土地管理体制范文

土地管理体制篇1

关键词：农村； 集体土地； 管理制度

随着我国城市化、工业化进程的加快，对农村集体土地的征用在全国范围内如火如荼地开展。但是在集体土地征用过程中，由于法律与制度的滞后及缺陷，造成土地征用过程中常出现违法乱纪行为，出现征地范围过大、缺乏公告与登记程序、征地补偿标准过低等问题，严重损害农民利益。因此，加快农村集体土地管理制度的改革，完善农村集体土地征用立法工作，可适应现代社会主义市场经济发展，对促进和谐社会及新农村建设具有重要意义。

1、落实土地所有权的平等

我国宪法中明确规定，以我国实际国情为出发点，推行农村土地公有制。也就是分为土地国有制与农村集体制两种方式。但是当前的法律与政策来看，对农村集体土地的利用存在不平等待遇。农村集体作为土地所有者，对土地的占用、处置及权益等方面，都不能真正实现国有土地所有者的地位，无法与国家土地的占用、处置、权益等享受相同权力。因此，在遵循市场经济“公平、公正、公开”原则上，改革当前对农村土地所有权不公平的条款，确保农村土地所有权的完整性，这也是实现农村集体土地经济效益的重要保障。

2、提高土地的利用效率

随着我国农业战略的不断调整及城市化进程的加快，在农村建设过程中，一些土地逐渐用于非农业建设中。但是我国土地肩负着全国约13亿人口的粮食安全问题，对我国整体发展具有重要意义。将农业用地转为非农业用途，必将造成可用土地的大面积减少，甚至造成生态失衡、水土资源破坏；因此，加快农村集体土地管理制度改革，必将促进土地与人口增长、环境资源之间的关系，严格控制用于农业的土地转变成非农业用途，提高农村土地的应用效益与生态效益。

3、合理控制征地范围

目前，我国现有的法律法规中，没有对经营性用地、公益性用地等进行明确划分。因此，农村集体土地管理制度的改革，必须合理划分公益用地范围。对于国家投资建设的水利、交通、能源等公共设施、社会福利事业、环境卫生设施等，可以依法征收；城市规划区域内的土地，作为城市发展的重要载体，也可以适当征收；但是对于城区规划之外的土地，则应明确用地性质，不得随意征收。

4、建立健全集体土地所有权相关制度

一直以来，所有制问题制约了我国土地的全面发展。现有的物权制度在农村集体土地管理制度中的应用远远不够。制定农村集体土地管理制度，根本目标在于发挥土地应有的效益，确保应用最大化。而一切改革手段与改革目标都在于不断提高土地的利用价值与应用过程。这就需要通制度与法律来提供保障，发挥宏观调控作用。在我国，土地所有者的利益与土地使用者的利益基本一致，都是为了促进土地利用效率，发挥土地应用价值，而土地价值能否全面发挥，取决于土地资源的优化配置，同时又建立在土地权利是否健全、流转是否合理基础上。在我国，不存在土地所有权流转问题，而承担土地资源的客体主要是土地的使用权。因此建立以土地使用权为核心的土地管理制度，将成为我国农村集体土地管理的发展方向。

5、完善农村集体土地的配套设施

以我国实际国情为出发点，农村集体土地管理制度的改革是一项系统性工程，需要诸多配套设施的保障，才能顺利实现。其一，建设新型农村集体土地治理体制，例如在我国一些农村地区，已经形成了以村民议事为主的决策机构，将村委会升级为公共事业服务单位，农村集体经济则以自主经营形式发展；其二，完善耕地保护制度，提高土地规划、管理效益，采取分级保护耕地方式，设立保护基金，发挥耕地保护补偿手段；其三，设置农村产权交易平台，如在农村地区成立土地流转管理中心、教育平台等；其四，加快农村金融体系建设，改革金融制度，为实现农村土地资本化提供保障；其五，完善农村土地担保体系，降低农村土地产权交易风险；其六，完善相关产权法律、法规建设，为农村集体土地管理制度改革提供保障。

6、规范征地制度与程序

通过完善农村集体土地的征地制度、规范征地程序，提出恰当的征地补偿标准。加快创新手段，提出“农用地基准地价”的综合作价方法，完善征地的补偿标准，改善“同地不同价”现象。所有的用地单位或者个人不得以私自利益，与征地单位或者个人商量补偿价格，避免出现私下交易，造成土地市场混乱。另外，通过预存征地补偿款的方式，完善征地的补偿争议，减少矛盾纠纷，确保各项补偿款及时落实到位。在征地过程中，应确保农民利益，提高农民参与权、知情权，同时保留申诉权，完善听政报告制度，实行两公告、一登记，确保农村发展目标的顺利实现。

7、妥善安置渠道

通过渠道的妥善安置，为征地的农民解决后顾之忧，确保生计。国家应考虑到农民生产生活的实际情况，以多元化渠道安排农民的就业及创业。提高对农民的就业技能培训，实现劳动力优质转移；对于自主创业的农民，国家应该在场地、税收及贷款等方面给予支持和优惠，从长远生计为农民加强考虑。另外，本着农民自愿的原则，安置补助费用可以直接存到社保部门，为被征地农民提供个人社会保险账户，并购买医疗保险、养老保险、失业保险，保障农民今后的生活。

8、发挥舆论引导作用

农村集体土地管理制度的改革，牵扯到社会利益的再分配，同时关系到来自各方面的利益关系，必将产生矛盾与冲突。这就需要国家以社会利益为出发点，敢于创新、敢于尝试，就像提出“土地有偿使用”一样，以国家绝对的政治领导地位，广泛开展舆论宣传，在社会各阶层、各单位、各部门形成全新意识，为制度改革提供思想武器，营造良好的社会支持氛围。

参考文献：

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[5]胡利玲.农村集体建设用地流转的法律现状、问题与出路[J].湖南师范大学社会科学学报.2010（2）

土地管理体制篇2

一般来说，一个区域城市和乡村的财政、医疗、保险、教育、文化、户籍等方面制度和机制的一体化，经过若干年城市反哺农村、工业反哺农业的持续建设即可完成，但土地制度机制的一体化经历则需要经过较长一段时间的艰苦而持续的努力方可做到。因此，可以说城乡一体化的难点在于城乡土地制度的一体化。

近二十年来我国农村土地制度的变迁

1983年以来，我国农村土地制度变迁是相关利益集团为了内化农村家庭承包经营制度的外部利润而相互博弈的结果。参与土地博弈的集团主要有中央政府、地方政府、基层干部、农民和相关经济组织等集团。中央政府的利益取向表现为土地制度要符合国民经济发展的总体要求，要有利于社会稳定、社会和谐和经济又好又快地发展，要保证完成粮食定购任务和土地所负担的税赋等；地方政府出于政治利益和经济利益的考虑，在新一轮的农村土地制度变迁中扮演着主导角色，会根据自身利益取向，按照利益最大化的原则进行制度方案选择，并利用自身权力在本地区努力加以推行。规模经营、股份合作制以及后来的反租倒包等土地流转形式都是由地方政府主导和推动的。随着中央政府实行权力下放，特别是财税体制改革以后，地方政府作为相对独立的利益主体其地位得到强化，当中央政府退出主导集团位置以后，地方政府自然会接替中央政府成为农村土地制度变迁的主导集团；农民是制度变迁的一个重要集团，对农村土地制度安排产生直接影响。与1978年相比，1983年以来的农民既有不同之处又有相同之处。不同之处在于由于农村经济发展，相当一批农民收入渠道得到拓宽，土地保障功能有所下降，发达地区的部分农民甚至提出愿意放弃承包地。相同之处在于农民的平均主义思想依然没有改变，尽管一些地方的农民开始放弃土地，但一旦当土地能为他们带来效益时，人人有份的原则仍然必须坚持。因此，农民这种矛盾心理对土地制度变迁构成制约，要求新的制度安排在考虑效率的同时，仍然要兼顾公平；以工商企业为主的相关经济组织主要参与反租倒包等土地流转制度安排的博弈。工商企业始终以追求自身利益最大化为目标，为了降低土地租用过程中的交易费用，工商企业会运用经济手段对基层干部、农民以及地方政府进行说服及调控，甚至是寻租行为。

以上各利益集团在地方政府的主导下，为了内化家庭承包经营制度的外部利润，进行了围绕降低环境费用和博弈费用的博弈活动，不同地区在交易环境方面的差别导致了不同制度安排的产生。

两田制

两田制发源于山东省平度市。两田制就是将农村耕地分为口粮田和责任田。口粮田作为农民社会保障用地，用以满足农民的基本生活需要，属于自给性的生存资料，按人口平均划分，体现了基本生产资料平均分配的福利原则。其余耕地作为承包田，由农民根据自有经营能力投标承包。承包田属于商品性的发展资料，实行相对集中，体现效益原则。口粮田不用交纳承包费，不负担国家定购任务。承包田要向集体交纳承包费，负担国家定购任务。承包田的承包引入竞争机制实行投标承包。承包期一定五年不变，其间根据人口变动采取“动帐不动地”、“两田互补”的办法进行调节。

两田制有五方面的特点：一是农村土地资源较为丰富，人地关系相对宽松；二是二、三产业发展有一定的发展基础，使农业劳动力转移成为可能；三是集体经济有一定实力，双层经营体系较为健全；四是农业机械化基础较好，为实现规模经营创造了条件；五是乡村两级基层组织较为健全，干部领导素质较高。

从按“人口均分土地”制度向“两田制”制度的变迁，一是明晰土地产权使用权关系。对集体而言，明确了发包权、收益权(获取土地承包费)，明确了集体所有权的实现形式，节省了农村基层干部为收取提留统筹与农户进行谈判的费用；对农民而言，明确了承包权，改变了农民只拥有单一耕作权的状况，规定农民的承包权包括经营权、收益权和转让权，这有利于提高农民对土地的合理预期，减少外部行为，降低交易费用；对国家而言，落实了粮食定购任务，改变了过去家家户户定任务的办法，将定购任务集中到少数经营承包田的农户，降低了落实粮食定购任务的交易费用。通过两田制的设计以及相关权利和责任的规定，明确了产权内容，界定了产权范围，理顺了产权关系，规定了产权的实现形式，使得集体拥有土地所有权、农民拥有土地承包权的规定具体化，避免侵权行为的发生。二是引入了市场竞争机制，降低资源配置的交易费用。口粮田的设置满足了农民对公平的需求，通过采取“动帐不动地”、“两田互补”的办法，简化了土地利益分配的会计手段，降低了定期调整土地带来的高额交易费用。承包田的设置满足了对于效率的需求，在合理确定规模的基础上，通过引入市场机制的办法，既促进劳动力和土地的有效结合，实现了合理的规模经营，又发挥了市场的自发调节功能，同时，由于农户拥有的地块相对集中，还有利于节省原来由于土地分散而增加的那部分额外经营费用。

两田制的顺利推行，正是由于充分考虑了相关集团的利益，制度变迁的博弈费用得到了有效降低。对中央政府来说，一方面，通过对责任田实行招标承包，使粮食定购任务通过合约的形式得到了落实，另一方面，口粮田的设置保障了农民的基本生活，中央政府保持农村稳定的利益取向也得以实现；对地方政府来说，通过实行两田制可以带来政治上和经济上的收益。经济上的收益主要体现为，实现农业规模经营，提高土地生产率和劳动生产率，进而提高农业生产的整体水平。政治上的收益主要体现为，可以保证更好地落实粮食定购任务，同时，制度创新本身也意味着政绩；对基层干部来说，通过实行两田制，不仅可以解决催粮催款困难问题，而且可以壮大集体经济；对农民来说，口粮田的设置解决了基本生活保障问题，而当地二、三产业的发展则为他们向收益较高的非农产业转移提供了发展机会。在这种情况下，对责任田实行招标承包，在社区内所有成员之间公平竞争，都由农民自主选择，最终由市场竞争决定，这种方案容易被农民接受。

土地规模经营制

土地规模经营发源于苏南地区。苏南的规模经营的背景是针对该地区乡镇工业发达，农村劳动力大部分已转移到二、三产业，农民经营农业机会成本增

大的情况，为了保证农业生产发展和完成粮食定购任务，将集体土地集中起来，重点以村为单位实行规模经营。实行规模经营的目的是改善生产条件，提高土地产出率，提高劳动生产率，增加农民收入，实现农业现代化。为了实现规模经营，实行了一系列的扶持措施和配套改革制度，例如加大以工补农力度，大搞农田水利建设；增加农业机械投入，提高机械化水平；健全农业服务体系，为规模经营农户提供各种产前、产中、产后服务等。

规模经营的主要特点：一是二、三产业较为发达，农民非农就业机会多，务农机会成本则很高，土地保障功能下降；二是人地关系较为紧张，分户经营面临高额的交易费用；三是乡镇企业发展较快，集体经济实力雄厚，以工补农成为可能；四是农业机械化水平较高，农业服务体系较为健全，为规模经营奠定了基础。

实行规模经营的主要动因之一便是保证粮食定购任务的完成。通过将土地集中，不仅能够提高土地生产率和劳动生产率，从而促进粮食产量的增加，而且通过减少定购任务的分解对象，能够降低落实任务的交易费用，有利于粮食定购任务的完成，这符合中央政府、地方政府，特别是基层干部的利益取向。与此同时，由于农民不再承包土地，也就不必再负担粮食定购任务，从而可以使大部分农民从土地上彻底解放出来。在当地乡镇企业发达的情况下，这部分农民可以顺利转向乡镇企业，获得比务农更高的收入。由此可见，规模经营的实际内涵是：在集体拥有乡镇企业的情况下，将大部分劳动力转移到乡镇企业，满足乡镇企业发展的需要；剩下的农民继续务农，实行规模经营，满足提高土地生产率和劳动生产率的需要。而集体采取以工补农的办法，将乡镇企业的部分利润用于补贴农业和农民，促进农业和工业平衡发展，缩小务农和务工的收入差距。

股份合作制

土地股份合作制源于广东省南海县。股份合作制就是在家庭承包经营制度框架下，将土地等资产评估后作为投资入股，并将股份量化分配到每一个社区成员，在此基础上将土地集中起来实行家庭或专业队投标经营。股份公司按照入股的资产可分为两类：一类是以土地作为唯一资产组建股份公司；一类是以土地加其他集体资产组建股份公司。股份公司的股权又分为两部分：一部分是由社区集体资产人股形成的集体股，一部分是由社区成员土地承包权人股形成的个人股。对社区成员来说，其股份构成可以分为三部分：一是基础股，即集体资产折股后分配给社区成员的股份，所有成员都可得到一定数量的基础股；二是土地股，即承包地折股后形成的股份；三是贡献股，即按社区成员对集体经济贡献折算形成的股份。社区成员按其拥有的股份实行按股分红或按股计息。一般情况是，现金股按股取息，土地股或劳动股按股分红。股份公司设立股东大会、董事会、监事会等管理机构。股东代表大会由每户一个代表组成，股东代表大会选举董事会和监事会，并制定股份公司章程。

股份合作制产生的背景：一是非农产业快速发展导致农村劳动力大量向二、三产业转移。随着大部分农民有了相对稳定的非农就业机会和非农经营收入，一方面农民不愿意放弃土地承包权，另一方面土地撂荒、粗放经营现象比较突出，这就导致了保障土地承包权和合理配置土地资源之间的矛盾。二是农村经济的发展和城市化步伐加快了土地需求的增加，要求在更大范围内对土地进行规划和利用，也导致了土地价值的大幅度上升，在分配这部分新增收益的过程中，各利益主体之间的矛盾很难协调。三是放开粮食价格、取消定购任务为土地经营提供了广阔的空间，使按照市场导向选择作物品种成为可能，改变了长期以来种田不赚钱的不利状况，这有利于增加土地经营的吸引力。

土地股份合作制的实质就是通过股份制的形式，将土地由生产资料变为经营资本，把农民的土地使用权变成股权，改土地的实物形态分配为股权分配，从而实现土地所有权、使用权、经营权的分离。其特征主要体现在三个方面：一是理顺了产权关系。按人口均分土地的主要缺陷之一是因产权不清易导致各种侵权行为的发生，并由此造成交易费用增加。土地股份合作制较好地解决了这一问题。一方面，通过土地使用权入股，社区成员按股分红或按股取息，不仅量化了社区成员的土地使用权，而且明确了使用权的实现形式；另一方面，通过集体资产入股，将其分配到每一个社区成员，也体现了共有的原则。这样的制度安排理顺了产权关系，可以减少侵权行为的发生。二是实现了三权分离。土地使用权入股后，土地所有权、使用权、经营权分离，社区成员只拥有股权，股份公司负责对土地实行统一开发、综合利用，这就为在更大的范围内配置土地资源创造了条件。由于股份公司统一负责土地的开发和利用，使土地经营的主体大大减少，还可以有效节约土地管理费用。三是引入了市场机制。实行土地股份合作制后，土地的使用大多由股份公司按照整体规划，以招标的方式确定经营开发主体。一般情况下，中标者都是经济实力或经营能力方面的强者，这在很大程度上优化了劳动力、资金、技术与土地资源的配置。与人人都拥有土地使用权的情况相比，在股份合作制基础上通过招标确定经营开发主体的形式，更容易实现资源的优化配置。

土地股份合作制将农民的土地使用权量化为股权，改分配生产资料为分配经营收益，不仅没有削弱家庭承包经营制度，而且进一步保障了农民的土地使用权，是对家庭承包经营制度的强化。在股权的设置上，基础股用于保障社区成员的福利，体现了公平的原则，符合农民的利益取向，同时也有利于保持农村社会稳定，因而符合中央政府的利益取向。土地股份合作制作为一种新的土地制度安排，为农业规模经营、吸引境外投资、发展社会事业创造了条件，在优化土地资源配置、促进经济社会发展方面具有明显绩效。这显然符合地方政府发展经济、创造政绩的利益取向，因此，地方政府成为推行土地股份合作制的主导集团。实行土地股份合作制以后，强化了集体经济组织对社区内土地的支配权和处置权，土地经过重新规划和利用后，产生了巨额的资本收益，其中包括：土地非农化的收益、二、三产业的利润、外来劳动力创造的价值等。

反租倒包

反租倒包是由集体经济组织出面，将农民的承包地租过来，然后以一个更高的租金出租给其他的农业经营者。一般的情况是：村委会作为土地流转的中介，“反租”农民的土地，将土地化零为整，连片开发，然后“倒包”给法人组织或大户，用于解决农业园区和开发项目的规模用地。在土地流转过程中，明确各方利益分配关系，分别签订集体与农民、集体与农业企业间的租赁合同。租金支付方式可以是实物，也可以是现金。而在土地经营中又有两种方式：一种是企业按照签订的租赁土地意向书，优先安排当地农民务工；一种是企业与农户签订新的土地经营承包合同，企业

将所租土地规划整理后，分片承包给农户经营管理，企业向农户提供技术服务以及负责收购产品，农户向企业交纳全部产品。反租倒包的土地大多用于种植蔬菜、花卉等高附加值的园艺作物以及发展畜牧业。

反租倒包产生的背景有三个方面：一是农村劳动力向非农产业转移步伐加快，农民收入主要来自于二、三产业，为农民脱离土地创造了条件。二是农业比较效益低，农民种田积极性下降。近年来，随着生产发展和市场变化，出现了部分农产品供过于求的状况，农产品价格持续走低，农业比较效益有所下降。据中央农村工作领导小组办公室调查统计，2000年湖北省抛荒面积185.56万亩，占全省耕地总面积的5.18％；湖南省抛荒面积276.53万亩，占全省耕地总面积的6.17％。据福建省农村工作领导小组办公室统计，2000年全省耕地抛荒面积47.23万亩，占耕地总面积的3％。这种情况的出现，降低了土地集中过程中的谈判费用，为实施包括反租倒包在内的土地流转创造了条件。三是由于来自土地的收益下降，造成基层组织收取税费困难。随着土地闲置和抛荒的出现，农户不愿意再缴纳这些土地上的特产税和各种负担，从而造成基层组织收取土地税费更加困难。如江西省新建县生米镇1999――2000年农民累计共欠税费300多万元，其中有一部分就是因为抛荒造成的。

从以上分析不难看出，反租倒包作为一种创新制度安排，如果能够充分考虑农民的利益，对地方政府来说，可以实现土地的集中，有利于推进农业结构调整，提高农业生产效益；可以实行农业招商引资，带动当地经济发展，增加财政税收。对基层干部来说，反租倒包使集体重新获得了对土地的支配权和处置权，不仅可以解决税费收取困难的问题，还可以通过对土地进行基础设施建设提高倒包款与反租款的差额，从而获得相当可观的级差地租。对工商企业来说，实行反租倒包可以减少接包土地的操作环节，降低谈判费用，符合企业追求自身利益最大化的原则。对农民来说，通过反租倒包得到了扣除税费后的租金剩余。一些地方将租金递增部分实行乡村和农户分成，这意味着农户还可以获得部分级差地租。除此之外，在一些地方的反租倒包中，工商企业或者承诺向出租土地的农民提供一定的就业机会，或者将土地分片发包给农民经营管理，农民从中也可以得到一定的劳动收入。由此可见，反租倒包显然是既能够内化家庭承包经营制度外部利润，又能够有效降低交易费用的制度安排。这决定了反租倒包产生的必然性。然而在实际操作过程中，由于反租倒包给地方政府和基层干部带来了巨大的收益，因此这两个集团为了追求自身利益，往往不尊重农民意愿单方面甚至强行推行反租倒包，遭到了农民的强烈反对。但由于农民集团与这两个集团在实力上非常悬殊，农民的反对并没有改变交易费用的总体趋势，结果侵犯农民利益的反租倒包在基层的实践并没有停止。针对这一问题，中共中央于2001年底发文明令制止反租倒包，但时至今日许多地方仍然在悄悄地推行反租倒包。

土地证券化

美国于20世纪70年代开始实施开发权转移(Transfer of DevelopmentRights，简称TDR)。为了保护农田，开发权转移是一个对农户和政府都有吸引力的办法，即：将一小部分地产卖给州政府，这样农民和州政府都有好处。通过购买开发权，州政府有效地阻止了农业用地的开发转移。这种为寻求农地用途保护而发行公债的模式，为缓解土地利用与管制的矛盾提供了一种思考和尝试。然而，作为限制基本农田转用的方法，TDR的弱点是法律问题、获取成本、财政和税收损失，由于该方法完全是由政府出资进行的用途干预，与市场经济自身的规律相悖，因此，目前美国开始趋向于利用市场来调节经济资源。这种观念的转变，形成了土地资产证券化的理念基础。

发达国家资产证券化的实践证明，在推进农村土地资产证券化过程中政府的作用是不可替代的，主要体现在：

一是政府机构直接担保。我国应借鉴美国的做法，设置政府机构和政府信用企业以控制风险。农村土地资产证券化，由于农业用途的局限，导致其风险程度高，收不回或提前还贷的风险较之其他类型资产也更大，在没有强有力的无风险条件保障下，会令投资人因信用级次的原因放弃投资机会。根据国家信用至高的地位和我国证券市场投资人厌恶风险的偏好，政府出面担保农村土地资产证券化，将对这一券种的入市创造十分宽松的外部信用环境。

二是法律环境与法制建设。政府直接介入能在短期内直接形成市场和市场短期效应，但不能给市场以长效机制。一个健全有效的市场应当是以法律法规为保障、市场自身规律发挥调节作用的模型。如果没有相应的法律法规做后盾，就很难规范市场主体的行为，市场参与者特别是投资者的合法权益难以得到真正保障，资产证券化就很难顺利开展。我国虽然在信贷资产证券化方面进行了建制，《信贷资产证券化试点管理办法》和《信贷资产证券化试点会计处理规定》的出台，解决了有关信用增级、会计核算制度等技术问题，但还远未到位。就农村土地资产证券化而言，政府需要在土地用途限制、以土地使用产权为主的农村土地产权体系、农业投资风险控制等方面进行制度设计或重新修订。

三是培育良好的金融环境和证券市场。农村土地资产证券化的目的是为产权清晰界定和产权保护提供路径，其内容则是一项资金筹措技术。资金筹集要求两点，一是资金成本最小；二是筹措速度最快。无论是资金的成本控制，还是筹资时间把握，都需要一个良好的金融环境来支撑。一般而言，个人投资者不可能成为资产支撑证券的主要投资者，应由政府培育理性的机构投资者，允许并扩大包括投资基金、保险基金、商业银行等机构在内的投资范围，使其成为证券化产品二级市场的需求主体。规范的担保和信用评级中介机构的有序运行是资产证券化成功与否的关键。由于资产证券化具有风险转移的特征，其收益与风险随着资产的重新组合而分割给了不同的投资人，因此信用评级是必不可少的核心环节。为了吸引更多的投资者并降低发行成本，SPV(SPV，specialpurpose vehicle的缩写，资产证券化过程中的特定目的机构，又称特殊目的载体，它是资产证券化的产物)必须对整个证券化交易进行信用增级，而进行金融担保则是提高证券信用级别的一个有效方式。

四是科学选择试点，以点带面。新中国成立以来的农村，总是在试验成功的基础上予以推广。这种“试验+总结+推广”的改革模式，虽然时间比较长，但却可以有效地控制制度成本。苏南模式、南海模式等，都是土地制度改革的试验点。由于农村土地资产证券化政策性强、技术难度高，不可能一蹴而就，因此，有必要选取典型农村进行试验。在选点问题上，有关专家认

为，应该首选次等级土地开发贷款证券化，这是因为，首先，由于次等级土地在我国的国土面积中占相当大的比例；第二，开发次等级土地可以分散人口负荷，缓解相应的社会问题；第三，开发次等级土地可以平衡地区发展，并为中国经济的持续发展增添后劲。从土地属性来看，次等级土地产权界定成本低，从成本效益原则出发可以成为一种选择，而且在经济发达地区农村思想观念比较容易沟通，土地使用产权证券化观念较强，支撑资产容易形成一定规模的资产集合，从而降低证券成本；第四，土地资产价值易于准确计量。被证券化资产价值的准确计量是资产证券化成功的关键，也是其顺利入市的基础。相比较落后地区的农村土地，发达地区农村土地由于有相邻地区市价参考，大多数土地估价的方法，包括市场价格法、趋势分析法、路线价估价法等常用方法都可以应用，有利于土地价格的准确估计。农村土地承包经营权流转中存在的问题及特点

农村土地承包经营权流转中存在的问题

一是土地流转行为不规范。主要表现为土地流转的随意性和不稳定性。普遍都没有建立稳定的流转关系，流转期限短，大部分是1～3年；大部分土地流转都没有签订合同，通常是口头协议进行私下流转，即使有合同，也存在条款不清和利益分配不规范等不完善之处，造成土地承包关系混乱，土地流转纠纷隐患增多。

二是缺乏必要的指导和服务。当前，除少数地区外，普遍还没有建立土地流转的中介服务组织，加之具有一定规模的种植大户太少，村民委员会和村民小组的服务功能又发挥得不够，尤其是村民委员会在土地流转方面的服务职能作用还没有充分发挥出来，当农户由于规模经营或外出务工等原因，需要流转土地时，村民委员会对协调流转、指导签订合同等服务不能及时跟上，严重影响了土地流转的速度、规模和效益。

三是政府宣传工作不到位，制约了土地有效流转。虽然《土地承包法》已颁布实施两年多，区、乡两级经管站也以各种形式做了大量的宣传工作，但由于种种原因农户对《土地承包法》和中央、省、市有关农村土地承包政策还不够熟悉，思想认识不足，加之政府相关部门的宣传工作不到位，造成许多农户心存疑虑，部分农民怕土地流转会失去承包权，影响自己的长远利益。因此，宁肯粗放经营，甚至撂荒、弃耕，也不愿将土地流转出去。

四是存在少数借土地流转之名，改变农村土地的农业用途的违法行为。

当前农村土地承包经营权流转的特点

一是土地流转呈现明显的区域性。不同乡镇土地流转的规模、用途不同。在土地肥沃、交通方便，人均耕地少的乡镇，流转的面积较大一些，流转形式有出租、转让、互换、转包等多种形式，主要用于蔬菜、经济林果及花卉的生产。在山区流转规模小，流转形式有转让、互换、转包等形式，主要用于粮食生产。但不论坝区还是山区，多数是以粮食生产为主，而特色经济农业和开发性农业较少。

二是土地流转大多为自发性、零散性、个别行为。在土地流转中，多数是农户自发的、零散的互换，主要是便于耕作和管理；少部分为全户外出务工或部分主要劳力外出务工的农户采用转包、出租、转让形式，面积相对大一些；有组织、大规模流转和大户承包、租赁的则很少。

三是土地流转缺乏法律、法规性。在土地流转中，多数农户是口头合同或无合同，签订书面合同的则较少，造成土地承包关系比较混乱，土地承包经营权流转纠纷有逐年增多趋势。

四是流转年限较短，流转效益低，导致流转的随意性和不稳定性。在土地流转中普遍的流转年限都在两年左右，五年、十年的较少，没有建立稳定的流转关系，从而形成流转效益低。流转费用多数每亩每年在500―800元，800元以上的较少。土地流转后的效益不高，主要仍是从事种植业，比较效益低下。我国农村土地制度改革的基点

为了加快农村土地承包经营权的流转，实现土地集约和高效经营，从而破除城乡二元结构，目前，从中央到地方各级政府都把深化土地制度改革、为农村集体土地使用权流转创造良好的法律和政策环境纳入到重点调研和决策工作的日程上来。特别是2011年11月由国土资源部副部长王世元率队对广东省农村土地使用权制度改革情况的调研，引起了众多媒体的重视和争相报道，甚至有的媒体认为“鼓励农村土地股份制改革将掀新一轮”。

我国《宪法》规定，城市土地归国家所有，农村土地归农民集体所有。可见，城市土地与农村土地有着两种性质不同的制度，要实现城乡土地制度的一体化，必须征得全国人大同意修改国家大法《宪法》。同时，十七届三中全会通过的《决定》进一步明确农地家庭承包经营“长久不变”，也就是说依照《农村土地承包法》获得的土地承包经营权，今后长期不再调整。只要农地承包关系“长久不变”，农村稳定、农民增收、农业发展就有了长期稳定的制度基础。由此可见，农民真正拥有对土地的完整和稳定的权利是的一个根本性的目标。

继续稳定农民土地承包关系是土地制度改革的基点

在我国城市化快速进程中，土地由农业用地变为城市建设等非农业用地的快速变更也成为资源由农村流入城市最明显的特征之一，本质上就是使财富从农村流向城市，这个趋势无法也不应当逆转。从2000―2003年，全国共征用土地6744.9平方公里，相当于1985年建成区面积的2／3和2003年建成区面积的1／4。近年来，随着城镇建设的加快，建设用地的不当扩张也愈益严重，各类开发区、工业园在各城镇甚至乡村再次遍地开花，不少开发区“开而不发”、工业园“圈而不建”，大量农地被低效率的占用，形成新一轮的“圈地运动”，与此同时，大量农民失去土地，成为无土地、无工作、无保障的“三无农民”。土地使用性质和使用者的转换就意味着土地收益转移到了城市，当土地的收益被少数开发商垄断的时候，致使大约四千万至五千万农民失去土地，从而出现了农民的就业、保障、征地补偿等一系列社会问题，成为了不稳定的因素。目前，“土地的城镇化快于人口的城镇化”对我国经济社会发展已构成一个巨大的威胁。

城市持续快速发展对土地的不断扩张是造成这个问题的根本原因，城市对周边土地的商业开发可获得丰厚的利润是直接动力，通过不切实际的城市规模扩张的规划来合理改变周边农业用地的性质是主要手段。

随着各项鼓励农村劳动力转移政策的出台和城市就业机会的增加，农村劳动力开始大规模地向城市转移，但同时应清醒地注意到他们中大多数人的就业并不稳定，大部分人是在城市的非正规部门就业，其工资水平和各种福利待遇都没有保障，难以对家庭收入起到绝对的支柱作用。城市的高生活成本以及各项福利制度的排他性使得大部分农民工在城市中积累了一定的资金后，会返回家乡继续进行农业生产，也有一部分农

民在临近的小城镇实现就业。在相当长的时期中，大多数农民还只能以土地作为最基本的生活保障。因此，继续长期稳定农村土地的承包关系，促使农民形成在城乡之间“双向流动”的就业机制，是当前保持农村乃至整个社会稳定的一个重要条件。

一些发展中国家之所以会在大城市周围形成大片的贫民窟，就是因为破了产的农民失去了土地，他们只能单向流入城市，即使没有就业机会也无法再返回农村，结果造成了许多严重的社会问题。中国农村的土地家庭承包经营制度就是避免此类社会矛盾的重要保障。因此，在没有别的手段可以替代土地作为农民的基本生活保障之前，对于流动就业的农民必须保持原有土地承包关系的稳定。同时，要在不断完善现有机制的基础上，积极探索农村土地承包权的流转机制，努力提高农民财产性收入在年收入中的比重，不断拓展农民增收的新渠道。

建立兼顾国家。企业和农民利益的和谐一体城多土地制度

我国现行征地制度是以土地国家所有制和集体所有制为基础、历史形成并沿用至今，征地补偿理论和制度设计的计划经济体制特征明显。在社会主义市场经济不断发展的条件下，暴露出产权不明晰、市场主体缺位、没有充分重视和保护农民对土地财产的所有权及其使用和收益及处分权、失地农民处于弱势地位等问题。征地补偿是失地农民在城市化进程中能获得的最直接的、最主要的经济效益，也是他们最重要的生活来源，同时也是最容易引发征地矛盾的焦点，为此应统筹做好以下工作：

一是建立合理的征地补偿和利益分享机制和制度。建立合理的征地补偿和利益分享机制是解决失地农民问题的关键。为此应做好以下三点：第一，逐步核准并大幅度提高用地补偿标准；第二，严格区分商业性用地和公益性用地；第三，引入市场机制促进土地价格的合理定价，这是提高土地补偿的科学依据，也是建立完善土地补偿机制和社会保障机制、从根本上解决失地农民利益补偿问题的重要前提。

二是深化农村土地制度改革。完善农村土地制度可以从以下几个方面着手：第一，从法律上赋予农户物权性质的农用土地承包权，给农民50年及以下的稳定的和有保障的土地使用权，允许其自由转让、出租、抵押、入股、继承；第二，给农民私有和集体所有的房产办理房地产证，允许上市交易和抵押；积极推进社区股份合作制，把村集体经济组织的资产量化为其成员的股份，明晰集体资产的产权，促进集体资产保值和增值，特别是地处城郊区的村集体经济组织应普遍推行这一制度。

三是加大失地农民培训与就业力度。实施对失地农民实行培训与就业的优惠政策；积极鼓励用地企业就地招工；对失地农民从事个体经营、自谋职业的，要参照鼓励城镇失业人员再就业的政策，在税收、工商、信贷等方面给予政策扶持，适当减免营业税、所得税、管理费等。同时要考虑建立专项扶持基金；对自办实业而资金有困难得失地农民，则提供专项小额贷款给与帮助扶持。

四是建立完善的失地农民社会保障制度。通过立法强制性将征地费首先用于支付被安置人员保险费用。将失地农民纳入社会统筹保险范畴，参加养老保险、医疗保险、失业保险，按年龄段分别投保。有效解决土地问题必须有规范的规划、征地和使用的制度。一方面土地是稀有资源，另一方面是国家从农民手里低价征收，这就容易造成使用上的不珍惜，以致浪费。因此，要从兼顾国家和农民两方面利益的角度来建立征地制度，要从征地的性质、范围和对农民的补偿、安置等方面统筹考虑。 积极稳妥地推进农村土地制度改革

自1983年以来，为了破除城乡二元结构，促进城乡统筹发展，各地围绕土地制度的改革进行了一系列积极有益的尝试，如前文所说的“两田制”、“土地规模经营”等等，基本已经成熟化、模式化。当前，要按照总书记在中共中央政治局第三十一次集体学习时所强调的“要落实节约优先战略，进一步完善符合我国国情的最严格的土地管理制度，坚持各类建设少占地、不占或少占耕地，以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长；坚持经济效益、社会效益、生态效益协调统一，不断提高土地利用效率；坚持统一规划、合理布局，促进区域、城乡、产业用地结构优化；坚持当前与长远相结合，提高土地对经济社会发展的保障能力，努力建设资源节约型、环境友好型社会”精神，切实推进土地管理制度改革。

股份制改革是农村土地制度改革的重要措施之一

在生产要素可以自由流动、全国经济快速发展和规模不断扩大的情况下，工业化带动城镇化的方向在相当长的时期内不会改变。因而，统筹城乡关系和进行城乡综合配套改革就必然要转移农民。对于广大农民来说，统筹城乡关系包括两个环节：离土离乡，进城上岗。前一方面需要让农民撤得出、无牵挂，后一个方面要让农民进得去、留得住。而这两个方面都需要从城乡关系的流程上加以梳理、促进和协调，破除有碍于城乡统筹和一体化发展的体制与政策因素，并积极营造有利于统筹城乡发展的外部环境。

统筹城乡发展的主导方向之一是从土地上分流剩余劳动力。尽管中国城市化水平已接近46％，但农村冗员过多、人多地少的矛盾依然很突出。在土地缺乏有效流转的模式下，有些劳动力因畏惧流动的风险或者留恋不多但稳定的收益而留守农村，有些劳动力因为缺乏有效的合同安排或者不计土地受益导致土地荒废，这样劳动力与土地的利用效率都不高。让过多的劳动力适度有序地退出土地和农村，既可以使劳动力资源充分利用，也使土地集中规模化生产。土地入股、土地租赁等方面的改革便是一种有益的尝试。重庆市出台新政，允许该市农民以土地承包经营权直接入股，来支持作为统筹城乡综合配套改革试验区的重庆探索农村土地流转新模式。与此同时，成都也制定了《关于推进农村土地承包经营权流转的意见》，确认了转包、租赁、互换经营和入股等四种流转方式。而广东佛山市等地则从1992年就开始进行土地股份制的尝试，至今已经比较稳定和成熟了。

实践证明，统筹城乡综合配套改革成功的关键在农村，农村面貌要根本变化，关键在土地。当前，改革使得农民手中的土地不再只是被“政府征用”，而是可以入股的形式参与到城市化进程中去，或者以转包、租赁、互换等方式实现对土地承包权的自由交易，使土地实现真正流动。只要剩余劳动力的转移出路得到好的安排，转移到新职位的收入得到保障，土地的适度集中就是一个有利于留守劳动力与转移劳动力两方的有效配置方式。尤其是，土地入股是一种新型改革方式，更需要在制度与政策上加以完善与规范。

一要有清晰的权益界定。土地入股是以承包权的形式入股，而不是所有权形式入股，这就决定了土地入股的企业与以货币或者资产入股的企业财产管理的模式不同，在土地抵押、拍卖或者转让等方面自然应有必要的限制性规定。

二要有明确的自。在农村过程中，不应搞强制性命令，应充分尊重农民意愿，鼓励各地农村的自主性探索，可以采取多种模式，并借鉴工业企业的改革经验，对改革方式加以完善和规范。另外，在土地经营由农户向企业的转变中，应限制城镇中出现的乱检查、乱评比、乱摊派、乱罚款等现象“深入”农村。

三要有规范化的管理制度。土地入股的农业企业也应与城镇的工业企业一样，形成信息充分而透明的财务制度、规范的管理制衡框架与良好的激励约束机制。市场上出现的经营风险应由管理者承担，破产也应该首先破经营者的产。从经营者角度看，不是自己的财产，当然不能用以破产清偿，这在土地入股与租赁经营中都应是一样的。

股份制是人们为了降低生产经营风险而建立的一种合作方式，并不适合一切生产经营活动。首先要先探讨如何保障农民利益和土地使用性质不改变的条件，然后再进行具体的操作。实行“股田制”如果把握不好，可能在更大的程度上损害农民利益。目前，中国农业生产领域出现了强烈的城市资本“下农村”的冲动，有的地方政府用行政干预的办法促使农民将承包地作为“股份”交给“大户”搞“设施农业”。但是，股份收益的不稳定是天经地义的现象，这样农民的收益就没有保障了。在一些地方已经发生了有的农业资本家经营不善而逃跑的现象，而农民的土地经过所谓“设施农业”的折腾以后，再要恢复大田耕作就很难了。

“耕者有其田”是建立现代化农村土地制度改革的重要原则。中国农村的“人地比例”决定了我们不可能在很短时间内就搞出像美国那样发达国家的“规模经营”来。规模经营的发展要随着城市化进程的实现逐步去推动，而不是想法子去使农民离开自己的土地，使农民失去土地，促使土地集中。这是每一决策者都应时刻保持的清醒认识。

放开产权，实行永包制

目前，导致中国农村社会不稳定的第一位因素就是土地问题。而土地制度改革的原则，一是要把农民的利益放在首位；二是要有利于流转中的土地商品化和土地权利的稳定化，提高土地利用的经济效益。近几年，有人提出农业用地承包权要“物权化”，以保障农民拥有真正的土地财产权；还有人提出要实行“永包制”，把土地承包权固定下来，使农民的承包地变成一种“准私有土地”等等，这些积极的想法值得地方政府在改革中加以尝试。

一是深化，国家可以发出一个更强烈的保护农民权益的信号。例如，在土地确权的基础上，规定农民土地承包权永远不变，承包权可以转让、抵押、继承，当然也可以允许农民凭借土地组织合作社。但土地的使用要符合国家的规划，如农民不能随便把土地卖给房地产商来盖房子等。

二是土地关系的调节和处置要实现社会化、法制化。对于土地的凋节和处置避免由少数村干部说了算，农民有了土地纠纷，要找仲裁机构或者法院。村干部仅仅管农民授权的村庄公共事务。

三是要理顺在土地方面国家和农民的关系。国家出于公共利益，可以按照规划征收农民的承包地，但要有两个前提：一要定义于“公共利益”，不能随便搞一个东西就说是为了公共利益；二要有公平价格。价格要协商，要参考市场价格，要给农民让利。谈不妥就要仲裁或者诉讼。

十七届三中全会召开前夕，总书记到安徽小岗村调研时明确表态，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。十七届三中全会公报也指出，要稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度。

我国现行立法对集体农地使用权抵押采取的是严格限制的立场，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地的使用权，原则上都不得抵押。而农民所拥有的财产里有相当大的比例是承包经营的土地，如果不允许其抵押，其财产的价值得不到充分的发挥，贷款需求极难得到满足。党中央允许农民以多种形式流转土地承包经营权的决定，意味着农民对土地有稳定的经营权，可以以此为抵押向金融机构贷款，这就打破了农民融资难的瓶颈，将会在极大的程度上缓解农民贷款难的问题。

但是，土地是农民赖以生存的根基，农民以土地抵押贷款，还有诸多问题需要尽快解决。如：目前，我国尚未普遍建立完善的农民社会保障体系，而土地实际上给农民提供了一种特殊的社会保障，如果允许农民用土地承包经营权进行抵押，债权到期后，抵押人无力履行债务，实现抵押权时，农民有可能失去基本的生存条件，这是更为严峻的问题。此外，金融债权单位在农民无力偿还贷款时，作为抵押物的土地如何处理?是集中经营还是拍卖经营权?或是两者兼有?会不会改变土地使用性质?这都是不能回避的现实问题。

农村土地流转改革的关键是赋权

在推进农村土地承包经营权流转的过程中，政府的工作主要是赋予农民更多自由选择的空间，坚持交易主体平等自愿的原则，制定明确公平的交易规则和条件，同时监督制约交易过程中可能出现的侵犯农民利益的各种违约行为。赋权是农村土地流转改革的关键，既要赋予交易的权利，更要赋予自由选择的权利。当前，大规模土地流转是在缺少制度安排和不规范的情况下形成的，一旦发生经济纠纷，租赁户和被租赁户的利益都得不到保障。所以，需要尽快完善相应的制度，特别要警惕一些地方政府“替民做主”的冲动，避免搞一刀切式“运动化”改革，造成“征用”时农民无权选择“不被征用”、“入股”时农民又无权选择“不入股”的现象。

逐步实施宅基地置换制度

所谓宅基地置换，就是指将分散居住的农民集中起来，搬入新建多层或规划合理的住宅中，“腾出来”的农村非农建设用地可以从事其他用途，包括复耕、工业用地。当然，新建住宅用地仍在原来的宅基地上。通过宅基地置换机制的建立，有利于节约和集约利用土地资源，有利于基础设施和公共服务设施集约配套，方便农民生活。不仅可以达到合理归并自然村落、盘活市郊建设用地存量的目的，也确保了土地资源的可持续利用。

实现中央提出的到2020年农民人均收入翻一番的目标，主要政策就是宅基地置换。新一轮农村土地制度改革的重大突破将集中在农村非农建设用地领域，而宅基地作为非农建设用地的重要组成部分，应该获得制度性突破。长期以来，农村宅基地的管理制度是宅基地及其上面建造的住宅既无法流转，又不能抵押，制约了农民土地权益的实现，不利于农民致富和农村经济发展。十七届三中全会之后，通过规划、引导农民集中居住，宅基地置换将被认可、制度化和快速发展。

目前，宅基地置换中的突出问题，一是普遍存在对农民房产、宅基地补偿不足的问题。如只对农民“合法确权”的房屋面积给予安置补偿，对超出的面积

仅仅按成本价补偿，有的甚至不给予补偿。二是相比之前宅基地住房，农民新搬入的住宅地，具备了完善的公共基础配套设施，如道路、饮用水管道等，而这些公共服务配套设施需要大量资金。而资金不足已成为引导农民集中居住的突出难题，由于置换资金存在缺口及无法落实社会保障，出现了参与置换的农民特别是老年农民生活得不到保障等现实社会问题。此外，宅基地是农民的重要财产，应鼓励支持各地探索宅基地流转和抵押的办法，保护和实现农民对宅基地的应有权益。宅基地流转和置换必须要优先保护我国的传统文化，要防止由于宅基地流转和置换而使我国的传统文化归于消失的现象出现。

不断完善农村土地承包经营权法律保障机制

一要建立健全农村土地承包规范化管理机制。根据我国农村土地的现实状况，要从土地承包制度上、工作流程上确保土地承包法律政策落到实处，依法推进农村土地承包管理工作的制度化和规范化：第一，要依法明确各级农业行政主管部门负责农村土地承包及承包合同管理工作，落实管理责任。农村土地承包管理机构要切实履行职责，坚持依法行政。第二，要切实做好农村土地承包经营权证到户工作，把承包地块、面积、合同、证书落实到户，并及时办理土地承包经营权的变更、登记等工作。第三，要加强农村土地承包档案管理，建立健全农村土地承包信息化管理系统。建立健全承包合同管理、承包经营权证书管理、机动地管理、流转地管理等制度，形成规范的工作规程。第四，要建立经常性的督察和检查制度。通过督察和检查，促进土地承包政策的贯彻落实，及时纠正违法违纪行为，形成违法必纠、令行禁止的良好机制。第五，要营造巩固农村土地基本经营制度的社会氛围。要通过对《农村土地承包法》的宣传和培训，提高广大农村干部依法行政的能力和水平，增强广大农民依法维护自身权益的意识。

二要完善土地流转机制。土地承包经营权流转是农村生产力发展到一定阶段的必然现象，必须在确保家庭承包经营制度长期稳定的前提下进行。要从四个方面建立健全规范有序的土地承包经营权流转机制：第一，要始终坚持承包方的主体地位，严格按照自愿、有偿的原则，依法引导农民流转土地承包经营权。严禁行政推动，坚决纠正任何以土地流转为名收回、调整农户承包地的行为。第二，要建立健全土地流转的登记备案制度、合同管理制度、纠纷调节制度和动态监测制度，形成规范的土地流转管理流程。第三，要建立健全土地流转风险评估和控制制度，特别是要严格规范大户和龙头企业参与土地流转的行为，认真审核其农业经营能力，保护承包农户的土地承包经营权。第四，要加强土地流转的中介服务，促进土地承包经营权流转市场的发育。

三要完善土地征占补偿保障机制。当前，为了从根本上维护农民土地承包经营权益，最重要的是进一步深化征地制度改革，建立合理规范的土地征占补偿保障机制。第一，要加快土地征用制度改革。严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权限和征用范围，充分保障农民对土地的基本权利。第二，要完善土地征收程序。建立土地征收听证制度和土地征收纠纷仲裁制度，尊重农民对农地使用权的法律地位。征收农民土地，一定要在农民自愿基础上按照合法的程序进行协商。涉及群体利益的要征求群体意见，充分体现被征地农村集体经济组织和农民的知情权、参与权和监督权。第三，要提高征地补偿标准。不能完全按照农用地内部市场价格确定征地补偿费用。从国际经验看，农民的土地转为非农用地的，补偿标准应以当时的市场价格来确定，而且价值评估必须透明。第四，要加强农村集体经济组织征地补偿费和安置补助费分配使用的监管。全面落实专账核算、专户管理、专项审计和财务公开制度，严肃查处截留、挪用和侵占征地补偿费行为。第五，要加快建立被征地农民的就业安置和社会保障制度，努力把失地农民统一纳入城镇职工再就业体系和社会保障体系。

四要建立严格的农村土地承包违法违纪行为的惩处机制。近年来，我国土地问题比例一直高居农村榜首。究其根源，最突出的是一些县乡两级干部对党的农村土地政策理解不够、认识不深、执行不力，甚至打着加快地区发展的名义，公然违反土地法律政策，干涉农户土地承包，强迫土地流转，侵害了农民土地承包权益，影响了党的农村土地政策的贯彻落实，损害了党和政府在人民群众中的威信。为此，必须建立对违反农村土地承包法规的严格处分制度，规范领导干部的从政行为，严肃查处农村土地承包违法违纪案件，切实维护广大农民土地承包权益，确保农村土地承包关系长期稳定，巩固和完善农村基本经营制度。

土地管理体制篇3

关键词：城市土地集约利用；城市规划；土地经济

中图分类号：F301文献标识码： A

一、城市土地集约利用的内涵研究

关于城市土地集约利用的含义有很多，国内外许多学者曾尝试对城市土地集约利用的内涵进行界定，但目前还没有统一明确的概念。许燕（2009）认为土地集约利用是指现期条件下满足地区规模适度发展,使地区在获得最大规模效益和集约效益的基础上,以地区合理布局、优化用地结构和可持续发展为前提,通过增加存量土地投入、改善经营管理等途径,不断提高土地的使用效率,并取得良好的经济社会和生态环境效益。王家庭、季凯文（2008）认为所谓城市土地集约利用，是指在一定的自然、经济、技术和社会条件下，根据城市的定位及发展目标，在满足城市发展适度规模、使城市获得最大规模效益和集聚效益基础上；以城市合理布局、优化用地结构和可持续发展为前提；通过适度增加存量土地投入、改善经营管理等途径，不断提高城市土地资源利用效率，以期取得良好的经济、社会和生态环境效益的土地利用模式。

二、我国节约集约利用土地中存在的问题

1、节约集约利用土地认识不到位，意识淡薄

人多地少是我国的一个基本国情，节约集约利用土地是一个永恒的主题，应该深植全体国民心中，并形成共识。但长期以来，深受我国人口众多、地大物博传统教育的影响，使得对节约集约利用土地的观念淡化；另外，普通公民对土地产权认识不清晰，部分领导扭曲的政绩观也使得土地利用的节约化和集约化名存实亡，置若罔闻。

2、规划管理引导、执法监督力度较弱，违法用地屡禁不止

土地管理法明确规定建设项目必须符合土地利用总体规划，规划实施以来确实对建设项目用地发挥了不可替代的引导和约束作用，但是，多年来由于地方政府急于招商引资，使得土地利用规划形同虚设，加之规划管理引导、执法监督力度较弱，导致未批先建，建而不用，少批多占，巧立名目，以租代征，私下交易，圈地占地，持地不建，伺机套利等违法用地现象，屡见不鲜、屡禁不止；大量优质耕地，弃耕撂荒，造成极大土地资源的浪费。部分县级经济开发区，产业发展方向不明，建设项目审查论证不充分，盲目招商引资，使得建设项目选址、落地后，只建厂、不生产，有名无实，或者有生产无效益，经济效益低下，甚至干脆只圈地不建厂，多年停工、停产，待机转让土地，从中渔利。

3、节约集约利用土地管理机制不健全

奖惩制度、税收制度、项目用地前期评估、供地后定期评估制度、园区企业的退出制度缺失、法规不健全。目前，就我国节约集约利用土地管理而言，绝大多数情况下处于定性、宣导性阶段，部分行业建设用地标准在规划中仅仅作为参考，并未形成定量的严格约束力，特别是部分新增建设项目，难于确切定量化处理的建设项目，在规划、审批占地规模时随意性较大。对新建项目的前期用地节约化评估制度、项目运行中期用地集约化程度评估制度、园区企业的退出制度、企业用地节约集约用地奖惩制度严重缺失。在一定程度上，助长了部分企业或项目圈大建小，多批少建；部分县政府擅自设立开发区，盲目扩张开发区规模，或者同类项目重复建设等气焰的蔓延，甚至一些企业干脆只占地不建设，或者项目建设后，由于产能过剩，市场前景不好，纯粹处于停工、停产状态，致使工厂空心化；土地闲置、废弃、荒芜，造成土地资源大量浪费或利用效率低下。农村耕地撂荒、弃耕现象更值得深思。改革开放后，随着城镇化速度的加快，大量农民工进城打工，致使农村劳动力严重缺乏，务农人员以老弱病残者居多，只能尽其所能，能种则种，不能种则荒。有人调查发现，丘陵山区此类现象尤其突出，严重的地方近五成耕地撂荒，第二次农村土地资源调查也证实这一点。

三、节约集约利用土地的建议与对策

1、强化节约集约利用土地宣传与教育

人以食为天，食以农为本，农以地为根，故而土地是人类立足之地，生存之本。树立保护耕地就是保护自身的观念，树立节约集约利用每一寸土地的观念，教育是关键。保护土地资源，保护环境，节约集约利用土地教育，要从基础教育国情教育做起，通过不断强化保护耕地、节约用地、集约用地的基础教育、国情教育、长期教育及舆论宣导，使珍惜每一寸耕地观念深深植入每一位国民心中，内化在每一位国民灵魂之中，外化于土地利用、开发、保护的决策中或行动中，使每个人都成为土地资源守护者，节约集约利用土地的表率和实践者。

2、强化节约集约利用土地管理与监督

节约集约利用土地是我国实现经济社会可持续发展的基础，是一项长期而艰巨的任务。不仅要树立节约集约利用土地的观念，更要付诸于行动，在相当长的一个阶段内，要依法强化节约集约利用土地。通过规划管理、积极引导用地单位、企业或个人依法、依规、依据行业用地标准，严格规范用地行为、用地规模；通过及时有力的执法监督、媒体监督、舆论监督，使浪费土地、低效用地得以尽快改善和纠正，真正营造一个自觉节约集约利用土地的良好社会氛围，最终实现节约集约用地、科学合理用地目的。

3、完善节约集约利用土地的法律、法规

节约集约利用土地是一项具有长期性、复杂性、综合性的系统工程，对我国保持经济社会持续健康发展来讲，具有极其重要的现实意义和战略意义。当然，节约与集约利用土地也不是一蹴而就的事情，既不能寄希望于仅仅通过单纯的宣传教育即可解决积垢已深的土地浪费、低效利用问题，更要着眼于长远发展，立足于长期持之以恒的依法管理、科学管理；要尽快完善、制定节约集约利用土地管理制度和相关的法律、法规以及相关制度，如税收制度、园区企业的退出制度、项目用地前期评估制度、供地后项目节约化与集约化程度定期评估制度以及奖惩制度等。在充分发挥市场决定性作用的基础上，通过制定增收土地使用增值税制度，园区占而不建、建而不用的土地利用低效企业的退出制度，节约集约利用土地的定期评估制度，形成倒逼机制，促进用地单位、企业或个人，改变多批少建、撂荒、废弃、闲置，持机转让渔利的错误思想；依法严厉打击、遏制、土地投机的行为，使其自觉转向节约集约利用土地的轨道。

4、充分发挥信息技术在节约集约利用土地方面的综合评价与监督作用

随着计算机应用技术的快速发展，土地资源管理的数字化、网络化、系统化以及3S技术，即地理信息系统技术（GIS）、遥感技术（RS）、全球定位技术（GPS）的推广和应用，为节约集约利用土地的综合评价与监督奠定了坚实的技术基础，为实时监察、取证，高效执法提供了有力的技术手段。近年来，通过采用3S技术，大大加强了土地违法用地查处力度，在一定程度上，遏制了违法占地的势头，但是并未从根本上解决节约集约利用土地中存在的问题，如多批少建，建而不用，闲置、废弃，农田荒芜等一系列浪费土地，低效利用土地的问题。建议尽快建设以土地利用现状数据库为基础的，与实时更新土地利用现状数据对比的土地节约集约利用的综合评估系统，结合相关统计数据进行土地利用现状与实际产出效益进行评估、综合判断土地节约集约利用程度，进行分类指导用地布局调整，为土地资源优化配置，查处浪费土地、低效用地，建立级差土地增值税制度，园区企业退出制度以及土地节约集约利用奖惩制度的实施提供科学依据。

结束语

我国既是一个农业历史悠久的大国，也是一个发展中大国。土地作为人类社会生存与发展的物质基础，直接关系国家的生态安全、粮食安全、经济社会的可持续发展。随着我国工业化、城镇化的快速发展，人地矛盾日趋突出，土地利用结构性矛盾日益显现，土地利用中浪费现象、粗放经营、低效用地现象更是令人触目惊心。本文旨在通过作者自身工作实践中的观察、了解和思考，进一步结合现行土地利用中实际情况进行剖析我国土地节约集约利用中存在的共性问题，并提出建议和对策，以供决策者或研究者参考，共同使我国土地节约集约利用向深度和广度推进。

参考文献

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土地管理体制篇4

关键词：城乡一体化；农村土地；管理制度；创新

中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1006-8937（2016）17-0140-01

1 城乡一体化发展概述

党的十六次全国代表大会提出了要“统筹城乡经济”，党的十八次全国代表大会又提出了要“推动城乡一体化发展”，这些都表达了我国非常注重城乡统筹发展。城乡一体化是中国现代化发展和城市化发展的一个必经阶段，它要求我们要将农业和工业相结合，将城市和农村相结合，对城镇的居民和农村的居民平等地看待。

城乡一体化发展同时也要求国家要统筹规划，调整相关的政策制度，改革创新相关的体制，做到城乡在市场信息、社会公共事业发展、措施政策等方面都要实现一体化，以改变历史上传统的城乡二元经济结构。从实质上来讲，城乡一体化发展也就是要实现城乡经济发展和社会公平之间的统一，逐步解决城乡经济差距大、城市化发展引发矛盾等问题。

2 城乡一体化发展背景下现行农村土地管理制度存 在的问题

我国现行的农村土地管理制度主要有以下几种：土地规划制度、土地征地制度、土地产权制度、集体建设用地流转制度等等。由于现行的城乡土地管理制度是区分开来的，因此农村土地发展普遍存在许多问题，例如对农村土地的征用使用，对农村土地的监管、规划等。

2.1 农村土地产权制度的主体不清晰

我国现行的农村土地产权制度主要存在两个巨大的漏洞，一是集体所有土地所有权的主体十分模糊，二是集体土地所有权该如何行使并不明确。农村土地所有权的主体模糊，这种制度的漏洞会直接导致许多主体对农村土地展开争夺，这样不利于明确划分农村土地的产权关系，也不利于农村土地顺利流转，更加不利于农村的发展。

农民个体虽然是农民集体中的一员，但是事实上他们对于农村土地的所有权和支配权都因土地产权制度主体模糊而形同虚设，很难真正行使自己的权利。

针对我国农村的现状，农村土地的行使权是掌握在村干部手中的，如果国家或者有发展商想要征用土地，都需要村干部去和农民相互协商，但是往往国家或者发展商他们在协商中都是占据主导位置的，具有绝对的优势，农民真正的土地权益根本无法得到保障。同时，还由于农村土地产权制度的主体不清晰，国家的很多部门，例如林业部门、渔业部门、畜牧业部门等都会对农村的土地进行管理，这种情况直接导致了农村土地的管理和产权混乱。这些问题都是制约城乡一体化发展的土地问题，如果不解决农村土地产权的这些混乱和模糊，更加就无法发展城乡一体化。

2.2 缺乏优良的农村土地规划制度

很长一段时间以来，我国都更加注重对城市的发展，而忽略了对农村的科学建设，这直接导致了城乡分化，城乡二元结构的出现。在目前我国农村土地的规划上，仍然还存在着但就农村论农村的现状，这直接导致了很多农村土地都得不到有效的规划和管制，得不到科学的管理和有效的开发利用。

目前我国的土地规划制度，主要是侧重对农田即耕地的建设、管理和保护，对于其他类型的农村土地，例如建设用地、开发用地等土地的相关科学规划则十分缺乏。虽然我国新的土地规划已经开始注重空间的规划布局了，但是这些空间规划布局侧重的只是城镇土地的发展规划，仍然没有对农村土地规划作出详细的计划，因此农村土地的科学开发和发展方向仍然不明确，农民的生活环境也没有得到改善，生态空间也没有得到优化。

2.3 农村土地征收制度的强制性严重损害农民的利益

我国城市化建设在短短十几年内就取得了良好的效果，其中很大一个原因要归功于征收农村土地。我国现行的农村土地征收制度是强制性的，农民的土地权益很难得到应有的保障。

首先，征收农民土地，农民取得的补偿很少。基于我国现行的农村土地征收制度，征收土地后对农民的补偿是基于被征用土地的用途将产出的收益来确定的，根本没有把被征用土地的成本纳入考虑，很不利于优化土地资源的配置。

其次，我国农业用地的征收范围很广，很多农村的土地不管未来的用途是什么，都先行征用，然后再有国家进行统一的管理、开发、转让等。这种做法对农民的利益是十分严重的损害，非常不利于我国农村的建设发展，更加不利于城乡一体化的发展。

3 城乡一体化发展背景下农村土地管理制度的创新

3.1 创新农村土地产权制度

农村土地产权的主体不明确，这样非常不利于推行城乡一体化，因此农村土地的产权制度必须改革创新。对农村土地产权制度的改革要包括对土地所有权进行改革、对宅基地的使用权进行改革、对农用土地的承包经营权进行改革。当然，对农村土地产权制度改革并非一朝一夕、一蹴而就的事，国家还需要颁布相关的政策规定来予以配合。

具体来讲，首先要明确农村集体土地所有权的主体，细分到该集体土地的所有权是归哪个农民个人所有、哪个村民集体所有又或者是归哪个乡镇集体所有。只有做到明确农村土地所有权的主体，那么农村土地的利用率才能够得到提高，对农村土地的监督管理才会产生效果。其次，针对部分农村建设用地，国家应赋予其所有者转让该类土地的权利或者允许该类土地进入市场流转，这样才能够优化农村土地的资源配置，使得城乡土地管理制度不再二元化。最后，从推进城乡一体化发展这个目标出发，在进行农村土地产权制度改革时要做的就是改变制度和政策偏向城市的传统，从土地产权制度的改变上建立起一种新兴的城乡关系，使农村能够具有同城市一样的发展权利。

3.2 创新农村土地规划制度

根据我国的具体国情、市场经济的具体要求以及现代化土地资源管理的要求，应该对我国农村的土地规划制度进行创新，争取创立一套新兴的、高效的、资源优化配置土地规划制度。

首先，在城乡一体化发展的大背景下，我国的农村土地制度规划要注重城乡统筹，农村的城镇建设和工业用地的建设等都要与城市建设相互协调。规划土地时要注重因地制宜，充分考虑建设地区的地区特色和文化。并且在进行规划时，还要鼓励农村的村干部、村代表等也参与到规划讨论之中，充分听取他们的意见。其次，在进行农村土地规划制度创新时，还要注意落实到局部，例如如果开发商要征用农村土地，是试行土地流转还是按照传统土地征用对农民进行赔偿都要有规划可循。

3.3 创新农村土地征收制度

由于我国城镇化战略的不断发展，很多农民的土地都面临着被征用的命运，这样就意味着农民的权益可能得不到良好的保障，因此农村土地的征收制度必须改革创新。首先，对于用作公共目的的土地征用，要尽可能地考虑农民的意见，缩小征用面积。其次，针对征地后对农民的补偿措施，要有所改进，应该让土地被征用的农民未来的生活得到保障，例如可以让他们加入城市生活，或者充分尊重农民的解决意见。只有农民的土地权益得到保障了，城乡一体化发展才能顺利推进。

4 结 语

在城乡一体化发展的大背景下，我国的农村土地管理制度还存在着一些阻碍该发展的问题，因此必须改革创新，例如对农村土地的产权制度、规划制度和征收制度都要进行改革创新，使之能够适应并推动城乡一体化发展。

参考文献：

土地管理体制篇5

通知

各省、自治区、直辖市及计划单列省辖市财政厅（局）、土地（国土）管理局（厅）：

根据中共中央、国务院中发［1986］7号文件、《中华人民共和国土地管理法》和国务院办公厅国办发［1987］82号文件规定和要求，各地土地管理部门已陆续开始编制土地利用总体规划，但据反映，所需经费未能落实。为使该项工作能够按照国家的要求及时完成，特再通知如下：

一、编制土地利用总体规划的经费，按财政体制规定负担。即：编制全国土地利用总体规划纲要工作一九八九年完成，所需经费由中央财政负担；编制省级规划和地、市、县级规划所需经费由地方财政负担，请地方各级财政部门根据同级土地管理部门编制土地利用总体规划工作的实际开展情况，给予适当安排。

二、各级土地管理部门编制土地利用总体规划时，要节约使用经费，专款专用。保证质量，按期完成任务，并按有关规定认真编报决算。则政部门要对经费的使用情况进行监督检查。

土地管理体制篇6

关键词：土地规划权土地用途管制权土地征收权

中图分类号：DF45文献标识码：A文章编号：1673-8330（2015）05-0109-07

一、引言：《土地管理法》亟待修改

我国于1986年制定的《土地管理法》是新中国成立后制定的第一部有关土地管理方面的法律，这部法律的出台，确立了“统一分级限额审批制”的用地管理法制模式，标志着长达三十多年无法可依的“谁使用、谁管理的分散用地管理”模式的结束，对实现社会经济的发展和土地资源的保护具有重要的历史意义。虽然1988年对《土地管理法》进行了修正，明确规定了“国有土地和集体所有的土地的使用权可依法转让”、“国家依法实行国有土地有偿使用制度”等，但这次修正主要是为顺应1988年《宪法》的修改，并没有变动之前的土地管理模式。然而，伴随市场经济的不断发展，土地有偿使用制度的不断推进，1986年《土地管理法》确立的“分级限额审批”为核心的土地管理权行使模式在保护耕地资源层面逐渐暴露出与社会发展不相适应的困境。为此，1998年对《土地管理法》进行了重大的修订，确立了以土地用途管制制度为核心的土地管理权行使模式，成为当下我国土地管理权行使的基本模式。虽然2004年《土地管理法》对关于征收征用的个别条款作了修正，但也同样是基于2004年《宪法》的修正而作出的应景性回应。至此，1998年修订的《土地管理法》奠定了当下土地管理法律方面的框架和制度，尤其是确立了以土地用途管制为核心的土地管理制度，一直沿用至今。

然而，伴随市场经济的迅速发展，利益主体的日益多元化，带有浓厚计划经济色彩的现行《土地管理法》难以适应当下需要。尤其是2007年《物权法》的颁布，首次从用益物权的层面强化了不同种类土地权利（承包地使用权、宅基地使用权、建设用地使用权）的保护，使得以命令和服从为基本特征，忽视对多元市场主体利益诉求回应和保护，呈现出明显的“国家主义立法思维和重管理效率、轻权利保障的立法理念”①的《土地管理法》暴露出系统性缺陷，无法满足中国当前土地管理科学化、民主化和法治化的需要。实践中，各种类型土地违法现象和土地管理纠纷的不断增加，更是对这部法律的修改提出了强烈的诉求。是故，2007年国土部门就已开始就《土地管理法》第四次修改进行了专题调研。②2011年国务院就已经启动了《土地管理法》的修改程序。③目前，这部法律正处于修订之中。④其最终修订案的出台仍然扑朔迷离，可以说现行《土地管理法》的修改正处于十字路口，面临着诸多的变数。有鉴于这一背景，为推动这部法律最终修订案的早日出台，立足于法学理论层面，结合当下的土地管理实践，从宏观方向和微观路径两个层面研究这一部法律究竟怎么修改，尤其是中国的土地管理制度究竟如何改革或者说路在何方，不仅是修订中无法回避的重大现实难题，更是对当下社会实践诉求的有力回应。

二、现论争鸣：《土地管理法》修改中的分歧及其实质

我国《土地管理法》的修订关乎芸芸众生之利益，承载了世人颇多希冀，万众瞩目。⑤然而，由于争议的问题较多，牵涉的利益主体较为广泛，致使这部法律的修订案至今难以出台。为此，学者们立足于不同的学科视角建言献策，这些不同的主题构成了当下土地法学研究的热点话题，归纳起来大致分为两个层面：一是围绕土地财产权方面的理论探讨，具体包括集体土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等具体的土地权利;⑥二是围绕土地管理权方面的理论探讨，具体包括土地规划权、土地用途管制权、土地征收权等具体的权力。⑦显然，这两个层面的研究内容组成了土地法律规范体系的全部。从表面来看，对土地财产权方面的研究和对土地管理权方面的研究，属于两个不同层面的研究范畴，但从实质来看，二者都基于同一理念：保障或者做实土地财产权（保护私权），限制或者规范土地管理权（限制公权）。

由于我国并没有一部专门的土地法来调整各种类型的土地法律关系，而是将私法范畴的土地财产权法律规范交由《民法通则》、《物权法》等具体部门法来调整;将公法范畴的土地管理权交由《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等具体部门法来调整。因此，从这个层面来讲，现行《土地管理法》的修改应主要集中于土地管理权层面而非土地财产权层面：一方面，虽然现行《土地管理法》亦不同程度地涉及到私权性质的土地财产权之规制，但鉴于《物权法》等已做规定，为避免二者的冲突，可按照《物权法》的立法精神和制度设计参照修改即可。⑧另一方面，即使我们在文本层面为土地私权的保护构筑起一道强大的保护网，但如果不对公权性质的土地管理权进行规范和限制，那么，各种文本层面的土地私权亦很难得到真正的保护。

目前，学界围绕各种类型的土地管理权展开了不同程度的研究，但在观点上呈现出明显的分歧，归结起来，可大致概括为两个方面：

一是在坚持现行土地管理权基本格局的前提下，针对具体法律制度存在的问题进行小修小改，这类主张的学者主要以贺雪峰先生为代表，在他看来，我国现行的土地制度安排总体上是合理的，但亦存在不同程度的缺陷，应该在坚持我国现行土地制度的框架下进行相应的修改。⑨

土地管理体制篇7

[关键词]英国；土地制度；借鉴

[中图分类号]F301.1 [文献标识码]A [文章编号]1006-5024(2009)07-0139-03

[作者简介]陈美华，东华理工大学地球科学与测绘工程学院硕士生，研究方向为土地资源管理。(江西抚州344000)

一、中英土地管理体制的比较

土地管理体制是指国家土地行政主管部门的设置及其职责权限的划分。中国在1986年后，在机构设置上实行的是集中统一的管理体制，而英国在中央一级没有统一的土地管理机构，而是实行各机构分类管理。

1　中国现行的土地管理体制

1998年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会对《土地管理法》进行了修订。新《土地管理法》规定，“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作”，“县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”。1998年3月，国务院进行机构改革，由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建国土资源部，保留国家海洋局和国家测绘局作为国土资源部的部管国家局。新建的国土资源部的主要职能是：土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用。但是，当前中国的土地管理体制还难以保证实施符合中国国情的土地供应政策，从横向关系看，在各级政府的各相关部门之间尚未形成严格土地管理的合力，从而大大降低了土地管理的权威性和有效性；从纵向关系看，难以形成统一的、有权威的土地管理的制度和政策的顺畅实施。

2　英国现行的土地管理体制

在英国，中央一级没有统一的土地管理机构，而是实行土地分类管理。英国涉及土地管理的机构主要有：英国副首相办公室(成立于2002年5月，2006年5月起改组为社区和地方政府事务部)、环境、食品和农村事业部、林业委员会以及司法部等。副首相办公室是一个综合性的政府管理部门，主要负责城市发展、规划政策、权利授予政策、地方政府政策、住房政策制定等；它的主要作用体现在促进政府部门间合作，提高人们生活水平、创造更多就业机会，保证社会的可持续发展和繁荣稳定。城市发展和住房用地主要归该部门负责。环境、食品和农村事业部成立于2001年，由农渔食品部和环境、交通和区域部的环境和乡村事业局组建，主要负责农地和农村发展用地。林业委员会负责森林和林地的管理和统计等工作。司法部则主要管辖土地登记局及相关法律事务。相应地，英国各级地方政府也设立了土地管理的相关机构，形成了较完善的政府土地管理系统。

二、中英土地制度的比较

1　中英土地登记制度

土地登记制度是世界各国为保护土地所有制，普遍采取的一项国家措施。作为国家的一项制度，必须有明确的法律规定、良好的运行机制和严格的技术规则，以保证制度的实施。按照土地登记的形式和效力划分，国际上通行的土地制度主要可分为三大类，即契税登记制、权利登记制和托伦斯登记制。

中国的土地登记制度兼具权利登记制度和托伦斯登记制度的特点，偏重于权利登记制度。土地权利非经登记不发生效力，土地登记是土地权利变动的生效要件，即土地权利变动(土地所有权、使用权、土地他项权利的取得、变更、丧失)只有到土地登记机关登记后才产生法律上的后果。县级以上人民政府对所管辖的土地进行登记造册，属于国有土地的，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定核发《国有土地使用证》。属于集体所有土地的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。但是，我国现行土地登记制度本身还存在缺陷，不够完善，体现在土地登记法律法规不充分，土地登记制度体系构架松散，土地登记运行机制存在障碍等方面。

英国的土地登记采用托伦斯登记制。其土地权利的登记由上地登记局负责。土地登记局是一个非赢利性机构，受司法部管辖，其行为不受地方政府制约，具有高度的独立性，土地登记局成立于1862年，目前在英格兰和威尔士共设有24个分局，分片承办各自辖区范围内的具体登记业务，它是政府唯一从事土地产权的审查、确认、登记、发证、办理过户的部门。英国的土地登记具有强制性。

2　中英土地利用规划制度

中国实行土地用途管制制度，《土地管理法》第四条规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。但是，中国土地利用总体规划的研究刚刚起步，还未建立一套相对完善的土地用途分区管制制度。中国土地用途分区只是在县级土地利用总体规划的土地利用中实施，还不能完全满足我国土地用途分区管制的要求。

1909年，英国建立了土地规划制度，1947年作了进一步修改，形成了完善的土地利用规划制度。此后，英国又在1951年、1953年、1954年、1959年、1963年对该法进行了多次修改和补充，并制定了大量相关法规，形成了较为完整的规划立法体系。英国的土地利用规划体系由中央规划、大区规划、郡规划和市规划四级构成，均具有法律效力。在规划制定上，各级政府部门制定本级土地利用规划。全国自下而上编制规划，上级规划控制下级规划，下级规划与上级规划协调一致。在规划期限上，大区、郡、市的规划期分别为20年、5年和5年，这三级规划均每5年修编一次。

在四级土地利用规划中，市政府对土地利用规划有更多更大的权力，规划的作用也更直接。政府土地利用规划的重点是土地开发，对改变土地用途及改变建筑物本身用途和性质的项目开发，必须得到规划许可，而对土地转让、地价、土地使用安全性等，土地利用规划没有作过多地控制和限制。

英国土地利用规划实施中的上诉制度独具特色。当私人开发商的开发项目不被当地政府许可时，可直接向中央政府提出上诉，如确有必要，中央政府可以直接否决地方政府的决定，地方政府必须修改规划。但一般来讲，地方政府是规划的最终裁定者，中央政府只从战略角度参与地方规划的制定，间接影响地方政府的规划修改。英国土地利用规划制度最鲜明的特点就是规划编制时公众广泛参与，这样就提高了

规划的可操作性。土地规划法规的讨论、制定过程中几乎都有法定的公众参与程序，民主监督制度确保了城市土地合理有序利用。

3　中英土地征用征收制度

土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，将私有土地转变为国家所有土地的行为，其作为一种基本的土地法律制度，普遍存在于各国的法律之中。综观各国法律，土地征收制度的内容基本上是一致的，即：国家或政府为了公共利益的需要而强制将私有土地收为国有并给予补偿的法律制度。由此可见，征地的目的仅仅是公共利益，如果为其他的利益，是不允许随便征地的。

20世纪50年代初期，中国政府为了加强社会主义建设，就开始实施土地征用制度。作为土地管理的一项重要制度，也是社会发展的重要体现，关系到国家、集体以及农民多个主体的利益。随着社会主义市场经济体制的确立和快速发展，现行征地制度的内在缺陷以及与市场经济的冲突越来越明显。

首先，中国《土地管理法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”。但没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益”，哪些建设项目用地不是为“公共利益”，“公共利益”成了一个高度抽象的概念。部分地方政府以地生财，不管是否为了公共利益的需要，都大量动用征地权，造成土地征用后待价而沽，或低价招商争税源，因资金不到位而闲置土地，造成土地资源的严重浪费。据国土资源部概算，目前中国土地征用后的利用率只占征地总数的67％，30％以上处于“批而未征”、“征而未用”的状态。根据《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020)》，全国城镇规划范围内共有闲置、空闲和批而未供的土地近26.67万公顷(400万亩)。其次，中国当前的征地制度存在两个不同但互有联系的补偿问题：一是征地的补偿标准；二是作为土地所有者的集体与拥有30年土地使用权的农户之间如何分配土地补偿费。当前的补偿标准依据1998年《土地管理法》中的规定。该法规定，征用的耕地补偿费包括：(1)土地补偿。(2)对青苗和地上附着物的补偿；(3)安置补助。其中，土地补偿费标准是被征用耕地前3年内年平均产值的6至10倍。根据大多数国家采用的征地补偿基本原则来判断，《土地管理法》规定的现有法定补偿标准明显不足。在这三类补偿中，青苗补偿和安置补助都是对农民在土地上的投入(如作物和住房)的补偿，与土地本身的价值关联不大；只有土地补偿才是对农民失去土地的补偿。

虽然英国实行土地私有制，但因公共利益需要如基础设施建设，一般由征地机关以协商购买的方式获得土地。若当事人(指被征土地原所有者、占有者、使用者等利益相关者)不愿出售，征地机关将动用征地权“强制”征收土地，即强制征购。在英格兰和威尔士，土地强制征购的法律依据是《强制征购土地法》。享有这项权力的有政府和其他机构，包括中央政府各部、地方政府、高速公路局、城市发展公司以及自来水和电力公司等。而何种用地功能属于公共利益范畴则由议会决定，并以法律形式确定下来。英国土地征用并没有一部统一的法律确定征用的条件和土地强制征用权，而是由不同的法律规定分别相应的情形。最常见的是1992年《交通和工程法》以及基于某项议会特别法案颁发的《强制购买令》。《强制购买令》一般由地方政府颁发。在英国，土地所有者、承租人和土地占有者都能获得补偿。补偿费要么是通过征地机构和所有利益方之间的协商谈判来确定，要么是由土地法庭来确定。

三、英国土地制度对中国土地制度改革的借鉴

1　建立完善的土地登记制度

英国的土地登记制度有着悠久的历史，并在经济社会发展中起着重要的作用，其完善的土地登记体系值得我们借鉴。中国应加强土地登记立法、登记制度及运行机制的研究，借鉴国外的成熟经验，提高公众土地登记意识，发挥土地登记工作在土地产权管理及经济社会发展中的重要作用。应建立土地管理资源数据库，将登记在案的数据资料全部录入数据库，供法人和自然人公开查询。这样，可减少政府官员在处理土地资源使用权出让、出租的寻租行为。减少暗箱操作，提高市场公正性和透明度。

2　建立完善的土地利用规划体系

英国的土地利用规划具有很强的法律效力和权威性。中国应强化土地管理集中统一领导，改变地方土地管理部门只对本级政府负责的领导体制，实行双重领导和垂直领导相结合的土地管理领导体制。建立和完善土地用途管制制度，重视土地用途管制制度的法律化和制度化建设。从实际出发，形成分区管制和指标控制相结合的管理体系，即以土地用途管制立法为前提，以严格制定各级土地利用总体规划为基础，分区管制与指标控制相结合，并通过土地用途专用许可制和年度土地利用保证其运行。在规划过程中还可辅以公众评议制度。通过公众评议，不但可增加土地市场的信息透明度，防止官商合谋的腐败行为发生，还可使土地规划真正实现其社会功能，从而降低土地市场的风险。

3　建立完善的土地征用征收制度

在英国，征购租赁中的土地不仅向所有者补偿，还应赔偿承租者的损失，并充分考虑租赁终止的各种情况，分别予以补偿。从立法的角度体现了对租赁权的尊重和对承租人正当利益的维护。然而，中国现行法律中对征地导致土地流转终止的赔偿尚未有明确的规定。因此，在征地改革和立法调整中，应充分考虑征地涉及的土地流转关系，通过增加租赁权补偿、干扰补偿以及经营损失补偿等内容，切实保障土地流转双方的权益。此外，由于政府在征地中兼有受益者和仲裁者的双重身份，易造成政府利用其行政权力寻租，结果导致处于弱势地位的农民利益受损。考虑到征地问题的重要性和广泛性，建议在人民法院成立独立的土地司法仲裁机构，协调和裁决征地过程中的各种争议和纠纷。

参考文献：

[1]刘胜华，刘家彬，土地管理概论[M]，武汉：武汉大学出版社，2005

[2]郭文华英国土地管理体制、土地财税政策及对我国的借鉴意义[J]，国土资源情报，2005，(11)

[3]陈勇，英国土地制度及其实践[J]，山东国土资源，2007，(2)

[4]马毅英国土地管理制度介绍与借鉴[J]，中国土地，2003，(12)

[5]李平，许孝白，征地制度改革：实地调查与改革建议[DB／OL]，法律快车，2008

[6]张芝年，英国政府怎么征地[J]，农村工作通讯，2004，(11)

[7]贾秀兰，卢凤，城市土地管理制度的国际比较与启示[J]，上海城市管理职业技术学院学报，2006，(4)

土地管理体制篇8

近几年，随着社会的不断发展和经济改革进一步深化，进一步修改完善《土地管理法》的呼声也越来越高。我们认为，要修改完善《土地管理法》，首先必须科学系统地评价《土地管理法》的实施成效，其次要深入分析法律实施中存在的问题及其原因，有针对性地提出法律修改完善的建议。

一部《土地管理法》，一个全新的土地利用时代

土地国策深入人心，依法用地意识不断增强。1982年，国务院《村镇建房用地管理条例》规定：我国人多地少，珍惜和合理利用每寸土地是我们的国策。1986年3月，中共中央、国务院《关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》中指出：十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策。1986年6月颁布的《土地管理法》秉承了这项基本国策的基本精神，耕地保护成为贯穿该法的一条主线。1998年修订《土地管理法》，首次从法律上明确规定“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。《土地管理法》实施20多年以来，这项基本国策已经深入人心，各级政府对土地管理的重视程度大大提高，依法、依规、十分珍惜和合理利用土地的意识不断增强。

配套法规日益完善，执行监督全面启动。《土地管理法》实施以来，配套法规建设取得长足进展。国土资源部先后制定了30多部部门规章，各省(区、市)也先后制定了土地登记、土地规划、土地市场建设、土地执法监察等方面的地方性法规、规章近150部。2007年3月《物权法》将《土地管理法》的指导思想、基本原则和主要制度以基本法的形式确立下来。目前，适应经济社会科学发展，适应社会主义市场经济体制要求的土地管理法律体系已基本形成。

同时，全国人大、国务院和地方各级人大、政府高度重视《土地管理法》的执行监督工作。全国人大分别在2000年和2004年，进行了两次《土地管理法》执法检查。2006年国土资源部、监察部开展了查处土地违法案件的专项行动。2007年9月，国土资源部组织开展了全国土地执法百日行动，集中力量对一大批土地违法进行了严厉查处。地方人大、政府也针对《土地管理法》实施和执法监督开展了一系列工作。执法监督工作有力保证了《土地管理法》的全面实施，土地违法行为得到初步遏制。

严格实施用途管制制度，规划地位初步确立。《土地管理法》所确立的土地管理新方式的核心，是按照土地利用总体规划管地、用地，实行严格的用途管制制度。土地利用总体规划从宣言式的软约束变成了依法行政的硬约束，土地利用总体规划的编制和实施第一次受到了真正重视。土地利用总体规划的控制作用进一步发挥，《全国土地利用总体规划纲要》和各级土地利用总体规划相继批准实施，国务院还针对规划实施中的问题作出明确规定，从严规划修改，分类下达计划，进一步发挥规划对新增建设用地的控制作用。土地审批制度不断改革，进一步严格农用地转用和土地征收的审批程序，调整城市建设用地审批方式。进一步明确耕地保护责任，要求地方主要负责人对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。

节约集约初显成效。一是各省(自治区、直辖市)具体规定了建设占用耕地“占一补一”的补偿标准，中央征收新增建设用地有偿使用费的30％，建设用地增量受到了经济手段的有力制约；二是在建设用地盲目外延扩张受到控制之后，内涵挖潜、存量盘活取得巨大成绩，2004年以来，建设用地供应中存量用地比例始终保持在50％以上；三是补充耕地的重点放在了土地整理上，开发整理和土地复垦力度不断加大。“十五”期间，全国土地整理补充耕地2140万亩，大于建设占用和灾毁耕地的总和，耕地数量快速减少的势头初步得以遏制。

积极参与宏观调控，有力保障经济发展。根据中央要求，国土资源管理部门积极运用土地政策参与宏观调控。建立用地政策与产业政策的联动机制，1999年和2006年，国土资源部与国家发展改革委先后两次联合《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》，促进了产业结构的调整。加强建设项目用地预审管理，制定工程建设项目建设用地定额标准，颁布全国工业用地出让最低价。完善土地税费制度，新增建设用地使用费加倍收取并按实际用地面积征收，提高城镇国有土地使用税标准，土地出让收支金额纳入地方基金预算管理。严把建设用地供应闸门，实行“有保有压”的土地供应政策，控制建设用地释放的总量和速度，调整建设用地的结构，单位土地供应面积和城镇固定资产投资额增加量的GDP增加量明显提高。

土地市场建设取得新的进展。随着招标拍卖挂牌出让国有土地使用权制度建立和不断完善，工业用地和经营性用地全部纳入招拍挂形式供地范围。据统计，2006年招标拍卖挂牌出让土地面积占出让总面积的28.6％，出让价款占出让总价款的71.6％。同时，土地收购储备制度全面实施，土地市场动态监测制度开始建立，节约集约用地机制初步形成。

遗憾，需要多角度分析

《土地管理法》实施过程中也出现了一些遗憾和问题，这些问题也是当前土地管理中的热点和难点。产生这些问题的原因是多方面的，既有经济社会发展的新要求，也有体制机制的固有障碍。

《土地管理法》执行力度不够，有关制度没有全面落实。在土地利用总体规划方面，由于上一轮规划修编时间短、科学论证不足等原因，导致规划的空间管制作用没有真正发挥。一是违反规划用地大量发生。有的地方擅自突破规划设立开发区和城市新区，建设宽马路、大广场等。二是规划调整频繁，随意性强。三是土地利用总体规划对城市规划等其他专项规划制约不够。由于城市规划等与土地利用总体规划编制周期的不一致，导致土地利用总体规划很难制约城市规模的扩展。

在耕地保护方面，问题主要在于，一是各地方追求多上建设项目，多占地，都要求政策上应有所倾斜。东部地区认为经济基础好，产出高，要继续发展；中西部地区认为起步晚，要加快发展，不愿意主动承担保护耕地的责任。二是农业

结构调整、生态退耕在一定程度上影响了耕地保护目标的实现。据统计，1996年～2005年，耕地减少总量为17621.6万亩，其中农业结构调整减少耕地3529.4万亩，生态退耕减少耕地10294.1万亩，两者总量达耕地减少总量的78.4％。三是补充耕地质量难以保证。有些地方只简单实现“数量”平衡，新补充耕地质量难以达到要求。

土地违法案件屡有发生。一是土地违法量大面广，地方政府往往成为违法主体，导致土地执法难，处理事难，处理人更难。二是土地执法手段尚需进一步强化，土地行政主管部门无强制执行权，导致执行难；违反规划一律拆除，在实践中很难执行。

在审批程序和征地补偿安置方面也存在一些问题。一是审批程序繁杂，环节较多，审批周期过长，不利于提高效率，客观上造成了部分建设项目未批先用。二是征地过程中，基础设施等项目征地与商业开发征地补偿标准在实践中差别较大，客观上造成了被征地农民心理上的不平衡。三是拖欠、截留、挪用征地补偿安置费用的情况还时有发生，征地争议裁决制度没有真正落实。

经济社会发展的新变化，要求《土地管理法》进行补充和完善。以国务院28号文件、31号文件为代表的一系列规范性文件对《土地管理法》作出了必要的补充和完善，其中许多制度较为完善，需要上升为法律制度。例如，征地补偿安置方面，28号文实际已提高了补偿标准，明确了“生活水平不降低，长远生计有保障”的补偿原则；31号文件规定要提高新增建设用地土地有偿使用费标准，并按实际面积收取，提高城镇土地使用税和耕地占用税征收标准；规划实施管理方面，28号文件要求严格土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划修改的管理，加强土地利用计划管理等。

《物权法》和其他法律规定中一些新的内容有待于在《土地管理法》中得以落实和衔接。一是《物权法》规定了不动产统一登记、住宅用地自动续期、建设用地使用权分层设立、工业用地及经营性用地招拍挂等内容，需要在《土地管理法》中进一步落实。二是《农村土地承包法》等法律与土地管理相关的一些新规定，要求《土地管理法》与之衔接。

土地管理实践中已经客观存在的现象，需要得到法律支撑。一是土地督察制度，国家土地督察制度已经实施，但对于督察的职能、权限等仍有待于在法律层面上作出规定。二是集体建设用地流转客观存在，需要在法律层面进一步明确。

成因源于多个方面

体制机制中的消极因素仍未消除。管理土地是各级政府的重要职能，因此，不可避免地与政府其他职能产生冲突与摩擦。牺牲耕地、牺牲环境片面追求GDP的政绩观普遍存在，一些地方政府盲目地把土地有偿使用收入作为地方经济的增长点和财政支柱。在现行财税体制下，县乡两级财政供养人员多而财政收入少，使得一些地方政府在不断增长的财政压力下片面追求土地出让收入。

由于上述原因，导致地方政府很难正确处理保护耕地与经济发展的关系，从而以各种形式变相规避规划管制、计划控制和审批管理，违法违规批地，圈占并低价向市场供应土地，越权批地、未批先用、随意改变土地规划用途等现象时有发生，因此，现行的发展机制和政绩考核标准已经成为《土地管理法》无法真正贯彻落实的内在原因。

社会转型中诸多矛盾在土地问题上集中体现，客观上放大了土地问题。当前我国社会正处于工业化、城镇化的快速转型时期。由于土地问题的特殊性，使转型时期的诸多社会矛盾集中体现于土地问题上。如征地问题和征地补偿安置问题，实质是社会分享改革发展成果和农村基层组织建设问题；规划实施问题，实质是国民经济科学布局与空间分布问题；土地产权问题实质是所有制问题，更关系到城乡统筹规划、协调发展问题；土地收益问题，则属于改革税制、转移支付等财政税收范畴。但现在都成了土地问题。而我国社会转型期的漫长性，也就决定了土地问题的产生和解决也要经历一个漫长的时期。

经济社会快速发展，土地管理面临新形势新变化。1998年以来我国经济快速增长，特别是2003年以来GDP连续保持两位数增长，我国经济正处于建国以来最好的发展阶段，对土地管理和供应提出了新的要求，而经济增长方式尚未真正转变，仍是外延型、粗放型增长，客观上导致了建设用地需求的大量增加，这决定了土地管理将长期面临复杂的局面。

建议：理论与立法同行

对土地管理深层次问题进行系统研究，为《土地管理法》修改奠定理论基础。土地制度事关经济社会发展全局，关系社会和谐稳定，土地管理也面临诸多热点、难点问题，只有从理论层面上系统研究这些问题，法律制度层面上的规范才有依据。如怎样进一步强化规划的管控作用；如何建立耕地保护的新机制；如何强化地方政府耕地保护责任；如何进一步完善土地产权制度；如何拓展建设用地的新空间；如何建立和完善征地争议裁决制度等，都是需要深入研究和尽快解决的问题。

加强法律执行的监督，确保土地管理制度的严肃性。首先，严格执行《土地管理法》确立的各项制度。各级政府和国土资源管理部门应当不折不扣地执行《土地管理法》的各项规定，依法查处各种违法行为，真正落实耕地保护和土地执法的责任。特别是要根据《土地管理法》的立法精神，研究解决新问题、新情况。

其次，进一步加强《土地管理法》执行的监督。充分利用新闻媒体、社会舆论等途径，加强对《土地管理法》实施的监督，促进各级政府和国土资源管理部门依法履行土地管理职责。通过加强与纪检监察、组织人事部门等的配合，改革完善干部考核机制，建立完善的部门沟通与工作联动机制。

第三，定期开展法律制度执行情况评价。通过定期开展土地法律制度实施评价，客观分析土地管理法律制度执行的成效和不足，分析法律制度在执行中存在的不足及其原因，提出加大法律制度执行力度的具体措施和进一步修改完善法律的建议。

适时启动《土地法》的起草工作。从当前制约土地管理的一些问题来看，有的可以通过改进工作方式、提高工作效率、严格执行法律等方式解决，同时还有诸多问题仅靠《土地管理法》这一部行政管理法无法解决，尤其是《物权法》颁布后，土地权利的类型和内容等方面有了新的规定，调整新形势下的各种土地法律关系，迫切需要制定一部综合性的土地基本法。