非公有制经济的国家政策范文

非公有制经济的国家政策篇1

一、满洲里市非公经济基本情况和近期目标

（一）基本情况

2012年非公经济完成增加值136亿元，同比增长15.3%，占地区生产总值的77 %。按产业分类：一产占2.3%，二产占21.1%，三产占53.8%；按行业分类：工业18.3%，建筑业2.8%，交通运输邮电业6.3%，批发零售业28%，住宿餐饮业11.1%，房地产业6.2%，营利业2.3%。非公经济固定资产投资45亿元，同比增长80%，占固定资产投资总额的59 %。非公经济市级重点项目67个，全年投资45亿元。

非公经济注册数13976户，注册奖金48亿元；其中私营企业注册户1568户，同比增长6.2%，注册资本34.8亿元；外商投资企业47户，注册资本10亿元；个体工商户注册户12361户，注册资金3.2亿元。非公经济实现税收10.7亿元，占全市税收总额的68.2 %，同比增长8%，税收增长率32.1%。

非公经济从业人数57892人，同比增加8552人，占城镇从业总人数的 60.8 %。其中：个体从业人员 25492人，私营企业从业人员30640 人，外商投资企业从业人员1760 人。全年非公经济专项培训经费36万元，培训企业业主9期，共865人次，培训率53.5%，同比增长5.5%。

（二）近期目标

到“十二五”期末，努力使非公经济成为试验区推动产业转型、增强经济活力和科技创新能力、增加就业、维护稳定和提高人民生活水平的重要力量。全市个体工商户发展到 18000户，私营企业2000户；非公经济增加值占全市生产总值的80%以上；固定资产投资占全社会固定资产投资的比重达到70%以上；从业人员占全市从业人员的比例提高到70%，实现税收总额15亿元，占地区税收总额的的75%；建立健全非公经济服务体系。

二、存在问题

（一）产业结构不平衡

非公领域的经济结构呈一、二、三递增结构，在一万余家非公经济法人中，仅有几家从事第一产业，一千余家从事第二产业，其余从事第三产业且主要集中在餐饮服务业，技术含量较低。我们的非公企业大都拥挤在产业链低端，层次较低，没有形成科学的发展方式，不但不能自我提升，更制约了整个非公经济的发展。

（二）政策执行乏力，企业对持续生产经营信心不足

满洲里的非公企业利润空间受政策调控因素影响较大，由于执行不力，企业经营成本压力较大。以外贸企业为例，在满洲里口岸有这样的现象，即外贸公司在满注册，在绥芬河口岸过货，满洲里税收收入流失严重。2008年满洲里市出台“以奖代补”方式促进本地边贸企业的建设发展，但奖励款项返还不及时，影响了边贸企业现金流动和在满发展业务的积极性，外贸企业的进出口额也有所波动。实体经济对发展前景忧心忡忡，特别是外贸企业对持续经营信心不足。

（三）企业融资困难

近年来，满洲里市经济已由卖方市场转为买方市场，企业间竞争更加激烈，粗放经营的弊端日益显现，企业存在开工不足、亏损、资产负债率高、偿债能力差、欠息等问题。由于经营艰难、自身条件的限制以及现行中小企业贷款体制、政策等因素影响，非公企业融资困难，制约了其发展。

（四）经济主体素质不高，人才匮乏，内部管理不科学

近几年满洲里市非公经济整体虽然有很大进步，但企业自身的发展还很弱，经营者的思想理念、文化素养、业务素质、管理水平普遍不高，无论是开拓国内市场还是俄蒙等国际市场，都缺乏相应人才，严重影响企业的长远发展。企业发展缺乏长期规划，随意性较大，生产规模小，技术水平低，科技型企业少，大部分属于粗放型生产，参与市场竞争的能力较弱。

（五）存在着重复性和盲目性

满洲里是口岸城市，非公经济的发展主要是围绕俄蒙两国的进出口及旅游贸易展开。多年来俄蒙两国政策多变，很难有一个长期稳定的生产经营环境，因此，市场信息难以把握，一哄而上的现象层出不穷，大多企业挤在流通领域，真正靠开发新产品和运用高新技术去占领、巩固国内外市场的不多。在总需求不足的情况下，为扩大市场占有率，非公企业竞相降价，企业经济效益低，市场竞争力弱，整体运营质量不高。

（六）管理体制没有理顺

促进非公企业发展的领导体制还不完善，经常性工作机制如例会制度、行业协会、企业协会不健全，企业之间、企业与政府之间的信息互通渠道、平台尚未建立，非公经济做大做强支持乏力。

三、加快非公经济发展对试验区的意义

建设满洲里重点开发开放试验区，是党中央、国务院深入推进西部大开发的重大举措。非公经济是支撑满洲里经济发展的主要力量，是满洲里再次腾飞的希望，鼓励、支持、引导非公经济发展，是加快转变发展方式、调整优化经济结构的现实需要，是培育新的经济增长点、实现富民强市的重要支撑，是扩大就业、增加收入、改善民生、维护社会和谐稳定的重要保障，同时也是执行国家和自治区促进非公经济发展的方针的主要抓手，更是落实国家、自治区试验区政策实施的落脚点。加快非公经济发展是把国家重点开发开放试验区全面建成小康社会的一项战略任务。

四、发展非公经济的几点建议

2012年，《内蒙古满洲里重点开发开放试验区建设实施方案》获得国务院批准。自治区试验区建设领导小组会议在我市成功召开，《内蒙古自治区人民政府关于加快推进满洲里国家重点开发开放试验区建设的若干意见》制定出台。在北京召开试验区新闻会暨项目合作推介会后，满洲里的对外影响力和吸引力持续增强。全年新增注册企业483户、外贸企业77户；新增融资9.5亿元、小额贷款3.8亿元；新增银行贷款11亿元，存贷比提高了6个百分点。全市招商引资到位资金110亿元，增长10%。

《内蒙古自治区人民政府关于加快推进满洲里国家重点开发开放试验区建设的若干意见》中的政策涉及口岸和通道建设、财税、投融资、产业、工商、土地、公共服务、人才和其他政策；《中共满洲里市委员会满洲里市人民政府关于进一步加快非公有制经济发展的实施方案》从以上角度更加细致地理出了鼓励、支持、引导非公有制经济发展的具体政策和保障措施。这些内容为满洲里非公经济发展提供了优良的环境，被誉为政策“洼地”。

2013年是国家重点开发开放试验区建设的关键年。试验区建设事关满洲里经济能否再次实现跨越式发展，随着对外开放的扩大和市场经济体制的不断完善，非公经济的地位将更加重要。因此，我们要抓住机遇，结合实际，加快推进满洲里市非公经济发展。

（一）营造环境

1.政策

非公经济是满洲里的支柱，市委市政府历来非常重视。自2008年金融危机以来，更是出台了一系列政策，从外贸、旅游、房地产、金融等方面扶持非公企业经营发展。自从满洲里被辟为国家重点开发开放试验区以来，从国家到地方研究制定了一系列的优惠政策支持试验区建设，这些政策是未来一个时期推动满洲里非公经济快速发展的主要力量。政策是经过广泛的调研和深入的研究制定出来的，是针对现状和存在问题提出的，也可以说是非公经济发展迫切需要解决的。政策要得到及时地贯彻、落实，真正作用于非公企业、商户，政策对非公经济的推动效应才能发挥，非公经济发展的目标才有可能实现。

在政策制定和争取上要特别注意与同类口岸的差异性，做到“你有我有，我有你无”。在执行国家和自治区促进非公有制经济发展的既有政策时，要深入研究上级支持试验区建设的方案、意见，及时出台鼓励、扶持满洲里非公经济发展的具体细则，探索放大政策效应的有效途径，把政策优势转化为发展优势。

政策出台后，执行是关键。要树立诚信政府形象，帮助非公企业树立在满洲里试验区实现大发展的信心，就要扎实做到优惠政策执行有力，返还及时。通过共建园区、实施飞地联动等举措，辐射带动周边旗市区共享政策；围绕“四中心、一基地、一平台”建设，加强政策宣传，借助各类高端宣传平台，开展灵活多样的宣传活动，营造浓厚的舆论氛围，有针对性地开展招商推介活动，吸引更多有实力的企业参与试验区建设。

2.管理

政策引领方向，政府维护环境。发展经济就要优化环境，优化环境就要向管理要效率。要以“创造中国西部最佳发展环境”为目标，借试验区大开发大开放之势，努力建设吸引投资的洼地、产业集聚的高地。

要努力营造干事创业的良好氛围，完善制度管事机制，整合政务服务资源，简化审批程序，规范行政审批中心、建设公共资源交流平台，用制度和程序有效规范权力运行，积极打造服务优、审批少、效率高的发展环境。深入基层，加强对非公经济发展情况的调查研究。加大政策落实情况的督办检查，制定量化考核机制和政策兑现奖励机制，明确各部门政策落实的责任分工，加大与条管部门的沟通力度，继续抓好行风测评，健全非公业主信息反馈渠道，将政策的实际效应与各部门的考评结合起来，推动政策及时得到贯彻落实。

重点打造四种环境。打造全员服务的亲商环境，营造“人人都是服务员，环环都是服务链”的服务氛围；打造周到服务的便商环境，为非公企业提供全过程服务；打造依法服务的护商环境，全面清理歧视性规定，减少检查，严禁摊派，整顿不合理收费，保护非公企业在满经营合法权益，切实维护公平公正的市场秩序；打造诚信服务的安商环境，凡是向投资者做出的承诺，都要积极兑现。

3.督导

健全满洲里市促进非公企业发展的领导体制，由市政府分管领导负责并明确责任部门，行使协调、指导、服务职能；建立促进非公企业发展的经常性工作机制，协调各有关部门推进政策落地。建立和完善非公经济的分类统计、监测、分析与制度，加强对非公企业的统计分析和重点监控。及时研究分析非公经济发展趋势，全面准确地反映非公经济发展状况，引导非公经济健康发展。定期召开非公经济工作会议，按年度进行分类表彰，总结经验，解决问题。

（二）企业融资

1.政策

研究制定满洲里市金融融资体系建设规划，逐步改善非公企业融资环境，建立试验区投融资体系。出台奖励政策，鼓励金融机构扩大信贷投放，促进便利融资。建立信用征集评价体系和失信惩戒机制，强化自律意识和信用理念。争取自治区"一行三局"出台扶持政策，加大保险、证券支持地方发展力度。在税收方面，对小微企业实行减免或延期等优惠。

2.资金

建立授信风险补偿机制，协商国有银行扩大对试验区边贸企业的授信额度，并参照国家补助标准给予企业出口信用保险保费扶持，降低银行信贷门槛，放宽信贷条件。成立试验区投资基金，用于优先发展行业补助、融资奖励、品牌培育、技术改造和高新技术产业、重点扶持项目贷款贴息等。设立金融贡献专项奖励基金，对在支持非公企业融资工作中表现突出的银行和个人进行奖励，同时在社保资金、人员工资、财政专户等业务选择金融机构时，优先考虑受奖银行。抓住试验区建设大好时机，积极争取上级资金支持。完善监督检查制度和奖惩制度，规范专项资金使用。

3.机构

运营包商银行，引进内蒙古银行，筹建满洲里银行。规范民间金融市场，引进民间担保机构，实现多途径融资。做好非公企业调查评估和监督工作，发挥好满洲里市中小企业担保中心的作用。

4.业务

积极协调金融部门争取上级权限下放，允许在满洲里试验区推行物流融资、供应链融资、订单融资、出口退税账户托管融资等适应满洲里市实际情况的金融产品；争取增加动产担保、返税票据担保、存货担保等新形势担保信贷业务，丰富担保种类，解决目前满洲里市非公企业因固定资产不足而无法融资的问题；改进外汇管理，促进贸易投资便利化，争取个人本外币兑换特许业务试点和卢布本地流通，开展金融机构卢布现钞兑换业务。

5.平台

政府与银行合作建立和完善融资供求服务信息平台，集中公布扶持政策、政府重大项目等信息，宣传金融部门的金融产品和信贷模式，提供融资辅导和咨询服务，并将企业融资需求情况随时在网上，建立银企双方快速便捷的沟通渠道。

（三）培育企业

1.加快非公企业协会、企业家队伍建设和企业品牌打造，培育一批主业突出、竞争能力强的企业骨干

对符合产业政策、经营基础扎实、发展潜力十足的企业给予重点扶持。鼓励通过并购重组、联营联合、参股控股等形式，组建产权多元化的企业集团。重点培育发展一批专业化配套的企业：鼓励非公企业实施品牌战略，完善对名牌产品、驰名商标等的奖励政策，符合条件的非公企业享受本市加快自主品牌建设专项资金等政策。推广连锁经营、特许经营和电子商务等现代经营方式，对形成国内、区内产业链和一定规模的企业给予奖励，对非公企业参加国家和省级有关展览展销的展位给予补贴。建立成长型企业评价机制，对在满洲里市行政区域内依法设立并连续3年进入统计数据库的规模以上企业予以扶持。

2.“走出去”与“请进来”

支持非公企业组团式“走出去”，通过俄蒙境外资源开发、收购与参股、入驻境外园区和参与国家境外园区建设等方式开展对外投资。支持总部在外的非公企业到满洲里试验区发展。建立对外直销通道，鼓励和支持出口大户在境外设立营销网点，融入跨国供应链，建立国际营销网络。简化境外投资项目审批和企业核准程序，逐步建立重点出口产品预警机制，努力避免盲目出口和低价竞销。引导和推动非公企业与国内外大企业大集团合作，利用国内外资本、技术、人才等资源，提升产业层次和核心竞争力。

对口岸城市满洲来说，非公经济的地位之重、作用之大显而易见。政策的作用是帮助企业把握方向，为企业发展服务、铺平道路、扫清障碍，同时政策也需要企业这个载体来实现。在国家重点开发开放试验区这个大的政策环境下，满洲里的非公经济必将如大鹏展翅，实现新一轮的跨越式发展。

非公有制经济的国家政策篇2

一．非公有制经济宪法地位的规范变迁

自现行宪法颁布以来，规定非公有制经济宪法地位的条款经历了三次修改，成为宪法规范体系中变化最多的条款。透过非公有制经济宪法规范的变化过程，我们可以了解国家对非公有制经济的理念与政策的变化，可以分析社会变革中宪法与社会经济结构之间的内在关系。

1982年宪法第11条规定："在规定范围内的城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制经济的补充。国家保护个体经济的合法的权利和利益"。这是建国后我国宪法上第一次出现的个体经济合法性的表述，使长期以来飘摇不定的个体经济获得了宪法地位。但是，当时的宪法条款对个体经济的保护是不全面的，仍保留着封闭和不确定的规范，如与公有制相对应的非公有制经济范围只限于个体经济，其宪法上的地位是"补充"，仍处于公有制经济的从属地位。第2款规定"国家通过行政管理，指导、帮助和监督个体经济"，为个体经济的发展限定了严格的范围，保留着浓厚的行政管理色彩。

1988年4月修改宪法时，根据国家经济发展的需要，在原有条款的基础上增加了第3款，规定：国家允许私营经济在法律规定范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理"。这一规定成了宪法修正案第1条，从宪法规范角度扩大了宪法保护的非公有制经济范围，从个体经济发展到规模较大的私营经济，使私营经济的存在正式获得宪法的认可。修宪以前，社会生活中私营经济只能以隐蔽的形式存在，特别是1984年以后出现的乡镇企业，客观上造成了宪法规范与经济生活之间的冲突。根据中共中央书记处政策组的调查，1984年参加新经济联合体的农户占3。2%，专业户占3。5%，个体商业户占4。4%。其中，雇工经营的新经济联合体占联合体总数的51%，每个联合体平均雇工7。9%。[2]到了1987年底，全国私营企业22。5万户，雇工360。7万人。同年的6月15日，国务院公布了《中华人民共和国私营企业暂行条例》，进一步明确了私营经济在社会生活中的地位，确认了私营企业主从阶层中分化的客观事实。但这次修宪仍没有完成有关私营经济宪法规范的开放性与调整性任务，只是完成了部分政策调整的任务，在宪法规范层面仍保留着一定的封闭性因素，如国家对私营经济合法性的认定是以"允许"的方式进行的，管理方式是"引导、监督和管理"，缺乏主动性与自律性管理理念，发展非公有制经济的动力机制呈现出单向性。

1999年通过的宪法修正案第16条对原宪法条款第11条又进行了修改，在原条文第1款规定"个体经济"后增加规定"私营经济等非公有制"的形式，把"个体经济是社会主义公有制的补充"修改为"在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分"，并规定"国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益"，进一步简化了宪法条文的文字表述。但从宪法规范角度看，对非公有制经济的宪法地位与国家保护的非公有制经济范围并不一致，规范表述上只有个体经济、私营经济成为国家保护的对象，而非公有制经济体系中属于"等"字范围的部分并没有得到规范的明确确认。如按照宪法修正案第16条，外资企业虽成为非公有制经济的重要组成部分，但不属于国家明确保护的范围，使其宪法地位处于不确定状态。这一规范上的缺陷通过2004年通过的宪法修正案第21条得到了完善。

2004年宪法修正案对宪法第11条又进行了第三次修改，将宪法11条第2款修改为："国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理"，形成了宪法修正案第21条。[3]通过对同一条款的三次修改，非公有制经济的宪法地位最终得到了比较完整的确认，并为其他法律、法规进一步把非公有制经济宪法地位具体化提供了统一的基础。

二．非公有制经济宪法规范的构成

在我国，非公有制经济宪法规范条款包括：1999年修改宪法后形成的宪法修正案第16条；2004年宪法修改后形成的宪法修正案第21条；宪法第33条规定的平等原则；宪法修正案第22条规定的"公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权"等条款。这些非公有制经济地位的宪法规范，是国家制定有关非公有制经济发展的法律或政策的基本依据。国务院颁布的《意见》，作为国家指导性政策和指导性目录，是宪法修正案第16条和第21条精神的具体化。这里主要以修正案第16条和第21条的规范结构为例说明非公有制经济宪法规范的构成。

在非公有制经济性质上，宪法修正案第16条以宪法规范的形式明确了非公有制经济的性质，即"法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分"，从规范的层面规定了非公有制经济在国家基本经济制度中的地位。作为社会主义市场经济重要组成部分的非公有制经济已不是处于"补充"地位的附属性经济形态，在法律上同公有制经济处于平等地位，平等参与市场经济的发展。与这种地位相适应，从事非公有制经济的人员，包括民营企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主中介组织的从业人员等社会阶层，成为特色社会主义事业的建设者，同时获得上的地位和法律上的合法地位。宪法对非公有制经济身份的"正名"反映了宪法作为国家行动纲领的功能，同时体现了宪法对经济制度价值判断标准的变化。

在非公有制经济主体范围上，修正案第21条把原来条文中的"个体经济、私营经济"修改为"个体经济、私营经济等非公有制经济"，以"等"字表示非公有制经济不仅仅限于个体经济和私营经济，还包括外商投资企业等经济形式，既规定非公有制经济的主体部分，同时为通过宪法解释进一步扩大非公有制经济的范围，赋予未来可能出现的新的经济主体获得宪法地位留下了必要空间。在我国的宪法文本中"等"字一般用于表示列举未尽事项，为宪法规范适应社会发展提供了灵活的规范基础。"等"字的用法比较集中的条文是宪法序言第6段、宪法修正案第15条、宪法第8条第2款、宪法第9条第2款、宪法第46条第2款、宪法第48条、宪法第89条（8项）、宪法第107条第1款、宪法第111条第2款、宪法第122条第1款、宪法第124条第1款、宪法第130条第1款等。凡是用等字的规范主要分未来指向性条款和难以详细列举的条款。在宪法修正案第21条中，除个体经济和私营经济外，非公有制经济还包括哪些内容，仍是需要从宪法规范层面解决的。当出现新的非公有制经济类型并需要给予宪法保护时，应通过立法或宪法解释等形式赋予其明确的宪法基础，扩大宪法保护非公有制经济的范围。

在非公有制经济宪法保护主体上，宪法修正案第21条中明确了对非公有制经济的保护义务的主体是国家。在我国的宪法文本中"国家"是出现频率最高的词汇之一[4]，在不同的宪法条文中具有不同的内涵，需要从具体宪法条文的特点出发确定国家的具体内涵。本条中的国家首先表现为负有保护非公有制经济义务的国家机关，即国家立法机关、行政机关、审判机关和检察机关在职权的行使过程中保护非公有制经济的合法的权利和利益。根据宪法规定，国家机关依法保护非公有制经济是一种法律义务，体现了维护国家基本经济制度的要求。如行使立法权时，不得制定公有制经济与非公有制经济处于不平等地位的法律或规范；行政机关进行行政行为时不得侵犯非公有制经济合法的权利与利益；审判机关必须贯彻平等原则，平等保护公有制与非公有制经济，不得歧视非公有制经济等。从保护主体看，国务院公布的"意见"是最高国家行政机关积极落实宪法规范和精神的具体表现。应从宪法文本中规定的国家概念来理解非公有制经济的保护主体，不能把国家承担的义务通过具体部门或地方政府层层"承包"，国家政策的统一性与权威性。

在非公有制经济的保护方式上，随着宪法对非公有制经济理念的变化，国家保护政策上也有了变化。根据宪法修正案第21条的规定，国家对非公有制经济发展采取鼓励、支持和引导的政策。宪法规范上出现的不同表述反映了国家对非公有制经济发展的理念与政策的变化。如引导是指为社会主义公有制经济发展服务的方向发展；监督是指国家要求非公有制经济在法律规定范围内活动，保护范围仅限于合法的权利；管理是指国家工商行政管理部门依法对非公有制经济的生产和具体的经营活动提供服务。在非公有制经济发展政策上，引导、鼓励和支持是一种更积极、主动的规范表述，有助于发展基本经济制度。

三．非公有制经济宪法规范的实现方式与"意见"的意义

宪法规范对非公有制经济地位的规定是具有法律效力的独立的规范体系，本身具有直接的效力。国家机关的活动和规范性文件不得同宪法规范的要求相抵触。由于宪法规范具有高度的概括性与原则性，其效力的发挥往往通过下位规范或政策性规定来体现。

从性质上看，笔者认为，"非公36条"作为国务院颁布的"意见"，并不属于法律规范体系，因为根据《行政法规制定程序条例》，行政法规的名称一般称"条例"、"规定"与"办法"等，根据授权制定的行政法规一般称为暂行条例或者暂行规定。同时，行政法规的制定具有严格的程序，需要遵循立法法确定的立法原则，符合宪法和法律。但作为"意见"，规范层面的效力是不确定的，不具有法律效力，不宜直接以宪法规定为基础，而以相关的法律、法规的规定为基础。因为，根据法治原则，国务院的所有规范性文件，不得同法律、法规相抵触。因此，以"意见"的形式直接把宪法规范内容进行具体化并不是规范化的表现形式。

从内容上看，"意见"列举了国务院支持和引导非公有制经济发展的36条措施，其核心的内容是：消除影响非公有制经济发展的体制性障碍，确立平等的市场主体地位，实现公平竞争；改进和加强政府监督管理和服务。为了实现宪法确立的公有制与非公有制法律上的平等地位，"意见"要求贯彻平等市场准入，实现公平待遇原则，明确要求"允许非公有资本进入法律法规未禁入的行业和领域"。为了消除规范层面出现的不平等现象，"意见"要求国家有关部门与地方人民政府要尽快完成清理和修订限制非公有制经济市场准入的法规、规章和政策性规定工作等。另外，"意见"以"允许"的方式规定非公有制经济可以进入垄断行业、公用事业、社会事务领域、进入服务业与国防科技建设领域等。对非公有制经济参与国有经济结构和国有企业重组、参与西部大开发等方面"意见"以鼓励的方式作出了具体规定。[5]

从效力上看，国务院以"意见"的形式公布的规范只是一种政策的宣示，在实践中起到政策性调整作用，不发生严格的法律效力。从宪法与法律、法规之间的效力等级看，除法律外的其他规范性文件一般不得直接以宪法为基础，履行将宪法内容具体化的义务，否则会导致合法性与合宪性之间界限的混乱，使合宪性审查处于不确定状态。因此，如何将宪法规范上的非公有制经济地位"具体化"是涉及宪法效力的重要问题。这里讲的"具体化"应符合宪法规范实现的基本要求与形式，是一种宪法规范实现的方式。国务院作为行使最高行政管理权的机关，可以具有普遍约束力其他行政规范性文件，其具体的名称由《国家行政机关公文处理办法》作出具体规定。根据《处理办法》第2条的规定，行政机关的公文（包括电报），是行政机关在行政管理过程中所形成的具有法定效力和规范体式的公务文书；第3条列举的公文种类12项都有明确的解释，但"意见"并没有包括在12项之中。在12项中与"意见"形式相类似的公文形式是"指示"，即适用于对下级机关布置工作，阐明工作活动的指导原则。至于行政机关的行政公文是否都具有"法定效力"是值得进一步探讨的问题。首先需要明确"法定效力"的性质与范围，并确定每一种公文形式表现"法定效力"形式与特点，不能笼统地规定行政机关的公文具有"法定效力"。另外，即使有"法定效力"，也不能由国务院办公厅作出规定。如把"意见"和"指示"作为具有等同性质的国务院公文，"意见"对非公有制经济发展提出的措施可以解释为"对下级机关布置工作，阐明工作活动的指导原则"，约束一切国家行政机关的活动。但这种"约束"并不具有严格的法律效力，并且约束的对象仅限于行政机关系统，不能约束立法机关、审判机关与检察机关活动。从法律规范的效力等级看，包括"意见"在内的其他行政规范性文件效力低于宪法、法律、法规和规章。

从非公有制经济宪法规范具体化的过程看，通过"意见"把对非公有制经济的保护具体化存在着效力和调整方式不确定性问题。"意见"在发展非公有制经济方面的积极功能在于，以"允许"、"鼓励"、"支持"等形式提出了发展非公有制经济的36条政策，并提出了具体的实现方式。但与宪法规范的关系上，"意见"规定的某些内容也存在着不协调之处。主要有：（1）非公有制经济已成为明确的宪法规范的内容，国家行政机关没有必要也不应该把宪法上明确规定的内容重新确认。"意见"中的"我国个体、私营经济等非公有制经济已经成为社会主义市场经济的重要组成部分和促进社会生产力发展的重要力量"的表述似有重新确立非公有制经济地位之嫌；（2）"意见"以"鼓励、支持和引导非公有制经济发展------"作为发展非公有制经济发展的政策目标也与宪法规范的效力不协调。如前所述，"鼓励"、"引导"和"支持"在宪法文本上已不是政策性规范，已成为宪法规范的一部分，无须把宪法规范重新表述为一种政策性语言；（3）"意见"以"允许"的方式，规定了许多放宽非公有制经济市场准入的内容，有些内容明显是需要由法律规范规定的，有些是通过法律修改来规定的，也有一些内容涉及到其他国家机关权限范围的问题。比如，非公有资本进入垄断行业和领域的问题，涉及到一系列复杂的法律调整问题；又如非公有资本进入国防科技工业建设领域与国有企业重组等问题更是具有重大政策调整和法律修改问题。仅仅以具有非规范性文件性质的"意见"的形式对涉及到重大法律修改或政策调整问题作出规定有可能引发不同规范之间的冲突。

四．保护非公有制经济发展与宪法解释功能

保护非公有制经济是宪法规定的国家基本经济制度，具有明确的宪法规范基础。因此，今后建立保护非公有制经济的法律体系或制定政策时必须以宪法规范为基础，并积极运用宪法解释制度完成具体化的任务。

首先，要完整地理解非公有制经济宪法规范的体系。有关非公有制经济的宪法规范是统一的，应从目的论的角度认识和运用宪法规范。经过三次修改，有关非公有制经济的宪法规范相对完善，为法律体系的建立提供了统一的基础。如前所述，非公有制经济宪法规范是统一的整体，并不仅仅指21条修正案，还包括市场经济地位的确立、以公有制为主体，多种所有制并存的基本经济制度的形成、宪法对私人财产权的保护等因素。

其次，以宪法规范为基础，建立保护非公有制经济的完整的法律体系。，急需的工作是清理和修订与宪法规范相抵触的法律、法规，消除体制性障碍。根据宪法规范效力最高性原则，凡与宪法相抵触的法律、法规和其他规范性文件是无效的，如继续适用可能违宪的法律、法规会对当事人的权利造成侵害，同时破坏法律体系的统一性。如法律、法规的修改工作跟不上，就无法改变现实中存在的限制非公有制经济的体制性问题，宪法规定的公有制经济与非公有制经济平等的原则得不到有效实现，不利于发展非公有制经济。如目前非公有制经济在市场准入和投资等方面存在着许多体制性限制，靠政策的调整或以"意见"的形式难于解决体制的障碍问题。这种体制问题中既存在程序性的规范问题，也存在实体性规范问题，有些内容是靠行政管理权无法解决的。因此，应根据宪法的规定，抓紧清理和修订有关法律、法规，完善非公有制经济在主体、产权、交易、税收、交易、就业等方面的法律法规，推动非公有制经济的发展。

第三，非公有制经济的健康发展依赖于宪法体制的发展与完善。有关非公有制经济宪法规范的形成只是发展非公有制经济的基础，并不能自动地得到实现。只有在宪法实施的过程与环境中，非公有制经济才能获得正常发展的依据与基础。从发展非公有制经济的基本要求看，现行的宪法规范体系也存在不完善的地方，如私人财产权的保护是发展非公有制经济的重要权利基础，没有财产权的有效宪法保护就不可能发展非公有制经济。经过2004年修宪，私人财产权保护有了更明确的宪法依据，但私人财产权仍没有明确规定为公民基本权利，缺乏基本权利属性。

第四，非公有制经济的发展过程中，应注意把握保护与限制的界限，依法对非公有制经济实行监督和管理。尽管宪法规范对非公有制经济发展表现出日益开放的功能，但对其管理和监督也是宪法规范本身发展的要求。如果只讲保护，不讲必要的限制，实际上是割裂了宪法规范的完整性。宪法保护非公有制经济的合法的权利和利益，鼓励和支持合法经营，为他们提供公开、公平和公正的发展市场经济的环境。宪法文本中的合法利益的保护和依法管理是国家对非公有制经济发展的基本政策和态度，不能片面理解为只保护，不限制。由于非公有制经济本身的性质，国家需要引导和管理，需要把人权保护的原则和精神贯彻到非公有制经济活动之中。我们必须承认，非公有制企业市场行为不规范的现象是比较严重的，在非公有制企业经营活动中，侵犯劳动者基本权利的问题值得引起关注，如不签劳动合同、不按规定交纳退休养老金，劳动时间长，待遇低，拖欠工资等涉及劳动者法律权利的问题是比较多的。

第五，在非公有制经济宪法规范的实现过程中，应注意保持规范之间的统一性与协调性，建立宪法规范---法律规范---政策规范相统一的体系，政策规范只是实施法律规范的具体化，不能直接以宪法规范为基础制定政策性规范，以形成严格的法律保护体制，避免因法律规范空缺而产生的规范体系的相互矛盾。[6]当宪法规范中对非公有制经济做出相应的规定后，应尽快通过法律规范完成具体化的任务，然后再用行政法规和行政规章等规范性文件进一步具体化，尽可能避免直接以政策性文件来规定。[7]在宪法规范具体化的过程中，应重视宪法解释功能，对涉及到非公有制经济宪法规范的条款进行必要的解释，以扩大非公有制经济范围，统一人们对宪法规范的认识。由于非公有制经济条款经过了几次修改，在原条文与修正案之间，不同时期做出的修正案之间也会出现不同的理解。如个体经济和私营经济作为非公有制经济的地位是比较明确的，但’等"字可能包含的非公有制经济新的类型的认定不能由下位规范或政策随意确定，必须通过宪法解释或授权的规范来规定。又如个体经济和私营经济本身的含义发生歧义时，有效的方式仍然是通过宪法解释，目前对个体经济和私营经济的解释只是学理解释或非规范性文件的解释，不能反映权威性说明，甚至宪法文本中出现的"依法"中的"法"字也需要解释的等。因此，在宪法实施过程中应积极发挥宪法解释制度的功能，通过宪法解释解决非公有制经济发展中出现的各种疑义或争议，建立以宪法解释、宪法修改与宪法惯例并用的宪法运行机制。

[1] 人民大学法学院教授、法学博士

[2] 《中国典型调查》，中国社会出版社1987年版，第91页。

[3] 宪法修正案是否具有独立规范价值是学术界有争议的。从宪法解释学意义上讲，对某一宪法条文进行修改后产生的宪法修正案可以成为独立的条款，可以单独适用。现行宪法颁布实施以来，以宪法修正案的方式进行了四次修改。对宪法修正案的认识与具体运用并不十分规范，需要在实践中不断完善。如现有的31条宪法修正案之间也存在相互矛盾的地方，不能很好地加以引用，应当明确宪法修正案自身条文相互之间的关系；除了对原来的宪法条文进行修改之外，根据需要，宪法修正案可以作为独立的宪法条文等。基于这种，宪法修正案第16条、第21条是有关非公有制经济地位的统一的根据，其效力已代替原宪法条文第11条。

[4] 在我国宪法文本中"国家"一词出现了151次。

[5] 2005年 4月17日国务院颁布的"国务院关于2005年深化经济体制改革的意见"中重点提到了"提高对非公有制的贷款比重，规范中小企业信用担保体系问题，并为非公有制经济提供公共服务提出了明确的要求。

[6] 目前对非公有制经济类型划分的主要依据是1998年8月国家统计局、国家工商行政管理局联合颁布的《关于划分企业登记注册类型的规定》和1988年国务院的《私营企业暂行条例》。

非公有制经济的国家政策篇3

关键词：

中图分类号：F-120文献标识码：A文章编号：1003-4161(2008)05-0015-06

1.分析的角度和重点

中国自1978年以来的经济体制改革是一次旨在提高微观经济单位经济自由度的正向型制度变迁过程①。国家作为制度供给主体在改革中发挥着“第一行动集团”的作用，向社会提供了符合国情的经济制度，其中非公有制经济制度是中国由计划经济向市场经济转变的风向标。本文拟从制度自由度的变化角度分析30年来中国非公有制经济制度变迁过程。

中国非公有制经济制度的供给不同于公有制经济。其区别主要有二：一是传统计划经济制度中存在着国营和集体经济，国家对其制度供给主要表现为如何调整国家与经济单位的产权关系，是既有制度的改革，属于存量改革，或者说是体制内的制度变迁；而非公有制经济制度在1978年前被视为国家制度供给的，1978年以后国家逐步放开了非公有制经济的限制，使之从无到有、从小到大，这种放开式的制度供给属于增量改革，或者说是体制外的制度变迁。另一方面，对公有产权制度的变革，目的是为了提高公有制经济组织的活力或经济效率；而非公有制经济在改革前几乎不存在，可一旦产生，由于其内在的排他性产权所产生的活力是非排他性产权无法比拟的，因而国家对非公有制经济的制度供给主要是为其提供生存和发展的制度环境。20多年来，非公有制经济地位的逐步“擢升”，既是国家制度环境变迁的结果，也充分证明了非公有制经济内生的活力。

基于上述区别，本文在讨论非公有制经济制度供给时，主要是分析非公有制经济所面临的制度环境尤其是占主导地位的社会意识形态的变化过程。同时本文将论证由于主要受到区域间制度环境不同的影响，非公有制经济在地域上形成了很大差异，这一差异对于区域经济分化起到了至关重要的作用。

中国非公有制经济就其构成来看，可分为内生的个体私营经济和外来的外商投资企业。由于二者在与国家的制度供求关系中所处的地位不同，因此其制度供给机制有所不同。本文将个体私营经济的制度供给作为重点来加以分析，外商投资企业则另文论述。

本文的分析建立在两个基本假设之上：一是国家的“经济人”假设和有限理性，这一假设有助于我们理性地认识国家为什么将非公有制经济的地位逐步提高；二是非公有制经济组织天然具备高效率的产权特征，而且其组织制度的变迁如科斯所言的，以降低交易成本为目标，具有典型的需求诱致性特征，这一假设使我们对非公有制经济组织的分析，不是局限于其组织形式的变迁，而是侧重于国家制度供给的绩效来分析经济自由度的提高对非公有制经济发展的影响。

2.改革开放以来国家对非公有制经济的制度供给

检索30年来中国非公有制经济发展的历史不难发现，国家在非公有制经济的制度供给中，其供给意愿长期处于一种短缺或者滞后状态之中。究其原因无非有三个。其一，非公有制经济与传统“社会主义制度”相矛盾，它的发展壮大曾经被认为必然导致中国滑向资本主义的泥潭，而这一点与中国共产党的奋斗目标是背道而驰的。在公有制偏好的制约下，直到1992年邓小平南方谈话之前，国家在制度变迁过程中，始终无法摆脱姓“社”姓“资”的阴影。即使最高决策者破除了这一思想障碍，也难以在短期内真正解决包括地方政府在内的其他社会阶层对非公有制经济的偏见。其二，非公有制经济是独立于计划经济之外经济组织形式，它不为政府计划所左右，这就与国家曾经奉行的命令经济模式发生了冲突。而且作为一种有效率的组织形式，其发展在国家看来，会对内生于且依附于计划经济而存在的公有制经济构成威胁，为了保证“相对无效率”的公有制经济组织存续下去，必须对“相对有效率”的组织加以限制和管理。而对非公有制经济监督、管理的费用往往高于公有制经济组织。当预期到对其监督、管理的费用上升到政府无法接受时，限制甚至取消有效率的产权制度便可能成为政府的选择。

总之，中国非公有制经济问题归根结蒂是意识形态问题，一旦放开其发展，其后的事实将逐步改变政府的有限理性。

把30年来中国政府对非公有制经济的制度供给作一归结，大致可分为两个阶段：

2.1 1992年以前允许个体私营经济存在和发展，并逐步承认其存在和发展的合理性和合法性

自生产资料社会主义革命完成之后，个体、私营经济一直被排斥于中国经济之外，尤其是十年时期，无论在农村抑或在城市，个体经济在一次次割韭菜式的政治运动中被取缔，但现实中的个体经济并没有因此而消亡，而在极端严酷的制度环境中以地下经济的形式艰难地生存下来。据统计1978年时，全国仍然有14万户和15万人从事个体经营②。

十一届三中全会之后，随着国家对公有制经济正向型制度供给的不断增加，非公有制经济的制度便逐步纳入到国家的制度供给日程之中。最先允许发展的是个体经济。虽然个体经济也会“产生资本主义”，但相对而言，这一经济形式在主流社会意识形态中被认为对公有制经济的威胁不大，由此产生的阻滞成本较小，而当时的社会经济实际也迫切要求国家打破禁忌。一方面，农村中存在着大量的剩余劳动力，家庭联产承包责任制的实施使这些隐性失业迅速显性化，需要通过多种经营来解决剩余劳动力的就业问题，个体经济不失为一种较为理想的选择；另一方面，当时大批的知青返城，使得原本人满为患的城市公有制经济根本无法容纳其就业，唯一的途径就是自谋出路。因此，以解决就业和搞活经济为契机，允许个体经济的存在和发展便成为于国于民都有利的制度选择。1980年，中共中央《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》提出，要充分发挥各类手工业者、小商小贩和各行各业能手的专长，组织他们参加社队企业和各种集体副业生产；少数要求从事个体经营的，可以经过有关部门批准，与生产队签订合同，持证外出劳动和经营。同年在全国劳动就业会议上首次提出了把自谋职业作为解决城镇就业问题的重要途径之一，并提出要鼓励和扶植城镇个体经济的发展。还是在同一年，国务院批转了《工商行政管理局向国务院的汇报提纲》，明确提出个体经济是我国多种经济成分的组成部分，恢复和发展个体经济是搞活经济的一项重大措施，是社会的需要，是一项长期的经济政策，也是安排城市就业的一个途径。《提纲》还特别提出，为有利于发展个体经济，在政策上可以放宽一些，准许带帮手，准许带几个徒弟。这些文件和政策为我国个体经济的恢复和发展提供了政策环境，个体经济迅速发展起来。仅从我国城镇个体劳动者人数看，就由1979年底的31.6万人迅速增加到1980年底的81.4万人③。

个体经济以其自身的行为向国家和社会展示了自己存在和发展的必要性――它不仅解决了国家的燃眉之急，而且也给国家带来了经济收益。但个体经济毕竟是私有制经济，与传统的社会主义意识形态不相符，因此对于国家来说，要让其长期存在和发展下去，就必须给予个体经济一个政治经济定位，且必须给其一个合理的空间以使其能名正言顺地在社会经济中占有一席之地。1981年6月中共十一届六中全会将个体经济定位为“公有制经济的必要补充”。紧接着国务院了《关于城镇非农业个体经济若干政策性规定》，对个体经济作了界定：“个体经营户，一般是一人经营或家庭经营；必要时，经过工商行政管理部门批准，可以请一至两个帮手，技术性较强或者有特殊技艺的，可以带两三个最多不超过五个学徒。”要求“各地政府和财政、商业、轻工、物资、银行、工商管理等有关部门，应当认真扶持城镇非农业个体经济的发展，在资金、货源、场地、税收、市场管理等问题上给予支持和方便。”同年10月，中共中央和国务院的《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》把多种经济形式和多种经营方式长期并存作为一项长期战略政策。在1983年的《国务院〈关于城镇非农业个体经济若干政策性规定〉的补充规定》，初步明确了个体工商业户的经营范围和个体工商业的从业人员范围。1987年，国务院了《城乡个体工商户管理暂行条例》，国家工商行政管理局随即了《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》，对个体工商户的营业范围、监督管理等作了具体规定。

个体经济发展到一定规模必然要求私营经济制度的供给。而私营经济的社会意识形态阻滞成本远大于个体经济，是否允许私营经济的存在和发展，成为当时中央政府十分困难的选择。起初中央提出允许看一看和对雇工大户或私营企业“不提倡，不宣传，不取缔”的政策，实际上默认了私营经济的自发发展。在当时，无论是党的纲领性文件还是宪法，都没有承认其合法地位及权益，只是在内部一般文件和政策上予以默认。但随着个体经济的发展，越来越多的个体经营者步入了私营经济的行列，这就要求中央政府必须在制度上将其公开化、合法化。为此，经过一段时间的理论和实践探索，中共十三大终于明确要鼓励私营经济发展。“必须尽快制订有关私营经济的政策和法律，保护它们的合法利益，加强对它们的引导、监督和管理。”1988年修宪时，国家首次明确了私营经济的法律地位，《宪法修正案》规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”作为国家的根本大法，宪法赋予了私营经济在经济生活中的合法地位，使其权利和利益得到了保护。此后在1988年和1989年，国家相继出台了《私营企业暂行条例》和《私营企业暂行条例施行办法》，对私营企业的含义、种类、开办和关闭、权利和义务、监督管理等作出了明确规定。《私营企业暂行条例》将私营企业定义为“企业资产属于私人所有，雇工八人以上的营利性的经济组织。”《条例》和《暂行条例》将私营企业的管理纳入法律轨道，使私营经济的健康发展有了法律规范。

1989年的后，传统意识形态有所抬头，迫使国家降低了非公有制经济特别是私营经济的自由度，以限制其“不利于社会主义经济发展的消极作用”④。在这段时期，个体和私营经济的发展出现了曲折，发展速度变缓，甚至出现下降。其后随着政局的稳定，国家继续鼓励个体和私营经济的发展，从而个体和私营经济又处于逐步回升、健康发展之中。截止1991年底，全国登记注册的私营企业为10.78万户，从业人员183.9万人，注册资金133.6亿元，户均雇工15人，户均资金11.4万元，注册资金在100万元以上的私营企业共662户⑤。到1991年底，我国个体工商户的户数和从业人员比上年同期增长6.6%和8.7%⑥。

总之，1992年以前国家对个体和私营经济的制度供给，是一个由允许发展到将其合法化的过程。这一时期的制度供给为个体、私营经济在中国社会主义经济中的存在和发展提供了一定经济自由的空间，同时，个体、私营经济以其经济活力给予国家制度宽容的一个良好的回报，促使国家为其进一步提供更大的制度自由空间。但是，由于传统意识形态的作用，这一段时期国家将非公有制经济视为传统社会主义经济的一种补充，因而为其提供的制度自由空间相对于公有制经济而言要小得多，始终受到诸如市场准入、市场管理、信贷、税收等方面的限制。以贷款为例，1988年8月由中国农业银行的《个体工商户、私营企业贷款管理暂行办法》中规定，对私营企业一般不发放固定资产贷款，贷款主要解决生产经营过程中所需流动资金的不足部分。该办法还对贷款使用范围作出了限定。这一规定限制了缺少资金却又急需扩大生产经营规模的私营企业的发展。因此，这一时期的个体和私营企业尽管有长足发展，但一般都规模不大。

2.2 1992年以来以逐步取消制度歧视为主线的制度供给

1992年，邓小平南方谈话的发表从根本上破除了一系列传统的意识形态，为非公有制经济的制度供给奠定了思想基础，同时，中共十四大确立了建立社会主义市场经济体制目标，为非公有制经济的发展创造了良好的制度供给平台。从此以后，我国个体和私营经济步入了迅猛发展时期。这一时期国家对个体私营经济的制度供给主要表现在以下几个方面。

第一，不断提升非公有制经济的经济和政治地位。随着社会主义市场经济目标的确立，以公有制为主体、多种经济形式共同发展的格局已经形成，同时，在20世纪90年代初期，当国有经济因体制因素徘徊不前的情况下，非公有制经济却依然发展迅速，日益成为支撑国民经济发展的一支重要力量，其对国家的贡献日益明显地表现出来。作为市场经济，客观上要求产权明晰的微观经济主体不断发展，非公有制经济恰恰适应市场经济的这一要求。因此，如何认识非公有制经济的地位和作用，又一次被提到国家的议事日程上。1997年，党的十五大针对非公有制经济发展的客观现实，在报告中重新规定了我国社会主义初级阶段的基本经济制度是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展，明确指出，非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分。1999年3月，九届人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，再次将党对非公有制经济的认识和决策上升为国家的意志，在宪法中明确了非公有制经济在社会主义经济中的重要地位，为其今后的发展又一次改善了制度环境。2001年7月1日，《在庆祝中国共产党成立80周年大会上的讲话》中把对非公有制经济人士的定位由过去的“劳动者”改为“有中国特色社会主义事业的建设者”。这是党在新的发展时期对非公有制经济人士的社会地位再认识。

第二，国家在对非公有制经济发展的制度安排上，不断加大其经济自由度，使其逐步获得与公有制经济同等的待遇。1992和1993年，随着中央对非公有制经济发展的日益重视，政府各部门陆续出台了一些鼓励和扶持个体和私营经济发展的新措施。国家工商行政管理局在1992年9月出台了《关于改进工商行政管理工作，促进改革开放和经济发展的意见》，指出，“支持私营企业、个体工商户与外商进行合作。”“在国家允许的范围内，积极鼓励发展个体、私营经济。”“个体、私营经济的发展在不同地区、不同行业应当有所不同。”“简化登记程序，取消不适当的限制规定。”1993年4月，国家工商行政管理局又出台了《关于促进个体经济私营经济发展的若干意见》，在从业人员、登记注册、经营范围、经营方式等方面为个体和私营经济的健康发展提出了意见。指出，“除国家法律、法规明令禁止个体工商户、私营企业经营的行业和商品外，其他行业和商品都允许经营。”“积极支持个体工商户、私营企业发展第三产业。”“支持个体工商户、私营企业跨地区、跨行业、跨所有制开展横向经济联合、互相参股经营。个体工商户、私营企业可以租赁、承包、购买国有、集体企业。”这两个《意见》的提出，为个体和私营经济的发展和壮大开辟了广阔的空间。

1993年，由国务院的《中华人民共和国企业所得税暂行条例》明令废止了1988年国务院的《中华人民共和国私营企业所得税暂行条例》，同时废止了《国务院关于征收私营企业投资者个人收入调节税的规定》、《私营企业所得税暂行条例施行细则》等一系列关于私营企业税收的若干政策规定。该《条例》的施行，使私营企业与国有企业、集体企业和其他企业在市场竞争中站在了同一起跑线上，是实现私营企业与其他经济类型的企业平等竞争的一项重要措施。1993年10月31日中华人民共和国主席令第12号公布的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》明令废止了《中华人民共和国城乡个体工商业户所得税暂行条例》，采取5%～35%的五级超额累进税率，降低了个体工商业户的所得税税率。2003年十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》中，指出：“个体、私营等非公有制经济是促进我国社会生产力发展的重要力量。清理和修订非公有制经济发展的法律法规和政策，消除体制。放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面，与其他企业享受同等待遇。支持非公有制小企业的发展，鼓励有条件的企业做强做大。”

国家旨在支持个体和私营经济发展的措施的出台，大大促进了个体和私营经济的发展。表1显示了1992～2001年中国个体、私营经济的发展情况。

另据国家工商行政管理总局的最新统计，到2006年底，私营企业数量占全国各类企业总数的比重达57.4%，比上年增加4个百分点；个体工商户的数量已达2 576.2万户，比上年增长4.6%。

3.个体私营经济制度供给的地区差异

从理论上讲，中央政府旨在提高非公有制经济自由度的制度供给在全国范围应当是均衡的。但这种制度供给在实际执行过程中，由于种种原因会出现中央制度供给量与微观经济主体所能获得的实际制度供给量不一致的情况。其中最为主要的原因当属地方政府对中央政令的执行行为。

中国政府金字塔式的结构决定了中央政府的政策需要依靠各级政府和机构来贯彻落实，换言之，中央政府的制度供给必须经过地方政府的行为才能转移到具体的微观经济单位手中。然而，地方政府作为中央政府的人，其效用函数并不一定与中央政府相一致。这种不一致会导致中央政府的制度供给在经过地方政府手中时，往往会出现两种情况。

第一种，中央政府赋予微观经济单位的经济自由度被地方政府截留，从而会出现实际制度供给不足的问题。地方政府之所以截留对中央政府非公有制经济的制度供给量，最主要的原因不外乎两点：一是传统的公有制偏好，及与此相应的姓社姓资问题。这一问题在1992年以前一直是困扰着中国的改革开放，使制度供给本身在某些时期充满了不确定性。同样地，这种意识形态存在于地方政府决策者的潜意识之中，总是认为非公有制经济尤其是私营经济是资本主义的东西，私营企业主是剥削者。这种偏见在一些地方领导的潜意识中根深蒂固，即使中央已经承认非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，也难以从根本上消除部分人的这种偏见。其次的原因当属地方政府的寻租目的，一些地方权力机关在执行中央政策时，不能完全贯彻中央政府的相关政令，“三乱”现象便是其中最明显的表现。上述两种原因都会引起地方政府在执行中央政策时，出现对中央制度供给的“打折”行为。这种行为不仅存在于非公有制经济的制度供给之中，而且普遍地存在于公有制经济的制度供给之中。

第二种，中央政府赋予微观经济单位的经济自由度被地方政府进一步放大。在改革开放的过程中，一些地区出于地方经济利益的需要，在贯彻落实中央政策的基础上，给予非公有制经济更大的经济自由度。不仅“用足”、“用活”中央政策，为非公有制经济提供政策支持，而且还为其提供各种经济资源的支持，并且通过“院外游说”和寻租从中央争取更大的政策空间。甚至在一些地方还出现政府保护个体私营企业生产假冒伪劣产品的行为。诸如先干再说、只干不说，以及著名的“红灯绕着走、黄灯抢着走、绿灯快步走”等等，都是地方政府扩大非公有制经济自由度的行为表现。

上述两种地方政府执行中央政策的行为，客观上造成了中央统一的非公有制经济制度在各个地区执行中的差异，由此而形成了非公有制经济发展在各地区的制度环境的差异。纵观中国非公有制经济发展过程，可以看出，地方政府截留中央制度供给的现象在中西部特别是西部地区表现得较为普遍，在20世纪80年代表现得尤为明显。西部地区远处内陆，人们的思想观念保守，特别是计划经济时期在中央平衡发展战略的影响下，西部地区受惠于计划经济，依靠国家的投资和国有企业得到了一定的发展，这就使得西部地区人们对计划经济和公有制经济的偏好程度远大于东部地区。加之计划经济的思维惯性，西部地方政府更加习惯于对微观经济单位的“管理”和控制，这种权力欲较之其他地区更加突出。因而对于非公有制经济的发展先是消极抵制，既而消极观望，再而想方设法加强“控制”和“管理”以谋取垄断租金。因此造成了非公有制经济发展环境恶化，加之其他经济条件的比较劣势，使西部地区从一开始就陷于非公有制经济发展的落后境地。这种情况在1992年以后虽然有所改善，但发展非公有制经济的先机已被东部地区夺走，差距已经拉大，在短期要改变这种窘境十分困难。

相对而言，地方政府超出中央政府许可范围扩大非公有制经济自由度的现象集中发生在东部地区，这种情况在80年代表现得也是格外突出。东部地区特殊的地域优势和经济发展水平优势，使之从一开始便具有强烈的制度变迁动力。东部地区作为中央财政收入最主要的来源地，在与中央政府的博弈中，东部地区的地方政府讨价还价的优势远大于中西部地区。因而能够从中央政府争取到更为优惠的政策，或者能够把中央的政策发挥到极致。在地区经济竞争过程中，东部地区许多地方很早就将经济发展的支撑点放到了非公有制经济的发展上，如何扶持非公有制经济、服务于非公有制经济使之迅速成长为地方经济的支柱，成为东部地区地方政府的主要任务。从而东部地区的非公有制经济便拥有了非常宽松的制度环境。

中国地方政府对中央政策的执行行为的差异，客观上构成了非公有制经济实际制度环境的差异。这种差异直接表现在非公有制经济发展水平上的区际差异和省际差异。1999年中国三大地带个体私营经济的分布情况便足以说明问题。

先看个体经济在三大区域及各省市区的发展与分布情况。1999年，东部地区个体工商户的户数为1 463万户，占全国总户数的46.31%；中部地区为1 145万户，占全国总户数的36.23%；西部地区为552万户，占全国总户数的17.46%，见图1。

再来看私营经济的区际及省际分布。1999年，东部私营企业户数占总量的67.06%，投资人数占总量的61.68%，雇工人数占总量的63.09%，从业人员占62.87%，注册资金占69.80%，实现的产值占74.70%，消费品零售额占68.08%。各项指标均占全国的60%以上。私营企业户数的经济区域分布见图2。

图21999年三大地带私营企业分布

私营企业的发展，极大地促进了地方经济的发展。从全国各地经济发展经验来看，私营企业发展越快，经济越发达。1999年，私营企业户数和从业人员排名前10名的省份是广东、江苏、浙江、山东、上海、北京、河北、辽宁、湖北、四川，这10个私营企业发展较快省份的GDP排名仅有北京不在前10名之列（第15位）。1999年私营企业排名后5名的地区即27～31名的地区依次是甘肃、新疆、宁夏、青海、，这些地区的GDP也处于落后地位，甘肃列第27位，新疆列第26位，特别是宁夏、青海、分别列第29、30、31位，与全国私营企业的户数排名完全一致，这充分揭示了私营企业发展越快的地区经济越发达的事实。见表4。

注 释：

① 赵金锁（2006）将用自由度作为制度供求的量化尺度，认为人类社会的各种制度均可统一还原为一定量的自由度，相应的，制度变迁过程可分为两种类型：一是降低自由度的逆向型制度变迁，如计划经济制度的建立和维持运行；另一种是提高自由度的正向型制度变迁，如市场经济制度的建立和维持运行行。有关自由度和制度变迁类型的分析参见拙作：《制度、制度量化与供求分析》（发表于《改革》2006年第9期）和《国家的制度供给模型》（发表于《甘肃社会科学》2007年第1期）。

② 张卓元：《大力发展非公有制经济》，《〈中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定〉辅导读本》，人民出版社，2003：39.

③ 国务院办公厅调研室编：《个体经济调查与研究》，经济科学出版社1986：295.

④ 魏杰.建立与市场经济体制相适应的微观基础，韩志国、樊纲、刘伟、李扬主编：《中国改革与发展的制度效应》，经济科学出版社，1998：193.

⑤ 杨敬党，王俊霞著.私营经济研究［M］.北京：东北财经大学出版社，1996：55.

⑥ 王长富编著.改革开放后的中国私营经济［M］.北京：中国人民大学出版社，1997：11.

参考文献：

［1］韩志国，樊纲，刘伟，李扬主编.中国改革与发展的制度效应［M］.北京：经济科学出版社，1998.

［2］杨敬党，王俊霞著.私营经济研究［M］.北京：东北财经大学出版社，1996.

［3］王长富编著.改革开放后的中国私营经济［M］.北京：中国人民大学出版社，1997.

［4］国务院办公厅调研室编.个体经济调查与研究［M］.北京：经济科学出版社，1986.

［5］张厚义，明立志等主编.中国私营企业发展报告（2001）［M］.北京：社会科学文献出版社，2002：22.

［作者简介］赵金锁（1963-），男，博士，重庆工商大学长江上游经济研究中心副教授。

非公有制经济的国家政策篇4

公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国社会主义初级阶段的基本经济制度。毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展，使两者在社会主义现代化进程中相互促进，共同发展，是必须长期坚持的基本方针，是完善社会主义市场经济体制、建设中国特色社会主义的必然要求。改革开放以来，我国个体、私营等非公有制经济不断发展壮大，已经成为社会主义市场经济的重要组成部分和促进社会生产力发展的重要力量。积极发展个体、私营等非公有制经济，有利于繁荣城乡经济、增加财政收入，有利于扩大社会就业、改善人民生活，有利于优化经济结构、促进经济发展，对全面建设小康社会和加快社会主义现代化进程具有重大的战略意义。

鼓励、支持和引导非公有制经济发展，要以邓小平理论和“*”重要思想为指导，全面落实科学发展观,认真贯彻中央确定的方针政策，进一步解放思想，深化改革，消除影响非公有制经济发展的体制，确立平等的市场主体地位，实现公平竞争；进一步完善国家法律法规和政策，依法保护非公有制企业和职工的合法权益；进一步加强和改进政府监督管理和服务，为非公有制经济发展创造良好环境；进一步引导非公有制企业依法经营、诚实守信、健全管理，不断提高自身素质，促进非公有制经济持续健康发展。为此，现提出以下意见：

一、放宽非公有制经济市场准入

（一）贯彻平等准入、公平待遇原则。允许非公有资本进入法律法规未禁入的行业和领域。允许外资进入的行业和领域,也允许国内非公有资本进入，并放宽股权比例限制等方面的条件。在投资核准、融资服务、财税政策、土地使用、对外贸易和经济技术合作等方面，对非公有制企业与其他所有制企业一视同仁，实行同等待遇。对需要审批、核准和备案的事项，政府部门必须公开相应的制度、条件和程序。国家有关部门与地方人民政府要尽快完成清理和修订限制非公有制经济市场准入的法规、规章和政策性规定工作。外商投资企业依照有关法律法规的规定执行。

（二）允许非公有资本进入垄断行业和领域。加快垄断行业改革，在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域，进一步引入市场竞争机制。对其中的自然垄断业务，积极推进投资主体多元化，非公有资本可以参股等方式进入；对其他业务，非公有资本可以独资、合资、合作、项目融资等方式进入。在国家统一规划的前提下，除国家法律法规等另有规定的外，允许具备资质的非公有制企业依法平等取得矿产资源的探矿权、采矿权，鼓励非公有资本进行商业性矿产资源的勘查开发。

（三）允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域。加快完善政府特许经营制度，规范招投标行为，支持非公有资本积极参与城镇供水、供气、供热、公共交通、污水垃圾处理等市政公用事业和基础设施的投资、建设与运营。在规范转让行为的前提下，具备条件的公用事业和基础设施项目，可向非公有制企业转让产权或经营权。鼓励非公有制企业参与市政公用企业、事业单位的产权制度和经营方式改革。

（四）允许非公有资本进入社会事业领域。支持、引导和规范非公有资本投资教育、科研、卫生、文化、体育等社会事业的非营利性和营利性领域。在放开市场准入的同时，加强政府和社会监管，维护公众利益。支持非公有制经济参与公有制社会事业单位的改组改制。通过税收等相关政策，鼓励非公有制经济捐资捐赠社会事业。

（五）允许非公有资本进入金融服务业。在加强立法、规范准入、严格监管、有效防范金融风险的前提下，允许非公有资本进入区域性股份制银行和合作性金融机构。符合条件的非公有制企业可以发起设立金融中介服务机构。允许符合条件的非公有制企业参与银行、证券、保险等金融机构的改组改制。

（六）允许非公有资本进入国防科技工业建设领域。坚持军民结合、寓军于民的方针，发挥市场机制的作用，允许非公有制企业按有关规定参与军工科研生产任务的竞争以及军工企业的改组改制。鼓励非公有制企业参与军民两用高技术开发及其产业化。

（七）鼓励非公有制经济参与国有经济结构调整和国有企业重组。大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济。鼓励非公有制企业通过并购和控股、参股等多种形式，参与国有企业和集体企业的改组改制改造。非公有制企业并购国有企业，参与其分离办社会职能和辅业改制，在资产处置、债务处理、职工安置和社会保障等方面，参照执行国有企业改革的相应政策。鼓励非公有制企业并购集体企业，有关部门要抓紧研究制定相应政策。

（八）鼓励、支持非公有制经济参与西部大开发、东北地区等老工业基地振兴和中部地区崛起。西部地区、东北地区等老工业基地和中部地区要采取切实有效的政策措施，大力发展非公有制经济，积极吸引非公有制企业投资建设和参与国有企业重组。东部沿海地区也要继续鼓励、支持非公有制经济发展壮大。

二、加大对非公有制经济的财税金融支持

（九）加大财税支持力度。逐步扩大国家有关促进中小企业发展专项资金规模，省级人民政府及有条件的市、县应在本级财政预算中设立相应的专项资金。加快设立国家中小企业发展基金。研究完善有关税收扶持政策。

（十）加大信贷支持力度。有效发挥贷款利率浮动政策的作用，引导和鼓励各金融机构从非公有制经济特点出发，开展金融产品创新，完善金融服务，切实发挥银行内设中小企业信贷部门的作用，改进信贷考核和奖惩管理方式，提高对非公有制企业的贷款比重。城市商业银行和城市信用社要积极吸引非公有资本入股；农村信用社要积极吸引农民、个体工商户和中小企业入股，增强资本实力。政策性银行要研究改进服务方式，扩大为非公有制企业服务的范围，提供有效的金融产品和服务。鼓励政策性银行依托地方商业银行等中小金融机构和担保机构，开展以非公有制中小企业为主要服务对象的转贷款、担保贷款等业务。

（十一）拓宽直接融资渠道。非公有制企业在资本市场发行上市与国有企业一视同仁。在加快完善中小企业板块和推进制度创新的基础上，分步推进创业板市场，健全证券公司代办股份转让系统的功能，为非公有制企业利用资本市场创造条件。鼓励符合条件的非公有制企业到境外上市。规范和发展产权交易市场，推动各类资本的流动和重组。鼓励非公有制经济以股权融资、项目融资等方式筹集资金。建立健全创业投资机制，支持中小投资公司的发展。允许符合条件的非公有制企业依照国家有关规定发行企业债券。

（十二）鼓励金融服务创新。改进对非公有制企业的资信评估制度，对符合条件的企业发放信用贷款。对符合有关规定的企业，经批准可开展工业产权和非专利技术等无形资产的质押贷款试点。鼓励金融机构开办融资租赁、公司理财和账户托管等业务。改进保险机构服务方式和手段，开展面向非公有制企业的产品和服务创新。支持非公有制企业依照有关规定吸引国际金融组织投资。

（十三）建立健全信用担保体系。支持非公有制经济设立商业性或互信用担保机构。鼓励有条件的地区建立中小企业信用担保基金和区域性信用再担保机构。建立和完善信用担保的行业准入、风险控制和补偿机制，加强对信用担保机构的监管。建立健全担保业自律性组织。

三、完善对非公有制经济的社会服务

（十四）大力发展社会中介服务。各级政府要加大对中介服务机构的支持力度，坚持社会化、专业化、市场化原则，不断完善社会服务体系。支持发展创业辅导、筹资融资、市场开拓、技术支持、认证认可、信息服务、管理咨询、人才培训等各类社会中介服务机构。按照市场化原则，规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织。整顿中介服务市场秩序，规范中介服务行为，为非公有制经济营造良好的服务环境。

（十五）积极开展创业服务。进一步落实国家就业和再就业政策，加大对自主创业的政策扶持，鼓励下岗失业人员、退役士兵、大学毕业生和归国留学生等各类人员创办小企业，开发新岗位，以创业促就业。各级政府要支持建立创业服务机构，鼓励为初创小企业提供各类创业服务和政策支持。对初创小企业，可按照行业特点降低公司注册资本限额，允许注册资金分期到位，减免登记注册费用。

（十六）支持开展企业经营者和员工培训。根据非公有制经济的不同需求，开展多种形式的培训。整合社会资源，创新培训方式，形成政府引导、社会支持和企业自主相结合的培训机制。依托大专院校、各类培训机构和企业，重点开展法律法规、产业政策、经营管理、职业技能和技术应用等方面的培训，各级政府应给予适当补贴和资助。企业应定期对职工进行专业技能培训和安全知识培训。

（十七）加强科技创新服务。要加大对非公有制企业科技创新活动的支持，加快建立适合非公有制中小企业特点的信息和共性技术服务平台，推进非公有制企业的信息化建设。大力培育技术市场，促进科技成果转化和技术转让。科技中介服务机构要积极为非公有制企业提供科技咨询、技术推广等专业化服务。引导和支持科研院所、高等院校与非公有制企业开展多种形式的产学研联合。鼓励国有科研机构向非公有制企业开放试验室，充分利用现有科技资源。支持非公有资本创办科技型中小企业和科研开发机构。鼓励有专长的离退休人员为非公有制企业提供技术服务。切实保护单位和个人知识产权。

（十八）支持企业开拓国内外市场。改进政府采购办法，在政府采购中非公有制企业与其他企业享受同等待遇。推动信息网络建设，积极为非公有制企业提供国内外市场信息。鼓励和支持非公有制企业扩大出口和“走出去”，到境外投资兴业，在对外投资、进出口信贷、出口信用保险等方面与其他企业享受同等待遇。鼓励非公有制企业在境外申报知识产权。发挥行业协会、商会等中介组织作用，利用好国家中小企业国际市场开拓资金，支持非公有制企业开拓国际市场。

（十九）推进企业信用制度建设。加快建立适合非公有制中小企业特点的信用征集体系、评级制度以及失信惩戒机制，推进建立企业信用档案试点工作，建立和完善非公有制企业信用档案数据库。对资信等级较高的企业，有关登记审核机构应简化年检、备案等手续。要强化企业信用意识，健全企业信用制度，建立企业信用自律机制。

四、维护非公有制企业和职工的合法权益

（二十）完善私有财产保护制度。要严格执行保护合法私有财产的法律法规和行政规章，任何单位和个人不得侵犯非公有制企业的合法财产，不得非法改变非公有制企业财产的权属关系。按照宪法修正案规定，加快清理、修订和完善与保护合法私有财产有关的法律法规和行政规章。

（二十一）维护企业合法权益。非公有制企业依法进行的生产经营活动，任何单位和个人不得干预。依法保护企业主的名誉、人身和财产等各项合法权益。非公有制企业合法权益受到侵害时提出的行政复议等，政府部门必须及时受理，公平对待，限时答复。

（二十二）保障职工合法权益。非公有制企业要尊重和维护职工的各项合法权益，要依照《中华人民共和国劳动法》等法律法规，在平等协商的基础上与职工签订规范的劳动合同，并健全集体合同制度，保证双方权利与义务对等；必须依法按时足额支付职工工资，工资标准不得低于或变相低于当地政府规定的最低工资标准，逐步建立职工工资正常增长机制；必须尊重和保障职工依照国家规定享有的休息休假权利，不得强制或变相强制职工超时工作，加班或延长工时必须依法支付加班工资或给予补休；必须加强劳动保护和职业病防治，按照《中华人民共和国安全生产法》等法律法规要求，切实做好安全生产与作业场所职业危害防治工作，改善劳动条件，加强劳动保护。要保障女职工合法权益和特殊利益，禁止使用童工。

（二十三）推进社会保障制度建设。非公有制企业及其职工要按照国家有关规定，参加养老、失业、医疗、工伤、生育等社会保险，缴纳社会保险费。按照国家规定建立住房公积金制度。有关部门要根据非公有制企业量大面广、用工灵活、员工流动性大等特点，积极探索建立健全职工社会保障制度。

（二十四）建立健全企业工会组织。非公有制企业要保障职工依法参加和组建工会的权利。企业工会组织实行民主管理，依法代表和维护职工合法权益。企业必须为工会正常开展工作创造必要条件，依法拨付工会经费，不得干预工会事务。

五、引导非公有制企业提高自身素质

（二十五）贯彻执行国家法律法规和政策规定。非公有制企业要贯彻执行国家法律法规，依法经营，照章纳税。服从国家的宏观调控，严格执行有关技术法规，自觉遵守环境保护和安全生产等有关规定，主动调整和优化产业、产品结构，加快技术进步，提高产品质量，降低资源消耗，减少环境污染。国家支持非公有制经济投资高新技术产业、现代服务业和现代农业，鼓励发展就业容量大的加工贸易、社区服务、农产品加工等劳动密集型产业。

（二十六）规范企业经营管理行为。非公有制企业从事生产经营活动，必须依法获得安全生产、环保、卫生、质量、土地使用、资源开采等方面的相应资格和许可。企业要强化生产、营销、质量等管理，完善各项规章制度。建立安全、环保、卫生、劳动保护等责任制度，并保证必要的投入。建立健全会计核算制度，如实编制财务报表。企业必须依法报送统计信息。加快研究改进和完善个体工商户、小企业的会计、税收、统计等管理制度。

（二十七）完善企业组织制度。企业要按照法律法规的规定，建立规范的个人独资企业、合伙企业和公司制企业。公司制企业要按照《中华人民共和国公司法》要求，完善法人治理结构。探索建立有利于个体工商户、小企业发展的组织制度。

（二十八）提高企业经营管理者素质。非公有制企业出资人和经营管理人员要自觉学习国家法律法规和方针政策，学习现代科学技术和经营管理知识，增强法制观念、诚信意识和社会公德，努力提高自身素质。引导非公有制企业积极开展扶贫开发、社会救济和“光彩事业”等社会公益性活动，增强社会责任感。各级政府要重视非公有制经济的人才队伍建设，在人事管理、教育培训、职称评定和政府奖励等方面，与公有制企业实行同等政策。建立职业经理人测评与推荐制度，加快企业经营管理人才职业化、市场化进程。

（二十九）鼓励有条件的企业做强做大。国家支持有条件的非公有制企业通过兼并、收购、联合等方式，进一步壮大实力，发展成为主业突出、市场竞争力强的大公司大集团，有条件的可向跨国公司发展。鼓励非公有制企业实施品牌发展战略，争创名牌产品。支持发展非公有制高新技术企业，鼓励其加大科技创新和新产品开发力度，努力提高自主创新能力，形成自主知识产权。国家关于企业技术改造、科技进步、对外贸易以及其他方面的扶持政策，对非公有制企业同样适用。

（三十）推进专业化协作和产业集群发展。引导和支持企业从事专业化生产和特色经营，向“专、精、特、新”方向发展。鼓励中小企业与大企业开展多种形式的经济技术合作，建立稳定的供应、生产、销售、技术开发等协作关系。通过提高专业化协作水平，培育骨干企业和知名品牌，发展专业化市场，创新市场组织形式，推进公共资源共享，促进以中小企业集聚为特征的产业集群健康发展。

六、改进政府对非公有制企业的监管

（三十一）改进监管方式。各级人民政府要根据非公有制企业生产经营特点，完善相关制度，依法履行监督和管理职能。各有关监管部门要改进监管办法，公开监管制度，规范监管行为，提高监管水平。加强监管队伍建设，提高监管人员素质。及时向社会公布有关监管信息，发挥社会监督作用。

（三十二）加强劳动监察和劳动关系协调。各级劳动保障等部门要高度重视非公有制企业劳动关系问题，加强对非公有制企业执行劳动合同、工资报酬、劳动保护和社会保险等法规、政策的监督检查。建立和完善非公有制企业劳动关系协调机制，健全劳动争议处理制度，及时化解劳动争议，促进劳动关系和谐，维护社会稳定。

（三十三）规范国家行政机关和事业单位收费行为。进一步清理现有行政机关和事业单位收费，除国家法律法规和国务院财政、价格主管部门规定的收费项目外，任何部门和单位无权向非公有制企业强制收取任何费用，无权以任何理由强行要求企业提供各种赞助费或接受有偿服务。要严格执行收费公示制度和收支两条线的管理规定，企业有权拒绝和举报无证收费和不合法收费行为。各级人民政府要加强对各类收费的监督检查，严肃查处乱收费、乱罚款及各种摊派行为。

七、加强对发展非公有制经济的指导和政策协调

（三十四）加强对非公有制经济发展的指导。各级人民政府要根据非公有制经济发展的需要，强化服务意识，改进服务方式，创新服务手段。要将非公有制经济发展纳入国民经济和社会发展规划，加强对非公有制经济发展动态的监测和分析，及时向社会公布有关产业政策、发展规划、投资重点和市场需求等方面的信息。建立促进非公有制经济发展的工作协调机制和部门联席会议制度，加强部门之间配合，形成促进非公有制经济健康发展的合力。要充分发挥各级工商联在政府管理非公有制企业方面的助手作用。统计部门要改进和完善现行统计制度，及时准确反映非公有制经济发展状况。

（三十五）营造良好的舆论氛围。大力宣传党和国家鼓励、支持和引导非公有制经济发展的方针政策与法律法规，宣传非公有制经济在社会主义现代化建设中的重要地位和作用，宣传和表彰非公有制经济中涌现出的先进典型，形成有利于非公有制经济发展的良好社会舆论环境。

非公有制经济的国家政策篇5

党的十一届三中全会以来，特别是20世纪90年代以来，西藏非公有制经济发展很快，不仅成为主义市场经济的重要组成部分，而且成为城乡经济最具活力的新经济的代表，是西藏财政、税收收入的新的重要增长点。非公有制经济在增加城乡收入、扩大就业、保障社会稳定等方面发挥了巨大作用。财政部门作为国家宏观调控部门，担负着促进经济发展、增加财政收入的重任，因此，支持非公有制经济持续、健康和快速发展是各级财政部门应该深入和探讨的重要课题。本文拟就西藏如何加快非公有制经济发展的财政对策谈点粗浅的看法。

一、西藏非公有制经济的发展状况

20世纪90年代以来，西藏非公有制经济发展迅速。据不完全统计，到1999年底西藏共有个体、私营等非公有制经济业户达4万户，其经营范围主要集中在商业批发和零售业、产品加工、运输、养殖业、修理、餐饮、娱乐服务等行业。自1994年税制改革到1999年底，全区个体、私营等非公有制经济共缴纳税收3.68亿元 ， 占全区全部工商税收的14.2％。西藏非公有经济的发展态势和特点大致表 现在：

1、西藏作为一个生产力发展水平相对较低，经济基础薄弱，各产业尚不发达的地区，非公有制经济得到了长足发展，已成为财政、税收收入的新的重要增长点。非公有制经济的发展得益于自治区党委、自治区人民政府实施的一系列方针政策，比如，自治区党委和人民政府于1999年8月下发了《关于大力发展非公有制经济的决定》（以下简称《决定》），《决定》强调“要把发展非公有制经济作为加快全区经济发展的一个新的重点，制定优惠政策，创造宽松环境，鼓励放手发展。”自治区党委《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中再次强调“按照先发展、后规范原则，完善支持、鼓励非公有制经济发展的政策措施，实现非公有制经济的大突破。”

2、随着一系列政策的贯彻落实，西藏非公有制 经济进入新一轮发展高潮，呈现出喜人的发展态 势。并表现出如下特点：（1）发展速度加快，经营规 模扩大。最近几年，西藏非公有制经济发展速度明 显加快，而且是点多面广，出现了全区普遍发展态 势。（2）产业结构逐步完善，人员素质有所提高。随 着非公有制经济的发展，其经营领域由过去商品批 发零售、餐饮娱乐逐步转向劳务、产品开发和加工，非公有经济的含量和开放程度明显提高， 整体形象和职工文化素质也有了明显改善。（3）对 社会主义经济的贡献明显增大。主要表现在：第一，成为拉动西藏经济发展的新的增长点；第二，为广 大城乡居民增加了就业机会；第三，为放开搞活国 有小企业拓宽了空间，成为促进国有小企业改制的 一支有生力量；第四，对财政贡献也明显增大，成为 一些地县乃至全区财政收入的重要来源。但随着需 求结构升级和国内外市场的变化，相当一部分以家 族成员为主设立的私营企业和有限责任公司，由于 缺乏有效信用担保、融资困难、技术实力偏弱、难以 创新等多种原因，发展扩张和内部管理受到局 限，有的私人企业已经举步维艰，濒临破产。在这种情况下，只有寻求企业制度的根本突破，利用财政 政策发展非公有制经济，才是最根本的出路。

二、新形势下发展非公有制经济的有利条件

1、保护非公有制经济的政策不断健全完善

党的十一届三中全会至今20年里，我们党对非公有制经济在社会主义建设中的地位和作用的认识不断深化和发展。1978年确定了“改革开放”的战略方针，为个体、私营等非公有制经济的破土而出、生存发展创造了制度和意识形态条件，随后出台了一系列适合非公有制经济的法律规范。这些法律规范主要是：1988年6月25日颁布的《中华人民共和国私营企业暂行条例》；1994年1月1日施行的《公司法》；1997年8月1日施行的《合伙企业法》；1999年全国人大九届二次会议通过的《宪法修正案》，第一次把非公有制经济写进了国家宪法，确立了非公有制经济在国民经济中的地位；2000年1月1日施行的《个人独资企业法》等。这些法律的实施和立法的逐步完善帮助人们消除了非公有制企业与公有制企业的“差别待遇”，在经济领域实行了同权利、同义务、同处罚。非公有制经济在受到法律保护的同时，其法律责任也不断科学明确、具体可行。中央在《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中，把非公有制经济的发展作为今后15年经济和社会发展必须贯彻的重要方针之一，指出“要大力发展集体经济，鼓励和引导非公有制经济的发展”，“继续发展个体和私营经济。”江泽民同志在十四届五中全会上更是明确强调：“在积极促进国有经济和集体经济发展的同时，允许和鼓励个体、私营、外资等非公有制经济的发展，并正确引导，加强监督，依法管理，使他们成为社会主义经济的必要补充。” 1997年党的十五大报告进一步指出：“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分，对个体、私营等非公有制经济要继续鼓励、引导，使之健康发展。”党的方针政策极大地促进了我国非公有制经济的快速发展，我们必须把思想和行动真正统一到十五大精神上来，不断排除思想上的障碍，清除人为设置的清规戒律，为非公有制经济的发展营造良好的发展环境。

2、西部大开发为非公有制经济发展带来大好机遇

西部大开发，对西藏来说是千载难逢的跨世纪机遇，除了在资金、人才、项目等方面进行支持外，还会给转机建制、对外开放营造良好的外部环境，可以说面临全方位的发展机遇。主要表现在以下几个方面：第一，国家对国有企业实行“抓大放小”允许并鼓励非公有制经济参与国企改革，通过转让、租赁、拍卖、兼并等多种形式对国有小企业、困难企业进行资产重组，为西藏非公有制经济低成本扩张和结构转换升级创造了条件。第二，大力调整产业结构的机遇。农牧业在西藏始终处于支柱产业地位，农村和农村经济结构的战略性调整、加大农牧业开发力度、大力推进农牧业产业化经营、带动农户走向市场始终是政府工作的重点。农村结构调整的战略为个体、私营等非公有制经济的发展提供了另一种全新的思路和广阔的空间，通过加盟参与市场开发与建设，农牧业产品的加工、饲养和开发，不仅可以实现农牧业资源的综合开发和农牧业效益的全面提高，而且能直接借助农牧业的资源优势，拓宽经营领域，提高管理水平，不断发展壮大自己。第三，有缓解资金和人才瓶颈制约的机遇。西部大开发将导致人才和资金回流西部，可以缓解西部地区资金短缺的情况，另一方面国家已出台解决非公有制经济资金匮乏的措施，如在国有商 业银行设立中小企业信贷部，为非公有制经济在内 的中小企业提供信贷服务，从资金上推动了非公有 制经济的发展。西部大开发也为非公有制经济的发 展提供了人才资源，随着机构改革和大中专毕业生 分配制度的改革，一大批懂经营会管理的大学生、专业技术人才和熟练工人将加盟或领衔创办个体、私营等企业，这就使非公有制经济如虎添翼，在质 和量方面提供了发展机遇。

3、发展非公有制经济是振兴地方财政的客观要求

随着投资结构的调整，今后财政投资将重点转向公共设施和基础产业，地方财政资金投入也是以 保证社会公共支出需要。可以说用以地方企业发展 的资金将逐步从财政经费中退出。西藏财力十分有 限，引进外资不易，国企振兴也尚待时日，促进财政 增长可谓任重而道远。而非公有制经济自发展以 来，不要政府投资，没有财政补贴，也不要政府承担 风险，由于其产权明晰，责、权、利一致的财产机制；自我投入、自我积累、自我扩张的资本聚集机制；短 小精干、快捷灵活、互惠互利的营销机制，使个体、 私营企业保持旺盛的活力和竞争优势，对地方经济 的发展和税收增长做出了重大贡献。加之，个体、私 营业主大多从事服务、餐饮等劳动密集型产业，能 吸收大批就业者，这一无可比拟和难以替代的优 势，使其在振兴地方财政经济和促进社会稳定发挥 的作用日渐明显和巨大。因此，利用积极的财政政策和法规，扶持引导非公有制经济更快更好的发展，是我们应着手解决的。

三、加快非公有制的财政对策

加快非公有制经济的是财政部门义不容辞的责任。各级财政部门要及时转变理财观念，积极发挥财政的职能作用，采取切实可行的对策，努力为非公有制经济的发展创造条件。

1、在资金方面加大财政资金的扶持力度

财政部门加大对基础设施、公共支出的投入，可以改变并完善城市的基本面貌，这是优化投资环境，促进非公有制经济发展的重要之一。财政部门要积极探索增加对非公有制经济投入的新途径。如设立贷款担保基金，以消除部门顾虑，吸引银行资金投入，对符合国家宏观经济政策和产业政策，经营业绩好、有发展前途、讲信用的非公有制给予大力支持。对市场销路好、经济效益高的种植和养殖项目、畜产品深加工项目、农畜产品购销的贸易流通项目及从事民营企业、开发性企业应适当运用财政资金加以扶持，通过贴息优惠等办法，改变国家财政资金投入不涉足非公有制经济的观念，实行政策倾斜。

2、强化服务意识，为非公有制经济的发展做好促进工作

财政部门应转变职能在强化服务上下功夫，第一，做好信息咨询服务，财政部门不仅要利用自身接触面宽、涉及面广的特点，向非公有制企业提供产、供、销信息，支持他们发展，更要发挥宏观经济部门的调控作用，及时收集、整理和区域内非公有制经济所涉及的行业布局、数量前景预测等相关信息，引导他们发展。第二，做好管理服务，财政部门一方面要帮助非公有制企业的企业主及财会人员提高业务素质和管理水平，对个体、私营企业财会人员的持证上岗、职称申报评聘等工作要纳入全区财务人员统一管理渠道；另一方面要帮助非公有制企业建章立制，按照新制度的要求，加强和规范会计核算，促使非公有制企业的财会管理工作不断走向规范。第三，抓好资产评估工作，会计师事务所、资产评估事务所要积极为非公有制企业参与国企改革做好服务工作，在评估过程中既要客观公正，避免国有资产的流失，又要做到服务优质高效，积极促进企业的资产重组。

3、完善税收征管措施，做到合理公平税负

西藏各级税务机关在税收征管实践中，经过不断地摸索形成了一套适合非公有制企业特点的税收征管方式，主要采取“定期定额”的征收方式，对少数有建账能力、帐证齐备的私营企业采取“查账征收”。新形势下，非公有制经济的发展势头更猛，税务部门一定要统一认识，把工作重点放到扶持和鼓励非公有制企业的发展上来。重点做好以下工作，第一，要做好服务和咨询工作，对国家出台的税收政策和鼓励个体、私营企业发展的减、免税政策要全部公开，做好解释和宣传工作，增强他们的纳税意识和依法纳税的自觉性，对少数偷税、漏税、抗税的企业要严格按照规定进行处理。第二，完善税收征管办法，各征收机关应积极探索新形势下更简洁、更实用、更能方便纳税人纳税的征收，努力形成适合西藏非公有制经济发展的税收征管方式。在现有的基础上，做到据实征收，难以据实征收的要通过周密测算、合理定税，不得随意加码，实行跟踪管理、严格检查，清理漏征漏管户。对年销售额达 到一定规模、财务制度健全、准确提供纳税资料的 非公有制企业，经主管税务部门批准，可定为临时 增值税一般纳税人，按规定使用增值税发票；对小 规模纳税人，由于不是按抵扣法征税，不能开增值 税发票，税务部门更要积极主动为他们服务。

4、加快市场体系建设，为非公有制经济提供 发展舞台

财政部门在支持基础设施建设的同时，要对市 场建设进行投入，会同工商管理部门按照“多方集 资、多方兴建、统一管理、共同受益”和“谁投资、谁 受益”的原则，多渠道吸收资金，加快市场建设步 伐。要鼓励个体户、私营企业投资联建市场，对出资 者应在场地、房租、管理等方面给予优惠照顾。管理 部门应统一规划市场，把现有条件较好的小商 品、服装、农副产品等专业性零售市场逐步发展为 以批发为主、批零兼营的市场。把粗具规模的专业市场发展为产、供、销服务一条龙的功能齐全的市 场。在拉萨、林芝等非公有制经济发展较快的地区 创办各类具有一定特色的诸如民族服饰、传统手工 艺品等经济小区，集中管理、连片开发，形成特色经济群体。同时，加快劳动力市场、人才市场、技术市场、产权交易市场等生产要素市场建设的步伐，努力创造个体、私营等非公有制经济的发展空间。

5、优化发展环境，保障非公有制经济的合法权益

保护和促进非公有制经济发展的、政策相继出台，优化了发展环境。新形势下更要在保障他们的合法权益上下工夫。这就需要从以下两个方面进行保障，第一，依靠管理来保障。财政、物价、工商等部门要像减轻国有企业负担那样，狠抓对个体、私营企业的“三乱”治理，一要把住“源头”，对参与管理的各部门的收费收据、范围及标准进行严格的清理检查，并予以公告；二要大力推行罚、缴分离制度，对于收费、罚款凭据由企业主个人放入财政在银行设立的账户，若有疑问可先到财政部门咨询；三要加强监督检查，对白条收费、违规收费等随意加重个体、私营企业负担的违纪单位和个人，除退回违纪款项外，还要视情节轻重给予必要的行政或经济处罚。第二依靠改革来保障。加快“费改税”实施进程，对带有税收性质的收费项目，纳入税收征管渠道，变费为税，使非公有制企业的负担稳定在合理范围，严格依法办事。

非公有制经济的国家政策篇6

一、建国以来我国非公有制经济的发展历程

建国以来，我国非公有制经济的发展不是一蹴而就的，而是经历了曲折的过程。非公有制经济的发展主要经历了三个阶段：

（一）第一个阶段是建国后到改革开放前

从新中国成立到改革开放前的这一个阶段是我国社会主义实践探索的时期。在这个时期中党对非公有制经济先后采取了不同的政策措施，从开始的恢复发展到改造限制再到完全排斥。

在对待非公有制经济的政策上，鉴于受到当时历史条件的影响，结合建国初期国家凋敝落后的实际以及认识到民族资产阶级在抗日战争期间曾作出过一定积极贡献，这一时期国家还不能完全消灭非公有制经济。所以党在建国初期到1953年间对非公有制经济采取了相对宽松的恢复发展政策。从1953年开始党提出了“一化三改造”的社会主义建设总路线，对农业、手工业和资本主义工商业进行社会主义改造。三大改造的实质是要变非公有制经济为公有制经济。在三大改造的过程中，党的非公有制经济政策出现了严重偏差。此后的“”期间，受“左”倾思想的严重影响，党更是主抓发展单一的国有经济，批判、否定非公有制经济，认为非公有制经济完全是资本主义的东西，社会主义必须铲除。

（二）第二个阶段是改革开放后到党的十六大前

十一届三中全会后到党的十五大召开前这一阶段，党对非公有制经济的恢复和发展进行了积极的探索。在这个阶段，人们在理论上把非公有制经济视为公有制经济必要的、有益的补充，承认了个体经济是社会主义公有制经济的必要补充，肯定了它存在的合法性。1997年，中共十五大胜利召开，本次大会肯定了非公有制经济，提出了非公有制经济是社会主义市场经济重要组成部分的论断。非公有制经济在我国的发展迎来了历史性的机遇。

（三）党的十六大后至今

党的十六大报告中的关于非公有制经济的论述，对于全国个体私营企业主及从业人员是一个极大的鞭策和鼓励。从此我国的私营经济进入了一个全面高速稳定发展的新阶段。所谓全面，是说私营经济可以在更宽阔的领域经营。所谓高速，是说私营经济的发展速度空前未有，总量膨胀，规模扩大，产业提升。所谓稳定，是说私营经济的展得到更全面有力的保护，无论是社会环境、舆论环境、法律环境、政策环境、文化环境都更加全面而宽松。

现阶段非公有制经济在我国存在和发展是符合必然经济规律的，非公有制经济在促进国民经济增长和社会发展中发挥了巨大的作用。坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是中国特色社会主义基本经济制度；毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持和引导非公有制经济发展。改革开放三十多年来，在这个基本经济制度的正确指引下，社会主义现代化建设事业取得举世瞩目的伟大成就，中国已成为世界第二大经济体，综合国力得到显著提高，人民生活得到很大改善。在当代中国，只有坚持以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度，才能更好更快的推动全面建成小康社会，实现本世纪现代化建设的宏伟目标。

二、非公有制经济在发展中遇到的问题

非公有制经济，作为我国社会主义市场经济的重要组成部分，在扩大内需、拉动消费、解决就业等方面的作用有目共睹。肥沃的土壤才能长出参天大树。非公有制经济的成长和发展同样需要宽松适宜的空间。而在实践中却存在着不同程度限制非公有制经济发展的因素，需要引起我们的重视。

（一）进入市场难

长期以来，由于体制的原因，各种所有制经济的竞争处于不平等状态，非公有制企业受到一些歧视、约束和限制。进入新世纪，国务院出台了许多重要的拓宽非公有制经济投资领域的政策性文件。2005年2月国务院颁布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，简称非公经济“旧36条”，允许非公有资本进入法律法规未禁入的行业和领域，并具体指明了非公有制经济可以进入的领域。2010年5月国务院又颁布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，简称非公经济“新36条”。“新36条”与“旧36条”相比，对非公有制经济开放的领域更广泛、更明确和更具体。对民营经济几乎放开了可以放开的所有领域。2012年，为了具体落实对非公经济的开放政策，国务院要求相关部委制订鼓励和引导民间投资的实施细则，截止2012年7月底，42项民间投资实施细则已按国务院要求全部出齐，各部委和各级政府也出台了不少相关的政策落实细则。尽管在政策层面放宽了非公有制经济进入的领域范围，不过从实施情况来看，效果并不尽如人意。以至于社会流行所谓的“玻璃门”一说。所谓“玻璃门”就是说在行业准入方面，理论上促进非公有制经济的大门已经敞开了，然而事实上非公有制经济的发展却被一道玻璃门挡着。

（二）融资难

非公有制中小企业，特别是小型和微型企业融资难问题依然严峻。首先，民营中小企业资产和规模均处于弱势，和规模以上企业相比竞争力弱，而有些企业存在恶意欠账行为，信用制度的缺失，使银行无法准确快捷地对中小企业经营者的诚信度做出判断，因而放贷非常谨慎；其次，在我国，98%以上的非公有制企业是中小企业，而中小企业特别是小型和微型企业规模小、可用于抵押的不动产少，其贷款要求常常难以得到商业银行的认可；最后，企业申请贷款手续繁杂，需要较长时间办理，这种时间上的浪费容易使企业增加融资的机会成本，甚至有可能错失商机。

（三）缺乏技术创新能力

自主创新是促进非公有制企业快速转型升级的不竭动力，是非公有制企业实现可持续发展的力量源泉。当下，我国非公有制企业缺乏技术创新能力主要表现在以下两个方面：

第一，缺乏技术创新意识，一味注重模仿。我国非公有制企业的工业产值虽然位居世界前列，但我国的非公有制企业大多集中在劳动密集型的行业，主要从事零部件的生产。企业生产力的提高往往通过购买国外的机器、引进国外的技术等方式，缺乏自主研发意识。第二，缺乏技术创新的资金支持。技术创新的资金问题将在很大程度上影响我国非公有制企业技术创新能力的提高。一方面，我国的非公有制企业大多数是中小企业，这些企业多数处于发展初期，尚不能获得企业正常运营所需资金支持，因此，极少进行技术创新。另一方面，国家本身处于战略转型期，缺乏鼓励企业进行技术创新的相关政策。

（四）扭曲的政商关系

在非公有制经济发展过程中，政商关系存在着一定程度的扭曲。一些党政领导干部对非公经济在中国特色社会主义经济中的地位和作用认识不足，缺乏为非公经济发展真诚服务的热情和积极性，更有甚者，一些领导干部缺乏廉洁自律意识，与民营企业家的关系不清不白，借职务之便谋取私利。一些民营企业家自身缺乏守法意识，为了在激烈的市场竞争中赢得机会，不惜以种种违法方式拉拢腐蚀一些意志薄弱的领导干部，把这些人当作自己的保护伞，以谋求不当利益，破坏了正常的市场秩序以及公平竞争的营商环境。

三、如何促进非公有制经济健康发展

中国社会主义现代化建设取得的伟大成就是与民营经济的贡献分不开的。目前非公有制经济组织的数量已占市场主体的90%，对GDP的贡献率超过60%，就业贡献率超过80%，固定资产投资贡献率超过65%，对外直接投资的贡献率超过67%。因此，促进非公有制经济健康发展刻不容缓。

（一）放开市场准入

要加快行政管理体制改革，减少行政审批，加快制定和完善促进非公有制经济发展的配套政策，切实贯彻“平等准入、公平待遇”原则，进一步打破行政垄断及基于行政的经济垄断，打破地方封锁，推进非公有制经济政策制定的公开化、公平化、程序化、规范化，为非公有制经济创造真正公平竞争的政策体系。凡是法律法规未明确禁入的行业和领域都应该鼓励民间资本进入，凡是我国政府已向外资开放或承诺开放的领域都应该向国内民间资本开放。

（二）加大金融改革力度

深化金融改革，解决中小企业融资难问题，为中小企业融资提供可靠、高效、便捷的服务。一是要深化国有商业银行改革，在浮动利率的基础上，按照市场机制要求，安排资金投向，摒弃国有商业银行的唯成份服务倾向和大企业服务倾向，设立专门为非公有制经济企业提供融资服务的窗口和机制。二是要普遍建立中小企业信用担保公司，为非公有制中小企业信贷需求提供系统性担保。这既可解决其信贷担保难的问题，又可降低金融部门的信贷风险，最终解决非公有制中小企业贷款难的问题。三是要简化贷款手续，确保为中小企业提供及时贷款。四是要建立社区性中小型银行，为非公有制中小企业提供直接金融服务。五要拓宽投融资渠道，对具备条件的非公有制企业要尽可能帮助上市，筹集社会资金，加大投资扶持力度，真心实意给予扶持，为非公有制经济发展营造良好的金融环境。

（三）提高技术创新能力

一方面，企业要提高自主研发能力，加强引进技术的消化吸收，利用模仿先进的创新模式引入购买发达的技术，主动破解技术，在这一前提下不断消化吸收，将其转化为自身的技术实力，不断提升本单位的技术创新能力；另一方面，政府加快公共服务体系建设，支持建立面向民营企业的共性技术服务平台，积极发展技术市场，为民营企业自主创新提供技术支持和专业化服务。

（四）发展新型政商关系

为了使非公有制经济更加健康地发展，必须克服政商关系中存在的问题，努力构建新型政商关系。用亲清两字阐明新型政商关系。对领导干部而言，亲就是坦荡真诚同民营企业接触交往，帮助解决实际困难；清就是清白纯洁，不搞权钱交易。对民营企业家来说，就是讲真话说实情建诤言，遵纪守法办企业、光明正大搞经营。政府以亲的态度为企业服好务，以清的原则规范权力行为，为企业营造良好的经商与生产环境；企业家们遵纪守法，拒绝与官员眉来眼去，清清白白、正大光明搞经营生产。

非公有制经济的国家政策篇7

非政府组织（non-governmentalorganization）是一个舶来品，又被近似的称作第三部门、非营利组织等，是相对于以强制方式谋求社会公共利益的政府和以谋取自我利益最大化为目标的营利性组织而言的。非政府组织用来表达以志愿为基础，谋求社会公共利益的所有组织。一般具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性和非宗教性这六个属性的组织成为非政府组织。它是与政府、市场等调节手段并存的第三种力量，可以有效的弥补政府与市场的缺陷。非政府组织在社会生活中日益成为一种影响程度巨大、倍受社会关注的新型社会经济活动部门。对它的研究已受到国内的http://广泛关注，在上世纪末大量讨论它的特征以及个案研究的基础上，人们开始从更为广泛的视角来认识它。其中，对非政府组织的行政法规制问题的研究是不可或缺的视角之一，而对这个问题的深入研究必将触及到其合理性问题。

一、非政府组织行政法规制含义初探

规制是对一定行为的限制或促进保护的方式或手段。[1]由此可见，规制是一种手段，它包含对一定行为进行限制以及对一定行为进行促进保护两层含义。通常情况下，人们往往过分强调它的限制性而忽视了其对行为促进保护的功能。法律规制则是指以法律手段去限制或促进保护一定的行为，它源于法的作用。

行政法是有关国家行政管理的各种法律的总和，是以行政关系为调整对象的一个仅次于宪法的独立的法律部门，其目的在于保障国家行政权运行的合理性与合法性。wwW.133229.COm[2]非政府组织的行政法规制是指以行政法的方式解决其发展中现存的一些问题以保护促进或限制其发展。法律规制包括两层含义，对非政府组织的行政法规制也不例外。非政府组织在我国是一个新兴事物，它在社会生活中发挥了不可替代的作用，但是它还不够成熟、完善，因此对非政府组织的行政法规制，促进保护应该是第一位的、监管限制则是第二位的。本文在此含义下探讨行政法对非政府组织的规制的合理性问题。

（一）行政法对非政府组织的促进保护

首先，必须明确非政府组织的行政法地位。明确非政府组织的行政法地位问题是对其进行促进保护的前提。行政法主体是指行政法律规范所规定的享有行政法上的权利和承担行政法上的义务的组织或个人，包括了作为管理方的行政主体与作为被管理方的行政相对人。在我国，依照权力的来源不同，行政主体可以分为职权行政主体与授权行政主体，授权行政主体包括行政机构、事业单位、企业单位、社会团体以及其他组织。[3]法律只是规定了社会团体可以成为授权行政主体，并未明确规定非政府组织可以作为行政主体的情况。事实上，非政府组织在对自身事务进行管理时也行使一定的行政管理权，它所行使的权力既有通过国家法律设定和授予的，也有通过成员一致同意而形成的，还有通过行政机关委托而获得的。然而由于行政法规定上的不明确，使其在运作中由于地位的不明确而出现了一些真空地带。行政相对人是在具体的行者法律关系中处于被管理地位的组织和个人。非政府组织除了对其内部成员及事务行使管理权外，还是行政管理的相对人，必须明确界定其行使管理权的范围，以区分其在行政法上的不同地位。

其次，要明确非政府组织在行政法上的权利。无论是行政主体还是行政相对人，作为行政法主体都享有一定的权利。由于非政府组织自身行政法地位的双重性，它所享有的权利也是不相同的，因此必须明确其不同的权利，以确保权利的顺利实现及权利受到侵犯时及时有效的救济。

（二）行政法对非政府组织的限制

行政法明确规定了行政法主体的义务。权利义务是相对应而存在的，没有无义务的权利，也没有无权利的义务，权利的行使以所负义务为界限。行政法分别明确规定了行政主体与行政相对人的义务，非政府组织作为行政法主体，其活动及权利的行使当然得受这些义务的限制。

行政法对非政府组织的监管。我国对非政府组织实行“分级登记，双重管理”政策，即按照社会团体活动的不同由各级别行政区域的相应机关进行登记和管理，由民政部门和业务主管单位共同管理。就目前而言，我国对非政府组织进行管理的制度规章主要包括《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》和《事业单位登记管理条例》。它们对属于非政府组织的社会团体及民办非企业单位等的设立申请与程序作了严格的规定，以加强对非政府组织的监管。

从文明时代开始，人类就选择了法律，这一选择的原因在于：人们相信通过法律终将实现人类的幸福。因此，我们应该明确对非政府组织进行行政法规制的目的在于促进保护其健康发展，以实现公民社会与国家的良性互动，同时要辅以相应的限制与监管。但这种规制应当具有合理性，“合理性就是合乎理智而被认为是正常的，合乎规范而被认为是可理解的，有价值而被认为是可接受的，有证据而被认为是可信的，有目标而被认为是自觉的，有效用而被认为是可能的”[4]为此，下文将从多个角度论述对非政府组织进行行政法规制的合理性。

二、非政府组织行政法规制的依据的合理性

非政府组织行政法规制的依据就是其赖以产生与存在的理论，其依据是否合理是其他合理性的前提条件。当然，非政府组织行政法规制产生的依据并非单一的。

（一）法学视角的理论依据

1．法理依据

对非政府组织进行行政法规制是保护权利的需要。权利是指法律关系主体享有的从事某一行为或要求别人从事或不得从事一定行为利益表达方式。古今中外学者都曾广泛阐述权利之于主体的重要性。完善对非政府组织的行政法规制，明确其作为不同行政法主体时的划分依据及相应权利，不仅是保护其团体利益不受政府侵犯、得以顺利实现的要求，也是保护其成员个体权利的需要。只有如此，才能保证其权利的运行有法可依，才能为其权利提供充分有效的救济途径。

此外，对非政府组织进行行政法规制是防止权利滥用的需要。权利具有利己的属性，权利人的意志有着对权利的识别和能动作用，所以权利运作过程中有着突破界限的可能性。非政府组织享有对于其内部成员及事务的管理权，这种权力具有自己的性质，必须用法律加以监管限制，以防其超越自己权利的界限侵犯其他组织、社会及成员的权利。

2．行政法依据

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。[5]休谟认为政府是由自私的、贪婪的、嫉妒的和喜好统治别人的人组成的，这种政府是危险的，它必须受到法律的限制。自古以来，只有一种力量促使权力生长发育，只有一种力量促使权力不断扩张，这就是对人及利益的支配。在当今社会行政权极度膨胀，行政权的触角无处不及，行政部门不仅具有荣誉、地位的分配权，而且执掌社会武力。因此我们必须通过法律限制政府触角的任意延伸，政府不能变成过分巨大的怪物“利维坦”。

非政府组织作为新兴的第三种力量，在构建市民社会、监督和制约政府权力方面发挥了不可替代的作用。然而，由于我国的非政府组织尚未发育成熟，加上立法上的不完善，其权利常常面临被行政权侵犯的危险。我们必须改变以往关于政府是“公共人”的假设，而认清其“经济人”的本质，用法律的方式来对抗政府可能出现的“掠权与暴政”，而不能寄希望与政府的“美德”或行政权的“自我约束”。因此，完善关于非政府组织的行政法律体系，加强对其行政法的规制是约束性政权的重要途径。

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（二）政治学视角的理论依据——公共政策参与理论

我国社会处于一个由传统社会向现代社会转变，有计划经济向市场经济转变的全面转型时期，在社会领域公民社会正处于生长发育时期。公民社会是指独立于国家但又受到法律保护的社会生活领域及与之相关联的一系列社会价值或原则，个体性、多元性、公开性、参与性以及法治原则组成公民社会的基本价值和规范体系。[6]改革开放后，中国实行市场导向的经济体制改革推动了公民社会的兴起与发展。20世纪80年代以来，公民社会的个人和利益群体开始通过组织化的方式实现利益表达和志趣发展，各种非政府组织的数量开始快速增长。公民社会的兴起和市场经济的发展孕育了公民的平等意识、权利意识和自主精神，公民不再盲目的依赖和服从任何既定权威的安排，而是要求真正成为国家的主人，人民利益表达和政治参与的要求日益强烈，表现在公共政策方面就是指公民参与公共政策的过程。

非政府组织的公共政策参与是非政府组织通过各种途径向政府转达民众利益和要求，或者提出各种意见协助政府制定不偏离预定的以公共利益为轨道的公共政策。.我国正处在社会全面转型时期，在社会领域公民社会正处于成长发育时期，公民参与管理国家和社会事务的意识与功能提高。政治参与水平直接反映了一个政治体系的民主化程度，是衡量政治发展阶段的重要指标。[7]公民个体参与公共政策的个体成本往往过高，易导致低效性，而非政府组织作为公民社会的载体，为公民参与公共政策提供了一条合理有效的途径。非政府组织以其灵活的形式和积极的行为参与公共政策的过程中，可以增加公民利益表达的有效性，协助政府改进公共政策以保证公共政策的公共利益取向。此外，通过非政府组织对公共政策的积极参与，不仅有助于提高公共政策的社会认同度和接受度，而且有助于减少公共政策贯彻执行的成本和阻力，使公共政策的实施获得积极的社会支持环境，提高政策的执行力。

市场经济是法法治经济，社会的法制化会使公民产生强烈的权利和义务对等的观念，非政府组织及其成员遵守政府的政策法令维护法律的尊严，同时也必然会通过各种途径维护自己的合法权益。为了达到这个目的他们必然要求规范化、制度化的公共政策但与方式，同时从法律上明确自己公共政策参与主体的地位。目前由于立法的缺陷，非政府组织并不是以法定主体的名义为载体参与公共政，使得这种参与无法可依，参与的广度与深度受到合法性的挑战，从而阻碍了人民的利益表达。为此我们必须加强对非政府组织的行政立法，以保证我国公民参与渠道的畅通。

（三）经济学视角的理论依据

1．成本——收益分析

成本—收益的模型分析是经济学考虑问题的基础，成本从社会角度来看是需要的东西而不专指金钱，该东西必要时我们要看它能带来多少收益，当成本大于收益时，某项活动是不经济的。因此，一个理性的经济人是不会允许这种情况出现的。

从理论上讲，政府是由单个经济人组成的团体，政府本身的管理是有成本的，政府的活动也应遵守成本—收益模型。政府成本是政府及其行政过程中所发生的各种费用和开支，以及由此所引发的当前和未来一段时间内的间接负担；而政府的收益则是指政府某项活动所达到的预期效果。在政府活动中，当成本大于收益时，管理行为是不经济的，与市场经济追求效率的原则相悖。然而在现实的行政管理中，由于政府职能的扩张，政府管理了很多本应由社会承担的、由非政府组织就可以解决的问题，大大降低了行政效率，同时，由于非政府组织在法律上的地位并不明晰，使得其很多活动无法可依，缺少政府与公民的支持，往往是非政府组织的效率也低下。因此，完善对非政府组织的行政法规制的法律体系，可以明确政府与非政府组织的权限划分，使两者的效率大大提高。

2．市场经济是法治经济

市场经济是指市场在资源配置中起基础作用的经济，它要求独立自主的市场主体、自由平等的市场竞争、市场主体间的关系应是以契约形式出现，这决定了市场经济需要在排斥个人专断的基础上以宪法的形式来确保其权利和限制政府权力。市场经济作为一种创造和运行机制，其自始与法治相伴而行。市场经济是现代法治的“催生剂”，现代法治是市场经济健康有效运行的“维生素”。[8]它内在地本能地要求法律的至上权威、要求法治。因此，在政府与非政府组织的关系问题以及对非政府组织的规制问题必须制定健全的法律法规体系，做到有法可依、有法必依、违法必究，严格依法办事。

三、非政府组织行政法规制的现实合理性

我国现有关于非政府组织的立法，过于强调对它的严格控制。我国对非政府组织进行管理最重要的规章制度包括《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》和《事业单位登记管理条例》。其中《社会团体登记管理条例》对社会团体的成立作了较为细密严格的条件与程序设定，这种进入规制有两个方面的特点：（1）限制竞争。现行的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理条例》都规定在同一行政区域内已有业务范围相同或相似的社会团体，没有必要成立的，不予批准。（2）控制规模。我国规定，民办非企业单位不能设立分支机构，社会团体不可以设立地域性分支机构（校友会例外）。[9]同时，现有的对非政府组织进行管理的主要依据是一些行政条例和行政规定，有的甚至是行政部门的内部指导性文件，因而内容也主要是行政管理方面的，其他诸如政府与非政府组织的角色关系、非政府组织的职能范围、权利和义务内容等，还存在许多空白模糊之处，这极大的限制了非政府组织的发展，因此，我们必须加强规范的对非政府组织的行政法控制，力求尽快形成较为完备的政策法规体系，以促进非政府组织的健康发展。

很重要的一个方面则是，非政府组织对公共政策的参与不够。我国虽然有不少非政府组织在不同的领域以不同的方式参与到政府的决策过程中，以期通过影响政策的决策来获取自己的利益，但他们的政策参与在很多部门与地区并为得到重视。由于非政府组织的公共政策参与缺乏明确具体的法律保障，使得这种参与不具有强说服力。导致政府在决策过程中对非政府组织参与的接受程度不同，决策过程中很少考虑到与非政府组织的沟通与合作。由于我国非政府组织对政府的依赖性很强，有相当一部分非政府组织依靠于政府，官方色彩浓厚，这必然导致其在政策参与中的自主性下降。

另外，政府成本危机越来越显明。在现实的行政管理中，不计行政成本、不讲行政效率的情况在各级政府的管理实践中普遍存在。从政府也是“经济人”的角度，用经济学的成本—收益分析来说就是“花。别人的钱，办别人的事”。第一，政府决策成本过高。政府是制定国家政策的主体，公共政策的制定深受各级决策者的影响，一些公共政策一拖再拖，迟迟不能出台，政府消耗了大量的时间、金钱和精力去调停平衡各方需要，而在多种权力和压力的较量中，很难保证政府从最优的角度去合理决策，从而导致以过量成本作出的决策不能带来预期收益。第二，政府维持庞大机构与人员的成本过高。由于在计划经济体制下，我们是一个“大而全”的政府，政府几乎夺走了公民社会的全部权力，整个社会生活政治化，由政府一一包办。政府要承担这些职能，自然需要履行这些职能的相应机构和人员，因此，会消耗过高的成本。目前，我们正在努力构建“小政府、大社会”，但这一转变正在与“全能政府”的惯性相抗衡，事实上，政府付出高额成本干预了本应由社会自我调节自我管理的事情，却往往得不到预期的效果，收效甚微，我们面临严重的政府成本危机。

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在这种情形下，非政府组织行政法规制的功能合理性应予以重视。

首先，此功能和理性的发挥，有助于充分发挥非政府组织的作用，构建社会主义和谐社会。非政府组织的发展离不开健全的法律法规，随着经济、社会的发展我们应加快完善对非政府组织的行政法规制，为其发展创造良好的法制条件已充http://分发挥其在我国政治生活中的作用，加快构建社会主义和谐社会。非政府组织不以谋取政权为目标，但在其运行过程中对于培养公民民主精神，表达自我利益，影响政府决策等方面有重要影响，并进而促进政治发展。完善对非政府组织的行政法规制，明确其主体地位及职能权限不仅有助于共给政府合法性资源，而且能够促进政府管理的民主化科学化。

其次，现代政府的合法性不能由政府单方面宣布，而只能由公民社会赋予。非政府组织作为公民社会的载体，依法行使自己自己的职能与权利，投身于社会公益事业，帮助弱势群体，有助于改善政府的形象，缓和政府和公民的关系，有利于建立一个公正、公平、平等的社会秩序。实现社会和谐，建设和谐社会，始终是人类孜孜以求的一个社会理想。和谐社会是社会的各个群体能够实现良性的互动，整个社会能够表现出一种公正的状态，社会能够实现全面的运行和健康的发展。十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出了“要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会的建设摆在重要位置，注重激发社会活力，促进社会公平和正义，增强全社会的法律意识和诚信意识，维护安定团结”。因此，完善关于非政府组织行政立法，明确界定其职能、权利，保证其政策参与权利，增强公民对政府权力认可、政府行为的认同，加深社会成员对国家、对政府的理解和认识，从而有利于激发非政府组织在弥补政府失灵方面的潜力，有助于实现整个社会的良性互动，加快构建社会主义和谐社会的进程。

复次，政府制定政策的过程，一定程度上也是社会团体相互协商、妥协、让步、博弈的过程。现代社会文明应该是公民社会、市场经济和民主政治三大社会层面共同发展的结果，随着市场经济和政治文明的发展，我国的非政府组织也得到了前所未有的发展，它们在中国现代化进程中扮演着重要的角色。在中国，非政府组织是国家与公民合作的领域，不是公民对抗政府的阵地或政府控制公民的工具。现代政府面临的问题越来越多，决策内容越来越复杂，任何单独个体都难做出科学决策，因而扩大决策主体、建立参谋咨询机构已是必然要求。非政府组织是国家和社会成员之间进行信息、能量交流的有效渠道，是国家与社会交互作用的中介，非政府组织利用各种方法进行社会动员、利益整合、利益表达等活动形成包含利益要求、思想观念、价值取向的公共舆论。这种新系通过一定的渠道输入决策系统或流布于决策系统之外，作为影响决策的压力，这有利于提高公共决策的民主性。[10]非政府组织由于其政策参与的专业性、代表性在政府决策中有重要作用。因此赋予其相应的政策参与权利可以利用非政府组织的专业知识、对实际情况的了解保证决策结果的民主化科学化。

最后，克服政府成本危机，提高行政效率。随着市场经济与民主政治的发展，我国的非政府组织也得到了前所未有的发展，并在社会管理中扮演了重要角色，然而由于目前我国立法的缺位使非政府组织的一些活动无法可依。加快完善非政府组织的行政法规制，是非政府组织可以以法定主体的名义与政府一道共同承担起管理公共事务、提供公共服务的责任，非政府组织的权力也将得到社会和公民的认同。在非政府组织参与社会管理的情况下，政府组织在整个社会中仍然充当着非常重要的角色，它仍将发挥着其他组织不可替代的作用，但是它不再是实施社会管理功能的唯一权力核心。非政府组织作为政府权力职能转移的主要承接主体，有利于政府机构与人员的精简，避免人员过剩、人浮于事的现象，降低人力资源成本。同时也利于控制政府职能的过分扩展，使政府放手一些本应由社会管理的事务，降低政府管理成本，避免成本危机的出现。

非公有制经济的国家政策篇8

关键词：投资体制；市场经济

经过20多年的艰苦探索和努力，我国投资体制改革已取得明显的成效。据统计，改革开放以来，在投资与投资有关的体制方面颁布和推行的改革政策和措施超过40项。[1]但人们普遍认为，与金融体制、财税体制等项改革相比，投资体制改革是滞后的。为此，党的十六届三中全会明确提出要加快投资体制改革。如何在已取得的成果基础上，进一步加快改革的步伐？笔者认为，充分借鉴外国的有益经验，特别是市场经济发达国家如美国、德国、英国、法国和日本等国的经验，结合中国的现实国情，为我所用，是十分必要的。

市场经济发达国家在投资体制方面有许多值得借鉴的经验，但依据中国的国情，我们不可能全部照搬。为汲取其精华，可从剖析市场经济发达国家投资体制的特征入手，借鉴其成功之处。

一、市场经济发达国家投资体制主要特征

综观市场经济发达国家的投资体制，有以下五个主要特征：

1.企业是真正的投资主体，是投资体制的基础

市场经济发达国家的投资主体也分为政府、企业和私人三种。但企业投资主体占主要地位， 全社会的投资总量中，企业投资占绝大比重。各国政府投资数量较少，仅用于提供公共产品和准公共产品。例如，用于公共基础设施和教育、科研、卫生保健、环境保护等。

市场经济发达国家的企业能成为真正的投资主体，是由投资主体的产权属性决定的。以下几个特点足以表明企业是真正的投资主体已名副其实：其一，企业投资完全由企业依据市场状况自主决策，政府不干预企业投资。其二，企业投资主体的责、权、利三者统一，并承担全部风险。其三，绝大多数企业的项目的审批和立项程序全部在企业内部完成，无需上报和层层审批。其四，企业投资的数量和投向完全由市场调节，虽然有时要受政府的产业政策引导，但政府的产业政策也是根据市场变化来制定的。总之，市场经济发达国家投资体制的基础是企业，其产权属性基本是私有制，并且是众多的中小企业，因而他们就容易作到投资的决策与责任、权利与义务的统一。

2.发达的金融业和资本市场为中小企业融资提供宽广的渠道

在市场经济条件下，不同经济主体之间的融资行为越来越重要，因为它是投资行为能否顺利实现的先决条件。从这个意义上讲，融资显然是投资体制的重要内容。

市场经济发达国家的中小企业融资也分为直接融资和间接融资两个渠道，在间接融资方面，发达的金融业为中小企业融资提供了诸多的方便条件和服务。其显著特点是：（1）金融机构数量多，资金充裕。以美国为例，目前，全美挂牌的银行约有11000多家，通过银行运作的资金总量约占金融市场总量的1/3.英国尽管国土面积小，人口数量也少，但英国有各类银行520多家，世界上著名的大银行在英国都有分支机构。（2）银行为中小企业融资提供便利条件，积极支持中小企业发展。在这方面日本的银行做法尤为突出。如日本的中小企业贷款的80%都是由民间的商业银行提供的。民间金融机构不但提供金融方面的服务，还直接参与企业投资，实行银企合作，即实行主力银行制。其主要做法是银行认购企业和项目投资的股权和股票，成为企业的股东。如果企业出现经营困难，主力银行责无旁贷予以全力支持。[2]

在直接融资方面，发达的资本市场正成为中小企业融资的重要渠道，综观美、英、日等国的资本市场，他们的共同特点是资本市场规模大，层次齐全，资本运作规范，相关的法律、法规健全。仍以美国为例，美国的股票市场是全世界最发达的股票市场，其股票发行数量、交易品种、股市容量和市值都堪称世界一流，而美国的债券市场规模又大大超过股票市场。尤其是美国的二板市场（NASDAQ）更具特色：它是用现代信息技术建立的电子交易系统，专门为中小企业融资的场所。目前，全美约有5000多家中小企业股票在NASDAQ上市，解决了众多的中小企业融资问题。又如英国的另项投资市场（AIM）也是专门为中小企业融资的场所，其最大特点是上市条件宽松，成本低，上市速度快，为英国的中小企业融资提供方便条件。

正是因为发达国家的资本市场的上述特点，促使了这些国家中小企业融资格局不断发生变化，即股权融资、债权融资比重不断上升，银行融资比重有所下降。例如，日本在20世纪80年代中后期证券融资比重超过银行融资比重3.2个百分点。

3.服务型的政府是引导企业投资活动顺利开展的保证

美国、德国和日本等国的政府一般都不干预企业的投资，但又十分重视企业的投资，并通过制定优惠政策和多种有效的措施为中小企业投资服务。例如，美国联邦政府管理经济的重要职能之一就是为中小企业提供贷款担保。其具体做法是：美国政府成立了专门支持小企业发展的机构———小企业管理局（SBA）。SBA支持小企业发展的重要措施是向小企业提供资金支持，通过提供担保帮助小企业获得银行贷款。实践证明，这一做法非常成功，截止1998年底SBA提供担保的贷款余额为290亿美元，支持了约20万家小企业。为了鼓励企业投资，美国政府对企业使用土地采取低收费，并提出公共产品，简化登记手续；通过划设企业区和实行差别税收等办法引导企业投资。又如德国政府采取拨款补贴、低息贷款和贷款风险担保等形式扶持中小企业发展。再如日本地方政府为支持中小企业投资采取的具体措施是：提供无息和低息的贷款、拨款补助和为企业提供信用担保。日本的中央政府则采取产业政策和税收、金融政策的密切配合来引导企业投资，即在不同的经济发展时期，为实现产业振兴的目标，制定相应的产业政策，大藏省和中央银行分别运用税收手段和“人为低利率”贷款政策对产业政策的顺利实施提供有力的支持。[2]

4.完善的中介体系为企业投资提供优质服务各类中介组织是市场经济的产物，市场经济越发达，其中介组织体系也越完善。美国、德国、英国和日本等国的中介组织的共同特点是：中介服务体系健全，都十分注重自身的信誉，并以科学、公正和可靠的原则为企业投融资提供优质服务，成为企业投资顺利实施不可缺少的环节。上述各国中介组织的主要职能有：（1）掌握和贯彻执行政府的有关政策和意图，代表企业与政府沟通，影响政府决策，在政府和企业之间起桥梁、纽带作用。例如，德国的工商会被称为“既是一个不拿政府一分钱，但协助政府工作的二政府，又是一个代表私人企业利益，并为之服务的民间机构”。又如日本的产业（行业）协会作为企业的代表，成为与政府沟通的桥梁。企业有何要求，可由协会向政府提出。如向政府申请免税，提出开发建议、资金支持等。政府对企业投资的导向意见，通过协会向企业贯彻。（2）为企业提供信息咨询服务，目的是使企业掌握市场动态，产品开发动态，以便进行科学的投资决策。例如，日本的工作机械工业会每年发表一份白皮书，以引导企业投资开发。又如美国的世界贸易中心协会定期公布国际贸易情况，为企业投资及时提供商情服务。（3）从事新技术的开发研究，组织行业内的技术交流和企业人员的技术培训；制定行规，规范职业道德和行业技术标准，以保证企业公开竞争有序。在这方面，日本和美国的中介组织的许多做法尤为突出。（4）协助政府扶植中小企业发展。例如，美国的中介机构组织的贷款发放给中小企业，其目的是为支持中小企业找到好的投资项目。[2] 5.健全的法制是约束企业投资活动的最基本依据

市场经济发达国家都十分重视法制建设，各种经济活动的开展都是在法制的环境下进行的。因而尽管市场竞争激烈，但包括各类投资活动在内的经济活动都很规范有序。例如，美国从联邦宪法到一些州议会制定的法规都有部分内容对投资活动起约束作用。尽管美国到目前还没有一部完整的投资法，但有关投资建设方面的法律有《税收法》、《环保法》、《土地法》等；对特殊行业投资活动约束的有《公路法》和《电信法》，保证投资建设规范顺利进行的有《合同法》；对证券发行和交易约束的有《证券法》和《证券交易法》等。又如英国也是如此：英国也没有专门的投资法，企业投资活动也很规范的原因，是企业依照《公司法》、《银行法》和《证券法》等相关法律进行运作。尤其值得借鉴的是英法两国为一项特大工程可以立法，如英法海底隧道工程法案，就是经过英法两国议会通过后形成的专项法律。[2]

二、加快我国投资体制改革的建议

通过对市场经济发达国家投资体制特征的分析，可以明显看出我国投资体制在这些方面的差距，为进一步深化我国的投资体制改革，笔者建议今后主要应在下述三个方面加大改革力度。

1.改造国有投资主体，大力培育非公有经济投资主体

在投资体制中，投资主体的产权属性及其在社会上的地位十分重要。如前所述，市场经济发达国家投资体制之所以是成功的，其中最主要的原因是企业的产权属性及在全社会中的主导地位。

在我国，按投资主体的产权属性，可把全部投资分为国有投资与非国有投资，两者的比例大体上是6∶4.从多年的改革实践看，投资体制改革的重点、难点是国有投资。因为无论是政府投资，还是国企投资，长期以来一直存在投资主体责任虚化问题，即无人对投资项目的筹资、建设、经营、偿债和资产的保值增殖负全部责任，其根本原因在于“投资主体不明确，投资活动的利益不清晰，收益和风险不对称，产权对投资活动不能形成根本性的约束”。[3]为此，必须对国有投资主体加以改造。要解决的核心问题是：一是国有投资的所有者缺位。二是尽快形成国有投资的责任约束机制。对于前者而言，有望在近期得到解决。根据党的十六大提出的国有资产管理体制改革要实行“分级所有，政资分开”精神而设立的国有资产管理委员会及其下属机构将是国有投资的出资者。但对于后者来说，仍有十分关键的问题要解决：其一，各级出资人代表机构如何对下属企业的投资活动进行有效的监督与引导？沿用传统的行政办法肯定难以奏效，而只能是建立一套适应市场经济的约束机制。例如，依靠《公司法》等法规约束，在公司内部要进一步完善公司治理结构，把法人责任制真正落到实处。其二，如何强化出资人代表机构本身的责任约束是个难度较大的问题，依据现行的管理体制，只能依靠相应的法律加以约束，这就需要尽快制定和完善相应的法律和法规。

在抓紧作好国有投资主体改造的同时，要大力培育非公有经济投资主体。前已述及，非公有经济投资主体比国有投资主体更容易作到投资责、权、利的统一。改革开放以来，我国非公有经济得到了长足的发展，据有关部门计算，目前，非公有经济对国内生产总值、经济效益等主要指标的贡献率已超过50%，但仍有很大的发展空间。最近，中共中央在建议修改中华人民共和国宪法部分条款中指出：“国家鼓励、支持和引导非公有经济的发展……”；党的十六届三中全会第一次明确提出“允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。”这些重要的决定都为今后大力发展非公有经济提供了法律上和政策上的依据，也是推进非公有经济大发展的强大动力。

在现实经济中大力培育非公有经济投资主体尚有两大方面的问题急需解决：第一，尽快消除民营企业市场准入方面的制度障碍，最大限度地拓宽民营资本进入的空间。长期以来，政府为了保护国有垄断性企业的利益，利用各种行政手段如审批制、政策规定等对有可能威胁国有垄断性企业的民营企业实行进入阻挠，特别是自然垄断产业、基础产业和某些特殊的加工工业。据调查，在我国国有企业准许进入的80多个领域中，外资企业可进入的有60多个，占75%，民营企业却只可进入40个领域，不到50%.[4]显然，民营企业还没有享受公平的“国民待遇”。在开放行业准入领域方面，市场经济发达国家的经验是：任何领域在向外国企业开放之前，首先对本国的民间企业开放。民营企业不但可以进入垄断性行业和基础产业，甚至还可以进入军事工业领域。例如，著名的波音公司既是美国最大的军事工业企业，也是世界上最大的民营航空工业企业，但它最初是私营企业。其次，在消除体制和放宽行业的市场准入基础上，积极发展非公有经济，使其成为重要的投资主体，改变国有投资主体唱主角的格局。具体措施是：（1）进一步解放思想，为大力发展非公有经济创造良好的制度环境。近年来，随着非公有经济在国民经济中的地位逐步增强，人们逐渐承认非公有经济的重要作用，但基本是从增加就业机会和增加人们收入的角度来认识的，并没有承认非公有经济的社会主义性质，甚至还把它与公有制经济对立起来。因而非公有经济发展受到制度上的制约。除前面提到的市场准入制度外，还有行政审批制度等。现在，党的十六报告中已明确指出发展非公有经济是长期的，非公有经济同公有制经济一样，是完全可以统一于社会主义经济的建设中。我们应当依据这一精神，进一步提高思想认识，为大力发展非公有经济创造良好的制度环境，例如，放宽市场准入制度、改革行政审批制度和制订吸引人才的特殊政策等。（2）引导和支持非公有经济在国有资本有进、有退的合理流动过程中发挥积极作用。例如，鼓励个体经济、私营经济与国企相互参股、融资，甚至还可以收购国企，使其在国有资本重组中不断发展壮大。（3）提高非公有经济主体的自身素质。目前，绝大多数的非公有经济主体素质偏低，普遍缺少具有长远、战略眼光的企业家，缺乏科学的决策性和民主性，在企业内部习惯于家族式管理，市场竞争能力不强。为尽快提高非公有经济主体素质，可采取下述两项措施：其一，积极引进优秀人才，大量吸收现代化管理理念和先进的生产经营管理经验。其二，培养企业领导人的开拓进取精神，尽快熟悉市场规则、国际惯例和国际法规，积极开展跨行业、地区、国别的投资创业活动，在实践中不断提高企业的整体素质。（4）制定鼓励非公有经济主体积极投资的优惠政策。借鉴市场经济发达国家的经验，在鼓励私人投资方面，通常采用的办法有税收减免、土地出让低收费、政府为中小企业融资提供担保等。对于这些经验我们可以依据现实的国情，积极吸收。尤其在西部大开发和振兴东北老工业基地的建设中，为非公有经济投资主体制定特殊的优惠政策，以调动其投资的积极性。

2.减少政府的行政干预，完善政府的服务职能

我国投资体制改革多年，时至今日依然成效不大，最主要的原因是在投资领域没有充分依靠市场配置资源，而是沿袭了传统计划经济体制下的做法，即由政府配置资源。具体表现为政府干预企业的投资活动，对企业投资实行项目审批制。

在政府对项目实施审批制的条件下，绝大多数企业几乎没有投资决策权，换言之，企业无法成为真正的投资主体，企业的领导人自然也就不会对投资的全过程负责。这是导致目前企业非理性投资行为的最根本原因。鉴于此，十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，提出了减少国家项目审批范围，今后国家只审批重大项目和政府投资项目及限制类项目，其他项目由审批制度为备案制。这是投资体制改革的重大突破。在一般项目由审批制改为备案制后，为彻底解决政府对企业投资干预问题，还应下气力杜绝下述现象发生：（1）少数地方政府领导人以发展本地区经济为由，授意企业上项目，特别是那些从宏观上看已经是重复建设的项目。（2）个别地方政府官员利用行政隶属关系，授意下属企业投资搞“形象工程”和变相的“首长工程”。

市场经济发达的国家经验已表明，政府不但不干预企业的投资活动，而且要为企业投资服务。在我国，政府在投资领域的主要职能都应体现为企业投资服务。具体而言，其主要基本职能应有五项：（1）依据国家中长期经济发展规划，制定产业政策，引导企业投资方向。（2）及时收集、各种投资信息，为企业投资提供信息服务。（3）规范市场准入，制定投资方面的法律、法规，保护投资者的利益，抑制无序竞争和重复建设。（4）提供公共产品和准公共产品，为企业、社会投资提供必要的基本条件。（5）为中小企业提供融资担保。

3.提升中介组织的功能，为社会投资提供优质服务

近年来，我国各类中介组织如规划设计、项目评估、财务、工程监理等投资咨询机构发展较快，在投资建设领域中发挥了重要作用。但由于我国的各类中介组织建立的时间较短，缺乏对全社会中介组织的统一规范管理，因此，无论在资信验证、从业人员的素质、工作质量和服务收费标准方面仍存在不少问题。特别是在发挥中介组织的职能方面，大部分中介组织的主要业务是提供投资咨询服务，例如，项目评估、工程造价的审核和工程监理等等。还没有在政府与企业之间真正起到桥梁与纽带作用，行业内部应开展的信息交流、技术培训等项工作尚处在起步阶段，各行业之间中介组织发挥作用的程度也不平衡，在为企业、社会投资服务方面仍有大量工作要做。为此，今后应加强以下几个方面的工作：（1）各类中介组织通过公开招聘等形式吸收优秀人才从业，严格审查从业人员的资格；经常开展对从业人员的业务培训，全面提高从业人员的政治、道德、业务方面的素质。（2）各类投资咨询单位与政府部门彻底脱钩，防止出现明脱暗不脱、变相脱钩等现象，以保证咨询评估的客观、公正性。（3）尽快建立、健全各行业协会，并使其成为连接政府与企业的桥梁与纽带。行业协会对上应定期向政府主管部门反映企业的投资意向和需要政府出面解决的问题；行业协会对下应及时传递政府对企业投资的意向，为企业投资决策提供依据。（4）行业协会应协助政府支持中小企业发展，如凭借行业协会掌握的各类经济信息，为中小企业找到好的投资项目等。

参考文献：

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