公民意识与社会立法

【摘要】公民意识的生长与社会立法之间存在着正向的相关关系。公民意识的生长是与社会管理体制创新相平行的社会实践问题。社会立法有助于公民意识的生长，当务之急是要加快社会立法的进程；反过来，公民意识的增强会推动社会立法的优化。探讨公民意识与社会立法之间的关系，是关乎构建和谐社会的重大课题。

【关键词】公民意识 社会立法 社会管理体制创新

公民意识是西方国家近代化过程的产物，西方国家在公民意识的培育和养成方面积累了不少好的经验和做法。我国学术界对公民意识的研究开始于上世纪90年代初期。2007年，党的十七大报告第一次提出要“加强公民意识”，之后形成了一股公民意识研究的热潮。当下我国的社会实践中公民意识缺乏的现象普遍存在，著名学者李慎之曾说：“千差距，万差距，缺乏公民意识，是中国与先进国家最大的差距。”①因此，培养公民意识的路径选择问题便成了一个关乎构建和谐社会的重大问题。本文试图从路径选择上探讨公民意识的培养问题，重点从立法实践层面揭示公民意识与社会立法之间的互动关系，借以深化公民意识问题的研究。

公民意识的生长不是一个单纯的教育和培养问题，而是与社会管理体制创新相平行的社会实践问题

国内对于公民意识所下的定义有很多，也都在一定程度上揭示了公民意识的内涵。笔者倾向于乔新生给出的定义：“所谓公民意识，就是指公民在行使自己权利的同时，自觉地以国家利益为重，尊重他人的权利，维护公共利益。”②我们通常总是把公民的权利和义务分开来讲，实际上它们是不可分的，这也是宪法的基本原则之一。公民权利和义务不可分割的内在联系也反映在公民意识的层面。公民意识绝不是仅仅表现为自觉地遵守国家的法律，更重要的是在法律的创制过程中主动地表达自己的意愿，使立法机关把公众普遍关心的问题纳入立法议事日程，并进而上升为国家意志，成为全社会共同遵守的行动准则。从这个意义上说，公民意识是积极的、主动的，而不是消极的、被动的。

根据张雪琴的研究，近十年来国内对公民意识的培养从多个维度提出了对策，包括民主政治建设、法治建设、伦理道德建设、学科教学（小学社会课、高中历史课、高校“两课”）等等。③虽然这些内容都与公民意识密切相关，但是却不完全是积极的、主动的，而是将公民意识置于被动接受的地位对待，因而在某种程度上抹杀了公民意识的本质含义。

公民意识是伴随着社会管理体制创新自然生长起来的。在计划经济时代，我国社会管理体制的基本特征是政府承担着几乎全部社会职能，以单位为基础对社会实行总体控制，公民个人成为了“螺丝钉”，不是具有独立地位的社会主体。我们现在所讲的社会管理体制创新，一方面要不断提高政府的社会管理能力和成效，另一方面也要加快社会的自我发育，增强社会自我管理的能力，扩大社会自我管理的范围。社会的自我发育，就是公民意识自然生长的过程，只有全社会的公民意识得到增强，社会自我管理的能力不断提高，扩大社会自我管理范围的目标才能达到，社会管理体制创新的阶段性目标也才能实现。因此，我们提出“公民意识的生长”这一概念，取代常用的“公民意识的培养”，以表明公民意识问题是一个与社会管理体制创新相平行的社会实践问题，绝不是简单地谈论如何培养就能够解决的。

加快社会立法进程有助于公民意识的生长

社会立法最初是指为保护处于经济劣势状况下的群体生活安全所进行的社会安全立法，例如救贫法、社会救助法、社会保险法等等，主要着眼于解决已经出现的社会问题。后来将预防社会问题的立法也包括在社会立法范围内，比如像《职业训练法》及其他一切有关社会福利的法律法规。公民意识的生长与社会立法之间存在着正向的相关关系，社会立法有助于公民意识的生长，当务之急是加快社会立法的进程，理由如下。

第一，我国的社会立法尚未形成体系，不能对公民的基本权利形成完整的救济和保护。新中国成立之初，我国就开始了社会立法工作，但时至今日我国的社会立法尚未形成体系，有些方面还很不健全。社会保险立法是在去年才完成的，而且法条的细化程度不够；社会救助立法、社会福利立法不是立法层级较低，就是不够完善；社会实体立法虽已有进展，但与之配套的社会程序立法却仍是空白。所有这些不足都会给公民的权利救济造成难以估量的影响，一旦公民的合法权利得不到有效保障，公民意识的形成就成了“镜中花水中月”。因而必须加快社会立法进程，以保证公民权利救济途径的畅通。

第二，加强社会立法是社会管理体制创新的必然要求。社会管理体制创新是与提高社会管理的科学化水平联系在一起的。要摒弃原有的以行政化手段为主的社会管理模式和方法，逐步转变到用社会法规和社会政策来调节政府和公民行为的轨道上来，保证社会的和谐顺畅运行。社会法规应在社会管理体制中处于核心地位，人们自觉地遵从法律的约束并依照法律规定的程序行事，而不需要加入过多的外来强制因素。社会立法的滞后会给社会管理体制创新带来消极影响，阻碍同为社会主体之一的政府转到依法行政、依法进行资源分配的轨道上来，进而对全社会法律思维的贯通造成伤害，而法律思维恰恰是公民意识的核心要素。

第三，社会组织的立法薄弱，亟待加强。社会管理体制创新需要社会的自我发育，需要增强社会自我管理的能力。增强社会自我管理的能力就必须推动社会组织的大发展。在我国目前的社会法体系中，社会组织立法是最薄弱的，这在很大程度上限制了社会组织的发育发展。社会组织是公民的自组织，公民通过社会组织管理社会事务，表达个人意愿，发挥其社会主体作用。主体意识是公民意识的一个基本构成要素，原子化的公民个人是难以彰显其主体意识的，故而要加快社会组织立法步伐，强化公民的主体意识。

吴邦国委员长在十一届全国人大四次会议上宣布，中国特色社会主义法律体系基本形成。中国特色社会主义法律体系的形成，并不意味着立法工作就彻底结束了，只是标志着我国立法工作站在了一个新的起点上。这个新的起点就是社会立法，是与社会管理体制创新相匹配的社会立法，更是促进公民意识生长的社会立法。

公民意识的增强可以推动社会立法的优化

公民意识的增强能够推动社会主义法治建设的进程，这一点已经取得了共识。公民意识是公民对主体的尊严价值和法律规定的权利义务的理性认知和认同。作为现代社会的公民，其行为方式和思想方式必须强调理性认知，强调符合法律秩序。随着公民意识的增强，人们会及时对社会运行过程中出现的不和谐因素进行检索和过滤，并通过法律程序表达出来，进而修正原有的不合时宜的法律或创制新的法律。公民意识的增强能够推动社会立法的优化，大致可以从历史经验与当下社会实践两个方面来剖析。

从历史经验方面来说，近代以来，凡是公民意识得到强化的时期或地域，社会秩序的法治化程度就高，公民的主人翁责任感也就强。以晏阳初在河北定县的平民教育实验为例，他把平民教育运动的宗旨概括为“除文盲、作新民”，“除文盲”只是手段，“作新民”才是目标。要想使农民真正获得自我发展的能力，必须对农村社会进行改造，晏阳初因此设计出一系列增强农民团结力和公民意识的团体组织，其中之一即是公民服务团。公民服务团是训练农民的公民意识、建设新农村社会的基干力量。公民服务团在村中以保甲或邻闾为基础，“是一种以青年农民为重心、以教育为基础、服务本村本县从事改造活动、贯彻军队纪律的由下而上的民众组织。”④公民服务团组织了一些活动，其成员认真负责的态度在原本“一盘散沙”的乡土社会甚为显眼，很好地诠释了公民意识增强与社会管理法制化的内在联系。如果能够对这类历史经验加以认真总结的话，会对我们的社会立法活动大有裨益。

从当下社会实践方面来说，近些年立法机关多次组织公民有序参与立法，收到了比较好的社会效果，尤其是最近一次婚姻法的修改，更是参与者众多。社会立法因为关系每个人的切身利益，在公布法律草案的同时，要以多种形式介绍草案的起草背景，使社会各方面对草案增加了解和认识，引导公众参与讨论、提出意见；要通过多种表达渠道，开辟法律草案讨论、征求意见专栏，为公众发表意见创造条件。虽然就我国庞大的人口基数来说，历次参与立法讨论的人数比例依然过小，但是比起以前大多社会公众缄默其口来说，已大有进步。良法美制，一定要众人参与方能成就，公民意识的增强肯定有助于此。

综上所述，公民意识与社会立法的正相关度是很高的。在社会主义法治建设进入新阶段时，认真探求双方的良性互动关系便成为了一大课题，本文只是做了一些铺垫，容留进一步深化。（作者单位分别为：河北大学；河北农业大学）

注释

①李慎之：“修改宪法与公民教育”，《改革》，1999年第3期。

②乔新生：“灾后重建 凸显公民意识”，《人民日报》，2008年6月18日。

③张雪琴：“近十年来公民意识研究路径分析”，《河南科技学院学报》，2010年第7期。

④彭秀良：《守望与开新：近代中国的社会工作》，石家庄：河北教育出版社，2010年，第89页。