基层社区治理创新

【摘 要】社区治理是社会治理的重要内容之一，要做好基层社区治理工作就需要借鉴基层实践案例。成都市水井坊在社区治理创新实践中，将社会组织引入到社区自治，并取得一些成效，是全国不可多得的基础社区治理创新案例。

【关键词】社区治理；案例研究

2013年中共十八届三中全会提出“改进社会治理方式，激发社会组织活力”。从社会管理到社会治理最大的变化是从原有的一元化治理主体转向多元化治理主体。社会治理不再是传统的政府自上而下的管理、唱“独角戏”，而是社会各个主体参与到社会治理中并发挥其作用。目前我国处于社会结构转型时期，城镇化、工业化进程中面临着层出不断的问题，这些问题单纯依靠政府是无法解决的，传统的社会管理模式无法再胜任社会管理工作。因此，十八届三中全会中提出“社会治理”，社会治理就需要整个社会动员起来、整合社会资源从而进行公共服务和公共事务管理。社会治理就使得治理主体从一元走向多元，政府不再处于垄断地位而是参与主体之一。社区治理是社会治理的重要内容之一，特别是在家庭核心化背景下，社区越来越成为社会的基本单位，社区整合关系到社会的良性运行，因此社区治理工作显得尤为重要。

“治理”有“服务”和“管理”之义，社区治理意在对社区的服务和管理。社区治理即各个治理主体对社区内成员的服务和公共事务的管理。社区治理的主体有：政府、居民、驻区单位和第三部门。在社会治理的背景下，基层社会由管理到治理也就成为十八届三中全会以后的一个新方向。如何做好社区治理实践工作，则需要借鉴各基层社区治理案例，汲取其经验并反思其在实践中存在的问题。

十八届三中全会以前，许多学者已将研究视野放在社区之上，受我国基层社区实践情况的制约，研究内容主要集中在社区案例的内容主要为社区服务的创新。

本调查依托成都市水井坊街道开展对社区治理五年经验总结的调研，着重于水井坊从2011年底依托社会组织开展的居民自治模式探索，以期从水井坊治理创新的经验总结，为我国城市基层社区管理提供一种新的思考路径。

一、水井坊社区治理创新的实践――从服务到管理

2011年，水井坊街道不满于当前社区治理创新成果，开始同社会组织一道探索水井坊社区治理发展新方向，将社区治理工作重心从社区服务转向社区管理。具体途径即通过引入社会组织，协同社区居民委会推动社区居民自治。

（一）通过资源交换，提升动员社区能力

在探索居民自治模式之前，社会组织在水井坊开展社区服务已有几年。在对水井坊基本情况摸底和广泛开展对社区居民诉求调研的基础上，社会组织开发了义集、义仓、义坊三个扶贫助残的社区服务公益项目。

义集、义仓两个公益项目主要特点是，在社区划分“特区”，定时定点允许社区居民“摆摊”，主要交易物品为居民闲置物品。并且将卖出物品的收入集中起来，购买生活日常用品，通过社区志愿者分送到社区各个贫困家庭。义坊是在义集和义仓两个项目基础上发展而来，水井坊街道在其辖区专门设立了临街格子铺，鼓励社区贫困家庭认领小铺，通过经营小铺，参加义坊的贫困家庭可获得一些收入，缓解其经济压力。

通过深入社区开展社区服务项目，社会与社区居民建立了良好的关系，并促进了社区内部资源的交换，进而提升了社会组织动员社区的能力。

（二）培育社区院落组织，提高居民自治能力

水井坊街道划分了8个院落作为居民自治试点区域，引入社会组织探索居民自治模式。目前，已培育出44个院落自治组织。

1. 孵化和培育；根据不同院落的特色，发现和培训社区领袖，并鼓励居民自发形成兴趣小组，这些自治团体分为文化、环境、安全和互助四大类。

2. 帮扶和协调；在院落生长出自治组织后，定期开展每月“领袖培训”，提高兴趣小组组长的实际能力。并通过了解各个小组相关需求，通过小额项目资金资助和引入外来资源鼓励小组根据自身特色开展活动。

3. 整合与引导；居民兴趣小组形成后，通过频繁地开展活动与交流，提升兴趣小组的凝聚力，形成较为稳定的群体。稳定群体形成后，社会组织开始引导兴趣小组参与社区服务活动，促进兴趣小组向自治组织的转型。

（三）开放公共空间和市民论坛

推进社区居民自治，一方面要给予居民讨论的平台；另一方面要提升居民的自治能力。水井坊街道办在其辖区内，利用院落公共空地通过改造、修建等方式，为每个院落提供了一个公共空间。在此空间内，社区居民可以组织兴趣、文化、议事等活动。公共空间内设施齐全，除了必备的桌椅之外还有课外书籍等，最为特别的是公共空间内张贴的议事制度。据调查得知，水井坊街道老旧院落较多，居民文化素质水平普遍不高，因此，社会组织根据实际情况，引用“罗伯特议事规则”，引导社区居民学会开会。此外，水井坊街道举办的市民论坛更是极大地提高居民自治的意愿和能力。

二、社区治理探索中利益相关方长期磨合产生信任基础

水井坊的实践案例中，我们可以看到我国鲜有的基层政府与社会组织默契的配合，水井坊街道办事处的领导干部对社会组织的理念认识处于全国前列。在这里，街道办期待以社会组织为桥梁，架接起政府与居民、政府与驻区单位的联系。在这个过程中，政府与社会组织、社会组织与社区、社会组织与居民围绕着社会组织协同参与社区治理工作理念、方式等，经过长时间的磨合，形成目前水井坊辖区社区治理探索模式也奠定了彼此之间的信任基础。

访谈001：

我们基层政府是比较基于现实的，他们（社会组织）就比较理想主义。我们会经常讨论，就像刚才看到的一样。以前我在水井坊的时候也和她（社会组织负责人）讨论。后来我说，那你们（爱有戏社会组织）成立一个党支部嘛，当时他们也有三个党员了，然后就开始引导（在社会组织里）成立党支部，不够三个人的组织就和其他组织成立联合党支部。

街道干部与社会组织工作人员在平等基础上的充分讨论有关社区治理相关事宜，并在这个过程中逐渐建立了信任关系。经过多次思想碰撞，双方达成一致的意见：居民自治，应该是在充分尊重居民的意愿基础上，在党的领导下实现有效、有序的居民自治。同时，经过双方的讨论，水井坊辖区的社会组织成立了党支部、联合党支部。并将社会组织中的党组织作为政府监督社会组织依法参与社区治理的途径以及双方有效沟通的桥梁。

访谈002：

有些人（居委会）就觉得我们是来抢他们功劳的，然后态度、语气也不好，反正也不支持也不反对。因为社会组织在做这些事情大家都看得到的，慢慢地这些人就开始转变。而且还有一个关键的因素，街道办干部的理解，他们当时来到交子社区就（介绍）说社会组织是我们的伙伴，（是）跟我们一起来推动我们社区发展的，我们是共同、平等地来做事情的。我们（和社区居委会）也就在这个过程中不断地进行交流啊、磨合啊，反正经历了很多事情，慢慢地现在就都OK了。

从这段访谈可以出，一方面，由于社区工作人员对社会组织的不了解、双方沟通不畅以及社区工作人员传统的“官位”思想，社区工作人员对社会组织深入社区开展工作表示抵触，或者不参与社会组织的社区工作甚至设置障碍阻扰社会组织工作开展。但是，在看到社会组织长时间扎根社区、致力于社区服务工作这一过程后，大多数社区工作者对社会组织态度有所转变，从怀抱敌意到比较认同。另一方面，部分社区居民认为社会组织仅仅是“拿着政府钱、打着居民的旗帜，赚政府的钱”。表现出对社会组织的信任，部分居民还以辱骂、诅咒等激烈的方式表达自己的不满。例如，社会组织招募社区志愿者为辖区内低保户家庭派发“义集”中筹集物资的事件中，部分社区志愿者的亲属表示对社会组织“作秀”的“把戏”不满，不赞同家人参加社区志愿者活动，并对社会组织工作人员进行辱骂；而“义集”的受益方――辖区贫困家庭，也对社会组织“作秀”方式不满，不允许志愿者和社会组织入户走访，不接受其捐赠的物资。针对这一情况，社会组织工作者仍然坚持与志愿者家属多次沟通，并多次走访贫困户。通过多次的解释、沟通以及在社区的实际工作行动，社会组织最终得到了居民的信任。

三、存在的问题及展望

（一）存在的问题

1. 兴趣小组亟待转型

已有居民自治模式中，居民自治的推进主要从发展院落兴趣小组开始。居民自治即居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，自我管理包括对社区公共事务的参与。兴趣小组以居民的共同爱好为基础发展而来，兴趣小组形成以后，社会组织、政府也提供一些帮助和支持促进它们转型，但是成效并不显著。

要以兴趣小组为着力点，继续推进居民自治的发展，进而提高社区居民自我管理能力，就需要促进兴趣小组转型。从实际调查和对社区居民、小组成员的访谈中发现几个普遍的问题：第一，居民依赖性较强，自治意愿不高；第二，居民公共意识能力不足，缺乏对自治、社区概念的理解能力，自治能力不足。

2. 居民自治范围有限，不利于其发展

目前水井坊居民自治模式的探索中，居民自治的范围主要有：老旧院落改造、院落兴趣小组活动等自治“表面”范围，自治中更深层的诸如居民权利、利益述求均为涉及。居民自治方式主要是在基层政府部门“规划”的自治范围内进行。例如：院落名称征集、院落地板花式选择、院落文娱活动开展等。这种有限制有范围的居民自治之下，居民的自治意愿、能力都未能激发。自治的背后实则是基层政府打造，并不利于居民自治的发展。

3. 社会组织资金缺乏，发展有限

对街道办领导干部的快速评估和社会组织从业人员的访谈中，在“社会组织参与社区治理的困难”一问中，多数干部和社会组织都提到社会组织资金缺乏的问题。目前水井坊社会组织有51个，其中7个在街道办事处备案，3家社会组织在民政局登记。社会组织发展良莠不齐，存在“一枝独秀”的现象。

发展势头较好的社会组织相应程度上得到的政府资助更多，而其他社会组织则因资金缺乏，举步维艰。但总体来讲，普遍社会组织资金缺乏情况严重。目前，水井坊所在社会组织的资金来源单一，除少数几家有申请基金会、企业的自己资助以外，其他都仅依靠政府的资金支持。资金缺乏，成为目前社会组织进一步发展的最大瓶颈。

（二）展望

从笔者在水井坊两周的走访调查以及对我国当前社会组织参与社区治理的基本情况的了解中得出，水井坊街道引入社会组织参与社区治理，特别是参与到居民自治领域中来，是全国少有的案例。他们探索的社区治理模式值得我们深入研究，也为我国基层社区治理增加了不可多得的实践经验。当然，在调查中我们也发现，这个探索案例中存在的许多问题。最后回归到几点即政府的支持与信任、社会组织的协力、社区居民和驻区单位的参与，只有努力做好这几点，才能切实有效推进基层社区发展。

参考文献

[1] 李雪萍，陈艾.社区组织化：增强社区参与达致社区发展[J].贵州社会科学，2013（5）：150.

[2] 李国珍，吴建平.社区意识与社区行动[J].社会工作， 2006（4）：4.

[3] 魏春洋.亚伦斯基与美国的社区行动及其评价[J].宿州学院学报，2005（3）：38.

作者简介：颜鸿钰（1988- ），女，汉，四川人，四川省社会科学院在读研究生，研究方向：社会组织；韩彦芳（1989- ），女，汉，河南人，四川省社会科学院在读研究生，研究方向：社会组织。