公平，是指对于弱势群体、弱者，要实行照顾、扶持的政策，为其生存发展提供基本的环境资源条件。”环境公平观极大地丰富了传统公平观的内涵和外延，它可包括代内公平、代际公平、区际公平和物种公平，其中种际公平是最能体现环境公平特色的内容。

我国幅员辽阔，不同区域的发展水平、环境容量、对环境质量的可接受程度等差异明显，在制定环境政策时应因地制宜，顾及到各地区的实际发展水平，并实现代内的公平。

3.倡导绿色低碳生活，促进环保经济的发展。全球化给中国带来环境挑战。首先，我国承接了国际产业转移，也加剧了局部地区的环境风险；在贸易顺差加大的同时也承担了“生态逆差”的现实；危险废物越境转移是我国在较长时间内必须应对的挑战；进口产品中的许多奢侈消费品诸如大排量豪华轿车等，增加了我国的环境压力。其次，中国环境问题正日益受到国际社会的关注。这些都是未来我们必须面对的问题。

就各级政府而言，绿色经济是其对未来模式的倡议；就企业而言，通过推广循环经济以实现清洁生产是社会的需求导向；就社会公众而言，低碳生活将会成为一种大众生活的新风尚。综合起来看，为求在环保风潮之下保证社会的持续进步和发展，切实可行的途径就是大力发展环保产业，促进产业生态化。推动产业结构优化升级，加快发展先进制造业、高新技术产业和现代服务业；改变高消耗、高排放、低效益的生产方式，严禁发展浪费资源、污染环境的项目，形成有利于资源节约和环境保护的产业结构；推进节能、节水、节地、节材和资源综合利用，施行清洁生产，发展循环经济，从源头减少废物的产生和排放；大力发展环境服务业。长期看来，唯有通过大力倡导低碳生活，扩大市场需求，才能推动环保经济长期可持续地发展。同时，也应该建立健全环境税费和排污权交易制度。目前，国内存在着大量科技含量低、资源消耗和浪费巨大、污染物排放超标的粗放型产业。这种情况最适合用环境税费来刺激生产者，通过经济杠杆的作用鼓励民众使用对环境污染较小的产品。

4. 重视环境宣传和教育，发展环保组织，激发公众参与热情。1992年国家环保局与国家教委联合召开第一次全国环境教育工作会议，明确提出“环境保护，教育为本”。经过多年探索，我国环境教育已覆盖了基础教育、专业教育、成人教育和社会教育，基本形成了具有中国特色的环境教育体系。1993年，我国启动了“中华环保世纪行”，成为环境信息披露的重要平台。

环境经济与政策篇5

[关键词]环境与发展，综合决策，内涵特征，现状意义

一、环境与发展综合决策的内涵

（一）环境与发展综合决策的概念

决策是现代管理学的一个重要概念。决策，就是决定政策、策略和办法；它是在若干可供选择的方案中作出选择。它是为了实现某一特定目标，借助一定的科学手段和方法，从两个或两个以上的可行方案中，选择一个最优方案并组织实施的全部行为过程。本文探讨的环境与发展综合决策主要是是行政决策。行政决策是指行政机关及其领导人员针对所要解决的问题，依据政策和法律，对未来活动的方向、目标、原则以及程序、途径、措施所作出的选择决定。

环境与发展综合决策就是在决策中，正确处理环境与发展决策，贯彻可持续发展战略，把经济规律和生态规律结合起来，对经济发展、社会发展和环境保护统筹规划，合理安排，全面考虑，实现最佳的经济效益、社会效应和环境效益。环境与发展综合决策，是指在决策过程中对环境、经济和社会发展进行统筹兼顾、综合平衡，科学决策。

环境与发展综合决策的制度是环境、经济、社会这三方面可持续发展和协调发展原则在决策上的制度化、程序化、具体化、科学化、法制化。

综合决策制度是对经济利益、社会利益和环境利益的协调，是尽可能地保持和维护最佳的综合利益和效益，是代内公平和代际公平的结合，即是对代内人类利益和代际人类利益的兼顾。

（二）实施环境与发展综合决策的内在要求

环境保护是实现经济和社会可持续发展的基础。实施环境与发展综合决策要求各级领导干部必须把环境保护意识贯穿于领导决策的全过程。在重大决策时一定要充分考虑环境与资源的承载能力，既要遵循经济规律，又要考虑生态规律，预防因产业结构或规划布局不合理造成新的环境问题。实施该项制度，要求兼顾国家、集体和个人利益，正确处理眼前利益、局部利益与长远、整体利益，照顾、调整各个方面的权益。在制定区域开发和资源开发、城市发展、行业发展等宏观规划，调整产业结构、制定产业政策、进行生产力布局和资源优化配置等经济建设和社会发展政策和计划时，应当考虑环境和资源的承载能力。环境与发展综合决策的内在要求是：

1.要求坚持经济社会发展与环境资源保护相协调，把经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展，统一实现经济效益、社会效益和环境效益，力争最佳综合效益。

可持续发展已涉及到各级立法、政策制定和在决策中对环境保护和发展的综合考虑。在统一的市场经济体制下，环境保护与经济、社会发展是一个统一联系的整体。经济建设、城乡建设和环境建设相互关联、相互促进、相互制约。要对经济建设、城乡建设、环境建设等各项工作进行统筹安排、全面部署，通过计划的综合平衡，保证环境保护与其他工作的比例适当，协调发展。环境与发展综合决策的重要目的就是经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益的统一与最大化。强调综合决策和综合平衡，要求各级政府在进行经济、社会发展重大决策过程中，必须对环境保护与经济、社会发展加以全面考虑，统筹兼顾、综合平衡、科学决策。

2.各级领导干部和综合决策部门应该认真贯彻实施可持续发展战略，遵循经济、社会与环境协调发展原则，遵循生态规律和自然规律、以及防治结合、综合整治的原则。应该将综合决策与环境计划、规划、区域综合开发整治、城市环境综合整治结合起来，将人口、资源与环境结合起来，将经济建设、城乡建设和环境建设结合起来。

将环境资源的开发、利用与保护与改善结合起来，认真搞好规划工作、计划综合平衡工作，生产力布局等全局性工作。为了保障环境与发展的综合决策，应坚持综合考察、综合评估、综合开发、综合利用、综合整治的方针。在一个行政区或自然区，应该对该区域内的所有社会和自然资源进行综合考虑。

3.要把环境保护作为计划工作的一个指导思想，把环境保护切实纳入国民经济发展计划，并加强计划管理。

坚持将环境保护纳入国民经济和社会发展计划，实施国家指导下的宏观调控与管理，逐步增加对环境保护的投入，使环境保护与各项建设事业统筹兼顾，协调发展。在制定国土总体规划时，要统一、综合考虑其开发、利用、保护、治理、管理等问题，应对国土资源开发利用，保护治理做出合理安排，使社会经济的发展同人口、资源、环境相协调。

要制定科学的合理开发资源、能源的规划、保护环境的规划、节约资源能源的规划和综合治理环境污染与环境破坏的方案，制定有利于保护环境的产业结构、资源利用、产品开发、区域建设、财政税收、能源分配、商品交换等各项政策。

4.要建立健全的环境政策体系、环境法规体系和环境资源管理制度体系。规划、开发、利用、保护、改善环境资源管理体制，强化环境资源的考察、调查、评价、信息、统计、监测、登记许可、现场检查等各种监督管理制度，加强行政监督管理和执法，从行政管理组织和法律制度上保障综合决策的实施。

5.建立完善综合决策的法律保障机制。颁布完善环境保护的法律法规，把环境保护建立在法制的基础上，不断完善环境法律体系，严格执法程序，加大执法力度，保证环境法律法规的有效实施。为了搞好综合决策，各级人民政府应该建立重大决策的环境影响评价制度、决策科学咨询制度、决策的部门会审制度、决策的公众参与制度、决策的监督与责任追究制度、决策的教育培训制度等有关的综合决策制度。

二、环境与发展综合决策的特征

“社会经济的迅速发展和社会问题的日趋复杂，使得社会对决策科学化、民主化的追求成为时代的要求。在这种潮流的冲击下，决策体制、方法和过程都在不断地发生变化，出现了个人决策向群体决策发展、定性决策向定量决策发展、单目标决策向多目标决策发展、决策者管理者研究制定政策向政策研究机构研究论证政策发展等现象。”环境与发展综合决策集中体现现代行政决策的发展趋势。

（1）环境与发展综合决策具有多学科、多领域、多政策、交叉性、渗透性、综合性的特征综合决策涉及到许多领域，有政治的、经济的、民族的、法律的、环境的等各个领域的问题。

涉及到政治学、经济学、社会学、管理学、决策学、法学、环境学等许多学科领域。不是像传统的决策凭着领导人个人的知识、经验、才智就可以解决问题的，不能凭单一学科就能解决问题。而需要集众家所长，要融会多学科的知识，提供全方位的视角，作出科学的系统的论证才能做出科学的决策。

（2）它具有更大的信息吞吐量

决策不能靠经验所能胜任，做好综合决策，要大量获取新知识、掌握新理论。对环境与发展的各种因素和条件加以考虑，把握事物发展的来龙去脉，影响环境的各种制约关系。复杂环境问题具有多因子、全方位，既有眼前问题，又有未来问题，既有现时损害，又有潜伏性、长期性损害，既有局部损害、又有全局损害，必须根据大量的材料知识、信息进行综合分析、判断、选择最优方案。

（3）具有多目标多功能综合决策的性质

传统的决策许多是一个目标、一种功能的决策，而环境与发展综合决策具有多目标决策的特点，如三峡工程，有防洪、防旱、发电、航运、水产、旅游等多种目标、多因素和多功能，有利与弊、优与劣的权衡。有当代利益又有后代利益，有环境问题、也有经济、政治、文化问题，还有移民问题，许多因素是相互联系、相互作用、相互制约的。还得考虑国力负担、经济上是否合理、技术上是否可行、如何解决战时防护、对生态环境的影响、能否找到另一种替代解决方案等一系列重大政策问题。

例如，对三峡工程的决策就是环境与发展综合决策的范例。1986年原水电部集中全国各方面专家412人，分14个专题进行论证。经过三年努力，14个专家组完成专题论证报告，1991年8月国务院三峡工程审查委员会召开全体会议，通过了三峡工程可行性报告的审查意见，认为三峡工程建设是必要的，技术是可行的，经济是合理的，对环境生态保护也采取了相应措施。1992年1月国务院审议了审查委员会的审查意见，同意兴建三峡工程。1992年4月3日，第七届全国人大五次会议通过了《关于兴建长江三峡工程的决议》。最后确定采用三斗坪段方案，水库正常蓄水位175米，坝顶高185米和一级开发、一次建设、分期蓄水、连续移民的建设方案。

（4）着眼于更加广阔的背景

环境与发展综合决策面临广阔的背景，有地理环境、国土资源、经济发展、地域风情、旅游文化等，涉及到人们的眼前利益、长远利益，要考虑当代利益、更要考虑子孙后代利益，既要考虑代内公平、又要考虑代际公平，要面向现在，更要面向遥远的未来。如南水北调工程、西气东输工程、淮河流域综合整治工程、西部大开发战略等涉及到政治、经济、文化、民族等广阔的社会背景，关系到地区利益、民族利益和国家利益，眼前利益、长远利益，经济利益和生态利益；当代利益和后代利益。牵一发而动全身，必须权衡利益，通盘考虑，综合平衡，统筹兼顾。更需要战略眼光，高瞻远瞩，高屋建瓴，面向未来。

（5）强调公众参与性和决策民主化、科学化

自然资源、生态环境是人类生存和发展的基本条件、前提和基础，它涉及到各家各户和全体人民的切身利益。环境保护事业的成功也有赖于公众的积极参与、监督。公众参与也是公民维护自己环境权益的重要保证和手段，它是环境民主原则的体现和落实。

随着社会的进步和人民生活水平的提高，公众对环境的质量越来越高，要求环境清洁优美、舒适宜人，公众参与环境活动、环境决策、监督的热情会高涨，呼唤决策更加民主化、科学化。

决策的民主化、科学化程度是社会文明进步的标志，也是世界进步的潮流，必须顺应时代潮流，增加决策的透明度，保障公民的环境知情权、参政议政权。

三、环境与发展综合决策的适用范围

强调综合决策和综合平衡，要求各级政府在进行经济、社会发展重大决策过程中，必须对环境保护与经济、社会发展加以全面考虑、统筹兼顾、综合平衡、科学决策。

1996年8月国务院《关于环境保护若干问题的决定》规定：“各级政府在进行经济、社会发展的重大决策中，必须对环境保护与经济、社会发展加以全面考虑、统筹兼顾、综合平衡、科学决策。在制定区域开发和资源开发、城市发展、行业发展等宏观规划，调整产业结构、调整产品结构、制定产业政策、进行生产力布局和资源优化配置等经济建设和社会发展政策和计划时，应考虑环境和资源的承载能力。”

（一）立法上：制定、修改完善环境与发展的综合决策相关的法律、法规、部门规章、地方性法规、地方规章及其他规范性文件应该考虑环境因素、环境影响。

制定有效的法律法规框架，使环境与发展政策成为行动的重要手段。如建议制定《中华人民共和国环境与发展综合决策条例》，或《关于加强环境与发展综合决策的办法》等。

（二）在制定国民经济、社会发展战略规划、方针上实行综合决策，把环境保护和维护生态平衡纳入经济发展总体战略和总体规划中，从宏观上实行环境与发展综合决策，全面贯彻可持续发展战略。在重大计划决策中，把环境保护纳入国民经济和社会发展计划之中。

2000年11月国务院发《全国生态环境保护纲要》在“建立生态环境保护综合决策机制”中，要求“要把生态环境保护和建设规划纳入各级经济和社会发展的长远规划和年度计划，保证各级政府对生态环境保护的投入。”要建立生态环境保护与建设的审计制度，确保投入与产出的合理性和生态效益、经济效益和社会效益的统一。

十六大报告指出：“必须把可持续发展放在十分突出的地位，坚持计划生育、保护环境和保护资源的基本国策。稳定低生育水平。合理开发和节约使用各种自然资源。抓紧解决部分地区水资源短缺问题，兴建南水北调工程。实施海洋开发，搞好国土资源综合整治。树立全民环保意识，搞好生态保护和建设。”

（三）在政策、规划和管理的各个层次上对环境与发展问题进行综合决策

制定政策、规划和管理的各个层次，对中央政府来讲，应根据本国的国情和规划能力，制定全面、科学、可行的规划，将环境资源工作作为国家经济和社会发展的一个战略问题和重要任务，加强国家计划的宏观调控，制定和执行宏观调控政策，发挥规划的统筹安排、协调平衡、引导和约束功能。

《中国21世纪议程》指出：“我国现有的发展战略、政策、规划和管理机制难以满足可持续发展的要求，需要在制定总体发展战略、目标和采取重大行动中，充分体现可持续发展思想，实现人口、经济、社会、生态和环境协调发展。”

（四）编制国土规划、土地利用总体规划、城市总体规划、城市化规划、区域开发、开发区建设、流域规划等实行综合决策。例如，编制城市总体规划，调整城市功能布局。依据《环境保护法》第22条规定：“制定城市规划，应当确定保护改善环境的目标和任务。”《城市规划法》规定，在编制城市总体规划时，把保护和改善城市生态环境、防治污染和其他公害等环境保护内容纳入城市总体规划。许多城市根据总体规划的要求，在老区改造和新区开发中，按照城市功能分区，调整工业布局，加大工业污染防治力度，改变工厂和居民混杂状况，从生产和生活两个方面控制城市环境污染，建成一大批布局合理、社会服务功能齐全的住宅小区。

（五）在制定工业、农业、林业、水利、牧业、交通、旅游、能源、城乡建设等部门或专项规划、计划、办法中贯彻综合决策。

（六）在制定产业政策、经济结构调整等重大经济、技术政策中实行综合决策。在制定产业政策和进行产业结构调整时，要把各种产业、各种产品的资源消耗和环境影响作为重要的因素考虑，发展质量效益型、科技先导型和资源节约型产业。

（七）在开展对外经济技术合作、引进外资的重大项目时实行综合决策

（八）可能对环境发展有重大影响的其他决策。如推广重大新技术、新能源、新材料、新产品、发展核电等对环境有重大的重大事项。重大基础设施建设、新建、改建、扩建重大对环境有影响的项目。

2002年6月通过，2003年1月施行的我国《清洁生产促进法》第18条规定：新建、改建和扩建项目应该进行环境影响评价，对原料使用、资源、消耗、资源综合利用以主污染物产生与处置等进行分析论证，优先采用资源利用率高以及污染物产生量少的清洁生产技术、工艺和设备。

在决策中，使用有效的经济手段，促进环境与发展相协调。合理定价资源，建立环境与经济综合核算制度，将环境和自然资源纳入国民经济核算体系，征收环境税费、资源补偿费、排污收费，要将环境成本纳入各项经济分析决策过程，使有关统计指标和价格反映经济活动所造成的资源和环境价值，以便综合反映发展的可持续性。改变过去无偿使用环境并将环境成本转嫁给社会的做法。

要扩展和完善现行的国民经济核算体系，以便在国民经济中综合考虑环境与社会因素等。在决策要使经济政策要与环境政策相协调，应将环境社会效益纳入经济活动的成本-效益的评估之中。经济发展部门应充分考虑到社会环境成本。在评估经济成就、政绩时，应考虑付出的环境和资源的代价。要从激励机制与约束机制上解决“短期经济行为。”

在国民经济和社会发展指导方针中“坚持经济和社会协调发展。”高度重视人口、资源、生态和环境问题，抓紧解决好粮食、水、石油等战略资源问题，把贯彻可持续发展战略提高到一个新水平。

我国近年来在国民经济和社会发展第十个五年计划、远景目标时，考虑到环境因素确立了环境目标。例如，2001年3月15日九届人大第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划》中，提出了未来五年（2001-2005年）我国经济和社会发展一系列预期目标。纲要提出了可持续发展的主要预期目标，生态环境恶化趋势得到遏制，“十五”期间森林覆盖率从“九五”的16.6%提高到18.2%，城市绿化率提高到35%.城乡环境质量改善，主要污染物排放总量比2000年减少10%.资源节约和保护取得明显成效。实现再造碧水蓝天，改善生态环境的美好理想。十五期间计划环保投入占GDP（国民生产总值）的1.3%比“九五”提高0.27%.

“十五”国家环境保护目标：到2005年，环境污染状况有所减轻，生态环境恶化趋势得到初步遏制，城乡环境质量特别是大中城市和重点地区的环境质量得到改善。

《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》确立了我国环保目标：到2000年力争使环境污染和生态破坏加剧的趋势得到基本控制，部分城市和地区环境质量有所改善。2010年，基本改变环境恶化的状况，城乡环境比较明显的改变。

四、我国环境与发展综合决策的现状

（一）我国环境与发展综合决策的战略与政策

在1949-1982年的31年中，我国实行了五个五年计划，但都没有把环境保护纳入国民经济和社会发展计划中。从1982年开始，我国第一次把环境保护纳入国民经济和社会发展计划中，环境投入被纳入计划工作中，投入越来越高，越来越受到国家重视。

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在1992年环发大会之后一个月内，中国政府了《中国环境问题十大对策》，明确提出实施可持续发展战略，推行经济建设与环境保护的协调发展，开展城市环境综合整治，运用经济手段保护环境等十大对策。

1994年《中国21世纪议程》第二章“中国可持续发展战略与对策”强调：“建立有利于可持续发展的综合决策机制。调整现有政府部门的职能，加强部门间的广泛协商和合作，建立协调的管理运行机制和反馈机制，使各部之间采取协调一致的行动，必要时建立新的组织协机构，以保证可持续发展战略目标的实现。”《国务院关于环境保护若干问题的决策》（1996年8月3日）强调，国务院有关部门在“经济和社会综合决策时，必须考虑经济、社会和环境效益，进行环境影响论证。”

中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“政府管理经济的职能，主要是制订和执行宏观政策，搞好基础设施建设，保护自然资源和生态环境，实现国家的经济社会发展目标。”

为了贯彻实施中国环境问题十大对策，和《中国21世纪议程》，1994年，国家环保局主持制定了《中国环境保护21世纪议程》，它强调了经济与环境协调发展，努力将环境政策与经济发展政策和社会发展政策协调起来。提出的第一个行动方案是“坚持经济建设与环境保护协调，是中国发展发展经济、保护环境的基本方。”此《环保议程》十分重视综合决策问题，并且提出了比较系统的环保管理政策、环保经济政策、环保技术政策、环保产业政策以及环保国际合作政策等。这绝不单是环保部门的政策，必须要强化综合决策的机制，做到：（1）把和环境与发展相关的政策的制定与执行放到国家和地区机构的关键部位中去。环境政策必须渗透到国家计划部门、经济部门、社会发展部门和科技教育等部门之中，要让国家机构的关键部位直接承担环境政策的责任与义务。（2）强化机构之间的横向联系，巩固体制改革的成果，进一步改变部门分割式的机构设置格局。认识到“我们面临的许多环境与发展问题都源于部门间职责的分割。”（《我们共同的未来》）

1996年国务院批准的《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》把科教兴国和可持续发展列为国家两大发展战略，提出，“完善环境影响评价制度，从单个建设项目的环境影响评价，向对各项资源开发活动，经济开发区建设和重大经济决策的环境影响拓展。”标志着从1996年开始，我国将抛弃传统的发展战略，走可持续发展之路，追求经济与环境“双赢”的目标。

1996年国务院关于《环境保护若干问题的决定》规定了“在经济和社会综合决策时，必须考虑经济、社会与环境效益，进行环境影响论证。”“地方各级人民政府对本辖区环境质量负责，实行环境质量行政领导负责制。要根据上述目标，制订本辖区切实控制主要污染物排放量、改善环境质量的具体目标和措施，并报上级人民政府备案。”“地方各级人民政府及其主要领导人要依法履行环境保护的职责，坚决执行环境保护法律、法规和政策。要将辖区环境质量作为考核政府主要领导人工作的重要内容。”“各级人民政府要把环境保护工作摆上重要议事日程，定期研究和及时解决环境保护问题，并形成制度。”

按该《决定》和1996年9月经国务院同意，环保局的《关于贯彻有关问题的通知》所规定，作出对严重污染的“十五小”予以取缔、关闭或责令停产、转产的“关、停、禁、转、改”的规定。为迅速有效控制污染的加剧和蔓延，采取了超常规的急风暴雨式的大规模的行政强制行动。表明了我国政府保护改善环境的决心。

江泽民主席在1998年3月15日中央计划生育和环境保护座谈会上的讲话强调：“建立和完善环境与发展综合决策制度。”“对区域和资源开发，要进行环境论证，建立有效的环境管理程序，使环境与发展综合决策科学化、规范化。”

1998年国家环保总局将建立环境与发展综合决策制度、监督和共管、环保投入、公众参与等4项制度列入《全国环境保护工作（1998-2002）纲要》。1999年，党中央和国务院提出实施西部大开发战略，强调把加强生态建设和环境保护作为西部大开发的根本点和切入点，把生态建设和环境保护放在首位，坚持预防为主、保护优先的方针。强调西部开发要吸取东部沿海地区的经验教训，一开始就要高起点，发展高科技产业，走可持续发展的道路。1999年10月，第二届环境与发展国际合作委员会第三次会议通过了包括实行环境与发展综合决策等多方面的内容。2000年，中共十五届五中全会通过“十五”计划建议，把加强人口和资源管理、重视生态建设和环境保护列为必须着重研究和解决的一个重大战略问题；国务院2000年11月的《全国生态环境保护纲要》“建立经济社会发展与生态环境保护综合决策机制。各地抓紧编制生态功能区划，指导自然资源开发和产业合理布局，推动经济社会与生态环境保护协调、健康发展。制定重大经济技术政策。社会发展规划、经济发展计划时，应该依据生态功能区划，充分考虑生态环境问题。”

2001年，全国人大常委会批准《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，提出要把改善生态、保护环境作为经济发展和提高人民生活质量的重要内容。

2001年《国家环境保护“十五”计划》强调，“建立综合决策机制，促进环境与经济的协调发展”，“进一步建立环境与发展综合决策机制，处理好经济建设与人口、资源、环境之间的关系，完善和强化环境保护规划和实施体系，探索开展对重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济和流域开发计划的环境影响评价，使综合决策作到规范化、制度化。逐步开展重大环境政策、规划和法规的社会经济影响评价，提高环境政策的社会经济效率。开展环境污染和生态破坏损失及环境保护投资效益的统计与分析，进行环境资源与经济综合核算试点，深入研究和试行可持续发展指标体系。理顺环境管理体制，强化环保工作的统一立法、统一规划、统一监管。完善部门协调机制，加强部际联席会议作用，协调解决地区、流域间重大环境问题，审议重大环境政策等重要事项。”

逐步开展重大环境政策、规划和法规的社会经济影响评价，提高环境政策的社会经济效率。开展环境污染和生态破坏损失及环境保护投资效益的统计与分析，进行环境资源与经济综合核算试点，深入研究和试行可持续发展指标体系。

2.我国环境与发展综合决策的一些实践

如今，环境与发展综合决策已经在国民经济和社会发展计划、重大经济技术政策和发展战略、重大工程建设中得到了体现，环境保护和经济发展的融合程度不断提高。如国家在制定国民经济和社会发展“十五”计划时，把环境保护贯穿在经济和社会发展的各个领域，把减少污染作为优化能源结构的重要内容，把环保产业作为扩大内需的新兴产业。环境保护已经成为经济结构战略性调整的重要内容，1996年以来，全国关停了8.4万家污染严重、没有治理前景的企业，力度之大是空前的。

近几年来，一系列重大经济发展战略、重大工程建设、区域开发以及企业发展等都把环境保护作为一个重要内容。如党中央和国务院高度重视西部大开发中的环保问题，朱镕基总理指出，切实加强生态环境保护和建设是实施西部地区大开发的根本。为了保护三峡库区的生态环境，中央提出要妥善处理移民建设与环境保护的关系，防治污染，保护山林，保持水土；库区企业搬迁，要与经济结构和企业结构调整紧密结合起来，决不能按原样搬迁，形成新的污染源。对“南水北调”工程，提出了“先治污，后引水”；正在建设的青藏铁路严格按照环保要求施工，将成为我国第一条“生态铁路”。

为了保证环境与发展综合决策在实际工作中得到贯彻执行，一些地方政府出台了一些规章制度，加强决策过程的监督管理，强化决策者的责任。如在建设项目上实行环保“一票否决制”；在评选先进时，实行环保问题否决权；在选拔干部和考核政绩时，把环保作为一个重要标准。对违反环保法律法规的责任人依据有关规定进行惩处，对犯有破坏环境和资源保护罪的依法追究刑事责任。

（二）我国的环境与发展综合决策正向着具体化、制度化、法制化方向发展

我国综合决策的机制没有很好地建立起来，在政策中的规定多是原则式、倡导式、宣言式的规定，没有明确具体、详细的规定，在实际操作中无所适从，在我国行政决策中实行起来也有一些难度，在实际决策中真正贯彻综合决策的原则，实施综合决策的法律制度的单位、部门、事项很少。地区分割、部门分权、本单位利益本位的现象影响并阻碍着综合决策。

综合决策没有形成制度，综合决策的各种程序制度没有建立起来，缺乏可操作性。

综合决策没有形成有法律、法规明确规定的可操作规则。在许多法律中，没有明确规定环境与发展综合决策的内容，至多也是一句原则性的规定，如把环境保护纳入到发展计划之中，也没有“实施细则”对作如何“纳入”作些可操作性的规定。

但也应该乐观地看到，我国党和政府正是日趋于重视“综合决策”，政策与法律的规定也越来越多，越来越详细、具体，正朝着具体化、制度化、程序化、法制化的方向发展。

（三）我国环境与发展综合决策制度的立法正趋于建立和正趋于深化

我国综合决策的立法正趋于建立并在不断深化，我国的法律、法规的制定、修改、废除都把贯彻可持续发展战略作为指导思想。对自然资源的开发利用的法律都有资源与环境保护的规定，向着法律的“生态化”方向发展。《土地管理法》、《节约能源法》、《清洁生产促进法》等法律十分重视对环境与资源的保护，对大力推行清洁生产，发展循环经济，开发绿色产业，建立生态工业园，都体现了可持续发展思想的指导思想，环境保护与经济发展的结合正成为各级决策部门的决策方略。

特别是2002年出台的《环境影响评价法》，规定不仅对建设项目进行环评，而且要对规划进行环评，这就使得决策部门在决策时必须考虑环境因素，决策的后果对环境的影响，并采取的措施，这就在“源头”上控制对环境资源的破坏以及污染的频繁发生，从而使综合决策有了坚实有效的法律保障。说明了我国有关综合决策正趋于建立和正趋于深化。

（四）经济较发达的地区地方立法和实践比较活跃

我国经济比较发达的地方综合决策的立法和实践活跃。为了建立和完善环境与发展综合决策制度，一些地方出台了相关规章制度。

广东省政府针对全省许多环境问题是由于决策失误造成的状况，于1999年6月向全省发出通知，要求全省各地必须建立和完善环境与发展综合决策机制，提高综合决策水平。要求：“从现在起，各级政府要通过编制本辖区的环境保护的规划，把环境保护目标和措施纳入本地区的经济和社会发展总体规划。各级政府和有关部门在制定区域开发规划、城市发展规划，以及调整产业结构、产品结构和生产力布局时，在组织重大资源开发项目之前，要进行环境承载能力的论证，实现资源的优化配配置，要严格按政策和法律法规办事。

2001年，广东省环境保护局发文要求按照《广东省环境保护“十五”计划》（粤府办[2001]46号文）的要求，“建立综合决策机制”，“要逐步完善党委领导、政府负责、各有关部门分工协作、环保部门统一监管、全社会共同参与的环境保护管理机制，并制定相应的执法责任追究制度。逐步建立健全以重大决策环境影响评价制度、环境与发展科学咨询制度、部门联合会审制度、环境与发展综合决策公众参与制度、流域、区域环境与发展联席会议制度、有关环保的重大决策监督与责任追究制度、建设项目环保审批制度等七项制度为主要内容的环境与发展综合决策机制。”

1999年7月，江苏省委、省政府颁布《关于加强环境与发展综合决策的通知》，要求各级党委和政府在制定经济和社会发展决策时，要准确估量其对环境可能产生的影响，力避决策失误。通知中指出，必须将“制定与生态环境密切相关的地方性法规和规章，制定国民经济和社会发展中长期规划、计划，制定环境、资源、能源、产业、城乡建设等重要技术经济政策，开发区域国土整治，实施重大开发和基础设施建设项目，推广应用重大新技术、新材料、新产品等经济社会发展活动”纳入环境与发展综合决策范畴。2001年，吉林省政府发出了《关于实行环境与发展综合决策的通知》；1998年，山西省监察委员会和省环保局出台《违反环境保护法规行政处分办法》；2000年，北京市环保局和市监察局出台《关于违反环境保护法规追究行政责任的暂行规定》；2001年，上海市环保局和市监察委员会出台《关于对违反环保法规人员追究行政纪律责任的若干规定》等。

1997年以来，我国涌现了像大连、张家港、深圳等一批国家环保模范城市，这支队伍正在不断壮大。这些城市通过加强和完善经济发展与环境保护综合决策机制，坚持可持续发展战略，调整优化产业结构和产业布局，合理配置资源，初步做到了环境与经济的协调发展，实现了经济与环境“双赢”的目标。

五、建立环境与发展综合决策法律制度的意义

决策的正确与否与一个国家、民族、政党、社会成员的前途、命运和生活休戚相关，影响每个社会成员的福祉和命运。

政府决策对环境保护产生重要影响，决策不当或失误是造成环境问题的主要原因；政府决策不当甚至失误是环境污染严重发生的最为直接和最具作用力的因素。一个愚昧的决策可能污染一条河流，危害一座城市，毁掉一座古城堡，危害远比一般刑事犯罪严重。人大常委环资委主任委员曲格平认为，“我们在现代化建设中，出现了严重的生态环境问题，影响了现代化建设事业顺利进行，也危害了广大人民的生活和安全。追其根源，无不是在制定国民经济的重大政策和规划决策时不考虑环境影响所致。”

坚持环境与经济发展综合决策是保持可持续发展的关键性措施，而综合决策法律制度则为综合决策提供了法律保障。

环境与发展综合决策的实施，是决策者思维方式的转变，是决策制度、决策机制和决策程序的深刻变革。将环境与发展综合决策上升为一项具有可操作性的法律制度，这是决策方式的重大进步，它有利于发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，意义重大。

（一）实施综合决策是实现可持续发展的基本条件和重要保证。把环境保护作为决策的重要内容，从源头落实、贯彻实施可持续发展战略、环境保护基本国策。环保从源头抓起，最重要的是各级政府、各管理部门、各级领导要依法承担起改善环境质量责任，牢牢树立可持续发展观念，实行环境与发展综合决策。环境与发展综合决策制度，是“经济、社会与环境协调持续发展的原则”在决策层次上的具体化和制度化。实行综合决策制度，将有效地推进我国环境、经济、社会的可持续发展和协调发展。因此，在经济快速增长时期，如何促使和保证政府决策中的环境保护因素得到强化，使政府决策成为“绿色决策”是必须着力和预先解决的关键问题和难点。

（二）它是源头上防止环境污染蔓延和生态破坏的有效措施。

这吸取了先污染后治理、先破坏后保护的历史教训。综合决策由环境污染事后补救、末端控制的被动反应模式向事前预防、源头控制的主动行为模式转变。环境与发展综合决策从宏观上对决策的环境影响进行评估和分析，从根本上解决环境问题，控制环境污染和生态破坏的政策源头。

（三）它是政府转变决策方式、实行决策科学化的重要保障

综合决策要求改变由决策部门单一决策的思维方式，让经济、社会、环境各部门甚至社会团体、公众在决策过程中广泛地参与，由个人决策向群体决策转变，由某部门参与决策向各部门参与决策、转变。综合决策要从单纯依靠领导的明智、才能走向依靠制度的约束和法制的保障。该制度对国家政府机关及其首长的决策方式、决策程序提出了具有法律约束力的明确要求。它使决策更加综合化、民主化、科学化。

（四）转变人们的发展观

从单一发展观即由国民生产总值（GNP）统帅一切的发展观到强调经济-社会-生态三维复合发展观。

传统的发展观念主要是以国民生产总值的增长为主要指标，以工业化为基本内容的经济增长。盲目追求经济发展的速度，造成了资源的巨大浪费，导致了生态的破坏和环境的污染的严重问题。这种发展观念导致了决策的失败或失误。可持续发展的决策观，要求经济发展必须与人口、资源、环境统筹兼顾，不但要考虑经济效益，还要考虑环境效益和社会效益。

（五）环境与发展综合决策它标志着政府决策由社会、经济发展的单维价值取向决策向社会、经济发展和环境保护多维价值取向决策的转变。

1978年-2000年我国经济年均增长9.5%，目前，我国经济总量已经相当大，在世界居第6位。在世界经济发展中“一枝独秀”，举世瞩目，但也不能忘记经济增长背后的沉重的环境和资源代价。如果将这个增长过程中的环境破坏和资源损耗的损失扣除，得到一个“绝色国内生产总值”（GGDP），真正有效的国内生产总值要比现在的数值减少3.7%左右。

1995年中国国民经济运行的全部环境成本（自然资源的耗减，生态破坏和污染损失）约为2199.38亿元，约占中国当年GDP的3.7%（国内生产净值NDP的4.2%）。换句话说，1995年中国国内生产总值（GDP）的3.7%（NDP的4.2%）是以牺牲自然（资源、环境）为代价取得的。

（六）综合决策有利于资源的优化配置

把有限的资源进行合理的分配和科学地利用，投入到经济效益佳、社会效益好、环境效益良的地方和项目上去。不上资源浪费大、环境污染严重、经济效益差的项目。

江泽民同志指出：“综合决策对环境的影响极大。实行环境与发展综合决策，是落实环境保护基本国策，实施可持续发展的重要措施。为此，要从宏观管理入手，建立和完善环境与发展综合决策机制，使之规范化、科学化，这是各级党委、政府和各有关部门的共同任务。”

（七）综合决策有利于降低发展成本

我国在实现工业化的过程中，长期实行的是外延型、粗放型、数量型的经济模式，在经济高速发展的同时，也付出了自然资源和生态环境的巨大代价。我国的经济发展成本高于世界平均值，远高于发达国家。传统决策中没有或很少考虑到环境因素、资源价值，对自然资源进行掠夺式开发、利用，无限制的从环境中掠夺资源和大量向环境排泄废弃物，造成了资源的巨大浪费和环境的严重污染，大大增加了经济发展成本。综合决策考虑到环境因素、资源价值，进行统一规划、合理布局、综合利用，有利于降低发展成本。

环境经济与政策篇6

关键词　可持续发展政策；五年规划；生态文明

中图分类号　F061.3　文献标识码　A　文章编号1002-2104(2009)02-0122-05

自20世纪90年代后期，随着我国的经济发展不断增强，相伴随的环境问题越来越制约着我国国民经济与社会的进一步发展，对可持续发展政策的关注，研究者们从过去单纯讨论环境保护与开发，开始向环境、经济与社会三生协调转变。本文通过对我国6个五年计划中有关环境、经济和社会内容进行梳理，明确当下我国可持续发展政策变迁的基本走向，判断未来我国可持续发展政策需要更为重视和强调环境、经济和社会3类政策的相互包容和协调设计。

1　6个五年规划中可持续发展政策的总体趋势分析

1.1经济包含社会与环境的反包含模式阶段(从“六五”计划到“八五”计划的效率论阶段)

1978―1995年是中国单个支柱的政策发展阶段，经济增长成为发展的主要内容，虽然环境与社会并没有完全忽视，但是社会与环境方面的政策相对于经济政策是明显弱化的。效率优先是这一时期国民经济发展的主要策略，三者关系所呈现出来的是经济包括社会，环境一定程度上包含于社会之中，三者的地位处于不平等、不均衡状态。规划的内容设计表现为：

“六五”规划强调的基本任务是继续贯彻改革、整顿、提高的方针，进一步解决过去遗留下来的各种发展问题，取得实现财政经济状况根本好转的决定胜利。其中经济类政策规划占据主要地位。社会政策规划重点强调科学研究和教育发展，人口、劳动、居民收入和消费水平，以及城乡建设和社会福利事业、文化事业、卫生体育事业。环境政策规划包含于第五篇社会发展规划中。仅仅在第三十五章环境保护中，提出制止对自然环境的破坏，努力控制生态环境的继续恶化，使一些重点地区的环境状况有所改善。

发展到“七五”规划，所提出的主要任务依然是进一步为经济体制改革创造良好的经济环境和社会环境，努力保持社会总需求平衡，使改革更加顺利地展开，力争在五年或更长一些的时间内，基本上奠定有中国特色的新型社会主义经济体制的基础；同时保持经济持续稳定增长，在发展生产和提高经济效益的基础上，继续改善城乡人民生活。经济政策规划依然占据主要地位。社会政策规划主要在第九篇中，强调重视人民生活和社会保障，控制人口增长，规划劳动力就业，以及提高居民收入，引导居民消费结构调整。并强调加强卫生、体育和社会保障事业。环境政策规划包含于第九篇人民生活和社会保障中。在第五十二章环境保护中强调到1990年使工业的主要污染物50％～70％达到国家规定的排放标准；保护江河、湖泊、水库和沿海的税制；保护重点城市的环境；保护农村环境；改善生态环境。

“八五”规划的基本任务仍然是以提高经济效益为中心，促进经济的适度增长。但已逐步强调在经济发展中注重兼顾社会和环境。篇章规划中专门设置第八篇人民生活和消费政策。环境政策规划包含于第四篇地区经济发展的布局和政策中。把环境治理提升到国土开发整治和环境保护的层次中来，强调有重点对大江大河大湖进行综合治理；严格控制农业建设占用耕地，加快土地综合利用总体规划制定；加强对海岸带、海岛、海域的海洋资源调查、勘探和规划；加强环境监测系统的建设和管理；重视对乡镇企业污染的防治和管理等内容，环境政策的设计有了与社会、经济相对平衡的位置。

1.2经济、社会、环境并列的阶段(“九五”计划到“十五”计划期间的协调论阶段)

1992年中国参加21世纪议程，开始在理论上注意到三个支柱的发展，1995年最高领导提到了可持续发展，但是只是到了2001年的“十五”计划才提出了与可持续发展的三重底线有对比意义的三生协调发展思想，并且在计划编制中对资源环境问题有了充分的注意。然而，那个时候无论是从内容上还是形式上对三个支柱的理解仍然是并列式而不是包含式的。规划中的内容变化表现为：

“九五”规划是我国国民经济与社会发展规划中的转折点，在五年规划基础上提出我国2010年远景目标纲要，把可持续发展和科教兴国作为我国的两大重点战略规划。国民经济和社会发展的指导方针中，强调牢牢把握“抓住机遇、深化改革、扩大开放、促进发展、保持稳定”的大局，是今后必须长期坚持的基本方针，要正确处理好改革、发展、稳定三者的关系。提出今后15年保持国民经济持续、快速、健康发展，努力做到速度和效益相统一、微观活力和宏观调控统一，总量增长和结构优化的统一。社会政策规划表现在将原有的人口和就业内容提到宏观调控目标和政策篇章中；教育与科技合并为第五篇实施科教兴国战略。规划中明确提出实施可持续发展战略，推进社会事业全面发展；保持社会稳定，推动社会进步，积极促进社会公正、安全、文明、健康发展。环境政策规划表现为第九篇可持续发展战略。第一条国土资源保护和开发中强调依法保护并合理开发土地、水、森林、草原、矿产和海洋资源，完善自然资源有偿使用制度和价格体系，逐步建立资源更新的经济补偿机制，加强土地管理。第二条环境和生态保护强调坚持经济建设、城乡建设与环境建设同步规划、同步实施、同步发展，所有建设项目都要有环境保护的规划和要求，在各类项目建设中逐步强调经济、社会与环境的协调。

“十五”规划继续坚持把发展作为主题，坚持把结构调整作为主线，坚持经济和社会协调发展。国民经济和社会发展的主要目标按照宏观调控，经济结构，科技、教育发展，可持续发展，提高人民生活水平5个方面给出预期目标设计。内容结构有了清晰的经济、社会、可持续发展三大类区分。经济政策规划从原来的效率优先转变为注重农村经济的全面发展，各地区间的协调发展，以及城乡的共同发展。环境政策则内化于可持续发展规划中，人口、资源和环境篇章强调了人口增长(社会因素)与保护资源、保护环境间的关系，明确提出把改善生态、保护环境作为经济发展和提高人民生活质量的重要内容。坚持把发展作为主题，高度重视经济、社会、人口、生态、环境和科技等因素的协调前进，把贯彻可持续发展战略提高到一个新的水平。

1.3环境引导社会、经济发展的阶段(从“十一五”计划开始的优先论阶段)

2006年以来，中国的五年规划政策开始出现了环境引导发展或者环境优先的政策趋势。“十一五”规划的总体目标是促进国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步，以科学发展观统领经济社会发展全局。衡量经济社会发展绩效的主要指标构成分为经济结构、人口资源环境、公共服务人民生活3类。规划强调三类政策发展的有效协调和融合。经济政策规划提出立足节约资源保护环境推动发展，把促进经济增长方式根本转变作为着力点，促使经济增长由主要依靠增加资源投入带动向主要依靠提高资源利用效率带动转变。同时把增强自主创新能力作为国家战略，促使经济增长由主要依靠资金和物质要素投入带动向主要依靠科技进步和人力资本带动转变。社会政策规划中提出建设社会主义和谐社会。目标是立足以人为本推动发展，把提高人民生活水平作为根本出发点和落脚点，促使发展由偏重于增加物质财富向更加注重促进人的全面发展和经济社会的协调发展转变。环境政策规划中提出发展循环经济，建设资源节约型、环境友好型社会。经济、社会和环境三个支柱的协调发展成为当前可持续发展政策的主旨。

然而分析具体的五年规划，政策的设计在理论上仍然停留在并列或者融合的论述上。因此，当前需要开展基于包含模型的政策理论、指标和工具研究，以便到2020年的时候中国真正走向强可持续性的文明发展道路。

2　确立以生态规模控制为基础的可持续发展政策目标

围绕可持续发展的具体实施战略、规划与领域、手段等，国内学术界展开了众多的论述。但是现有研究的一个重要不足在于没有将环境政策的研究包容于经济社会的实际发展路径和政策规划中，三者的政策关系呈现的是并列或分立的状态。所提出的政策内容由于与社会经济的发展态势脱钩，缺乏实际的指导意义，所应用的市场和社会类政策工具也就流于形式，无法产出真正的效益。从可持续发展的角度看，包含模型相对于并列模型更能够反映当前自然资本稀缺下的世界发展状况和中国发展状况。但是目前国内的研究还鲜见这方面的深入讨论，特别是国内有关经济、社会、环境三者关系的观察往往是简单并列的。显然，对于三者之间关系的认识不同，将会影响与此有关的政策研究。戴利曾经提出，针对3个不同的人类发展目标即生态上的规模问题、社会上的公平问题、经济上的效率问题，需要研究3套不同的政策。他强调，从三个支柱的包含模型出发，生态上的规模控制政策应该决定其他两个方面的政策，例如污染排放上的总量控制政策应该决定污染效率的改进政策和环境公平的分配政策。

我国自20世纪90年代以来的可持续发展政策逐步重视经济、社会和环境政策的协调。从1996年3月全国人大第八届四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中第一次以最高法律形式把可持续发展和科教兴国并列为国家战略，到2003年10月，中共十六届三中全会提出“科学发展观”，并概括为：坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展，实施5个统筹；2005年10月，中国十六届五中全会决议更是中国发展历史上的里程碑，坚持以人为本，创新发展观念，转变增长模式，提高发展质量，提升自主创新能力，构建和谐社会，落实“五个统筹”，实现社会公平，切实把经济社会发展转入全面协调可持续发展的轨道中来；再到2007年3月，全国人大通过“十一五”规划纲要，提出建设“资源节约型、环境友好型社会”，明确实现节能减排的约束型指标。这些变迁和发展表明我国可持续发展政策方向正逐步朝向基于三重底线的可持续发展目标前进。

然而这一政策目标的演进和发展过程中还面临许多约束，如诸大建教授提到的生态文明建设的“三个门槛”，即生态门槛、福利门槛和治理门槛。还有牛文元教授描述的“三个零增长”的台阶，即人口自然增加率的零增长，在人口总量基本保持平衡后的实现资源能源消耗率的零增长，在前两个零增长基础上的生态环境退化速率的零增长。这些内容都制约着我国生态文明内容的实现，要求在政策推动的下一步行动中，全面提升我国的可持续发展能力，创新可持续发展政策的框架和内容。

3　构建基于包含模型的我国可持续发展政策内容

围绕上述目标和能力发展要求，需要创新当前我国的可持续发展管理模式和政策类型，促进基于包含模型的可持续发展政策变革，建立基于包含模型的我国可持续发展政策的框架体系。

不同于政府导向的行政命令式政策管理方式，本文认为可持续发展的政策框架首先需要建立基于公众参与的治理模式(可持续管理化)。可持续发展的推动需要政府、企业、社会三方的共同参与，以政府为主导，企业和社会多元主体共同参与的治理架构，以便最大可能地实现可持续发展的政策目标。其中，政府主要进行政策支持和制度约束；企业按市场规律和规则运作，履行其经营和扩大生产的责任；社会其他主体一方面作为社会发展中的一员，贡献其智慧和力量，另一方面又作为政府和企业在执行可持续发展政策中的影响者，承担监督的作用。

其次，变革可持续发展政策系统模型。在可持续发展政策内容设计中，根据可持续发展建设的领域和内容的不同，设计不同的政策类型和工具。当前可持续发展的建设过程中，可借助世界银行提出的3类政策工具，形成3类不同的政策机制(见图1)。相应的政策机制内容体现为规制性政策、市场性政策和参号性政策。行政机制表现为政府自上而下的努力，社会机制促进非政府力量自下而上的努力，市场机制则充分发挥盈利企业的横向作用。

当前我国的可持续发展政策体系主要是以政府为核心，政策的单项度明显。自上而下的政策过程设计注重内部的行政控制，缺乏与外部的互动，具体表现为政策类型偏重行政规制，使用的行政命令手段较多，市场和社会参与的政策应用不高；对资源与环境的分类局限于部门领域，总体规划目标与实施过程缺乏连贯性，社会性政策手段与方法的运用少；政策评估聚焦于内部和后果，缺乏前瞻性。因此迫切需要改变不适应的政策系统模型，在生态文明政策操作中，建立基于治理导向的三类政策的组合系统。

再次，在具体政策管理中形成基于利益相关者视角的制度建设内容。具体包括从问题提出、到平衡利益、再到决策执行3个环节。每一环节与关键的利益相关者结合。首先在发现问题方面，政府主动介入捕捉信号。决策者在一开始就注重发动多方面的力量，并积极主动提供比较通畅的合作与沟通渠道。其次在决策过程中，社会努力达成共识，寻求各方利益的平衡，尽力达成共识方案。再次在执行角度，通过建立良好的信息沟通网络，坚决有效地执行共识目标，形成承诺和实施机制。

上述政策框架在具体实践中还会面临操作问题，生态文明的建设目标同政府、企业和社会的行为选择可能存在比较大的偏差甚至冲突。这就需要通过构建一系列激励与约束机制，来改变各主体的决策范围和行动集合，达到

最后的相容。

4　中国可持续发展政策变革的有效路径

魏楚和沈满洪在《建设环境友好型社会的政策矩阵》一文中提出3类促进环境友好型社会建立的机制，即别无选择的强制机制、权衡得失的选择机制和道德约束的自愿机制。别无选择的强制机制是一种基于“命令一控制型”的刚性约束机制，又称为管制手段，是实施管制的主体。根据相关的法律、法规和标准，对经济主体的经济活动加以约束和限制，从而直接影响经济主体的行为决策。强制机制运用的主要手段包括法律手段和行政手段。

权衡得失的选择机制是以激励为基础的分散管制，又称为经济手段。管制当局不做出详细的行动规定，而是设计出一套合理的制度，行为主体在给定的外部环境下自行选择对自己最适宜的行动，从而拥有更多的行动余地。选择机制通过市场信号使行为主体做出行动决策，促成行为主体在追求自身利益的同时客观上实现管制者设定的环境目标。

道德约束的自愿机制属于非正式制度安排。通过伦理道德的软约束，激发人们内心理念来实施一定的行为，从而达到一定的目标。强调的是一种道德教育和自我约束，可以从两个角度来观察：一个是以习俗、道德伦理为主体的社会精神对人们价值取向的影响；另一个是以习惯、知识等形式累积下来的非正式制度对人们经济行为的制约。所构成的环境友好型社会建设的政策矩阵见表1。

结合这一政策矩阵，本文提出当前建设可持续发展政策路径可从形成3类政策内容入手。

4.1支持可持续发展战略形成的规制性政策

首先制定相关法律法规。包括3个层面内容：第一个层面为基础层，进一步完善与生态文明、可持续发展相关的基本法律法规；第二个层面是促进环境保护和发展的综合性法律；第三个层面是促进不同部门领域形成包容性政策内容。

其次，以环境优先为策略，建立行业淘汰制度和市场准入制度。从环境保护和促进资源节约角度，建立和实施高污染落后技术、工艺和产品的强制性淘汰制度，明确鼓励类、限制类和淘汰类产业项目。对高污染行业新建项目建立严格的绿色评价体系，从环境方面提出更为严格的最低技术水平准入标准和产业准入标准。

再次，建立绿色政绩考核机制，改变政府行政管理手段。在政府管理方面，建立综合反映经济发展、社会进步、环境保护等体现科学发展观、政绩观的指标体系，建立绿色绩效评估体系，将环境建设和实际效果纳入各级政府目标责任制和干部考核体系中，彻底改变片面追求GDP增长的行为，保证在决策中综合考虑经济效率和环境建设的协调发展。使各政府部门自觉表率，带头做好生态建设和环境保护工作，推行政府机构节能绿色采购，减少政府自身环境污染行为。

4.2支持可持续发展目标建设的市场性政策

利用市场政策包括减少或取消补贴；征收环境税费，按照“谁污染谁付费”的原则，对单位污染物排放数量(或者按照排放浓度)征税(费)，使之成为排污企业的内在成本，纳入企业的经济决策中，从而改变企业排放行为，达到减少污染排放量的目的；押金一退款制度(对可以循环利用的产品征收押金，当产品废弃部分回到储存、处理或循环利用地点时成为退还押金的一种手段)；专项补贴等。

创建市场政策包括明确产权，私有化和权力分散，建立可交易的许可证与排污权，建立国际补偿等。此外，市场类政策还可通过建立企业环境绩效综合评价体系，通过信息披露制度实现声誉激励。在除了以经济利益为激励动力之外，也可以发展和使用以企业的声誉、形象(包括好的声誉、形象和差的声誉、形象)等间接利益(如投资人的投资决定、消费者的消费选择、市场准入、市场份额等)为激励动力的政策手段来实现。通过消费者“用脚投票”的方式，可以影响企业的实际行为和决策，一定程度达到绿色经济的目标。

4.3支持可持续发展的参与性政策

(1)以教育引导公民参与生态文明建设。广泛持久地开展生态建设宣传，普及可持续发展知识，宣传国家有关可持续发展的方针政策、法律法规和标准规范。通过学校教育和社会教育，使公众充分认识到环境的严峻形势，培养和提高公众的环境素质，包括环境危机意识、环境保护意识和绿色消费意识等，认识当前我国促进可持续发展的必要性。

环境经济与政策篇7

[关键词]环境与发展，综合决策，内涵特征，现状意义

一、环境与发展综合决策的内涵

（一）环境与发展综合决策的概念

决策是现代管理学的一个重要概念。决策，就是决定政策、策略和办法；它是在若干可供选择的方案中作出选择。它是为了实现某一特定目标，借助一定的科学手段和方法，从两个或两个以上的可行方案中，选择一个最优方案并组织实施的全部行为过程。本文探讨的环境与发展综合决策主要是是行政决策。行政决策是指行政机关及其领导人员针对所要解决的问题，依据政策和法律，对未来活动的方向、目标、原则以及程序、途径、措施所作出的选择决定。

环境与发展综合决策就是在决策中，正确处理环境与发展决策，贯彻可持续发展战略，把经济规律和生态规律结合起来，对经济发展、社会发展和环境保护统筹规划，合理安排，全面考虑，实现最佳的经济效益、社会效应和环境效益。环境与发展综合决策，是指在决策过程中对环境、经济和社会发展进行统筹兼顾、综合平衡，科学决策。

环境与发展综合决策的制度是环境、经济、社会这三方面可持续发展和协调发展原则在决策上的制度化、程序化、具体化、科学化、法制化。

综合决策制度是对经济利益、社会利益和环境利益的协调，是尽可能地保持和维护最佳的综合利益和效益，是代内公平和代际公平的结合，即是对代内人类利益和代际人类利益的兼顾。

（二）实施环境与发展综合决策的内在要求

环境保护是实现经济和社会可持续发展的基础。实施环境与发展综合决策要求各级领导干部必须把环境保护意识贯穿于领导决策的全过程。在重大决策时一定要充分考虑环境与资源的承载能力，既要遵循经济规律，又要考虑生态规律，预防因产业结构或规划布局不合理造成新的环境问题。实施该项制度，要求兼顾国家、集体和个人利益，正确处理眼前利益、局部利益与长远、整体利益，照顾、调整各个方面的权益。在制定区域开发和资源开发、城市发展、行业发展等宏观规划，调整产业结构、制定产业政策、进行生产力布局和资源优化配置等经济建设和社会发展政策和计划时，应当考虑环境和资源的承载能力。环境与发展综合决策的内在要求是：

1.要求坚持经济社会发展与环境资源保护相协调，把经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展，统一实现经济效益、社会效益和环境效益，力争最佳综合效益。

可持续发展已涉及到各级立法、政策制定和在决策中对环境保护和发展的综合考虑。在统一的市场经济体制下，环境保护与经济、社会发展是一个统一联系的整体。经济建设、城乡建设和环境建设相互关联、相互促进、相互制约。要对经济建设、城乡建设、环境建设等各项工作进行统筹安排、全面部署，通过计划的综合平衡，保证环境保护与其他工作的比例适当，协调发展。环境与发展综合决策的重要目的就是经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益的统一与最大化。强调综合决策和综合平衡，要求各级政府在进行经济、社会发展重大决策过程中，必须对环境保护与经济、社会发展加以全面考虑，统筹兼顾、综合平衡、科学决策。

2.各级领导干部和综合决策部门应该认真贯彻实施可持续发展战略，遵循经济、社会与环境协调发展原则，遵循生态规律和自然规律、以及防治结合、综合整治的原则。应该将综合决策与环境计划、规划、区域综合开发整治、城市环境综合整治结合起来，将人口、资源与环境结合起来，将经济建设、城乡建设和环境建设结合起来。

将环境资源的开发、利用与保护与改善结合起来，认真搞好规划工作、计划综合平衡工作，生产力布局等全局性工作。为了保障环境与发展的综合决策，应坚持综合考察、综合评估、综合开发、综合利用、综合整治的方针。在一个行政区或自然区，应该对该区域内的所有社会和自然资源进行综合考虑。

3.要把环境保护作为计划工作的一个指导思想，把环境保护切实纳入国民经济发展计划，并加强计划管理。

坚持将环境保护纳入国民经济和社会发展计划，实施国家指导下的宏观调控与管理，逐步增加对环境保护的投入，使环境保护与各项建设事业统筹兼顾，协调发展。在制定国土总体规划时，要统一、综合考虑其开发、利用、保护、治理、管理等问题，应对国土资源开发利用，保护治理做出合理安排，使社会经济的发展同人口、资源、环境相协调。

要制定科学的合理开发资源、能源的规划、保护环境的规划、节约资源能源的规划和综合治理环境污染与环境破坏的方案，制定有利于保护环境的产业结构、资源利用、产品开发、区域建设、财政税收、能源分配、商品交换等各项政策。

4.要建立健全的环境政策体系、环境法规体系和环境资源管理制度体系。规划、开发、利用、保护、改善环境资源管理体制，强化环境资源的考察、调查、评价、信息、统计、监测、登记许可、现场检查等各种监督管理制度，加强行政监督管理和执法，从行政管理组织和法律制度上保障综合决策的实施。

5.建立完善综合决策的法律保障机制。颁布完善环境保护的法律法规，把环境保护建立在法制的基础上，不断完善环境法律体系，严格执法程序，加大执法力度，保证环境法律法规的有效实施。为了搞好综合决策，各级人民政府应该建立重大决策的环境影响评价制度、决策科学咨询制度、决策的部门会审制度、决策的公众参与制度、决策的监督与责任追究制度、决策的教育培训制度等有关的综合决策制度。

二、环境与发展综合决策的特征

“社会经济的迅速发展和社会问题的日趋复杂，使得社会对决策科学化、民主化的追求成为时代的要求。在这种潮流的冲击下，决策体制、方法和过程都在不断地发生变化，出现了个人决策向群体决策发展、定性决策向定量决策发展、单目标决策向多目标决策发展、决策者管理者研究制定政策向政策研究机构研究论证政策发展等现象。”环境与发展综合决策集中体现现代行政决策的发展趋势。

（1）环境与发展综合决策具有多学科、多领域、多政策、交叉性、渗透性、综合性的特征综合决策涉及到许多领域，有政治的、经济的、民族的、法律的、环境的等各个领域的问题。

涉及到政治学、经济学、社会学、管理学、决策学、法学、环境学等许多学科领域。不是像传统的决策凭着领导人个人的知识、经验、才智就可以解决问题的，不能凭单一学科就能解决问题。而需要集众家所长，要融会多学科的知识，提供全方位的视角，作出科学的系统的论证才能做出科学的决策。

（2）它具有更大的信息吞吐量

决策不能靠经验所能胜任，做好综合决策，要大量获取新知识、掌握新理论。对环境与发展的各种因素和条件加以考虑，把握事物发展的来龙去脉，影响环境的各种制约关系。复杂环境问题具有多因子、全方位，既有眼前问题，又有未来问题，既有现时损害，又有潜伏性、长期性损害，既有局部损害、又有全局损害，必须根据大量的材料知识、信息进行综合分析、判断、选择最优方案。

（3）具有多目标多功能综合决策的性质

传统的决策许多是一个目标、一种功能的决策，而环境与发展综合决策具有多目标决策的特点，如三峡工程，有防洪、防旱、发电、航运、水产、旅游等多种目标、多因素和多功能，有利与弊、优与劣的权衡。有当代利益又有后代利益，有环境问题、也有经济、政治、文化问题，还有移民问题，许多因素是相互联系、相互作用、相互制约的。还得考虑国力负担、经济上是否合理、技术上是否可行、如何解决战时防护、对生态环境的影响、能否找到另一种替代解决方案等一系列重大政策问题。

例如，对三峡工程的决策就是环境与发展综合决策的范例。1986年原水电部集中全国各方面专家412人，分14个专题进行论证。经过三年努力，14个专家组完成专题论证报告，1991年8月国务院三峡工程审查委员会召开全体会议，通过了三峡工程可行性报告的审查意见，认为三峡工程建设是必要的，技术是可行的，经济是合理的，对环境生态保护也采取了相应措施。1992年1月国务院审议了审查委员会的审查意见，同意兴建三峡工程。1992年4月3日，第七届全国人大五次会议通过了《关于兴建长江三峡工程的决议》。最后确定采用三斗坪段方案，水库正常蓄水位175米，坝顶高185米和一级开发、一次建设、分期蓄水、连续移民的建设方案。

（4）着眼于更加广阔的背景

环境与发展综合决策面临广阔的背景，有地理环境、国土资源、经济发展、地域风情、旅游文化等，涉及到人们的眼前利益、长远利益，要考虑当代利益、更要考虑子孙后代利益，既要考虑代内公平、又要考虑代际公平，要面向现在，更要面向遥远的未来。如南水北调工程、西气东输工程、淮河流域综合整治工程、西部大开发战略等涉及到政治、经济、文化、民族等广阔的社会背景，关系到地区利益、民族利益和国家利益，眼前利益、长远利益，经济利益和生态利益；当代利益和后代利益。牵一发而动全身，必须权衡利益，通盘考虑，综合平衡，统筹兼顾。更需要战略眼光，高瞻远瞩，高屋建瓴，面向未来。

（5）强调公众参与性和决策民主化、科学化

自然资源、生态环境是人类生存和发展的基本条件、前提和基础，它涉及到各家各户和全体人民的切身利益。环境保护事业的成功也有赖于公众的积极参与、监督。公众参与也是公民维护自己环境权益的重要保证和手段，它是环境民主原则的体现和落实。

随着社会的进步和人民生活水平的提高，公众对环境的质量越来越高，要求环境清洁优美、舒适宜人，公众参与环境活动、环境决策、监督的热情会高涨，呼唤决策更加民主化、科学化。

决策的民主化、科学化程度是社会文明进步的标志，也是世界进步的潮流，必须顺应时代潮流，增加决策的透明度，保障公民的环境知情权、参政议政权。

三、环境与发展综合决策的适用范围

强调综合决策和综合平衡，要求各级政府在进行经济、社会发展重大决策过程中，必须对环境保护与经济、社会发展加以全面考虑、统筹兼顾、综合平衡、科学决策。

1996年8月国务院《关于环境保护若干问题的决定》规定：“各级政府在进行经济、社会发展的重大决策中，必须对环境保护与经济、社会发展加以全面考虑、统筹兼顾、综合平衡、科学决策。在制定区域开发和资源开发、城市发展、行业发展等宏观规划，调整产业结构、调整产品结构、制定产业政策、进行生产力布局和资源优化配置等经济建设和社会发展政策和计划时，应考虑环境和资源的承载能力。”

（一）立法上：制定、修改完善环境与发展的综合决策相关的法律、法规、部门规章、地方性法规、地方规章及其他规范性文件应该考虑环境因素、环境影响。

制定有效的法律法规框架，使环境与发展政策成为行动的重要手段。如建议制定《中华人民共和国环境与发展综合决策条例》，或《关于加强环境与发展综合决策的办法》等。

（二）在制定国民经济、社会发展战略规划、方针上实行综合决策，把环境保护和维护生态平衡纳入经济发展总体战略和总体规划中，从宏观上实行环境与发展综合决策，全面贯彻可持续发展战略。在重大计划决策中，把环境保护纳入国民经济和社会发展计划之中。

2000年11月国务院发《全国生态环境保护纲要》在“建立生态环境保护综合决策机制”中，要求“要把生态环境保护和建设规划纳入各级经济和社会发展的长远规划和年度计划，保证各级政府对生态环境保护的投入。”要建立生态环境保护与建设的审计制度，确保投入与产出的合理性和生态效益、经济效益和社会效益的统一。

十六大报告指出：“必须把可持续发展放在十分突出的地位，坚持计划生育、保护环境和保护资源的基本国策。稳定低生育水平。合理开发和节约使用各种自然资源。抓紧解决部分地区水资源短缺问题，兴建南水北调工程。实施海洋开发，搞好国土资源综合整治。树立全民环保意识，搞好生态保护和建设。”

（三）在政策、规划和管理的各个层次上对环境与发展问题进行综合决策

制定政策、规划和管理的各个层次，对中央政府来讲，应根据本国的国情和规划能力，制定全面、科学、可行的规划，将环境资源工作作为国家经济和社会发展的一个战略问题和重要任务，加强国家计划的宏观调控，制定和执行宏观调控政策，发挥规划的统筹安排、协调平衡、引导和约束功能。

《中国21世纪议程》指出：“我国现有的发展战略、政策、规划和管理机制难以满足可持续发展的要求，需要在制定总体发展战略、目标和采取重大行动中，充分体现可持续发展思想，实现人口、经济、社会、生态和环境协调发展。”

（四）编制国土规划、土地利用总体规划、城市总体规划、城市化规划、区域开发、开发区建设、流域规划等实行综合决策。例如，编制城市总体规划，调整城市功能布局。依据《环境保护法》第22条规定：“制定城市规划，应当确定保护改善环境的目标和任务。”《城市规划法》规定，在编制城市总体规划时，把保护和改善城市生态环境、防治污染和其他公害等环境保护内容纳入城市总体规划。许多城市根据总体规划的要求，在老区改造和新区开发中，按照城市功能分区，调整工业布局，加大工业污染防治力度，改变工厂和居民混杂状况，从生产和生活两个方面控制城市环境污染，建成一大批布局合理、社会服务功能齐全的住宅小区。

（五）在制定工业、农业、林业、水利、牧业、交通、旅游、能源、城乡建设等部门或专项规划、计划、办法中贯彻综合决策。

（六）在制定产业政策、经济结构调整等重大经济、技术政策中实行综合决策。在制定产业政策和进行产业结构调整时，要把各种产业、各种产品的资源消耗和环境影响作为重要的因素考虑，发展质量效益型、科技先导型和资源节约型产业。

（七）在开展对外经济技术合作、引进外资的重大项目时实行综合决策

（八）可能对环境发展有重大影响的其他决策。如推广重大新技术、新能源、新材料、新产品、发展核电等对环境有重大的重大事项。重大基础设施建设、新建、改建、扩建重大对环境有影响的项目。

2002年6月通过，2003年1月施行的我国《清洁生产促进法》第18条规定：新建、改建和扩建项目应该进行环境影响评价，对原料使用、资源、消耗、资源综合利用以主污染物产生与处置等进行分析论证，优先采用资源利用率高以及污染物产生量少的清洁生产技术、工艺和设备。

在决策中，使用有效的经济手段，促进环境与发展相协调。合理定价资源，建立环境与经济综合核算制度，将环境和自然资源纳入国民经济核算体系，征收环境税费、资源补偿费、排污收费，要将环境成本纳入各项经济分析决策过程，使有关统计指标和价格反映经济活动所造成的资源和环境价值，以便综合反映发展的可持续性。改变过去无偿使用环境并将环境成本转嫁给社会的做法。

要扩展和完善现行的国民经济核算体系，以便在国民经济中综合考虑环境与社会因素等。在决策要使经济政策要与环境政策相协调，应将环境社会效益纳入经济活动的成本-效益的评估之中。经济发展部门应充分考虑到社会环境成本。在评估经济成就、政绩时，应考虑付出的环境和资源的代价。要从激励机制与约束机制上解决“短期经济行为。”

在国民经济和社会发展指导方针中“坚持经济和社会协调发展。”高度重视人口、资源、生态和环境问题，抓紧解决好粮食、水、石油等战略资源问题，把贯彻可持续发展战略提高到一个新水平。

我国近年来在国民经济和社会发展第十个五年计划、远景目标时，考虑到环境因素确立了环境目标。例如，2001年3月15日九届人大第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划》中，提出了未来五年（2001-2005年）我国经济和社会发展一系列预期目标。纲要提出了可持续发展的主要预期目标，生态环境恶化趋势得到遏制，“十五”期间森林覆盖率从“九五”的16.6%提高到18.2%，城市绿化率提高到35%.城乡环境质量改善，主要污染物排放总量比2000年减少10%.资源节约和保护取得明显成效。实现再造碧水蓝天，改善生态环境的美好理想。十五期间计划环保投入占GDP（国民生产总值）的1.3%比“九五”提高0.27%.

环境经济与政策篇8

关于经济增长对环境质量的影响主要有四种观点：彻底支持者、有条件支持者、温和的反对者、激烈的反对者。面对环境资源压力持续加大与政府对环境保护的有所作为，有条件支持者的观点得到更为广泛的认同，他们认为，尽管产出增长会对环境质量造成潜在的威胁，但经济增长可为环境保护提供资金，经济增长是环境政策实施的前提，主张促进经济增长的同时鼓励环境政策的实施。

现有环境保护与经济增长的研究，大多与有条件支持者的观点一致，并综合考虑环境外部性及环境政策等因素。Huang & Cai(1994)，Ligthart & van der Ploeg(1994)，Schou(2002)将环境质量引入效用函数以刻画清洁环境的经济外部性；Gradus & Smulders(1993)，Smulders & Gradus(1996)，Mankiw, N. G., (2000)分别比较分析了环境外部性对经济增长的影响。这些研究秉持同一个观点：只要环境质量对企业生产具有正的外部性，适宜的环境政策一定能促进经济增长。基于这些观点，Bovenberg & Smulders(1995)和Bovenberg & de Mooij(1997)进一步提出，环境政策可能实现经济增长与福利改善的双重红利，只要环境的生产外部性足够大。以此为基础，国内外学者就环境政策对经济与环境关系展开了广泛研究。孙刚(2004)将环境保护引入Stokey-Aghion可持续发展模型讨论可持续增长条件，结论表明，加大环保投入、促进环保技术进步，采用污染较少的生产技术、提高生产率水平，增强可持续发展意识能够实现可持续增长目标；彭水军、包群、赖明勇(2005)构建含自然资源的四部门内生经济增长模型，揭示了内生技术进步促进长期经济增长的内在机理，讨论了稳态增长率与各经济变量以及环境政策参数的关系，并据此给出实现长期经济增长的政策建议；彭水军、包群(2006)纳入环境质量构建带有环境污染约束的经济增长模型，从而揭示了人力资本投资和研发创新促进经济长期持续增长的内在机制，并建议政府加大人力资本积累与技术创新投资、制定严厉的环境标准、增强全民环保意识；彭水军(2007)以四部门内生经济增长模型为基础，分别从FBA和CDE的模型角度，研究长期经济增长与人口、资源、技术进步的关系，讨论人口增长和资源约束下均衡解和可持续增长的条件，揭示环境政策规制下内生技术进步促进经济可持续发展的内在机制；Gupta. M. R.等(2009)假定政府征收污染税并用于生产性支出和污染减排支出，通过最优均衡分析求得两者的最佳分配比例，实现鞍点稳定的均衡增长；刘凤良等(2009)通过建立考虑环境质量和环境税的内生经济增长模型，发现存在最优环境税率及其配套政策，使得环境与经济能够达成双赢；袁富华(2010)则认为，低碳约束与人口转型下，现有生产模式不足以吸收减排政策造成的冲击，为保持经济的持续稳定增长，技术进步和结构转型至关重要。

上述研究就环境政策对经济增长与环境保护的影响进行了有益的、多角度的探讨，但是，仍有很多问题值得深入研究：一是不同类型的环境政策各有侧重，单一环境政策不足以反映环境政策实施的实际。经济增长与环境保护互为因果，环境政策外生设定的不足有待改进；二是环境政策实施的成本效应对经济造成负面影响，技术研发与人力资本积累对经济增长带来促进影响，两者同时作用于经济，最终效应是促进抑或是抑制经济增长；三是随着经济与环境矛盾凸显，各部门基于自身利益最大化的CDE模型难于实现环境经济双赢，而基于社会计划者立场的FBA模型又过于理想，能否寻求两者的均衡？

因此，本文的主要贡献在于：将主要三大类环境政策引入并将其内生化，建立Hamilton优化模型，以凸显内生环境政策对经济环境双赢的必要性；将污染性生产要素投入和技术进步、人力资本积累、源头清洁技术一并引入模型，基于内生增长框架分析环境政策激励下各要素的增长率，以揭示环境政策促进经济环境双赢的作用机理；基于数理分析和数字模拟，比较CDE与FBA模型的差距、分析其原因，探讨两模型可能的均衡点、分析其政策含义。

二、分散竞争均衡分析

考虑一个六部门封闭经济体。最终产品部门只生产一种同质的最终产品，相应的生产性投入要素包括人力资本、中间产品、源头清洁技术投资、污染性投入要素①；中间产品部门通过购买研发部门开发的设计方案以生产中间产品；研发部门基于已有的研发技术、雇佣一定人力资本进行新产品的研发设计；除去用于最终产品生产和研发设计外，所剩人力资本用于人力资本的自身积累；代表性家庭通过物质消费、人力资本提升获得效用，同时因环境质量下降而降低效用；为改善环境、将环境的外部性内化，政府征收污染税并用于末端环境治理支出，实现预算约束平衡。

1、人行为

同样，因为研发部门的完全竞争性，因此，均衡状态下，专利价格应等于垄断的中间厂商所获收益的贴现值，假定在时刻s、t之间平均利率为r，则有：

(7)′式表明，为确保经济与环境双赢，环境征收力度必须与经济发展速度和污染排放的速度相匹配，体现了环境政策制定内生化的重要思想，这是模型设定的改进之二。由(7)式还可以看出，以为税基，充分体现了鼓励源头清洁投资与惩罚污染排放(资源消耗)的“奖罚分明”激励机制，这是模型设定的改进之三。

(6)环境质量。环境质量取决于三大因素：一是生产的清洁技术程度。借鉴Gradus & Smulders(1993)，本文清洁技术程度取决于环境清洁技术投资和污染投入要素的强弱对比-，即环境质量随P的上升或A的下降而下降；二是末端治理的政策力度，本文以末端环境治理支出I的环境贡献R(I)代表环境政策力度，R(I)有助于环境质量的改善；三是环境的自我净化能力。参照Jhy-hwa Chen(2008)，假定环境自身的净化能力为η，即在环境的自我调节系统没被破坏的情况下，以η为速度污染存量逐年递减、环境质量逐年上升。类似于Aghion & Howitt(1998)，我们定义环境质量E为实际环境质量与上限值之差，而上限值只有当所有生产活动都被无限期停止时才能达到，从而E恒为负值。因此，环境质量运动方程为：

(7)代表性家庭。代表性家庭效用函数除纳入物质消费与环境质量外，还包括人力资本，因为人力资本的提升对家庭而言，具有工资收入效应和精神提升效应，通过这些效应居民的消费效用水平随之提高(Boonprakaikawe & Tournemai ne, 2006)。就家庭而言，环境质量不可控制。因此，代表性家庭在无限时域上效用最大化问题为：

2、分散竞争均衡分析

首先，我们来分析当经济系统处于BGP上各变量的稳态增长率。

分散竞争均衡达成时，要求同时满足如下条件：生产部门最大化自己利润，即满足(1)′、(3a)～(3d)；代表性家庭最大化终身效用，即满足(11a)～(11e)，(12)；政府实现预算约束平衡，即满足(7)和(7)′；环境质量遵循运动方程，即满足(8)。

三、社会最优均衡分析

1、社会最优均衡模型

由上面分析知，CDE下居民环境意识偏好参数ω对经济增长率没有产生任何积极影响。而FBA模型下，决策者站在社会计划者的全局立场，注重经济增长的同时，更加关注人力资本发展和环境改善。因此，本文构建FBA模型，将污染性投入要素P增加为决策变量使环境质量外部性内化，以弥补CDE未能实现效率最优的不足，改善帕累托最优非效率化问题。构建社会计划者的现值Hamilton函数如下：

因此，与CDE模型相比，FBA模型经济增长动力源自人力资本和技术研发外，还源自居民环保意识和绿色消费偏好，因而对人力资本与技术研发的压力更小，即为达成同等环境保护与增长目标，所需的人力资本与研发增长率无需太大。而且FBA模型下，居民环境保护意识得以充分发挥，所需的污染排放征收率的增幅更小。两者综合效果即为：为达成同等环保与增长目标，CDE模型所需污染征收率的增幅大于FBA模型，且人力资本和技术研发对经济增长率的贡献度更高。

命题3得证。

2、数字模拟比较分析

本文通过数字模拟进行比较，以直观显示CDE模型与FBA模型的区别。参数设定充分借鉴已有研究成果，为增加可比性，CDE模型与FBA模型下相同参数赋值相同。已有实证文献表明，人力资本产出弹性取值在0.2(Kortum, 1993)～0.70(Mankiw, 2000)之间，本文设定人力资本在最终产品和研发部门的产出弹性分为

表3的CDE模拟中，借鉴刘凤良(2009)关于我国消费资本比和Catarina R. P.(2010)关于亚洲及发展中国家消费产出比的设定，本文设定参数Y/K=

命题3再次得证。

3、CDE与FBA两模型的差距成因分析

由数理分析和数字校正比较知，两模型根本区别在于，CDE模型下居民环境保护意识没能像FBA模型一样被激励，居民被动接受外在环境，而将终身效用寄托于物质消费，为改善福利要求不断提高消费增长率，几乎造成“高消费、高污染、高税率”的恶性循环局面。随着消费增长率的增大，污染排放越多、环境破坏越严重，为保护环境，所需的污染征收率必须以更大的速率增长；与此同时，在政府环境政策激励下，为满足居民不断增长的消费需求，“清洁型”人力资本积累和专利研发对经济增长的贡献也随之加大。

为缩小两模型的差距，寻求两模型的均衡点，关键在于加大居民的环境保护意识和政府环境政策的宣传与实施力度，逐步实现“量变”到“质变”的飞跃，使决策者的立场由完全分散均衡→适当考虑环境保护的分散均衡→局部范围内的次优均衡→全局范围内的社会最优均衡，而这整个过程最终取决于政策制定者、政策实施者、政策受用者的环境保护意识。

五、结论与建议

基于内生增长理论和Hamilton动态模型，本文分析了内生环境政策促进经济增长与环境保护的作用机理。环境政策激励下，“清洁型”人力资本和技术进步作为主要经济增长动力，弥补因“污染型”投入要素负增长对经济增长的负面影响。本文比较、分析了CDE模型和FBA模型下均衡增长率的差距及其产生原因，并通过数字模拟得到了更为直观的结论。两种模型下，为达成经济与环境双赢，都要求环境税率内生决定并以一定的速率正向增长；与FBA模型相比较，为达到同等经济增长率和环保水平，CDE模型要求更为苛刻。因为CDE模型下居民环境偏好未对模型产生任何影响。因此，以下几点值得思考：

(1)实行“动态累进”的污染税收政策，充分发挥其在环境规制中的主导作用。数理研究发现，经济环境双赢要求污染税率稳态增长。“动态累进”指随着经济稳态增长，环境税率也以某一固定常数稳态增长。BGP上，产出按固定常数稳态增长，必然要以资源投入增长为条件，以污染排放增加为代价，仅仅实施固定的污染税率，不足以阻止企业加大资源投入和污染排放的步伐。“动态累进”的污染税率激励人力资本、技术进步、清洁投资等“清洁型”要素以大于经济的速率加速增长，以抵消自然资源、“污染型”投入要素等对经济增长的负面影响，发挥“动态累进”税在内生经济增长机制中的激励作用。

(2)发挥公众参与机制、使之落到实处。居民环保积极性和环境意识偏好对环境改善至关重要。因此，必须努力拓宽民众诉讼渠道、搭建公众环境保护监督平台，改进落实群众来信来访制度，使广大群众对环境质量的需求在政策制定中得到充分体现，甚至起到“一票否决”的作用。公众关于环境问题的来信来访、各级各类诉讼的受理与解决，直接加大企业的环境压力、增强企业的环保意识。而且，给广大群众以参政议政积极性，增强大众环境质量与环境保护意识，激发人力资本积累和技术进步等“清洁”型投入要素的投入，启动内生经济增长作用机制，实现经济增长与环境改善的双赢。

(3)加大教育和技术创新投资，是永恒而又关键的主题。人力资本和技术进步增长率远大于经济增长率，对经济增长的贡献始终大于它们的产出弹性之和，超额部分足以抵消甚至超过“污染型”投入要素负向增长对经济增长的负面影响。因此，加大教育和技术创新投资，以激发更深层意义上的人力资本积累和技术进步，加大“清洁”型投入要素对经济增长的贡献度，降低自然资源消耗或污染排放等“污染型”投入要素对经济增长的贡献，走“经济环境”双赢的发展路线。

(4)贯彻落实“市场＋行政”与“源头＋末端”混合环境规制政策，充分发挥政策配套的组合功效。由前面分析知，源头型清洁技术投资作为生产投入要素，对经济增长有重大贡献，其投资额直接影响污染税基，投资越大税基越小，属市场型环境政策，关注生产前的投资激励，降低污染总量规模，减轻末端减排支出的压力。与此相对，末端减排支出借助行政职能部门的权威，关注生产后的污染减排问题，在排放之前进行污染处理，以弥补源头清洁技术投资的不足。最终发挥环境政策配套在经济与环境双赢中的组合功效。

注释：