土地出让金的收取和分配

伴随改革开放进程而逐步建立和形成的“土地出让金”的收取和分配政策，至今已为各级政府筹集了超过7万亿元的资金，为增加地方财源，为推动国家工业化、城市化进程，支持经济社会的加快发展发挥了重要作用。但是，随着“土地出让金”用途逐渐扩大，日益成为地方财政重要财源，土地收益的短期化行为越来越严重，以致滥批滥用土地。

近年来部分地区的住房价格不断攀升，远远超过居民正常收入的支付能力，引起各界质疑。中央政府高度重视，对遏制过高房价的态度也积极鲜明。从许多地方的情况看，现行的“土地出让金”的收取和分配政策，对房价攀升有直接的影响。

地价房价急剧攀升，加剧了居民收入分配差距的非正常扩大，提高了国民的生活成本和创业成本，削弱了经济社会可持续发展基础。土地收益的短期化行为不符合科学发展的要求，应早日作出调整。调整“土地出让金”政策，要贯彻科学发展观的要求，要从增强经济社会可持续发展能力的角度来考虑，从宏观上保持较长时间的“低房价、低租金”的发展环境，形成鼓励依靠创业和创新的财富分配政策，合理分配“土地出让收入”，开拓保障地方政府正常需要的稳定财源。为此建议：

第一，调整改革税收税种，形成鼓励创业和创新的财政税收政策，开征“住房交易增值税”，遏制房价的过快上涨。房价地价上涨，开发商、地方政府、投机者都能得益，只有真正需要房屋的购买者吃亏。遏制过高的房价地价，是三方反对、一方赞同，难度很大。因此，首先要遏制“投机炒房”，减少住房投机的预期收入。要研究制定和实施鼓励创新、鼓励消费、鼓励发展第三产业的财政税收政策，研究制定和实施限制资产食利的财政税收政策，通过开征“住房交易增值税”，把投机资金的“炒房”收入的绝大部分收归国家，使之图利可限。同时要指导房屋中介机构改变“房屋中介收费方式”，房屋中介收费由按“房屋价格”收取改为按“房屋面积”收取，中介费用与房价高低不挂钩。

第二，改变“土地出让金”的收取方式，增强“失地”农民的生活保障能力，促进农村社会和谐稳定。根据有关数据分析，近30年来，通过低价征地从农民手中转移的收入约15万亿元，其中，农民获得的补偿不到5％。一些地方农民不能全面分享城市化、市场化带来的土地增值收益，土地征用问题威胁农村社会稳定。要进一步立法保护农用土地的使用权，改变“土地出让金”的收取方式，将“土地出让金”由“年期制”（30年或50年的土地出让金一次支付）改为“年金制”（每年支付一次），改变一次性预收和一次性预支未来若干年的土地收益的状况，改变现任政府透支未来政府收入的状况，改变当代人透支后代人的土地收益的状况，促进“代际平衡”，利于各届政府实现收益共享，减弱对“卖地收入”的利益冲动和依赖，集中精力推动经济社会的又好又快发展。

第三，研究“复合利用土地资源”，提高土地利用效率。土地资源总是有限的，经济和社会事业的发展客观上需要占用土地。我国耕地只占世界的7％，人口占世界的22％。在全国2800多个县级行政区划单位中，人均耕地面积低于联合国粮农组织所确定的0．8亩警戒线的占23．7％；人均耕地面积低于0．5亩的有463个，占16．5％。近两年，一些城市的蔬菜价格上涨，其中一个重要原因就是城市郊区的菜地生产面积急剧减少。要探索建立土地的地上、地下空间的综合有偿开发使用制度，对土地的地下空间的权属、功能、使用标准等方面建立相应的制度，发挥土地的“复合效应”，提高土地利用效率。

综上所述，在过去的20多年中，我国的土地储备制度和土地出让制度都发生了巨大的改变，对土地市场的供需结构和地价产生机制都有着重要影响。随着土地储备制度的实施，我国政府对土地供给的控制能力不断增加，基本掌握了土地的供给渠道、供给数量、供给速度以及供给时间，土地市场由多渠道供给逐渐转化为政府单一渠道供给，土地供给的垄断性不断增强。而另一方面，“招拍挂”制度的实施增加了土地市场的透明程度，降低了房地产行业的进入门槛，鼓励了一大批中外企业进入土地市场，极大地增加了市场对土地的需求。这两种制度的实施完全改变了我国地价的产生机制，由协议转让阶段的“半市场定价”逐渐转化为“市场定价”，使当前平均地价更能反映市场的真实需求状况。