公民社会与法治管理

时间:2022-07-28 05:01:14

公民社会与法治管理

记者:卢老师您好!首先感谢您接受《创新社会管理》理论专刊的专访,中国共产党第十八次全国代表大会于2012年11月14日,在人民大会堂胜利闭幕。在十报告中,关于社会管理体制改革方面,提到了“法治保障”。这无疑对创新社会管理提出了新的工作要求,您能否谈一下社会建设与管理?

卢汉龙研究员:谢谢!确实是这样的,在中共十报告中,关于社会管理体制改革方面,特别强调了法治保障。报告中要求,必须加快推进社会管理体制改革,具体而言,是“四个加快”,即加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。这一表述,和中共十七大报告相比,增加了“法治保障”的表述;加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系;加快形成政社分开、权责明确、依法自治的线型社会组织体制;加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。这是中国共产党在社会管理领域内新的要求,值得我们深入地分析和研究。首先要正确理解社会建设,而加强社会建设的核心则是加快建设“社会”。

根据中共中央的要求,地方政府的职能主要是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。在社会管理和公共服务中,如何心中有“社会”是十分重要的。“社会”不但是管理和服务的对象,而且是管理和服务的重要主体。以上海为例,2008年上海市委和市政府在对社会建设工作进行全面调研后明确了社区、社团以及各类公益服务性组织本身就是社会建设主体的思想。在深化配套改革中明确,政府必须简政放权,政府的职能和建制,该强化的要强化,该弱化的要弱化,该淡化的要淡化。政府要主动让出空间,使民间组织、非营利机构和社会力量能更好地发挥作用。近年来,上海市委、市人大和政协建立了党代表、人大代表和政协委员的社区联络制度,直接深入基层了解社情民意。上海市民政部门围绕着“社区”,“社团”,“社会工作”的“三社”领域创新思路,培育社会。上海各区政府和街道办事处加大对社区居委会的支持力度,不断扩大居委会直选的范围,培养民主习惯。现在每三年的居委会选举工作已日益成熟,基层社会的自治正在依法得到履行,形成了政社合作的新局面。

建设社会还包括积极利用和发动社会性的机制来解决社会经济发展中出现的管理问题。最值得一提就是上海在解决旧城改造和土地储备中居民动拆迁问题中的创新探索。2009年为落实科学发展观,上海在充分调研总结经验的基础上,对旧城改造动拆迁工作实行新的政策。新政策积极面对城市经济与建设中多元主体的变化,注意利用社会性机制对规划改造地块实施了新的运行模式。它要求所有改造项目需要通过两次征询地块居民业主(或租赁人)的意见。第一次是征询愿意不愿意对本地块实施动迁改造,第二次是是否同意对本户居民动迁的补偿方案。两次征询意见如果达不到一定比例的(第一次是90%以上,第二次是67%以上;2012年开始第二次征询同意率需要达到85%)该地块的改造就不能进行。同时要求组建包括有居民代表在内的动拆迁委员会,严格依法据规制定统一的拆迁补偿方案,尽量扩大就地安置(回搬本区)的比例,全部补偿安置方案必须公开,并引入第三方(如本区人大代表)监督,全程政策口径保持一致等等。新政配合了电子信息管理的方式,实行至今效果明显:钉子户漫天要价的少了,动拆迁成本得到有效控制,群众心平气顺,矛盾减少,还相互做工作。它充分应对了新出现的各种“社会”力量和诉求,保证了公众参与城市改造,分享城市建设成果的权利。同时它也调动了社会力量和社会机制来处理动拆迁过程中的利益冲突和矛盾。上海动拆迁新政的各种做法得到国家建设部的高度肯定。这是把经济发展、城市建设、民生改善有机结合起来的做法,也体现了以民生为重点的社会建设需要心中有“社会”,并以建设“社会”为核心抓手的道理。正是考验了我党在新发展阶段里的执政能力和社会综合治理水平。

记者:您如何看待现代公民社会建设中,法治管理的作用?

卢汉龙研究员:从国际发展的经验看,经济的市场化转型必然形成和政治国家相分离的“公民社会”。中国特色的社会主义市场经济也需要法律制度来保障,现代法治的基础是公民社会。实现科学管理的中国公民社会,需要在中国特有的国家和社会框架里发展,这是中国特色社会主义的一个重要组成部分。有关公民社会的理论研究和非政府、非营利社会组织的发展确实会对我国当前的意识形态和管理格局形成挑战,但是不能从影响意识形态安全的角度去理解,而需要从它将充实和创新我国政治意识形态和法治理论发展的积极方面去思考,以此来推动我国公共政策的改革和社会管理新格局的完善。

进入21世纪以来,中国加入WTO标志着市场经济制度在我国得到基本确立,2011年,全国人大常委会吴邦国委员长宣布,一个具有中国特色的社会主义法律体系已经基本建成。这意味着我国在社会主义市场经济发展的条件下,国家与社会管理也正在法制的条件下坚定地走上法治化的道路。市场在经济活动中的基础性作用发挥以后也引起了人们对中国“公民社会”是否正在渐此形成的关注。“公民社会”本是来自西方社会的理论概念,指的是围绕共同的利益、目的和价值上的非强制性的集体行为。看上去它和强制性的法治意义似乎相悖,但是它代表了对不同层面公共利益的诉求,用组织化的方式来谋求其社会的实现,本身就是法制建设和法治实现的一个内生性的力量,不容忽视。所以中国社会管理创新中发挥法治作用的问题,我想关于公民社会的建设是一个绕不过去的话题。

记者:您提到公民社会是来自西方社会的理论概念,是否能在以马克思主义理论为指导的中国特色社会主义背景下适用?

卢汉龙研究员:其实,现代“公民社会”理论是来自于马克思的社会理论传统的。现在翻译为“公民社会”的civil society一词本意具有“文明社会”的含义,也可以理解为公民组织。它的中文有过三种翻译:“民间社会”,“市民社会”,和“公民社会”。每一种表述均意味着不同的历史时期和发展阶段对国家与社会关系的不同认识。这种多意的对译正是反映了西方civil society的概念发展有一个历史的过程,它是不同历史阶段对“文明”演进(civilization)的理解,其中马克思的社会理论贡献不容忽视。在中国采取何种表述也正是反映了我们的国家与社会关系处于哪一种发展的阶段和认识状态之中。

第一种译法是把civil society翻译成“民间社会”,其语意背景反映了传统社会里对国家与社会的对应关系,一边是代表皇权的“官府”,另一边对应于草民百姓的“民间”。这是用“官”本位的立场来辨认civil society。我们注意到“民间社会”的说法在历史学界使用比较频繁,尤其是在明清史研究中。这是随着资本主义萌芽在中国的出现引发出了对“民间社会”探讨的兴趣。这也正反映了这个概念对近现代以前官民历史研究的适用性。很遗憾,至今我国官方表达和政府文件中依然大量使用“民间”一词来指称“社会”,国家民政部也用“民间组织”来定义社会自发组织的社团,并设有“民间组织管理局”。这从某种角度反映了我国官本位的管理格局根深蒂固,把“社会”视作民间“江湖”,中国政治文明的程度还不够发达。

civil society的第二种译法是“市民社会”,这是从黑格尔到马克思开始使用的概念,反映工业化前期国家与社会的对应关系——工业化和城乡对应产生的“市民”以及资产阶级兴起时期的说法。在西方近代史中,“市民”相对于“贵族”和“僧侣”,属于第三阶级。在马克思著作中使用“市民社会”的概念,其中最重要的含义是把市民社会作为与政治国家相对应的市场经济条件下的私人生活领域和社会自主性组织来认识。马克思认为,在市场经济条件下,市场的发展内在要求私人的物质生产、交换、消费活动摆脱政治国家的干预和强制,成为政治领域之外的自主的经济活动领域,并建立自主的社会组织,由此市民社会成为与政治国家相对应的现实存在。我们注意到,正因如此“市民社会”的概念在马克思著作中几乎被认为等同于资产阶级主导的资本主义社会,一直影响着我们对现代意义civil society的“公民社会”的认识。

civil society的第三种译法是“公民社会”,这实际上是由于20世纪以来的市场经济制度深化发展到了社会制度层面,即出现了所谓的“社会大转型”的结果。在经济基础和上层建筑的不断协调和博弈过程中,尤其是在上世纪60年代民权运动以后,民主政治的方式和现代政府制度的完善,社会与国家的关系越来越体现为法制“公民”与现代“政府”之间的关系。这也就是工业化成熟时代和现代国体下的国家与社会的对应关系——具有法律地位的公民和依法选举形成的政府的说法。显然,“公民社会”应当是最确切地表述当代国家与社会关系的概念。

所以,如果用civil society的概念来解读当今中国的国家-社会关系的话,中国目前是处于“民间社会”迈向“市民社会”的过渡时期,即从传统的以农业经济为主的中国特色“政社合一”的政治国家走向工业社会政社分离阶段。而促成这个变化的是市场经济制度在中国得到确立,一个独立的、游离于政府之外的“市民”正在自主组织社会化起来。然而,作为后发展国家和现代社会主义国家,在时空迅速压缩的情况下,我国经济与社会发展处于工业化和城市化发展时期,同时也已具备现代法制、“公民”和现代民主政治的概念和构架,但是一切尚在发展和不确定之中,并注入了众多具有不变性的中国人文元素。我主张用“公民社会”概念来指称我国的民间社会组织,尽管它们可能还不成熟。所以,对中国公民社会和社会组织的理解既要有历史感,也要对中国当前的走向有现实感。

记者:如果说,市场经济、市场化就意味着法制,那您如何评价公民社会与法治之间的关系?

卢汉龙研究员:我想说的是,市场化催生了现代法律制度体系,而真正要实现社会的法治管理,须臾离不开公民社会。

在现代化发展中,市场经济制度和现代法律制度是同步发展的。我们一直说市场经济是法制经济,就是说市场经济制度中非常重要的一条是需要有完整的法律制度来保证。道理很明显,市场制度是在分工的社会里发展起来的,社会分工越细,越是需要通过市场来交换产品和配置资源。而市场机制的原理就是依靠每一个个体的理性盘算来取得整体资源的最佳配置,从而使一个分工复杂的经济过程得到最有效率的运行。对于个体“理性”而言,它的天性是追逐个体的利益,所谓的理性盘算首先就是要在交换中取得自身利益的最大化。市场经济符合“人性”正是因为它遵循着人类动物本性中弱肉强食的“丛林法则”,但由此也不可避免地具有它的残酷性。

由于人类并不是一个光靠动物本能生存的物种。人类是有“习得”能力的高等生命体。这就是它的社会性。“道德”和“法律”都是人类在长期共同发展中习得形成的社会性制度。市场经济需要契约精神和法律制度就是人类社会性习得的结果,也是人类走出“丛林”,达到文明进步的主要标志。

虽然法律制度作为国家和政治意识形态上层建筑的重要组成部分由来已久,但是现代法律制度是和科学理性、民主政治结合在一起成长的。所以它和以前的“家规”、“皇法”(即由皇权制定的国法)不同,是建立在公众需求,民主协商和社会监督基础上的制度设置。

上世纪90年代初,在邓小平两次“南巡”调查和讲话的推动下,1992年的中共十四大确定了我国经济体制改革的方向是建立社会主义的市场经济制度,要发挥市场在经济发展中的基础性作用,使企业成为经济活动中真正的主体。随即就在1993年,我国颁布了第一部具有现代商法意义的《公司法》。这是改革开放以来具有里程碑意义的法制成果。它昭示着我国开始进入一个和市场经济制度相适应的法治时代。我们开始用现代法律体系来规范经济与社会活动,而不是光靠内部传达的红头文件。接着,我们又出台了合伙企业法,独资企业法,完善了合同法制度。确立了一系列国家适度宏观调控经济的法律制度,如《中央银行法》,《预算法》,《审计法》,各种税法条例和《反不正当竞争法》等。

2001年,经过了十多年的改革开放和谈判努力,我国被正式接纳加入世界贸易组织。这意味着中国的市场化改革取得决定性成功。一个社会主义的市场经济制度得以基本确立。法制的建设也越来越深入到社会生活领域。

中国实行市场化制度改革以后,一个十分重要的社会后果就是社会分化加剧:即资源分散化,利益多元化、需求多样化。国家和政府掌握和控制几乎所有资源的现象已经不再,社会变得越来越有资源;原来一体化的社会利益现在也变得越来越多元。需求的多样性也在经济发展和社会富裕的情况下呈现出来,不仅弱势者有求得帮助的需要,也有“强势者”和“有识之士”希望帮助别人和帮助社会的需要。多元主体的社会必然会形成马克思当年所分析的“市民社会”。在今天,一个和国家与政府相对独立的公民社会正在形成。这已是我们无法回避的事实。而且正是公民社会才是保证我们能正确掌握和使用法律制度,达到有效法治的社会管理。人类发展的历史证明,没有以公民社会为基础,法制可能成为暴政的工具,或是无法得到很好实施与执行的“花架子”。

公民社会存在的主要形式是社会组织,一般也称为是“非政府组织”(NGO)。中国社会历来具有“官为民做主”的治理文化。在中文语意背景下 ,“非政府”也就有了“反政府”的隐喻,具有挑战政府,向政府争夺资源和摆脱政府控制的敏感性。这可以被认为是中国至今继续使用含义比较传统的“民间组织”而不使用“非政府组织”提法的一个重要原因。但是人们对实际发生的情况却不能闭目无视:经济体制改革和多年来的对外开放,事实上改变了这种资源结构的状况,也势必造成不同群体的利益重组和社会表达。一个类似于西方社会历史发展过程中所界定的“市民社会”的兴起具有了物质的基础。而且20多年来的对外开放,在现代文明思想的推动下,一个现代意义上的“公共政府”的理念也正在成为政府进一步改革的方向。法制正在成为调适和解决各种利益关系的一种主要的社会设置。国家治理从人治到法治的转变也连带起公民意识的觉醒,以及公民权利日益受到尊重。所有这些深刻的社会变革都在促使中国的国家与社会关系越来越具有了现代性的特征,中国的意识形态也需要面临改变。

我们需要从社会现代化转型的意义上来理解中国公民社会和非政府组织的兴起,以及它和法治社会建设的关系。从国际经验来看,各国接受“非政府组织”的存在,并且公认这是现代社会结构中不可或缺的一部分,乃是基于对现代国家(政府)和社会(公民)之间关系的以下三点共识:

首先,社会是国家存在的基础,政府只是来自于社会不同力量的公共选择。非政府性质的社会组织是民众自愿组成的,所以它具有高于政府组织机构的“合法性”基础。几乎所有文明国家均在《宪法》中赋予公民“结社”的权利。

其次,现代政府不是一个“全能”的政府,政府依据公共财政只能满足于最一般、最基本的公共需求。而且政府的科层制度具有先天的、难以克服的反应能力迟缓和运作成本较大、效率相对不足的弱点。在成熟的市场体制下,政府管理甚至被认为是一种“奢侈品”,是一种不得不而为之的最后“选择”。

最后,各种分散且不同的社会资源具有进一步整合并发挥它们作用的需要。人们可以用自己的方式来表达不同群体的需求和对公共事务的关注,以实现更高层面上的需求满足。

根据公民社会的理论,公民社会的构成来自于市场私人领域扩大为公共领域,然后以社会组织的形态为载体。公民社会的精神内核是一系列基本的社会价值和原则,也构成了公民社会的意识形态,公民社会的理论基石是人本主义。它强调人的尊严和人的基本权利,以及人性尊严和基本权利的平等性,认为国家和公民社会都应以保护和增进公民权利和利益为旨归。公民社会强调个人生活方式的多元化,思想文化的多元化,社会组织的多元化,提倡包容、妥协、互惠与合作精神。公民社会强调和坚持公共生活领域的公开性和开放性,这是公众参与公共活动的重要前提,也是公民社会对政府的要求。公民社会理论也强调和倡导公民个人或公民社会组织以多种方式积极参与社会公共生活,认为参与国家政治生活和社会公共事务是公民的基本权利。更为重要的是,公民社会论者反对国家对公民社会内部事务的随意干涉,强调要从法律上划定国家权力和国家行动的边界,确保公民社会与国家的分离,使公民社会成为一个真正自主的领域,这也就意味着公民社会从根本上强调了法治原则。

以上这些基本价值形成了公民社会的文化特征:以契约精神为基础,集中体现为四大“公民精神”:志愿精神、人本精神、法治精神、自治精神,也就是“公民性”。社会主义市场制度的建立,中国经济和社会发展水平的提高,以及国际间交流的扩大和全球化的融入,都在使中国社会的这种“公民精神”得到培育和发扬。法律制度是强制性协调社会关系的,所以它的制定必须要有利益相关方的组织或代表参加。而法律一旦形成,它的遵守与执行、监督与维护也同样须臾离不开公民社会。而且,公民社会还能避免单纯依赖法制来治理的不足,它能动员道德的、风俗习惯、人情世故的各种机制达到综合治理的目标。即便是在司法领域,引入公民社会的机制来处理法律问题同样得到应用,英美的陪审团制度就是很好的例子。而在我国,长期存在的有法不依,执行难的问题也正是暴露出我国的法治从立法开始的每个程序方面均缺少公民社会的支持。

因此,我们可以说现代市场制度伴生了现代法律制度和公民社会,只有以公民社会为基础,法律制度才能起到依法管理,实现法治社会的境界。

记者:看来,公民社会与法治管理之间有着密切的辩证关系,那么,卢老师您怎么看待公民社会在社会管理中的作用?

卢汉龙研究员:好的,据我所知,中共中央于2011年7月,决定将原来政法委系统的“社会治安综合治理委员会”及其办公室更名为“中央社会管理综合治理委员会”及其办公室。这是中共中央在倡导加强和创新社会管理,提高社会管理科学化水平中的一个重要的顶层设计。我认为这得自于中共中央认识到两点:一是在新的发展条件下社会管理已经不能仅局限于传统所指的是“社会治安”和“维稳”工作,需要以服务为本,从源头抓起、从基础抓起;二是长期以来我们在社会治安方面所形成的“综合治理”的思想和方法又是很宝贵的经验,需要推广延伸到整个社会的科学管理中去。这是两条十分重要的概念突破和顶层安排,需要各地在贯彻落实中得到体现。但是近一年下来,各地的组织更名工作基本都已完成,但是实际的从“治安管理”到“社会管理”,从“政法”工作为主到“综合治理”的转型依然缺乏头绪和有效的探索。其中对公民社会发展的意识形态瓶颈未能得到突破是一个重要的原因。

当代国际公共管理理论注重强调多元主体的共同治理,认为政府需要从传统的“统治”社会转向和多元主体的社会合作“治理”,寻求“善治”。在一个善治结构中政府要从“划桨人”角色转变为“掌舵人”。近些年来,中央反复强调要建立和完善“党委领导,政府负责,社会协同,公众参与”社会管理新格局。十报告中更是在后面加了“法治保障”四个字。而且把原来16个字“新格局”的提法,上升为“加快形成”这20个字的“社会管理体系”这就充分显示了法治和管理之间的关系。这正是符合现代公共管理理论的建立中国特色的社会“善治”结构的新思路。现在的“社会”已经不再是计划体制时代依附于政府的“下级”各部门,现在的“公众”也不是我们通常所说的“群众”和“老百姓”。而对于多元主体的治理格局,必须要有法治保障,否则就会各行其是的乱套。

社会体现为一种公共性的存在,管理社会就是管理扩大了的私人领域。在中国我们不能排除强有力的国家和政府在公共事务管理中的作用,但是我们也相信现代文明同时需要有开明的“家长”和有能力的“孩子”。当社会变得有资源、有利益、有需求的同时,其实也会变得有自我管理的能力。中国社会不乏自治的传统和民间能力,现在我们迫切需要的是结束传统和计划时代延续下来的“父母官”情节,实实在在地做好现代责任政府的社会公仆角色。

现在我们谈“综合治理”,很大程度上依然停留在党政各部门的综合协调,大联勤和大合作。其实这只是党政内部的联合行动,而非真正意义上的“综合治理”。新公共管理的善治理论和中央提出的党、政、社会、公众的管理新格局本质上是要走出党政系统内部协调的套路,建构一个综合性的“治理结构”,让不同的主体分担责任、共享信息,以各自不同的组织目标和运行机制来一起努力,最终达成一个问题的解决。

综合治理也意味着社会主义的法治管理需要和其他社会制度:如宗教、道德伦理、风俗习惯、家庭、教育等不同社会制度的设置结合起来,深入到整个公民社会的成长、建设、管理之中。作为新的一种社会转型趋势,政府和社会部门要形成一种合作的关系。对于像社会建设和公共社会管理的众多领域,比如社区建设、社会事务管理、社会事业、社会保障、公共服务等领域都需要政府和社会组织、专业服务机构建立起合作共治关系。社会组织和服务机构的成长是政府瘦身的前提和良药,也是社会和谐的黏合剂,创新服务的催化剂。

现在我们面对的是有分散资源、不同权利、各种需求的多元社会和越来越具有公民意识的社会大众。社会是需要组织起来的,所以“社会建设”的核心问题是建设“社会”,要使具有不同资源、不同利益、不同需求的人们形成不同的社会组织,进行自我服务和服务社会。党政部门和全社会要一起来共建我们的社会,培养新时代的公民,建设社会主义的公民社会。

党组织和党员要在不同社会组织中发挥引领作用,把党的执政基础扎根于社会。政府则要和社会组织以及社会服务机构保持相对距离,发挥它们在社会管理和服务中不同机制的作用。政社合作共建的第一步需要政府从行政全覆盖的社会领域逐步淡出,要像上世纪80年代经济体制改革初期的新经济领域(民营和合资企业等)的发展一样,让社会组织和社会服务机构在社会管理和社会服务领域中成长起来,不是通过自上而下的行政机制,而是通过自下而上的互惠机制来实现组织的宗旨,服务于公众与社会,共享繁荣与和谐。

所以,我认为在深化改革、创新管理的大趋势中,我们需要以二十年前邓小平的雄才大略,实事求是地看到市场经济制度是现代经济发展的有效制度,坚持改革开放,搁置关于“市场经济”姓“资”还是姓“社”的意识形态争议,解放思想,大胆迈出市场化改革的步伐。随着社会主义市场经济的建立和完善,一个社会主义的“公民社会”也在逐步形成。西方和境外的敌对势力及不友好组织,利用“公民社会”来达到他们的政治诉求和国家利益,我们同样可以用“社会主义的公民社会”理论和公民组织来维护自身的权利和利益。从理论上确立社会主义市场经济制度催生社会主义法律体系的产生和发展,而社会主义的公民社会是真正实现有效法治的基础。

记者:再次感谢卢老师接受我刊的专访。希望我们能根据党的十报告中对社会管理创新的要求,继续加强创新社会管理的研究,也希望卢老师您关于公民社会与法治管理的理论,能在创新社会管理的理论研究和实践工作中得到更多人的关注和理解。

卢汉龙研究员:谢谢!

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