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[摘 要] 近几年,农村宅基地置换模式的试点探索已经取得了一定的成效,但也遇到不少问题。在新一轮土地制度改革提出农村集体土地自由流转的背景下,总结经验、分析问题,从宅基地置换的基本原则、制度要求、配套措施等方面完善宅基地置换制度,以保证其有效实施。
[关键词] 宅基地置换;制度完善
【中图分类号】 F32 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244(2014)07-126-2
宅基地,是我国独有的法律概念。根据法律规定,宅基地属于农村集体所有,但农民有权在该土地上建造住宅及其附属设施,即享有宅基地使用权。随着城乡二元经济体制的逐渐打破和农村土地制度的改革,宅基地使用权流转已经成为一个不容忽视的现实问题,流转方式主要有转让、出租、抵押、置换等。
宅基地置换模式是政府主导之下宅基地使用权流转的主要表现,指农民用宅基地使用权及其上面附着建筑物换取统一规划区内的住房,政府或集体把腾出来的宅基地先行复耕,后把节约产生的土地进行流转。简而言之,宅基地置换模式由宅基地换房和复垦宅基地流转两部分内容。
一、宅基地置换模式的理论依据
基于宅基地使用权承载的社会保障属性,我国长期限制其流转。但在新一轮土地制度改革的背景下,宅基地使用权流转试点如雨后春笋般出现。试点出现必然有一定的理论支持,宅基地置换模式亦是如此。
(一)法律基础:宅基地使用权的用益物权属性
用益物权是指用益物权人对他人所有的不动产或者动产,依法享有占有、使用和收益的权利。根据《物权法》规定,宅基地使用权人对集体所有的土地享有占有和使用的权能,但未明示其应否享有收益这一核心权能。学术界对此颇有争议。笔者认为,宅基地使用权具有完整的用益物权权能。用益物权的核心权能是使用和收益,宅基地使用权若没有这一核心权能又怎么能称为“用益物权”呢?只是宅基地使用权是一种特殊的用益物权,它的收益权能因社会保障属性受到限制,即当私益与公益冲突时,优先保障公益。但不能因为权利受到限制而称其没有权利。
农民享有宅基地使用权的收益权能,因此在法律、政策允许的情况下,能自由流转宅基地使用权。在宅基地置换模式中体现为以宅基地使用权为标的物签订宅基地置换合同。宅基地置换合同是宅基地置换模式中的首要法律关系。农民在政府的指导下,与开放商签订宅基地置换合同,通过放弃原有的宅基地使用权及其上面的建筑物换取安置房屋。
(二)政策依托:宅基地使用权自由流转
2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中首次明确提出了“完善农村宅基地制度,依法保障农户宅基地用益物权”;2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次强调“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度”。因此,我国政策上正在逐步放宽对宅基地使用权流转的限制,赋予农民更多的财产权利,探索农民增加财产性收入渠道,建立健全土地融资机制。
此外,宅基地置换模式也是基于城乡建设用地增减挂钩政策产生。具体内容是将拟整理复垦的宅基地与城镇建设用地共同组成建新拆旧项目区,先借用城镇建设用地建设安置房,然后用整理复垦后的宅基地等面积归还城镇建设用地,并将多余的土地转变为建设用地或农用地,最终实现增加耕地有效面积,提高耕地质量,节约集约利用建设用地,城乡用地布局更为合理。
二、宅基地置换模式试点的实证分析
目前,以宅基地置换为突破口探索宅基地使用权流转的地方有天津、江苏、浙江、上海及广东等一些城市,其中天津“宅基地换房”和浙江嘉兴“两分两换”模式最为典型。
(一)宅基地置换模式试点
天津是最先尝试宅基地换房的试点,主要程序是:(1)乡镇政府根据土地利用总体规划制定实施方案;(2)组建投融资建设公司,负责项目投融资、土地整理和建设开发;(3)农民自愿参加示范小城镇建设,并签订宅基地置换房屋的书面协议。天津以宅基地换房建设示范小城镇,改善农民生活,促进城乡统筹发展。
嘉兴“两分两换”模式是指将宅基地与承包地分开,搬迁地与土地流转分开,以承包地换股、换租、换保障,推进集约经营,转换生产方式;以宅基地换钱、换房、换地方,推进集中居住,转换生活方式。原来的宅基地经复垦后,必须经过省级国土部门依法审批,转变为国有土地后才可以投入工业使用。
(二)宅基地置换模式试点取得的成效
经过近几年的试点探索,宅基地置换模式已经积累了一定的经验,取得了相当的成效。
1.节约了大量土地面积。通过置换,原本零散的宅基地复垦成为集中的承包地或建设用地,它与严格规划建造的新住房之间会产生大量的“新土地”。以嘉善县姚庄镇为例,该镇共有农户4805户,户均宅基地面积1.163亩;按照该镇的置换方案,公寓式安置房户均占地0.245亩,自建安置房户均0.354亩,户均节约用地0.8-0.86亩,如果全镇农户全部置换可节约土地3800亩。
2.促进了农村土地流转。政府或者集体经济组织把置换后腾出来的农民宅基地先进行复耕,对节约出来的土地再以农用地或建设用地的形式进行流转,促进农村土地流转。到2010年底,嘉兴已经批准9个镇街道试点,流转复垦后的土地承包经营权6000公顷,土地节约率在50%以上。
3.推动了城乡一体化发展。宅基地置换唤醒了沉睡的农村资产,还原了宅基地用益物权属性,农民通过宅基地置换流转,增加了财产性收入渠道,获得了经济利益。同时,通过宅基地置换,农民居住更加集中化、规模化,住宅区的设计更加科学合理,配套设施建设完备齐全,环境卫生整洁,逐渐向城市居民转型,提升了生活水平和生活质量。
(三)宅基地置换模式存在的问题
宅基地置换,在性质上,是一项改革性的措施;在内容上,是一项系统化的工程。鉴于宅基地置换模式的摸索性和复杂性,它在具体实践过程中,不可避免地会产生一些问题。笔者总结了以下几点:
1.农民自愿与政府强制的冲突。众所周知,宅基地置换是建立在农民自愿的基础之上,所有的宅基地置换政策和方案都以此为原则。但在具体实施中,农民“被自愿”的现象并不少见,有些地方官员为了追求政绩和利益,以各种方式对农民施加压力,强行实施宅基地置换。例如,天津华明街道委员会曾《关于强势推进贯庄村整体搬迁工作的决定》,要求与贯庄未搬迁户有亲属关系的工作人员、贯庄村两委会成员、基层党支部书记等要主动做好亲属工作,促使他们在规定时间内搬迁,否则将面临停发奖金乃至辞退的措施。
2.农民支持率与政策目的的矛盾。实施宅基地置换的政策目的之一是促进农村经济发展,提高农民生活水平,使广大农民也能分享社会发展的成果。如此惠民利民的方案提出至今,也不过几年时间,但农民支持率却明显下降。既有已经置换的农民不满情绪渐长,也有尚未置换的农民表示不愿意参加。其原因多样,集中表现为农民对置换方案没有实际话语权,导致大家对实施过程、置换标准、收益分配、后续保障等各方面都不满意。
3.宅基地置换方案不尽完善。宅基地置换是一项十分复杂的系统工程,它从调研准备自实现置换的过程,会涉及财政支持、城乡建设、土地管理、社会保障等各个方面,各试点的置换方案总存在一些欠缺,并在实施中逐渐显现。如资金的缺乏,很多方案都没有具体筹措资金的方案。又如将复垦后的土地转变为国有土地再流转,与法律规定的国家除征收之外不能改变土地性质相违背。
三、宅基地置换模式的制度完善
十八届三中全会提出的“383”改革方案和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为集体土地入市交易提供了政策支持,农村宅基地使用权能够自由流转已没有争议。宅基地置换作为农村宅基地流转的模式之一,也应当遵从政策的导向,并结合实施经验和存在问题,完善制度建设。
(一)宅基地置换中应当遵循的原则
宅基地置换应当遵循的原则贯穿于整个宅基地置换的实施过程中,必须严格遵守。
1.农民自愿与国家适度干预相结合原则。在法律意义上,宅基地置换是公法行为和私法行为的结合,在实施过程中应当以农民自愿为基础,以国家适度干预为保障。农民自愿是基于民法的意思自治原则,农民作为宅基地置换的直接主体,有权根据自己真实的意愿实施行为,包括是否置换和如何置换。政府或地方官员不能以任何形式向农民施加压力,迫使农民“被自愿”、“被上楼”。国家适度干预是为了保障农民利益和社会公共利益,引导和监督置换过程。
2.所有制不变原则。根据相关法律规定,国家只能为了社会公共利益,依法征收集体所有的土地。即国家只能通过征收改变集体土地的性质,使其变为国家所有。而宅基地置换只是宅基地使用权流转的模式之一,并不涉及土地的性质。如今,集体土地入市交易已经没有阻碍,能与国有土地平等进入交易市场,更应当维持其集体所有的性质,保护集体经济组织的所有权。
(二)宅基地置换模式的制度要求
1.土地利用规划科学合理。土地利用总体规划是现代土地管理体制的核心之一,土地规划是否科学合理,将严重影响到宅基地置换和农村建设。土地利用规划包括新居民点选址、布局,原宅基地复垦、利用规划等方面。村镇规划要贯彻有利生产、方便生活的原则,住宅建设用地必须选择自然环境良好,空气、水质不受污染,符合居住卫生的地段。复垦后土地应当在坚持集体所有性质不变的基础上,尽量不改变土地用途,发展有机农业、绿色农业等规模化的现代农业,调剂为建设用地的也必须符合土地利用规划。
2.房屋产权合法明晰。《物权法》规定,不动产物权采取登记生效主义,其设立、变更和消灭,经依法登记,发生效力。但是,同样作为不动产的宅基地和农村房屋却没有物权法意义上的统一登记制度。“383”改革方案提出了建立以土地为基础的不动产统一登记制度,在某种意义上赋予了农村房屋和城镇房屋同等的法律地位,还原其物权属性。不动产统一登记制度包括确权、登记、颁证三个程序。对于原宅基地及房屋,需要明确其面积,对超出标准的宅基地面积不予确认,这是宅基地置换标准的基础。对于换取的新住房,应当明确其产权归属,采取登记生效主义,并且由房地产权属管理部门颁发房地产权证。
3.土地增值收益分配公平共享。土地增值收益是指原宅基地复垦后的成片集中土地经使用权买卖、租赁、承包经营等方式流转所获得的收益。合理分配土地使用权的流转收益,才能实现公平与效率的兼顾。土地增值收益的分配主体有:使用权人农民、所有权人集体经济组织和政府。政府有权分配土地增值收益,不是指土地增值收益归政府所有,而是将这笔资金用以弥补宅基地置换过程中的建设资金、拆迁安置补偿、社会保障金等巨大的资金缺口。
为了促进社会的共同发展、缩小城乡居民差距,在增值收益分配中,应当倾斜性保护,即由农民享有土地增值收益的主要部分。农民分配土地增值收益的方法有两种:一是租赁,农民按照土地使用权份额定期收取租金;二是股份,将土地价值量化为股权,在土地承包经营权发包给企业后,农民通过收取股息和红利获得收益。
(三)健全农村居民社会保障体系
宅基地置换模式与其他宅基地使用权流转相比,其优势在于保障农民的生活居住,不会使其成为生活无着落的流民。此外,还为农民提供了农村居民最低生活保障补贴、医疗保险、养老保险等基本生活保障。
健全农村居民社会保障体系,除了继续落实农民基本生活保障外,还应当建立农民就业保障。一方面要对农民进行就业指导和培训,提高就业能力,另一方面要开拓渠道为农民创造更多的就业机会,以保证农民有基本的收入来源,真正改善和提高农民的生活水平和生活质量。
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作者简介:钱如锦(1992-),女,浙江嘉兴人,华东政法大学,研究方向:经济法。