土地政策变化对市场的影响

土地和房屋是生产要素和产品关系，二者的价格具有密切联系。根据新古典经济理论，一般商品的价值由生产商品的各项成本费用所构成，土地成本作为房屋成本的主要组成部分，在很大程度上影响着房价的高低。而土地政策的变化又会直接改变土地的供给渠道、供给方式以及土地市场的需求结构，进而改变地价的产生机制，影响房价。因此，许多国家都将土地政策作为调整和规范房地产市场的重要工具。

在我国，土地的所有权归国家或集体所有，我国境内外的公司、其他组织和个人，均可按照法律规定取得土地使用权。所有权和使用权分离的现状，使我国的土地政策不同于其他国家，土地储备政策和土地出让政策是其中的主要内容。在过去的20年中，这两种政策均发生了巨大的变化，对房地产市场和土地市场的发展产生了深远影响。

1土地储备制度

土地储备制度，是指政府依法运用市场机制，通过征用、收购、置换和回收等方式将土地使用权集中起来，并按照土地利用总体规划和城市规划，对土地进行前期开发整理与储备，以供应或调控城市建设用地需求的城市土地管理制度和运行机制。我国的土地储备制度开始实施于2001年4月30日，国务院颁布了《关于加强国有土地资产管理的通知》，随后，土地储备工作在我国迅速展开。但土地储备进入规范化管理时期，却是在2007年11月19日，国土资源部、财政部、中央人民银行联合制定的《土地储备管理办法》颁布后。

土地储备制度的实施对我国土地市场的供给状况产生了巨大的影响。它使地方政府垄断了土地一级市场，并通过收回原划拨土地、收购或收回己出让国有土地以及土地置换等方式，减少了二级市场的土地使用权流通量。土地一级市场的垄断和二级市场交易的减少使政府在很大程度上控制了土地市场的供给渠道。但在土地储备制度实施之初，由于土地储备机构资金薄弱、现有土地使用者控制的存量土地过多、各级政府和各部门之间的协调困难以及相关规定不完善等原因，土地市场仍然存在多渠道、多源头供地的局面，土地储备机构并未完全控制土地供应量。而随着法律法规的完善和土地储备工作的推进，政府对土地市场的控制力度和影响力度也在加强。

2土地出让制度

我国土地出让制度主要经历了三个阶段的变化:行政划拨阶段，协议出让阶段和“招拍挂”阶段。下面，本文将分别阐述这三个阶段的土地出让制度。

(1)行政划拨阶段

在这个阶段，企业、其他组织以及个人只能通过政府划拨的方式取得土地使用权。用地单位对国有土地的使用是无偿的、无限期的，但同时也禁止转让。政府完全控制了土地的供给数量、供给时间以及供给速度，土地出让是完全的非市场行为。

(2)协议出让阶段

从1988年国家开征土地使用税以来，土地有偿出让在各地逐渐展开，土地使用权也可以依照法律规定进行转让。在这个阶段，企业、其他组织和个人的土地需求可以通过两个途径来实现:一是与政府进行协商，通过协议出让的方式获得土地使用权;二是在土地二级市场上，与己取得土地使用权的单位或个人进行协商和谈判，购买他们手中的土地使用权。在协议转让的背景下，各级政府具有较大的自，土地制度没有完全市场化，具有国企背景的企业更容易在与政府的协商中取得成功，获得土地使用权，而那些缺乏“政府关系”的企业却很难取得土地。但由于我国的土地储备制度开始于2001年，在此之前，二级市场上流通的土地使用权数量仍然较大。用地单位和个人完全可以通过二级市场满足自己的需求。因此，在这种供需结构下，土地的平均交易价格在很大程度上反映了土地的真实需求状况。

(3)“招拍挂”阶段

由于协议出让机制下的寻租现象使政府的土地收益遭受了大量的损失，为规范国有土地使用权出让行为，优化土地资源配置，建立公开、公平、公正的土地使用制度，2002年5月9日国土资源部颁发第11号令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，规定商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。该规定从2002年7月1日开始执行，标志着“招拍挂”土地出让制度在我国正式开始实施，但该制度的全面展开却是从2004年8月31日开始。

在“招拍挂”制度下，有用地需求的企业、其他组织和个人均有机会参与政府的土地出让。该制度大大降低了房地产行业的进入门槛，房地产开发企业的数量剧烈增加。“招拍挂”制度的实施鼓励了许多其他行业或新的企业进入房地产行业，改变了以往的市场结构，国有房地产开发企业所占比重下降，而港澳台投资企业和外商投资企业所占比重上升，大大加剧了土地市场的竞争。

“招拍挂”制度影响了土地市场的需求结构，而土地储备制度却影响了土地市场的供给结构。因此，研究“招拍挂”制度对土地价格的影响，还应结合土地储备制度进行分析。我国“招拍挂”制度的全面实施是从2004年8月开始，此时土地储备工作己经开展了两年多时间。各地政府的土地储备己达到一定的规模，二级市场上的土地使用权存量明显减少，政府对土地供给渠道的控制能力不断增加，呈现出“供给垄断，需求竞争”的供需结构。根据垄断经济学原理，许多地方政府为了增加财政收入，会减少土地供给量。而需求量的加剧、供给的减少和“招拍挂”制度本身“价高者得”的评标方式，都会促进地价的快速上涨。并且，随着土地储备制度的进一步实施，“招拍挂”制度对土地价格的影响会更加显著。在“招拍挂”制度和土地储备制度的共同作用下，我国的地价一直呈上升趋势。这说明“招拍挂”制度和土地储备制度的实施，在极大程度上提高了我国的地价，并且，越是在经济发达的地区，影响越明显。