公共管理的主要理论范文
时间：2023-10-14 21:08:47
公共管理的主要理论篇1
论文关键词：新公共管理；理论及现实背景；理论内涵；理论反思
新公共管理（new public management,npm）是20世纪80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共
行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。在当代公共行政理论与实践中越来越显现出其主导范式的地位。本文将就新公共管理提出的理论及现实背景、理论观点及内涵、以及该理论的反思进行系统的梳理及评述，以期对该理论有一个全面、客观的认识和把握。
1 新公共管理提出的理论及现实背景
新公共管理作为一种新的管理模式，它的产生是传统行政管理模式的理论危机以及现实实践过程中的挑战双重合力所导致的结果。
传统的公共行政是建立在由伍德罗•威尔逊提出并由古德诺系统化的“政治与行政二分”理论以及由马克斯•韦伯提出的“官僚制”理论之上的。两大理论作为传统公共行政的理论基础，其提出具有跨时代之意义，以此理论为基础的传统公共行政模式较之以前的管理是一个重大的进步，自其产生以来，已逐步成为世界上绝大多数国家公共行政的基本模式。但由于其本身存在的内在理论缺陷，在其形成后不久就遭到了包括政治学行为主义和人际关系学派的激烈批判。
对政治—行政二分法理论的批评主要集中在其二分理论在实践中的不可行。行政学者罗伯特•达尔和沃尔多都曾指出，威尔逊提出的“政治与行政二分”实际上是做不到的，传统行政模式的不切实际之处就在于，政治与行政必然是相互关联的，一个不含任何价值判断的公共行政只是一个神话而已。此外，面对于韦伯的“官僚制”理论，学者们也认为，由于官僚制的理性形式、不透明性、组织僵化以及等级制的特点，使得它不可避免地会与民主制发生冲突。同时，以这种程式化、固定化的方式应对丰富而不规则世界，必然导致了各种现实的冲突与压力。
而在这一理论基础本身存在缺陷而招致批评的同时，经济和社会领域出现了一些新的变化及特点，这对传统公共新政构成了新的挑战。
首先，经济理论新变革的出现。二战后的西方各国政府遭遇了严重的“政府失灵”。公共选择理论认为，解决公共管理的危机之道便是减少政府的职能，尽量交由更有效率的市场来调控货品和服务的供应，以达到最有效率的资源配置。由此，他们认为市场可以取代政治或行政成为管治社会的主导机制，只有将“经济效率”奉为最高标准，通过市场这只“看不见的手”的作用，才能使众多自利的个体走到一起，增加社会福祉。
其次，全球经济一体化程度的日益提高，使政府绩效与政府合法性的单一纵向参考的时代已经结束，而使全球性的“政府效能”横向竞争的时代成为现实，不同社会下的公众像选择职业与工作单位那样选择政府的时代已悄然来临。为迎接这一挑战，对政府治理体系和治理方式进行结构性调整与重塑，无疑将成为各国政府明智的选择。
总之，随着理论的发展和现实社会的变迁，传统公共行政模式已经在理论和实践的质疑声中陷入了“四面楚歌”的境地。在这样的理论和现实背景下，以经济学和私营管理理论为基础的“新公共管理运动”引人注目地登上了公共管理的历史舞台，并引发了公共管理领域一场新的革命。
2 新公共管理的理论基础及主要内容
新公共管理运动自20世纪80年代由英美两国开始以来，便迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。以下我们将从新公共管理的理论基础及主要观点两方面对该理论进行详细阐述。
2.1 理论基础
新公共管理以新自由主义经济学（新古典主义经济学）和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。“它从经济学理性角度出发，要求对经济学中的公共选择理论、委托一理论和交易成本理论加以运用，因此追求三e（economy、efficiency、effectiveness），即经济、效率、效能成为新公共管理的基本目标”。 对其较有影响力的经济理论主要有公共选择理论、委托理论和交易成本理论三种，它们也被称为新制度主义经济学。
首先是公共选择理论，作为经济学方法在政治学中的运用，公共选择理论采用方法论上的个人主义和“经济人"假设，由此推导出市场应发挥更大作用，建议采用以市场为基础的制度设计。其次，在公共部门内部引入市场竞争机制，重建竞争结构和激励结构，打破政府对公共产品和服务的垄断。
其次是委托理论，它通常用于分析组织中的科层关系。变革者认为在有限理性和机会主义的“经济人”假设下，人的利益与委托人的利益未必一致，他可能去追求个人利益而把委托人的利益放在次要位置甚至以牺牲委托人的利益为代价。
再次，交易成本理论，它主要强调在交易时如何选择适合组织需要的信息成本，它提供了一个分析框架，使政府对公共服务目标的完成以及委托成本的选择有了新的认识，通过一系列制度安排来决定是采用内部生产还是外部契约方式来提供服务获得。
此外，新公共管理的另一个理论基础是私营部门的管理理论和方法。新公共管理认为，那些己经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公共部门的管理中。
2.2 理论观点及内涵
在学术界，公共管理学者对新公共管理内容和特征的认识也不尽相同。
著名公共管理学家胡德（c．hood）将新公共管理的主要内容和特征概括为：向职业化管理转变；明确的绩效标准与衡量指标；更加重视产出控制；实行部门分权，将公共部门分解成更小的单元；引入市场机制，强化公共部门的内部竞争；私人部门的管理风格和方法；强调资源运用上的克制和节约。
英国学者温森特•怀特认为，新公共管理强调：职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估；以结果而不是程序的正确性来评估管理水平；看重金钱的价值；对消费者而非公民的需要保持敏感；强调公共服务的针对性而非敏感性。
经合组织（oecd）1995年度公共管理发展报告《转变中的治理》把新公共管理的特征归纳为八个方面：转移权威，提供灵活性；保证绩效、控制和责任制；发展竞争和选择；提供灵活性；改善人力资源管理；优化信息技术；改善管制质量；加强中央指导职能。
我国学者陈振明教授（2000）在以上国外学者研究的基础上，将“新公共管理”的研究纲领或范式特征归纳为八个方面：强调职业化管理；明确的绩效标准与绩效评估；项目预算与战略管理；提供回应；公共服务机构的分散化和小型化；竞争机制的引入；采用私人部门管理方式；管理者与政治家、公众关系的转变。
尽管各派学者对新公共管理会有自己的看法，但在一些基本的原则和理念上却是相似的。结合各位学者所提出的思想，我们将新公共管理理论的内容可以概括为：
（1）政府职能的重新定位，是掌舵非划桨。在政府职能定位上，新公共管理认为是掌舵（决策）而不是划桨（执行），政府在公共行政管理中应该把管理和具体操作分开。以此为改革原则，削减政府规模，减少规制，使政府管理从众多具体公共事务中淡出，更多地关注决策工作，用公共政策指导公共产品生产的竞争，以提高公共产品生产的效率和质量，最大限度地满足社会公众的需要，这一过程会使社会组织及公众不自觉地提升自治能力，社会自治力量的发展势必意味着服务理念的增强。
（2）政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。新公共管理理论和新公共管理实践将行政分权置于一个突出的地位，认为分权是一个具有较高绩效行政组织的必备特征，只有将权力下放和分散化才能够灵活迅速地调整自身结构以适应新形势的需要，保持良好的行政绩效。因此，首先应当强调中央政府与地方政府之间的分权，使地方政府拥有更大的权力和自主性，地方政府也要将自己的部分职权分给社区，通过建立“社区政府"，提高政府的效率。此外，在政府的行政机构内部也要进行分权，减少行政管理的层级，使行政组织扁平化。
（3）在行政服务态度上，坚持“顾客导向”的价值理念。在新公共管理看来，政府是负责人的“企业家”，而公民是其尊贵的“顾客”。作为“企业家”的政府并非以赢利为目的，而是要把经济资源从生产效率低的地方转移到效率较高的地方，由“顾客”驱动的政府是能够提供多样化和高质量的公共服务的。对公共服务的评价，应以“顾客”的参与为主体，通过“顾客”介入，保证公共服务的提供机制符合顾客的偏好，并能产出高效的公共服务。与传统公共行政相比，新公共管理注意到了公众的重要性和作用。
（4）竞争机制的引入。新公共管理把竞争机制引入公共管理之中，通过市场的力量推进变革，主张用市场的力量来改造政府，在公共部门中引入市场机制，在公共部门和私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争，提高公共物品及服务供给的效率。竞争机制的引入带来了公共部门服务的市场检验、优胜劣汰的局面。使公共部门向更具竞争性的方向发展。
（5）引入私营部门管理技术和方法，倡导企业家式的政府。新公共管理认为公私之间没有本质的差别，故政府部门可以引进私营部门成功的管理经验和先进的技术方法来提高效率。新公共管理中的项目预算、业绩评估、战略管理、顾客至上、产出控制、人力资源开发等主要源于私人部门的管理实践，出现了公私部门管理在理论和方式上的融合。
（6）公共政策领域的专业化管理。在政府中，管理型而不是专家型的人员应越来越多地担任部门领导，即让管理者管理，因为在新公共管理者眼里，管理是一项需要技能的职能。
（7）绩效管理及产出控制。用绩效和计划预算取代原有的预算制度。绩效管理是在设定的公共服务绩效目标的基础上对公共部门提供公共服务的全过程进行跟踪监测并做出系统的绩效评估。公共部门的绩效评估主要是以“3e”为标准，即经济、效率和效益。
3 对新公共管理理论的反思
新公共管理在理论和实践中取得巨大突破和成绩的同时，也受到了较为广泛的质疑。质疑者的观点主要体现在以下几方面：
3.1 经济人假设与公共性的矛盾
“经济人“假设是新公共管理理论的逻辑起点之一，新公共管理学者也从这一观点出发，对传统公共行政中出现的诸如机构腐败、规模扩张和预算最大化进行了解释。
但从理论上讲，这种经济领域的理性人和经济人假设并不适合于政治领域和公共行政领域。单从人有自利这一个方面就判断入是“经济人”的话有以偏概全之嫌。此外，这种假设还忽视了人性中的人文道德、社会伦理等文化因素。除此之外，人性善的倡导、社会功德的提倡、爱国主义、人与人的互惠互信、以及为了国家和集体利益牺牲自我的利他主义等各种各样的文化因素同样会对人的行为和选择产生制约，在某种程度上甚至可以说是决定性的。
从本质上来看，理性人和经济人假设只不过是西方个人主义理论的变异和强化，这一点在经济领域已经遭到了批判。新公共管理学者又将其改头换面引入了行政领域，最终也导致了行政理论自身的矛盾。
3.2 顾客导向与公民权的矛盾
对政府而言，将公共服务的受益者称为顾客，实际上是模糊了政府和企业的根本区别。
公民有权参与政府，参与行政管理活动，有权监督政府，还有义务纳税，这种角色是顾客所无法比拟的。将公民看作顾客，将政府与公民的关系看作是基于市场交换主体的企业和顾客的关系，实际上是模糊甚至是降低了公民的权利和政治、法律地位。其次，政府存在的目的和意义就是保证公共服务的提供、社会目标的实现和公共利益的维护。但政府顾客导向注重的是对分散的个体的短期私人利益做出回应，这种倾向必定会影响公共服务的提供和公共利益的实现。如果公共部门只以顾客导向为目标，行政改革也就失去了应有的方向和意义。此外，顾客的购买力是有很大的差别的，没有购买力的顾客，无论多么需要都是无法得到商品。若放在公共服务领域，他们必将被排斥在公共服务的受益者范围之外，从而加剧社会的不平等，形成裸的两极分化。
3.3 新瓶装旧酒的质疑
新公共管理有一个重要的假设，即公共部门的管理与私营部门的管理虽然存在差异，但存在着一个跨越公私部门的一般管理。批评者认为新公共管理死抓此理不放，致使管理主义倾向浓厚，与早期的科学管理主义相靠拢。正如等哈特认为的一样：“在公共行政领域有一个长期存在的传统，它支持‘政府应像企业一样运作’的观点”，在很大程度上，这种建议意味着政府机构应该采取‘科学管理’到‘全面质量管理’这样一些在私人部门行之有效的措施。政府再造运动和新公共管理使这个观点更加深入。”透过表面，在新公共管理深层仍然存在着一个扎根很深的东西，那就是“效率”，也就是“花费更少，获取更多”。由此可见，新公共管理仍摆脱不开追求高效率的泰勒制的影响，仍具有鲜明的管理主义色彩。大有新瓶装旧酒之嫌。
3.4 政府掌舵的困境
奥斯本和盖布勒的《重塑政府》一书中建议建立一个掌舵而非划桨的政府，将权力下放，减轻政府负担，以期更好的发挥中央的指导职能。但批评者却发现在实践中已证明这几乎可以悲观的说是一种奢望，以西方国家改革为例发现，这种权力下放只是将一种公共垄断变成了私人垄断，将公共物品和公共服务交给市场全权负责，以减少政府失败，缩减政府职能，这必然意味着政府放弃了部分社会职能，削弱了国家对公共事务和经济的调节能力，从而致使中央控制权的下降，破坏了国家政府在公民心目中的权威性，最终导致政府在实质上将不再能掌舵了。
4 结语
纵观新公共管理的理论与实践，不难看出，“新公共管理"作为一种正在成长着的公共管理新理论及实践模式，是当代社会改革的产物，与当代人类社会由工业社会向后工业社会的转变，与全球化、信息化和市场化时代的来临密切相关。“新公共管理”改变了传统公共行政学的研究范围、主题、方法、学科结构、理论基础和实践模式，日益成为当代西方公共部门管理实践在理论上的总结，反过来又成为公共部门管理改革实践的指导思想。
公共管理的主要理论篇2
关键词：后新公共管理；政府；改革；创新
中图分类号：C931 文献标识码：A 文章编号：1008-7508（2016）06-0140-03
对于公共管理的研究历来就没有间断过，国外西方国家的学者在不同的时代背景下，对公共管理提出了不同的论述和看法，由20世纪70年代的新公共管理运动到现今的21世纪新时代，涌现出了对于新公共管理运动的反思和声音，它突破了新公共管理运动的理论基础，汲取了公共价值理论、协同理论、网络化治理理论、整体政府理论，具有其核心的理念和价值观，并借助现代信息技术等手段，对新公共管理的实践进行了三个方面的突破和修正，实现了现代意义下的跨越和创新。本文主要探讨后新公共管理在继新公共管理之后的突破与创新，在阐述其核心价值观的基础上，进行突破和创新。
一、后新公共管理运动兴起的缘由及成因分析
在20世纪70年代，不同寻常的公共行政改革正在由英国不断蔓延，这即是新公共管理运动，它是在特定的国际竞争加剧的背景下，西方国家为了摆脱财政困境，提高政府工作效率而兴起的政府变革运动。他们向私营企业学习管理经验，对行政组织进行了不同程度的解构和重组，通过精简、专业、竞争型的行政系统完成了企业型政府的重塑。然而，新公共管理运动的核心主题，即：分权、竞争、激励却在变革的进程中带来了意料不到的政策灾难。于是，许多质疑和批评的声音纷至沓来，指出新公共管理运动的本质是一种市场教条主义，它只关注结果，而忽略了公共服务过程，使其脱离了广义上的社会、政治、文化大环境，由此，新公共管理运动开始沉寂，代之而起的是后新公共管理价值及理念，它在某种程度上是新公共管理运动的修订和再创。后新公共管理的兴起，除了新公共管理的严重问题之外，还有其他的原因：
1、风险社会的来临
现代社会所面临的风险由以往的自然风险演变为人类社会的不确定性带来的风险，而这种风险日趋制度化。
2、信息技术的发展
电子计算机技术和网络技术的进步，极大地推动了人类社会的发展，也带来了新的政治管理手段，如：电子政务、数字化政府等。
二、后新公共管理运动的核心理论阐述
政府重大的变革性运动仅有现实的呼唤是远远不够的，它还必须有坚强的理论作为其基石，相较于新公共管理运动而言，它汲取了一些主要流派的理论，其中，起支撑作用的核心理论包括：
1、公共价值管理理论
这一理论在不同的学者眼中具有不同的含义，但是学者们普遍认为公共价值是一个多维度的建构而存在，它是指对民众所具有的效用。他们认为，政府公共行政者的重要活动内容即是对公共价值的创造，与新公共管理相比，它不局限于政治，而是对整个管理的调整，具有关键的三个元素：一是服务的价值；二是产出的价值；三是信任与合法性。公共价值管理理论奠定了后新公共管理的重要理论基础，为政府行为提供了一个全新的视角，具有创新的实践意义：首先，扭转了政府公共管理的行政思路。在后新公共管理的公共价值理论下，政府行政者不必像新公共管理行政那样致力于具体的执行事务，而是要在政府行政过程中，根据环境的发展变化，定义和创造公共价值，要用战略的眼光确定“怎样做才是有价值的”，要注重自己行动的有效性和秩序性，成为公共管理行政内容和方式的创新者。其次，审视政治在公共管理过程中的创新评估。在新公共管理运动中，对于政治与行政都是二分的概念，政治被规避和限制在一定的范围内不能逾越。而在后新公共管理的研究学者认为，政治正适合于当今充满不确定和不可预知的时代，它可以通过其有效的社会调解机制，应对公共价值创造中的各种应急变化。再次，有效地缓解了民主和效率之间的矛盾。在新公共管理运动中，民主是用政治的方式来加以解决，这必然与行政效率相矛盾。而后新公共管理的公共价值理论则融合了民主与效率，极大的超越了传统的政治民主概念，因为后新公共管理的公共价值理论认为，行政分配效率和技术效率都需要注入民主的意愿，在公共管理过程中，行政者需要与公众共同磋商，在对话和探讨的过程中使得效率与民主达成了合作伙伴关系，较好地调和了矛盾。
2、协同理论
在协同理论的观点之下，它被认为能导致整体价值大于各独立组分的简单总和，协同理论基于三论：系统论、信息论、控制论，它重点研究如何将低层次的混沌状态整合进入高层次的有序状态。在后新公共管理之中，它强调政府在国家治理活动中的整体性和效率，这是对新公共管理运动的又一次跨越，是对新公共管理运动中政府行为碎片化倾向的一种克服。
3、网络化公共管理治理理论
网络化治理不仅局限于理论，更为许多欧洲国家所实践，并被普遍认为是在复杂、碎片化、剧烈变动社会中的有效治理机制。它不同于新公共管理运动中的市场治理机制，它是建立在水平的、多方主体的网络关系之上，可以进行自我协调和平衡，通过网络的互动与协作，参与治理的各主体之间产生了信任和社会资本，从新公共管理运动的有限资源开放到后新公共管理的网络信息充分共享，有利于重构“公共道德”和凝聚性文化，可以产生正和博弈的结果，成为解决问题的有效手段。
4、整体政府理论（又称整体性治理理论）
这一理论是针对新公共管理运动中的政府功能碎片化和分裂的状态而产生的，认为新公共管理运动中所产生的严重问题，如：机构各自为政、协调无能、冲突加剧等，都必须通过整体性治理予以解决。这是一种新的思路，是一种新型的社会公共治理模式，它有助于汲取公共资源，有效地将各功能实现整合，完成效能和效率化的公共管理治理效果。
5、无缝隙政府治理理论
这一理论的观点认为，在这个理论支持下，政府需要打破内部条块分割，通过内部资源的整合，消弭不同层级和机构之间的壁垒，对原有的官僚组织结构体系进行重构，通过纵横向维度的不同联合而减少中间管理层级，从而直接供给公共管理服务，化解推诿、互为肘挈等不良现象。
三、后新公共管理的超越创新
后新公共管理源于新公共管理运动，但是具有重大的理论创新，并在以下各方面有不同程度的超越：
1、核心价值理论的超越与重塑
新公共管理运动建立于经济学和管理学的理论之上，后新公共管理对此持评判的态度，它认为经济学是一门有缺憾的社会学科，不适于应用到公共管理部门，而且经济学和管理学的人性预设有一定的狭隘含义，不利于研究人性的复杂性。因而，从本质上，新公共管理运动存在的理论基础将效率优先，其他公共管理价值如：公平、正义、参与等便除出了议程之外，后新公共管理理论则汲取了众多理论之精华，摈弃了原有的价值理念，超越了新公共管理的效率价值理念，以公共价值管理理论为主要的基础，强调政府行政行为的公共责任、代表性回应和民众意愿导向等民主内涵，从效率和民主两个维度进行了超越。
2、权力适度集中的超越与重构
受国际竞争等因素影响，新公共管理运动变革的重要举措是以市场化、责任化为导向，将政府权力实行分权，这种分权化改革尽管带来较大的机构管理效益提升，却导致了政治权力的削弱和政治控制的弱化。后新公共管理延缓分权化趋势，主张中央政府的适度集权，通过更多的政治控制实施统一决策，在加强对公共管理部门、私人部门和社会民众之间的协同上，完成公共管理整体化部署。后新公共管理对于政治权力的重新调整并不是为官僚制张本，也并没有消除组织层级制度，而是寻求政府之间组织权力的某种平衡，目的是对新公共管理运动中的分权化趋势进行修正和扭转，使中央政府和其他组织层级重新达成一种平衡状态。其重点是：（1）要强化法律制度的保障性作用。通过法律制度的规范性保障，规范并确定中央和下级层级之间的权力配置。（2）强化政治机构对权力的监督。由于权力配置在失衡的状态下难于控制，因而，要强化中央政治机构对下属层级的监督机制，在尽量少的直接干预下确保下属层级的公共管理服务事务。（3）要完善相关权力配置的系统性建设。公共管理运动的变革是一项复杂而系统化的工程，必须要有相应的配套措施作保障，形成一套系统化的建设。
3、层级结构的重组式跨越
在新公共管理运动中，政府公共管理行政行为处于碎片化倾向，这种“部门优化主义”的严重的条块分割，已经严重影响到了公共管理服务。后新公共管理意识到组织机构的功能化、分布化是不可回避的现实，因此，基于无缝隙政府理论的观点，后新公共管理尝试运用组织之间的协作与整合，以克服和解决机构裂化和公共管理服务碎片化的问题，它倡导新型的网络结构和协作机制，在对政府自身的功能定位前提下，提升不同组织机构和部门的协作水平和整合功能。对于层级结构的重组，其突破式的跨越在于：（1）组织内部的协作。注重建设柔性的内部组织文化，在信息共享机制的前提下，整合价值观念，构建新型的协作机制加以实现。（2）组织外部的协作与整合。它是一种跨组织之间的新型协同，表现在对公共管理事务决策权力的共享、多方参与联队等。（3）新型的责任机制和激励机制。在后新公共管理服务实践中，力求避免机构的责任机制模糊状态，提倡目标分享、责任绩效评估等。（4）注重民众参与的提供服务方式。在新型的网络信息时代里，后新公共管理必然要以公众关注的焦点为中心，联合民众参与服务界面。
四、结束语
继新公共管理运动之后出现了后新公共管理，我们且不说后新公共管理是否为新公共管理运动的终结，但是，这里，不可否认的是，后新公共管理是基于更好地为民众提供公共管理服务的理念，对新公共管理运动提出了修正和克服，在一定程度上是一种创新和跨越，使新公共管理运动中存在的严重问题加以缓解和解决，在整体的、协同式的、多元化的国家治理中，以网络治理为核心，实现公共管理服务的价值。
参考文献：
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公共管理的主要理论篇3
关键词:后新公共管理;政府;改革;创新
中图分类号:C931 文献标识码:A 文章编号:1008-7508(2016)06-0140-03
对于公共管理的研究历来就没有间断过,国外西方国家的学者在不同的时代背景下,对公共管理提出了不同的论述和看法,由20世纪70年代的新公共管理运动到现今的21世纪新时代,涌现出了对于新公共管理运动的反思和声音,它突破了新公共管理运动的理论基础,汲取了公共价值理论、协同理论、网络化治理理论、整体政府理论,具有其核心的理念和价值观,并借助现代信息技术等手段,对新公共管理的实践进行了三个方面的突破和修正,实现了现代意义下的跨越和创新。本文主要探讨后新公共管理在继新公共管理之后的突破与创新,在阐述其核心价值观的基础上,进行突破和创新。
一、后新公共管理运动兴起的缘由及成因分析
在20世纪70年代,不同寻常的公共行政改革正在由英国不断蔓延,这即是新公共管理运动,它是在特定的国际竞争加剧的背景下,西方国家为了摆脱财政困境,提高政府工作效率而兴起的政府变革运动。他们向私营企业学习管理经验,对行政组织进行了不同程度的解构和重组,通过精简、专业、竞争型的行政系统完成了企业型政府的重塑。然而,新公共管理运动的核心主题,即:分权、竞争、激励却在变革的进程中带来了意料不到的政策灾难。于是,许多质疑和批评的声音纷至沓来,指出新公共管理运动的本质是一种市场教条主义,它只关注结果,而忽略了公共服务过程,使其脱离了广义上的社会、政治、文化大环境,由此,新公共管理运动开始沉寂,代之而起的是后新公共管理价值及理念,它在某种程度上是新公共管理运动的修订和再创。后新公共管理的兴起,除了新公共管理的严重问题之外,还有其他的原因:
1、风险社会的来临
现代社会所面临的风险由以往的自然风险演变为人类社会的不确定性带来的风险,而这种风险日趋制度化。
2、信息技术的发展
电子计算机技术和网络技术的进步,极大地推动了人类社会的发展,也带来了新的政治管理手段,如:电子政务、数字化政府等。
二、后新公共管理运动的核心理论阐述
政府重大的变革性运动仅有现实的呼唤是远远不够的,它还必须有坚强的理论作为其基石,相较于新公共管理运动而言,它汲取了一些主要流派的理论,其中,起支撑作用的核心理论包括:
1、公共价值管理理论
这一理论在不同的学者眼中具有不同的含义,但是学者们普遍认为公共价值是一个多维度的建构而存在,它是指对民众所具有的效用。他们认为,政府公共行政者的重要活动内容即是对公共价值的创造,与新公共管理相比,它不局限于政治,而是对整个管理的调整,具有关键的三个元素:一是服务的价值;二是产出的价值;三是信任与合法性。公共价值管理理论奠定了后新公共管理的重要理论基础,为政府行为提供了一个全新的视角,具有创新的实践意义:首先,扭转了政府公共管理的行政思路。在后新公共管理的公共价值理论下,政府行政者不必像新公共管理行政那样致力于具体的执行事务,而是要在政府行政过程中,根据环境的发展变化,定义和创造公共价值,要用战略的眼光确定“怎样做才是有价值的”,要注重自己行动的有效性和秩序性,成为公共管理行政内容和方式的创新者。其次,审视政治在公共管理过程中的创新评估。在新公共管理运动中,对于政治与行政都是二分的概念,政治被规避和限制在一定的范围内不能逾越。而在后新公共管理的研究学者认为,政治正适合于当今充满不确定和不可预知的时代,它可以通过其有效的社会调解机制,应对公共价值创造中的各种应急变化。再次,有效地缓解了民主和效率之间的矛盾。在新公共管理运动中,民主是用政治的方式来加以解决,这必然与行政效率相矛盾。而后新公共管理的公共价值理论则融合了民主与效率,极大的超越了传统的政治民主概念,因为后新公共管理的公共价值理论认为,行政分配效率和技术效率都需要注入民主的意愿,在公共管理过程中,行政者需要与公众共同磋商,在对话和探讨的过程中使得效率与民主达成了合作伙伴关系,较好地调和了矛盾。
2、协同理论
在协同理论的观点之下,它被认为能导致整体价值大于各独立组分的简单总和,协同理论基于三论:系统论、信息论、控制论,它重点研究如何将低层次的混沌状态整合进入高层次的有序状态。在后新公共管理之中,它强调政府在国家治理活动中的整体性和效率,这是对新公共管理运动的又一次跨越,是对新公共管理运动中政府行为碎片化倾向的一种克服。
3、网络化公共管理治理理论
网络化治理不仅局限于理论,更为许多欧洲国家所实践,并被普遍认为是在复杂、碎片化、剧烈变动社会中的有效治理机制。它不同于新公共管理运动中的市场治理机制,它是建立在水平的、多方主体的网络关系之上,可以进行自我协调和平衡,通过网络的互动与协作,参与治理的各主体之间产生了信任和社会资本,从新公共管理运动的有限资源开放到后新公共管理的网络信息充分共享,有利于重构“公共道德”和凝聚性文化,可以产生正和博弈的结果,成为解决问题的有效手段。
4、整体政府理论(又称整体性治理理论)
这一理论是针对新公共管理运动中的政府功能碎片化和分裂的状态而产生的,认为新公共管理运动中所产生的严重问题,如:机构各自为政、协调无能、冲突加剧等,都必须通过整体性治理予以解决。这是一种新的思路,是一种新型的社会公共治理模式,它有助于汲取公共资源,有效地将各功能实现整合,完成效能和效率化的公共管理治理效果。
5、无缝隙政府治理理论
这一理论的观点认为,在这个理论支持下,政府需要打破内部条块分割,通过内部资源的整合,消弭不同层级和机构之间的壁垒,对原有的官僚组织结构体系进行重构,通过纵横向维度的不同联合而减少中间管理层级,从而直接供给公共管理服务,化解推诿、互为肘挈等不良现象。
三、后新公共管理的超越创新
后新公共管理源于新公共管理运动,但是具有重大的理论创新,并在以下各方面有不同程度的超越:
1、核心价值理论的超越与重塑
新公共管理运动建立于经济学和管理学的理论之上,后新
公共管理对此持评判的态度,它认为经济学是一门有缺憾的社会学科,不适于应用到公共管理部门,而且经济学和管理学的人性预设有一定的狭隘含义,不利于研究人性的复杂性。因而,从本质上,新公共管理运动存在的理论基础将效率优先,其他公共管理价值如:公平、正义、参与等便除出了议程之外,后新公共管理理论则汲取了众多理论之精华,摈弃了原有的价值理念,超越了新公共管理的效率价值理念,以公共价值管理理论为主要的基础,强调政府行政行为的公共责任、代表性回应和民众意愿导向等民主内涵,从效率和民主两个维度进行了超越。 2、权力适度集中的超越与重构
受国际竞争等因素影响,新公共管理运动变革的重要举措是以市场化、责任化为导向,将政府权力实行分权,这种分权化改革尽管带来较大的机构管理效益提升,却导致了政治权力的削弱和政治控制的弱化。后新公共管理延缓分权化趋势,主张中央政府的适度集权,通过更多的政治控制实施统一决策,在加强对公共管理部门、私人部门和社会民众之间的协同上,完成公共管理整体化部署。后新公共管理对于政治权力的重新调整并不是为官僚制张本,也并没有消除组织层级制度,而是寻求政府之间组织权力的某种平衡,目的是对新公共管理运动中的分权化趋势进行修正和扭转,使中央政府和其他组织层级重新达成一种平衡状态。其重点是:(1)要强化法律制度的保障性作用。通过法律制度的规范性保障,规范并确定中央和下级层级之间的权力配置。(2)强化政治机构对权力的监督。由于权力配置在失衡的状态下难于控制,因而,要强化中央政治机构对下属层级的监督机制,在尽量少的直接干预下确保下属层级的公共管理服务事务。(3)要完善相关权力配置的系统性建设。公共管理运动的变革是一项复杂而系统化的工程,必须要有相应的配套措施作保障,形成一套系统化的建设。
3、层级结构的重组式跨越
在新公共管理运动中,政府公共管理行政行为处于碎片化倾向,这种“部门优化主义”的严重的条块分割,已经严重影响到了公共管理服务。后新公共管理意识到组织机构的功能化、分布化是不可回避的现实,因此,基于无缝隙政府理论的观点,后新公共管理尝试运用组织之间的协作与整合,以克服和解决机构裂化和公共管理服务碎片化的问题,它倡导新型的网络结构和协作机制,在对政府自身的功能定位前提下,提升不同组织机构和部门的协作水平和整合功能。对于层级结构的重组,其突破式的跨越在于:(1)组织内部的协作。注重建设柔性的内部组织文化,在信息共享机制的前提下,整合价值观念,构建新型的协作机制加以实现。(2)组织外部的协作与整合。它是一种跨组织之间的新型协同,表现在对公共管理事务决策权力的共享、多方参与联队等。(3)新型的责任机制和激励机制。在后新公共管理服务实践中,力求避免机构的责任机制模糊状态,提倡目标分享、责任绩效评估等。(4)注重民众参与的提供服务方式。在新型的网络信息时代里,后新公共管理必然要以公众关注的焦点为中心,联合民众参与服务界面。
四、结束语
公共管理的主要理论篇4
公共管理，译自英文“Public Administration”，因而，有的学者也将其译为公共行政、行政管理等。自1887年美国学者威尔逊发表文章《行政管理学之研究》一文，主张政治与行政分离以来，公共行政作为一门独立的学科，获得了快速而长远的发展。公共管理是公共行政的一个分支学科。1991年在美国举行的公共管理学术研讨会是其产生的标志。自此之后，公共管理学、公共行政、公共政策分析其同组成了公共部门管理研究的三大方向。
王乐夫等人认为：公共管理学是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。在某种程度和范围内，公共管理与公共行政可以互相替代，但公共管理并不能替代公共行政的全部[1]。公共管理学研究的核心关系主要有三对：公平与效率、政府与市场、政府与社会。其中，公平与效率是政府处理自身与市场、社会关系的前提，是三对关系的核心。
一、相关概念
(一)钟摆效应
钟摆，原指时钟机械的一个部分，通过左右摇摆产生动力以转动齿轮，进而使指针匀速转动以指示时间。后来，学者将这种现象运用到政治学研究领域，用以解释某一阵营在一次选举中获胜后，会因为选民不想一党独大的心理，而使得该阵营在下次选举中容易失败的政治现象，即钟摆效应(Pendulum Effect)。在公共管理学中，同样存在以“公平”与“效率”为两端的钟摆效应，“公平至上”还是“效率至上”的问题总会在一定的时间内被反复讨论，并各占上风。
(二)公平与效率
对于公平，较一致的观点是将其视为一种价值判断和行为规范，在这种价值判断及行为规范下，公民基本上能够实现权利、义务、经济、机会等各方面的一个相对均衡。因此，公平不是绝对的平均、平等，而是一个相对的概念。在某些方面公平还可以理解为是一种心理感知，很难被量化。
效率，属经济学范畴，是指资源的有效使用与有效配置。效率可从宏观及微观两个方面去理解。宏观的效率是指整个社会的资源是否得到了合理配置、有效利用，社会财富是否因此而得到增加;微观的效率则是指生产要素的投入与产出比例。在很大程度上，效率是可以被量化的。
公平与效率，二者相辅相承，既对立又统一。公平需要效率来保障，而效率则需要公平来体现。但同时，公平与效率又难以共存在。就公共管理而言，没有绝对的公平，也没有绝对的效率。因而，公共管理的目标总是在公平与效率之间徘徊。也因此，公平与效率的关系也成为公共管理学所要研究的核心关系。
二、公共管理理论发展过程中公平与效率的钟摆效应
自1887年美国学者威尔逊发表文章《行政管理学之研究》一文，标志着公共行政或公共管理作为一门独立的学科开始发展以来，公共管理理论对于公平或效率至上的讨论大致可以分为四个阶段：第一个阶段为传统公共行政理论阶段。这个阶段主张政府工作的科学管理，提倡效率;第二个阶段为新公共行政理论阶段。这一阶段主张政府的职能在于社会职能，强调公平;第三个阶段为新公共管理理论阶段。这一阶段主张发挥市场的作用及政府优化，强调效率;第四个阶段则是新公共服务理论阶段。这一阶段的主张再次回到公平。由此可见，公共管理理论关于公平与效率的讨论大致经历了“效率—公平—效率—公平”的过程，并将公平这一主张延续至今。
(一)传统公共行政理论
传统公共行政理论强调行政的独立性，追求行政的有效性。其代表人物为威尔逊、韦伯和泰勒。
威尔逊提出了政治—行政二分的观点。他将政治与行政割裂开来，认为政治的重点在决策，而行政则是执行，行政可以独立于政治之外。这一主张为公共行政学的建立提供了必要性。韦伯的学说为公共行政学的创立提供了理论框架。他认为，任何一种组织都是以某种形式的权威作为基础的，且其组织成员之间存在着下级服从上级的合法性。因而，官僚制是实施统治是合理的形式。科学管理之父泰勒提出的科学管理理论，则为公共行政科学化、技术化的发展起到了推动作用。
三人的理论学说共同推动着公共行政学作为一门独立的学科发展，并使得公共行政开始着力于专业化、普遍化的管理原则和管理方法的研究，且将研究重点放在了管理的标准化、程序化及权力的合法化。这些研究或主张最终都使得公共行政往效率的目标前进。
传统公共行政理论虽然在推动管理科学化、权力合法化方面作出了较多的贡献，但在老问题还未解决新问题又不断出现的社会局面下，则显得无能为力。在民众对政府的质疑声中，新公共行政理论提出了政府应承担社会责任，政府进行公共管理的目标应是公平。
(二)新公共行政理论
新公共行政理论的代表人物以美国行政学家沃多克、弗雷德里克森等人为主。
1968年9月，在锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心举行的以寻求公共行政发展方向为主题的研讨会，标志着新公共行政理论的开端。弗雷德里克森的《走向一种新的公共行政学》一文及其著作《新公共行政学》，以及新公共行政理论代表著作《公共行政的精神》等，集中体现了新公共行政理论的观点。
新公共行政理论认为传统公共行政理论过多地强调权威与效率，没有承担起社会责任，也没有对公民需求加以考虑，于是造成了政府与公民之间的对立。鉴于此，新公共行政理论强调公平与民主，认为政府在追求效率的同时，应对公众负责，应考虑公民的需要，并以承担社会责任、实现公平为最终目标。基于此，新公共行政理论主张行政机构应进行相应的变革，建立一种有回应性、参与性的民主行政机构。
与传统公共行政理论最大的区别在于，新公共行政理论更注重“公共”二字，其对社会公平、政府社会责任、民主行政等价值的追求，使得公共行政学研究的范围扩大、内容增多，极大地推动了公共行政学的发展。遗憾的是，新公共行政学并没有在公共行政学研究的进程中成为主导范式。一是由于其自身缺乏概念和理论上的连贯性;二是由于其倡导的社会公平、社会责任等，过于理想化。但在后续的研究中，其对“公平”的追求仍为新公共管理理论、新公共服务理论等提供了可借鉴之处。
(三)新公共管理理论
以管理至上的“新公共管理”学说是近现代以来指导欧、美地区政府改革的重要思想。新公共管理理论以奥斯本、盖布勒等人为代表，在其著作《改革政府——企业家精神如何改革着公共部门》一书中，详细的阐述了新公共管理理论的观点与主张。
新公共管理理论，常与“企业化政府”、“后官僚体制模式”、“以市场为导向的公共行政”等词、句紧密相联，可见其主张、学说与市场紧密相联。但与公共选择理论关注政府与市场、社会的关系，主张以减少政府干预、发挥市场作用来解决问题的观点不同的是，新公共管理理论关注的重点仍是政府公共部门的内部。该理论主张通过市场机制来完善公共组织部门的管理。管理的自由化和市场化是新公共管理蕴涵的两大基本理念。管理的自由化要求公共组织减少烦琐、不必要的规定、约束和制约，让管理者来管理;管理的市场化要求公共组织引进竞争机制以提高工作效率，并借鉴市场化的管理手段优化公共组织的管理。新公共管理理论的主张，具体表现在十个方面：
第一，起催化作用的政府：掌舵而不是划桨;
第二，社会拥有的政府：授权而不是服务;
第三，竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去;
第四，有使命感的政府：改变照章办事的组织;
第五，讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款;
第六，受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要;
第七，有事业心的政府：有收益而不是浪费;
第八，有预见的政府：预防而不是治疗;
第九，分权的政府：从等级制到参与和协作;
第十，以市场为导向的政府：通过市场力量进行改革。
新公共管理理论是学者们根据欧、美等地进行政府改革的实践，总结其经验而形成的思想。它将政府从公共服务提供者的角色中解放出来，转而担任公共服务促进者、购买者、参与者或监督者等多种角色，在大大提高了政府提供公共服务的效率的同时，对缓解政府财政危机也起到了很大作用。因而，新公共管理理论对欧、美等地的政府改革产生了重要的影响，甚至延续至今。
但新公共管理理论仍遭到较多的争议，尤其是其引入竞争机制的观念使得较多的学者认为这会对社会公平、正义等带来损伤。而在众多的批评声中，主张在以公民为中心的治理系统中重新定义政府角色的新公共服务理论开始占据有利地位。
(四)新公共服务理论
新公共服务理论是在对新公共管理理论反思的基础上形成的，其代表人物以罗伯特·登哈特夫妇等人为主。新公共服务理论认为，公共管理者在进行公共事务管理及执行公共政策的过程中，所应承担的职责既非划桨也非掌舵，而是建立一些具有整合力、回应力的机构，以向公民提供服务及放权为主要工作职责。其主要观点集中在七个方面：
第一，政府的职能是服务而不是掌舵;
第二，公共利益是目标而非副产品;
第三，在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性;
第四，为公民服务，而不是为顾客服务;
第五，责任并不简单;
第六，重视人，而不只是重视生产率;
第七，公民权和公共服务比企业家精神更重要。
新公共服务理论是建立在对新公共管理理论反思和批判的基础上，它虽然对新公共管理理论的内容进行了批评，但同时也保留了其优秀的部分。新公共服务理论承认新公共管理理论在政府改革方面所存在的重要意义，但同时，它又对新公共管理理论所存在的不足进行了补充、修正。新公共服务将公民参与、公共利益等纳入公共管理的范围，并对政府的角色给予了重新的定义，将政府定位于战略管理的地位，从而拓宽了公共管理的深度和广度，并将政府从细琐的事务中解放出来，对公共管理进行宏观规划，使公共服务的提供更具合理性、有效性，更贴近公民的需求，更接近“公平”这一最终目标。可以说在某种程度上，新公共服务理论在考虑公平的同时，对于效率同样给予的重视。
三、结论
关于“效率至上”还是“公平至上”，在各个历史阶段的各个理论，均给出了相应的答案。我们也可以看出，不论是“效率至上”还是“公平至上”，总会随着经济社会的变化，政府职能的重新定义而有所改变，就如同钟摆一样，来回摆动。但与此，我们也可以发现，不同理论的学者们虽然在公平与效率的重视程度上有所侧重，但如何兼顾两者则是学者们更加热衷的话题。如新公共服务理论虽然不赞成新公共管理理论注重效率的观点，但它在自己的理论观点中，仍肯定了效率的作用，并考虑将效率与公平结合，以实现公共管理的最佳状态。
相信在今后的讨论，是“效率至上”还是“公平至上”仍将是公共管理学者讨论的热点话题，但如何将二者结合、兼顾，想必是公共管理学更加热门的话题。就如同钟摆一样，在来回摆动之后，终会归于平静。
公共管理的主要理论篇5
关键词：新公共管理；新公共服务；服务行政；高校行政管理
中图分类号：G647 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2015）06-0019-02
高校行政管理是高校凭借一定的机制和体制，通过有计划地组织实施，调动学校的各种资源，有效完成各种工作任务，实现预定目标的活动。随着我国高等教育事业的快速发展，高校规模日益扩大，师生数量激增，高校与政府、高校与社会的交互活动日益频繁，高等教育逐步进入社会化、大众化阶段。而传统高校行政管理模式的弊端却日益凸显，管理理念落后、管理体制不合理、管理制度不健全，这些都阻碍了我国高等教育的健康发展，亟须改革创新。
对于这种状况，有学者提出高校要建立服务型行政管理。因为高校服务型行政管理不仅契合了当前我国大力建设服务型政府的社会大环境，而且与我国《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》中大学体制改革的目标相吻合。高校本质上是以文化性、学术性为标志的社会组织，因此高校的行政管理理念和管理制度必然受到整个社会管理思想的深刻影响，而在当代社会公共管理领域中，新公共管理理论、新公共服务理论和服务行政理论影响最为深远，它们也构成了我国高校建设服务型行政管理的理论基础。
一、新公共管理理论与高校行政管理
20世纪六七十年代，西方发达国家社会经济发展普遍陷入困境，公共行政机构庞大臃肿、效率低下，公众对政府不满情绪高涨。在这样的背景下，英美两国政府率先展开了一场公共行政改革运动。西方学者在总结这场改革实践的基础上发展出不同方向的管理理论，被统称为新公共管理理论，其中具代表性的有：
1.小政府理论。这一理论的主要代表人物是弗里德曼和哈耶克，他们认为政府在社会公共管理活动中要尽可能少地干预市场，政府的主要职能只是为社会公众提供市场提供不了的公共服务和产品。
2.“流程再造”理论。这一理论由哈默和钱皮提出，它源于企业经营管理理论和方法。流程再造理论认为企业要适应日益激烈的市场竞争，必须要围绕顾客的需求对现有业务流程进行重新思考和改革，使企业在成本、质量、服务、效率方面得到大的提升。后来这一理论被逐步引入到社会公共管理和政府行政管理中，用来改造传统力量强大的官僚制体系。
3.“重塑政府”理论。该理论的代表人物是奥斯本和盖布勒，他们在《改革政府――企业精神如何改革着公营部门》一书中全面阐述了这一理论。奥斯本和盖布勒认为要解决当前政府部门的弊端，就要重新定位政府职能，用企业家精神去重塑一个“企业化政府”，用企业经营管理的成功方法指导政府机构的运行，提高政府部门工作效率。该理论的核心要素是以顾客为中心，强调政府部门应对他们的顾客――社会公众负责，聆听他们的呼声，并把社会资源放在顾客手里让他们挑选。
上述不同的管理理论虽然侧重点不同，但是他们“共同的主题就是对市场机制和市场术语的运用”[1]。从源头上讲，新公共管理理论就是将企业管理的一些原理、技术和方法应用于公共管理部门，通过引进私营部门成功的市场经验，实现在公共部门的良好管理。在新公共管理理论中，“公共管理者集中地关注责任和高绩效，试图重构官僚机构、重新界定组织使命、使机构程序合理化并分散决策权”[2]，可见，新公共管理理论的根本价值取向在于效益和效率。
随着我国高校办学规模的不断扩大、办学层次的不断提升、办学水平的不断提高以及内部管理体制改革的不断深化，行政管理的地位和作用更加突出，工作任务日渐繁重和复杂。但是，由于历史和现实的原因，我国高校行政管理理念和管理方式与高校的教学科研机构属性不相适应，对外屈从政府和社会压力，不能维护高校自主办学和学术自由，对内干预学术事务、侵犯学术权力，行政管理的低效率越来越成为高校发展的阻碍。因此，亟须要对当前高校管理进行改革，寻找一种新的管理模式以适应高校的快速发展。而新公共管理理论在管理效益和效率上的价值取向正可以为此提供理论支撑。
二、新公共服务理论与高校行政管理
新公共服务理论是欧美一些公共管理学者在对新公共管理理论进行反思和批判基础上建立的一种新的公共管理理论。这一理论代表人物是罗伯特・B・丹哈特和珍妮特・V・丹哈特，他们在《新公共服务：服务而非掌舵》一书中对新公共服务理论进行了系统阐述，提出了新公共服务的七大原则：服务而非掌舵；公共利益是目标而非副产品；战略地思考，民主地行动；服务于公民而非顾客；责任并不是单一的；重视人而不是生产率；超越企业家身份，重视公民权和公共事务。[3]新公共服务理论认为，公共管理者在管理公共组织和实施公共政策时要把重点放在如何为公众服务上，而不是依仗手中的权力为政府航船掌舵和划桨；要向公众放权，由公众来决定航船的方向；公共管理者的职责只是建立具有高度响应力和高效执行力的行政机构来为公众服务。
新公共服务理论是在对新公共管理理论批判继承的基础上发展而来的，它肯定了新公共管理理论对推动当代公共管理实践活动的积极意义，同时摒弃了作为新公共管理理论核心的“企业家政府理论”。新公共服务理论关注的重点在于民主价值和公共利益，主张把效率和生产力置于民主、社区、公共利益等更广泛的框架体系中，力求建立一种以公共协商对话和公共利益为基础的公共服务行政。可见，“新公共服务理论的价值取向是民主，高度重视公民权利、公民意识、公民身份和公民价值，追求最大程度的公平、民主和公共利益的最大化。”[4]
新公共服务理论的核心就是把民主、公平和公正看作是公共行政的首要价值取向，把公共利益的获取放在首位，并时刻强调行政部门的服务性。根据这一理论，高校行政管理就是要建立以服务为核心的行政管理模式，把为师生服务作为高校行政管理部门的根本宗旨，把为师生服务作为学校管理的出发点和归宿。在具体的管理实践中，高校的管理部门应倡导实践民主、公平、公正的价值观念，努力使行政管理者、教师、学生之间形成一种互相尊重、彼此平等的和谐关系，要充分考虑并积极维护师生员工的合法权益，尊重他们的意愿，努力使全体师生平等地享有学校的发展成果。
三、服务行政理论与高校行政管理
“服务行政”概念来源于“公共服务”，1913年，法国著名法学家莱昂・狄骥在《公法的变迁》一书中，最早论述了“公共服务”的概念和意义。1938年，德国行政法学家厄斯特・福斯多夫在其代表作《当成是服务主体的行政》一文中，第一次明确提出了“服务行政”概念。20世纪90年代中期，我国学者开始了“服务行政”理论的系统探讨研究，“服务行政概念逐步被引入到行政模式的构建中来，成为直接思考行政改革目标模式的理论探索”。[5]
服务行政理论涵盖有多个方面的内容，我国学者普遍认为为人民服务、促进人的全面发展是服务行政最根本的主题。在服务行政模式中，“为人民服务的宗旨不仅是一种行政观念，而且是通过立法的形式被确定下来的一种制度”；[6]服务成为了“一种基本理念和价值追求，政府定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨”；[7]“政府以人的全面发展为目标，就可以实现对个体目标和社会整体目标的系统整合”。[8]
服务行政促进人的全面发展这一主题，与我国高等教育目的是一致的。教育理论家阿弗烈・诺夫・怀海德（英）在《教育的目的》一书中指出：学生是有血有肉的人，教育的目的是为了激发和引导他们的自我发展之路。我国《高等教育法》规定：高等教育必须贯彻国家的教育方针，为社会主义现代化建设服务，与生产劳动相结合，使受教育者成为德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。《高等教育专题规划》中也明确：高等教育坚持育人为本，把促进学生健康成长作为高等学校一切工作的出发点和落脚点，把促进人的全面发展和适应社会需要作为衡量人才培养水平的根本标准。当然，这种一致性需要一套科学的行政运行机制做保障，这是高等教育理论研究者与实践管理者所面对和要解决的重要课题。
四、结论
上述三个理论从不同侧面为高校服务型行政管理建设奠定了理论基础，也可以说我国高校建立服务型行政管理模式是有深刻理论根源的。长期以来，我国高校实行的是政府出资、国家办学、统一领导、分级管理的行政管理体系，高校内部管理模式与政府机构十分趋同。但是高校建立服务型行政管理并不是对服务型政府理念的盲从，高校行政管理本质上是一种特定类型的公共行政管理，它的特殊性在于其教学、科研的学术组织特性。高校服务型行政管理是高校行政管理部门在服务理念指导下，通过建立科学的组织结构、完善的服务制度和手段为师生员工提供优质高效服务的一种行政管理模式，这种管理模式以师生员工的利益需求为导向，遵循民主开放、以人为本原则，最终目的是实现师生员工与高校自身共同和谐发展。我国高校建立服务型行政管理对于促进高校管理体制创新、推动我国现代大学制度建立乃至促进我国高等教育健康快速发展都有重要意义。
参考文献：
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公共管理的主要理论篇6
进入20世纪70年代，西方发达国家在经历了一个快速发展期后，开始陷入经济滞胀阶段。在福利国家理念的推动下，政府职能不断扩大，机构臃肿，效率低下。与此同时，经济衰退，政府财政压力空前明显，民众的不满程度越来越严重。几乎同一时期，科技革命和全球化浪潮席卷整个世界，特别是信息技术的影响，政府面临的外部环境更加复杂，公共事务的多样性以及政府不可治理性的加剧，以韦伯官僚制思想为基础的传统行政管理体制越来越难以适应时代的需要。在如此紧迫的形势之下，西方国家纷纷进行改革，掀起了一场声势浩大的公共行政改革运动，随即蔓延至整个世界，后称为新公共管理理论运动。
新公共管理理论在风靡西方国家之时，就遭遇了多方面的责难与批评。基于对新公共管理理论的反思，美国著名行政学家登哈特夫妇提出了新公共服务理论。新公共服务理论不是对新公共管理理论的全盘否定，而是一种理性的批判。新公共服务理论肯定了新公共管理理论对于提高政府管理的质量和效率，以及推动政府行政管理体制革新的巨大贡献，然而，与新公共管理理论所强调的企业化管理不同，新公共服务理论主张将公民置于管理活动的中心，强调公共管理的本质是服务，政府的任务是帮助公民明确表达并实现其公共利益，而不是去控制社会，即“服务而非掌舵”。新公共服务理论重视公民的主人公地位，希望与公民实现合作共治。
二、新公共管理理论与新公共服务理论的比较
（1）顾客与公民角色之争
新公共管理理论把企业与顾客之间的关系比作公共部门与公众之间的关系，他们认为公众就是顾客，政府应该具有企业家精神，充分了解顾客的需要，从顾客的反馈获取信息，并且提供多种服务供其选择，帮助顾客找到并实现其利益。而新公共服务理论表示顾客和公众是有明显区别的。顾客只是为了尽快获得对自己最优的利益，作为消费者，他只能处于一种被迫选择消费的地位；而公众作为公共活动的参与者，不仅是公共服务的享受着，也是责任的承担者，是政府的所有者，是国家的主人。现代意义上的公众，其内涵要比顾客的概念更加广泛。
（2）个人利益与公共利益之争
新公共管理理论认为政府的使命就是帮助顾客表达并实现其公共利益，也就是说，顾客自身的个人利益是最重要的选择，公共利益也是为个人利益服务的，个人利益远优于集体选择。新公共服务理论则明确反对个人利益优先的导向，主张重视集体利益的实现，他认为集体利益是公众通过对话协商的共同价值取向，是所有公民共同参与的成果，不仅可以增进彼此间的交流，更能体现共同价值观的目标。
（3）效率与公平之争
新公共管理理论认为管理就是一种工具，其目的是提高效率。政府采取企业化的管理方法，通过科学技术手段，最大限度的降低成本，提高效率。新公共服务理论的代表人物登哈特表示，一味的效率优先只会让政府部门机械化的降低成本，而忽视了政府提供公共服务的真正目的。公众需要的不仅仅是高效的行政管理，他们更关注高效之中社会的公平。我们在提高政府服务效率的同时，要关注公共行政的价值塑造，在公平的视角之下提高服务效率。
（4）民营化的成本之争
新公共管理理论认为政府在提供公共产品和服务时，要逐渐朝着民营化的方向转变，也就是把政府直接提供的服务外包给企业来提供，从而降低行政成本，提高公共服务的选择和质量。新公共服务理论认为政府组织机构企业化的过程中，腐败和不道德的行为都有增加的倾向。从另一个方面来说，腐败无疑是进一步隐性地增加了政府提供公共服务的成本，助长了不道德行为的蔓延，而且远不于政府独自提供服务时的公平。因此，必须注重民营化过程中公民精神，促使公共组织朝着有利于公共利益的方向发展。
三、结论
公共管理的主要理论篇7
（一）公共管理原则导向的流派
White（1926）的《公共行政学导论》和Willoughby（1927）的《公共行政学原则》使公共行政学者都相信公共行政存在着指导行政现象的科学原则；MaxWeber（1978）的《论官僚制度》探讨了现代组织原则与规范，发明了层级制。Gulick、Urwick（1937）等人的《行政科学论文集》，深入探讨了法约尔管理过程与管理原则。
首先为古典管理学派，该学派主要关注行政效率，寻求为行政管理提供一系列方法与技术，为提高行政效率而在操作层面上进行科学研究及组织工作。该学派为公共行政学的产生和发展提供了重要的理论基础。Taylor将科学引入管理领域，提高管理理论的科学性。Taylor（1911）在《科学管理原则》中提出共同利益为基础的科学管理原则，并指出：“科学管理原则普遍适用于各种人类活动”。科学管理理论强化了人们对消除浪费和提高效率的关注，从而成为了公共行政的核心价值追求。
其次为行政管理学派，该学派从管理实务出发，建立了一套管理理论和规则，作为管理者的行为准则。HenriFayol的主要贡献是开创了组织研究领域，拓宽了科学管理的研究领域。Gulick对行政功能和组织的规范与实证研究，并提出了一体化组织原则与行政七职能理论。JamesD.Mooney提出了组织四大原则，即协调原则、层级链原则、职能原则和职员原则，结合组织与原则分析。
最后为官僚制度学派，Weber的管理制度理论的产生与其历史时代有着直接的联系。Weber的官僚模型有着高度结构化、标准化、非人格化、理想形态等特征的行政组织体系，是强制控制的合理手段，能够达到最高程度的效率，因而是对人类行使权威的最理性工具。
（二）公共管理“理性”质疑的流派
20世纪30年代，传统的公共行政学派理论受到了挑战。传统的公共行政学把组织视为机械形式，把人当机器，只是片面的追求组织结构和法律、法规的遵守。这是传统公共行政学不可推脱的缺点。理性的挑战主要来自两个方面，一是对“政治-行政”二分法的反对；二是认为行政原则本身存在逻辑矛盾。JohnM.Gaus（1950）在《公共行政》精辟地论述了当时的情形：“现时的公共行政学理论也就是政治学理论”。这把原本认为政治与行政分离的传统理论又纠缠在一起。
社会系统学派从系统、整体性等社会学观点来研究管理，摆脱了传统行政管理理论的缺陷，并试图改造传统的权威概念、创造出一种协调合作精神。这个学派的代表人物MaryPFollett(1937)最早系统而深入地研究行政管理过程中人的问题，他通过对群体的心理因素的考察来分析作为民主群体基础的“协商一致”机制的性质。理性决策理论学派代表人物Simon（1988）把管理行为分为“决策制定过程”和“决策执行过程”，并把管理研究重点集中在“决策制定过程”的分析。既丰富了管理学的思想，也揭示了管理的本质特点。理性决策模式提供了分析决策问题基本思路，同时也强调“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。
（三）公共管理多元化扩散流派
20世纪60年代科学技术的飞速发展，以原子能技术、空间技术、电子计算机技术的利用和发展为主要标志的第三次科技革命客观上造就了系统论、信息论、控制论等理论的应用和发展，拓宽了管理思维，也促进了管理现代化，更是给行政科学注入了新血液。公共行政学的管理科学成为了一门融管理学、心理学、社会学、政治学等多学科理论、方法于一体的综合性学科。公共行政学的研究也就从纯理论转型到结合应用的研究。
系统论认为任何组织都同其周围环境相互联系、相互作用，都不可能孤立地存在和发展，拓展了公共管理学的研究范围。公共管理对于公共性的理解也从官僚制度和政府机构发展转变为注重公共利益，即政府与社会其他组织之间的政治关系，以及注重组织工作环境对公共组织的影响力，政府被置身于社会外部大系统中，公共管理从制度定义发展为规范定义和组织定义。系统管理学派是以系统为研究对象，研究自然、社会和思维领域中各种系统的运动规律并据此来认识和改造世界。其代表人物有L.VBertalanffy、TalcottPar-sons和JamesE.Rosenzwig等。其核心观点是不同变量之间存在非线性关系。一个变量的细微变化可能引起其他变量的重大变化。这种非线性关系增加了人们对组织认识的复杂性。受系统理论的影响，任何组织都被视为相互关系之中，任何变量都可能对其他变量产生影响。行政组织也是一个开放的系统，必须持续地与环境产生互动，并在适应环境变化的过程中处于动态均衡状态。
行政生态学派，借用生态学研究生命体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法，来研究行政系统与各种环境变量间的相互关系。最早提出行政生态的学者是哈佛大学教授JohnM.Gaus。其追随者FredW.Riggs10余年后提出了行政生态类型的发展连续体。行政生态学借用“结构-功能”方法来分析行政行为及其与环境的关系，为公共管理学开辟了新的领域，使其摆脱了那种抽象地讨论行政原则的纯理论作风，用生态观点来考察行政是正确的认识路径。
（四）公共管理价值重塑流派
历史与科学的局限性导致了传统的公共管理理论在一定程度上迷信于管理的技术手段，而抹煞了人性存在的意义、价值、自由等内涵，也导致了公共管理学的价值危机。20世纪60年代，以DwightWaldo等为首的新公共行政学派，除了致力于民主行政的推动，还大力提倡社会正义、自由、民主等价值，这也就突破了科学实证主义的限制，走向了人文精神与价值的复兴之路。
Waldo（1971）在《走向新公共行政学：明诺布鲁克观点》的序言中指出，“新公共行政学产生于‘事态严峻、情势紧急’时代”，它的产生本身就是为了解决问题。新公共行政学派的主要观点在于：第一，由单纯的法理或制度性研究方法向运用多学科的理论成果和研究方法转变；第二，抛弃“政治-行政”二分法，把政治或政策与行政看成是政府管理中的连续或交融过程，开始重视政府管理中的政策问题研究；第三，公共管理学由以效率研究为核心转向更关注公平、责任和伦理等行政民主性价值取向的研究。
GaryWamsley的《黑堡宣言》发表，奠定了黑堡学派的政府再造的独特观点。其强调，行政价值的重塑与社会变迁的推动都需要由“集体持有的价值、认知、态度以及行为等”改变，行政人员与官僚体系共同努力才能提高行政绩效。
（五）公共管理思路创新流派
任何思想流派的发生，除了寻找之身的历史、传统等渊源之外，时代的风云际会也可能成为其产生发展的土壤。公共选择学派、新公共管理学、新公共服务、治理学派等学派的出现与不断探索，极大丰富了公共行政学的内容和方法论。
公共选择学派将经济学的理论用于非市场的决策之中，它认为国家机关亦会追求自身利益的最大化，参与利益的竞逐。公共选择学派以个人自由主义为基础，关注个人利益，将人类社会分割为两个市场：经济市场与政治市场，它们都有着共同的特点，都受自生自发秩序的制约。该学派对于公共行政的启示主要体现在：扩大公众参与；最大化行政职能分权化；简化行政程序与层级节制；彻底将公共行政经济化，并进行可行性评估，而不是以“公共物品”或社会公正为衡量基础；对于公共部门的扩张、行政裁量以及公共组织的目的进行严格的控制；削弱公共部门的领导角色，将其界定为专家或技术人员。
20世纪70年代末期，新公共管理理论在受到公共政策学科范式和企业管理学科范式的影响而在新公共行政学的基础上形成。它更重视从经济学角度来研究公共管理问题，在重视定性分析的同时更强调定理分析。新公共管理以公共部门管理问题的解决为核心，采用经济学理论和私人部门管理方法，创立一个新的公共管理的知识框架。如：更加关注绩效-激励的行政模式，建立绩效导向型的制度、结构与管理等行政原则；建立了关于政府设计和行政改革的国际对话和比较机制；经济学、社会学、社会心理学以及其他先进概念框架的综合与启发性使用。
新公共服务理论主张和现实求解，主要是针对新公共管理的缺失而提出来的一种理论。该理论指出，一味的放任政府治理走向市场化与竞争化将导致公共利益与公民尊严的丧失，并试图提出新的理论解释和实践工具来弥补这种趋势所造成的恶果。它提出通过由公民与政府双方的共同治理来提高治理的质量，并带给社会更高的收益，这些都体现了新公共服务理论的思想进步。
意义及启示
公共管理流派纷争，其主线主要集中在下面三部分：
（一）政治与行政
公共机构的任务，即政策的制定必须由政治家来完成；而行政者则贯彻执行这些政策措施，即所谓的“政治-行政”二分法。尽管有学者对于政治与行政是否能分离表示怀疑，但二分法使得人们可以撇开政治条件与政治因素来把握行政的实质与意义，促成了对政治与行政边界的认知。20世纪80年代以来，公共部门改革发展使得政治与行政的边界日益模糊，主要是因为公共部门采用了众多的组织形式，政治势力日益渗入行政领域。政治与行政界限的模糊导致责任处于游离状态，使得传统的政治价值难以追寻，并产生了许多问题。
（二）公共与私人
在公共部门管理研究中，最基本的问题就是所谓的“划界问题”，如何选择属于公共、私人领域抑或公私混合领域，以及如何执行等问题的思考。在现实生活中，纯粹的组织形式是不存在的。既没有纯粹的公共组织，也没有纯粹的私人组织，构成了所谓的“模糊状态”。公共与私人边界移位使我们必须对传统公共部门原则进行重新思考，如公共权力与个人自由，资源配置问题、分配问题、所有制问题、官僚制问题等。公共部门管理创新，运用私人部门管理来提高效率、提高更优质的服务，这样可以减少成本，但也存在公共信任减少的问题。
（三）效率与公平
公共管理的主要理论篇8
一、新公共管理理论产生的时代背景
新公共管理理论产生的时代背景有以下几个方面：
1.政府规模扩大，权利扩张
二次战后，在福利国家观念的推动下，政府的权力不断扩张，政府的职能范围也不断扩大，政府的角色多样化，尤其是为保障公民的福利，政府大量透过立法管制干预人民的生活其结果是一方面政府必须投入大量的资源以提供公共服务；另一方面为支付大量公共开支所采取的重税政策也导致经济竞争力的下降和民众的不满，在此情况下，政府遭受到越来越多的抨击。
2.传统的官僚体制遭到质疑
新公共管理在对传统的公共行政学理论的批判基础上形成的，传统的公共行政学理论在实践中受到人们的怀疑、挑战。传统的政府管理体制以韦伯的科层制理论为基础，有人认为官僚体制是一种过时的、僵化的和无效的政府体制模式，这种等级划分、权力集中、严密控制的官僚体制的组织模式在50、60年代的私人部门管理中首先被打破，然后在70、80年代的公共部门中逐步被打破，新的组织模式及类型相继出现。传统的公共行政学理论还认为，公共物品和服务只能由政府机构来提供。但在现实中，官僚机构或政府部门作为公共物品及服务的唯一提供者的垄断地位已经动摇，在看待文官与政务官的关系上，传统公共行政强调政治与行政的分离，强文官保持政治中立和匿名，采取政治与行政的二分法，但政治与行政二分法被人们批评为一种不真实的假定，政治事务与行政事务实际上是无法分开的。
3.经济全球化与新技术革命的推动
经济全球化的出现是当代西方政府改革的一个推动力，全球化趋势加强了西方各国对本国经济竞争力重视，政府如何引导和调控国民经济运作，参与国际经济竞争，促进经济发展，成为人们关注的焦点，经济全球化对政府的公共管理提出了更高的要求。新技术革命尤其是也是当代西方政府改革原因，信息技术的高速发展为建立起灵活、高效、透明的政府创造了可能性。
二、新公共管理的理论基础
新公共管理这种新的模式是在几种思想理论的影响下形成的，有管理主义理论、公共选择论、产权理论、新古典经济学理论、新制度经济学(即组织经济学)、博奕论等。其中，管理主义理论、公共选择论、组织经济学中的理论和交易成本经济学理论的影响较大。
管理主义由科学管理之父的弗里德里克·泰勒开创的。管理主义认为，管理是一种纯手段性的活动，它具有共通性，它所包含的一系列原则既可用于私营企业，也适用于公共部门。
公共选择论又称理性选择论。核心论点就是认为人是理性的，都想使自己的效用最大化，因而人类的所有行为都是受自我利益支配的。这一理论的主张是：其一，政府官僚极大地限制了个人自由，它的权力应当在“选择”的名义下缩小。这一观点要求缩小政府规模，自由比奴役好，消费选择比官僚命令好。其二，传统的官僚模式没有提供市场提供的那种相应的激励和奖励结构，因此它的效率比市场过程来得低。公共选择理论主张个人基于个人自由和效率的理由而做出最大限度的选择。
理论把社会生活和政治生活理解为一系列委托人一方与人一方发生交易的“合同”或协议关系。根据合同条款，人代表委托人完成各种任务，而委托人同意为此以一种双方均接受的方式付给人报酬。一开始，理论主要用于因企业所有权与经营控制权分离引发的问题。但人们很快就认识到，这种问题存在于一切组织之中，它是社会、经济、政治生活的一个根本特征。如雇主与雇员的关系、律师与当事人的关系、选民与政治家的关系，都体现了这种特征。理论的基本假设之一是也人是理性的，都追求自我利益和效用最大化。正因如此，人和委托人的利益易于发生冲突。特别是由于经常会出现信息不完备、不对称的情况(如人对委托人的情况比较了解，而委托人对人的情况所知有限)，以及委托人难以对人的行为进行监察等原因，因而许多委托人与人之间的关系管理十分复杂。理论的重要内容之一就是关注如何确定最优的签订合同的形式，即找到谈判、说明和监督合同的最满意的方式，以防止双方特别是方寻机违背合同为己方谋利。因此，理论最关注的是人的选择以及对人的激励。
交易成本理论认为人是自利的、自制的，这一点同人理论一样。然而人认知到“权威关系”的重要性，因此，在行为发生时“严肃”的将社会及结构变数加以考量。将这一理论用于公共部门，即就是，如果一些签约出去的活动减少了行政开支，并提供竞争，那么一些交易的成本就会下降。具体地说，当提供服务者行为的不确定性低、所需物品或服务的数量和质量易于衡量、潜在的供应商数量多时，将公共服务承包出去最好，如垃圾回收、卫生清扫、伙食供应之类的事务；而如果条件相反，特别是当保持所供物品或服务的质量特别重要时，由政府内部提供则会更好，如国防、外交、警察等领域的事务。新公共管理在利用市场机制、承包公共服务、界定政府作用等方面，显然从上述理论观念中吸取了营养。
三、新公共管理的内容与特征
新公共管理有不同的名称，如新公共管理、以市场为基础的公共行政学、后官僚制模式、企业化政府等，对于它的主要内容与特征，公共管理学者及实践者们作了不同的概括和描述：
胡德在《一种普适性的公共管理》一文中最早提出新公共管理概念。胡德将新公共管理的内涵及特征刻画为如下七个方面：1.向职业化管理的转变；2.标准与绩效测量；3.产出控制；4.单位的分散化；5.竞争；6.私人部门管理的风格；7.纪律与节约。
美国行政学者奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书，提出政府改革的方向是建立“企业家政府”的十大原则，这十条原则就是两位作者理解的新公共管理的内涵：1.起催化作用的政府：掌舵而不是划桨。2.社区拥有的政府：授权而不是服务。3.竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去。4.有使命的政府：改变照章办事的组织。5.讲究效果的政府：按效果而不是按投人拨款。6.受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要。7.有事业心的政府：有收益而不是浪费。8.有一预见的政府：预防而不是治疗。9.分权的政府：从等级制到参与和协作。10.以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。
美国行政学者帕特里夏·格里尔概括了新公共管理的内涵：1.公共服务组织的非集成化，即分散化。2.对高级人员的雇佣实施有限任期的契约制，而不是偏好传统的职位保障制；全面货币化激励，而不是传统的通过精神、地位、文化和货币等因索的混合和单一的固定工资制的公共部门的控制结构；高级管理人员通过系统地约束一线管理人员的行为来“自由地管理”。3.公共服务的供给与生产分开。4.强调降低成本。5.重点从政策转向管理，主要重视服务提供的效率和成本，更加重视绩效和评估的量化方法和效率标准。6.从程序转向产出的控制和责任机制。
波立特在《管理主义和公共服务：盎格鲁和美国的经验》一书中的说法，新公共管理主义主要是由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共管理中的应用。
英国学者温森特.怀特认为新公共管理强调职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估\以结果而不是程序的正确性来评估管理水平、看重金钱的价值、对消费者而非公民的需要保持敏感、强调公共服务的针对性而非普遍性。
罗德斯指出，新公共管理有如下几个中心学说：以管理而非政策为焦点、以业绩评估和效率为焦点、将公共官僚机构分解成各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构、准市场的使用和合同承包以培育竞争、一种强调产出目标!限制性项目合同!金钱诱因和自由裁员的新管理风格。
德国学者GernoGruning指出，新公共管理的特征至少包括20种，有削减预算、绩效责任、绩效稽核、民营化顾客观念分权化战略规划、生产和供应的分离、竞争、绩效测评、管理风格变革、签约外包、自主管理、审计的改善、人事管理、使用者付费、政治和行政的分离、财政管理的改善、信息技术的更多利用。
经合组织(OECD)1995年度公共管理发展报告《转变中的治理》把新公共管理的特征归纳为八个方面：转移权威、保证绩效、控制和责任制、发展竞争和选择、提供灵活性、改善人力资源管理、优化信息技术、改善管制质量、加强中央指导职能。
我国行政学者陈振明将“新公共管理”的内容归结为八个方面：1.让管理者进行管理。2.衡量业绩(明确的绩效标准和绩效评估)。3.产出控制(项目预算与战略管理)。4.顾客至上(提供回应)。5.分散化(公共服务机构的分散化和小型化)。6.引人竞争机制。7.采用私人部门的管理方式。8.改变管理者与政治家、公众的关系。
从以上内容可以看出，在不同学者眼里，新公共管理有着不同的内涵及特征。但以上这些观点都是对传统公共行政的否定，标志着公共行政研究领域的一次范式转变。与传统公共行政相比，新公共管理具有如下内涵与特征：
第一，新公共管理改变了传统公共行政模式下的政府与公民之间的关系，重新对政府职能及其与公民的关系进行定位：政府不再是高高在上的官僚机构，公民作为“纳税人”，是享受政府服务作为回报的“顾客”，政府服务应以顾客为导向，应强化公共服务质量意识。
第二，新公共管理改变了政府的服务效率、服务成本意识。与传统公共行政只计投人，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，赋予“一级经理和管理人员”在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。
第三，新公共管理改变了政府提高行政绩效的方法。在传统的公共行政时代，提高行政绩效的唯一方法是不断努力完善韦伯式的官僚制度；而新公共管理者则主张，彻底改变僵硬的官僚制模式，通过采用私人企业的管理方法，加强竞争和市场导向的策略，实现行政绩效质的飞跃。
第四，新公共管理改变了政府内部的组织结构和人员关系。首先，在看待文官与政务官的关系上，传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政与政治的融合性，强调文官与政务官之间存在着密切的互助与渗透关系，强大的政府目标不一定要保持中立性。其次，与传统公共行政热衷于扩大公共部门不同，新公共管理主张应该依提供公共服务的需要决定部门的增减，新公共管理特别主张某些公共部门实行私有化，或者通过合同出让的方式，让更多的私人部门参与公共服务的供给；再次，与传统公共行政僵硬的人事管理制度不同，新公共管理主张在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上实行灵活性的制度。
四、对新公共管理的批判
有些学者对于新公共管理的模式和具体内容提出了尖锐的批评。例如，美国学者格林和哈伯尔在《论治理和重塑政府》一文中对企业化政府模式提出了五点批评；另一位美国学者查尔斯.古德塞尔则提出与企业化政府模式十条原则针锋相对的十条原则针对新公共管理改革内容的批判也从几个方面进行，主要有：1.新公共管理体现了保守主义倾向2.新公共管理是一种经济学帝国主义3.新公共管理忽视了私人部门与公共部门的差别4.新公共管理逃避了政府责任。
有些学者批评新公共管理对公共价值观的削弱，认为新公共管理追求三E(效率、效益、经济)标准，其基于经济人假设的理论基础和对绩效的重视都与公共价值观相冲突。罗顿在对不同国家进行研究后得出结论：尽管不同的国家存在着差异，但共同的趋势是与公共服务组织相关联的基本价值观正在被改革所破坏"他认为：以更少的资源开展工作会使管理人员的士气大大受挫；市民的直接要求会导致个人利益与广泛的公共利益之间的冲突；社会的碎片化增加了人们对政府能力和责任感的忧虑；过度的权力下放和不断增加的行政自由裁量权将不断侵蚀政府的服务道德观；不断扩张的公共)私人交接面会使合同的签约双方关系加深，从而导致对道德标准的破坏。贝伦则揭示了企业化政府模式内包含的四大价值冲突和价值矛盾，以及它在实践中所遇到的种种难题。
还有人对新公共管理的普适性进行了批判。世界银行的资深公共管理专家尼克.曼宁提出三个基本问题，并试图通过对这三个问题的解答来证明新公共管理模式已经过时：1.新公共管理在与旧公共行政的对阵中真的获胜了吗?2.在执行的范围之内，新公共管理确实发挥作用了吗?3.在实践中，它是否足够成功，可被看做是成熟的理论模型?他用事实证明新公共管理模式本身存有缺陷，不应该从发达国家到发展中国家普遍应用。