农村宅基地流转探究

[提要] 在我国当前城镇化背景下，农业转移人口的城镇化必然伴随着土地的城镇化。作为农业人口重要资产的宅基地的处理是农民及国家都要考虑的问题。本文就目前我国宅基地流转与退出存在的主要问题提出相应解决对策，以探索农村宅基地城镇化之路。

关键词：农业转移人口；城镇化；宅基地流转

中图分类号：F32 文献标识码：A

收录日期：2017年1月14日

一、研究背景

城化是我国现代化的必由之路，同时也是我国最大的内需潜力和发展动能所在。以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化，加快提高户籍人口城镇化率的主要工作在于农业转移人口市民化。农业人口市民化的同时，国家必然考虑原属于农民集体的土地的处理，宅基地作为农村居民的重要资产必然成为城镇化进程中的工作重点。

在中国，农村宅基地使用权作为一种用益物权，是中国农民安身立命的根本。解决农村居民的住房问题、提高农民的生活水平既是农村健康发展的关键，也是城乡一体化发展的重要环节，因此可见农村宅基地使用权的健康发展对我国整体发展的重要影响。

近年来，我国城市化、工业化不断发展的同时也引发了有关农村宅基地使用权的众多问题，而流转和退出的问题尤为显著。农村人口大量转向城镇就业、生活，但是农民“离乡不放土”的迁移模式导致农村宅基地矛盾频发。虽然农村宅基地流转和退出可以提高宅基地的利用率，促进农村健康发展。但是，现行法律限制宅基地使用权的流动、农民“以地为本”的传统思想致使农民不愿意进行农村宅基地使用权的流转和退出，加重了农村宅基地的空置率，成为优化城乡土地利用配置和统筹城乡协调发展的主要障碍。因此，农村宅基地流转和退出问题成为近几年学术界关注的热点。发现农村现行宅基地使用权流转和退出效益问题以及影响宅基地使用权流转和退出效益的各种因素和各种因素间的相关性，为政府提高农村宅基地使用权流转和退出效益提供切实可行的建议。

二、农村宅基地利用现状分析

（一）闲置率较高。伴随着我国城市化、工业化的发展不断加速，越来越多的农村居民进入城市生活，他们名下的宅基地得不到有效利用和流转，再加上以前的各种问题，导致现在农村出现了较多的宅基地闲置。发达地区的农村宅基地闲置率更高。

（二）空心村现象。家庭人口数量、耕地数量、土地政策、经济收入、农民观念意识落后、新房建设加速和规划管理薄弱等原因都会造成空心村的出现。农村空心化的快速发展造成了一系列衍生的众多严重问题。

（三）一户多宅与面积超标问题。虽然我国土地法律规定“一户一宅”，但是经调查事实并非如此。“一户多宅”现象由以下几方面原因造成：第一，尚未迁入新建成的房屋，仍占用旧宅基地，造成“一户多宅”且新房屋宅基地闲置的事实；第二，新房屋已经建成使用，但是旧房屋不拆除，造成“一户多宅”且旧宅基地闲置的事实；第三，新宅基地申请成功，但是各种因素的存在导致新宅基地未投入建设使用，造成“一户多宅”且新宅基地荒废的事实；第四，通过继承老人宅基地或受遗赠房屋所有权的形式，取得其他宅基地，造成“一户多宅”且继承或受遗赠房屋宅基地荒废的事实。不管是何种原因造成的“一户多宅”，均可以得到现在农村宅基地荒废闲置情况不容乐观的结论。

三、提高农村宅基地使用权流转和退出效益的对策

（一）政府工作。政府在提高农村宅基地使用权的流转和退出效益中应有正确的角色定位，提高其效益在根本上对农户、农村和国家都有利。在该项工作中，两者要扮演好自己的角色。政府可以通过制定农村宅基地使用的相关政策，引导和规范有条件的农户自愿自主逐步的支持农村宅基地使用权的流转和退出，逐步提高农村宅基地使用权的流转和退出的效益。

农村宅基地使用权的流转和退出高效益的实现需要完善的行政管理机构。目前，农村宅基地的最高管理机构是国土资源部，各省根据国土资源部的指导负责具体的农村宅基地工作，还没有专门的负责机构。在农村宅基地使用权流转和退出开始交易频繁的时代，国家应该完善其工作机构，促进农村宅基地使用权的流转和退出，提高效益。

提高机构工作人员为农民服务的意识。该机构的工作人员要遵守国家的法律，贯彻公务员工作原则，杜绝违法乱纪，以农民利益为工作中心，促进农村宅基地使用权的合理健康流转和退出。工作方式坚持公开透明、绩效管理。为了保证该机构工作的合理合法，应坚持机构工作公开透明，通过合理的渠道及时相关工作内容，主动接受各方面监督。

加大对相关行政机构的监督力度。中国大部分人口是农民，大部分地区是农村，而农村宅基地是农民生存的重要物质基础，所以加大对该机构的监督，保证该机构工作的公平高效对农村宅基地使用权的流转和退出的效益具有关键性作用。同时，还需要监督相关政策机制适宜性，及时更新完善。农村宅基地流转和退出的相关政策机制都只能适用于一个时间段，随着发展变化，农村宅基地使用权流转和退出会出现新的问题，旧政策机制已经不能解决，就会阻碍农村宅基地使用权的流转和退出，降低其效益，所以需要及时更新完善，与时俱进。

同时，政府部门还应当营造良好的农村宅基地使用权流转和退出环境。良好的农村宅基地使用权流转和退出环境包括城乡统筹的社会保障体系、完善的农业支持制度和以服务为主导的政府管理。以服务为主导的政府管理，既包括宏观法律政策的宣传执行，也包括提供宅基地整理等，以服务为主导的政府管理有助于加快农村宅基地使用权流转和退出，提高效益。

（二）农民支持。要促进农村宅基地使用权的流转和退出，提高效益，除了政府的引导和支持外，农民也要做出贡献，积极支持政府的各项利民利国的政策、工作，实现政府和农民的共鸣。农民要积极配合政府的工作。不管政府任何工作的实现都要靠农民的响应和支持，因此农民应遵守农村宅基地使用权流转和退出的相关法律政策，支持行政人员工作的。

政府作为农村宅基地使用权的流转和退出的引导者，制定相关政策制度、工作方式；农民作为另一个主体，应积极响应政府的相关工作。在农村宅基地使用权流转和退出中出现新问题，及时向村干部、政府反映，为提高农村宅基地使用权流转和退出效益出一份力；在国家修改新政策前，作为国家的主人，农民要积极建言献策，把自己对宅基地使用权问题的见解传送给国家，以保证国家征求农民意见工作顺利进行；在国家颁布了新政策后农民要坚决遵守新政，国家因为需要征用、占用宅基地时，农民要从国家社会的利益出发，在保障家庭利益的同时支持政府的征地工作。

主动参与农政合作部门的工作，反映本村宅基地流转和退出的问题，提出自己的见解。农政合作部门工作的顺利展开，需要政府和农民两方面的努力，政府要起到指导的作用，农民则应该在政府的指导下也履行自己的义务。

积极参加国家的保障和福利，为自己的生活增加一份安全；农民除了参加国家强制规定的新农合合作医疗等社会保险外，也要尽自己的努力参加一定量的商业保险，为自己的生活创造多把保护伞，降低农户对土地的依赖性，增强家庭生活的稳定性。

现在农村经济发展较快，农民的就业方式已经改变，以前农民基本就是务农，收入全靠土地，现在农民的就业方式拓宽，除了务农还发展起了副业，包括开小超市、跑运输、做家具等。降低了农业收入在家庭中的比重，提升了副业收入的比重，同时也增加了家庭收入的基数。农民应多谋出路，发展自己的副业，增加家庭收入，提高家庭的生活水平。支持国家进行农村宅基地使用权的流D和退出，为自己、为农村、为国家贡献自己的一份力量。

（三）社会辅助。通过完善农村宅基地流转和退出后农民的社会保障和福利机制，带动农村宅基地使用权流转和退出，增进效益。实行宅基地流转和退出要在建立健全社会保障和福利机制的前提下进行，使流转和退出宅基地的农民没有后顾之忧。流转和退出宅基地的农民包括退出后定居城镇和退出后继续留在本集体经济组织生活的。针对两种不同的农民，应该根据其需要建立不同的社会保障和福利机制，以满足流转和退出宅基地的农民对于社保的要求，从而为宅基地的流转和退出提供一个稳定的社会环境，为提高效益做好铺垫。

对于宅基地流转和退出后迁居城镇生活的农民要从两方面做好社会保障工作。首先，对定居城市的低收入农民家庭，给予最低生活保障；其次，要对城乡二元体制结构的户籍制度进行改革，逐步推进城乡一体化的模式。在城乡二元体制下，农民进城后无法享有与城市居民同等的社会福利，只有对现有户籍制度进行改革完善，减小或取消农村居民和城镇居民的身份差别、待遇差别，才能使进城农民和城镇居民享受同样的社会福利和保障，更好地融入城市生活。只有流转和退出宅基地后的城市生活有了保障，农民才更乐意主动流转和退出农村宅基地，才能为提高效益提供道路。

对于宅基地流转和退出后继续留在本集体经济组织生活的农民来说，要建立健全农村的福利机制，保障农民的生活水平不低于流转和退出前的生活水平，加大农村医疗事业和社会保险的投入，完善农村社会保障。只有减轻了农民对宅基地和住房的依赖，并提供完善的福利和保障，才能在一定程度上促进农民自愿进行宅基地的流转和退出，进而提高效益。

农民退出宅基地或流转宅基地必然要进行成本效益分析，只有在收益大于成本时才会把退出意愿转化为退出行为。在我国当前城镇化背景下，农业转移人口的城镇化必然伴随着土地的城镇化，所以让农民在土地上收益增加将成为推动人口城镇化的有力保障。