农村宅基地管理漫谈

摘要：简要分析了农村宅基地管理中存在的部分问题和治理措施

关键词：农村宅基地；村庄规划；依法治理；行政执法

在我国土地私有制度虽然早已消灭，但是在农村宅基地私有的旧观念在人们思想中仍表现的相当顽固，随着经济的发展和人民生活水平的逐步提高，修建宽敞的私人住宅逐渐成为村民追求目标和投资方向，特别是城中村和城乡结合部表现的尤为突出，加之现行村民建房用地管理制度的缺陷，给村民建房审批工作带来许多困扰，由此引发诸多社会矛盾。宅基地管理是一项关系到农村社会稳定的土地管理工作，管好用好农村宅基地意义重大。

一、农村宅基地混乱的主要表现及存在的主要原因

1、无规划，无据可依，非法多占，随心所欲占地建房

村镇规划是村民建房审批工作的首要环节，没有规划部门的审核意见，国土所就缺乏审批的依据，严重影响土地审批工作的工作效率。在这种情况下，多占了面积，视为临时用地，按临时超占面积管理，但从实际看，在经前伸后延，左右强占来变为己有，这种情况大多表现在村史较久的村庄，这种村庄大多没有规划，占用的宅基地面积大小不一，多则五六百平方米以上，长期以来基本被一户所垄断使用，归为己有，或私自买卖。如果没有矛盾的时候大家也都认同了，但如果遇到矛盾，要依法处理时，就缺少法理上的依据，很难依法办事。

2、一户一宅，概念不清

户与宅基地使用权的取得紧密相连。我国《土地管理法》第62条第1款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”此外，许多部门规章和地方政府规章对“一户一宅”原则进行了贯彻，比如：国土资源部制定的《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发［2004］234号）指出：“坚决贯彻‘一户一宅’的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。”； 山东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第27条规定农村居民建住宅应当结合旧村庄改造，充分利用原有的宅基地、村内空闲地和山坡荒地。确无旧宅基地可用需要申请新宅基地的，用地面积限额：（一）城市郊区及乡（镇）所在地，每户宅基地面积零点二亩至零点二五亩；（二）平原地区的村庄，每户宅基地面积零点二亩至零点三亩。村庄建在盐碱地、荒滩地上的，可适当放宽，最多不得超过零点四亩；（三）山地丘岭区，村址在平原地上的，每户宅基地面积零点二亩；在山坡薄地上的，每户宅基地面积可适当放宽，但最多不得超过零点四亩。（四）人均占有耕地一亩以下的，每户宅基地面积可低于上述限额。这些规定都按户数划定宅基地面积，而在实际操作中，现行法律对“户”这一术语多有涉及，但没有一部法律阐述其具体的内涵。现行法律要求宅基地使用权的取得必须以户为单位，因此对户的内涵的界定直接关系到法律的适应。许多农村宅基地使用权的混乱现象的致发因素应追溯于对“户”这一概念的理解差异。有的一辈人是一户，有的两辈人是一户，有的三辈人也是一户。还有的本是一户而分办几个户口簿，每户都要求划宅基，在“一户”难以界定的前提下，给宅基地审核工作带来许多操作上的不确定性。一户的人数各不相同，相对人口少的，按标准划分就够用了，但相对人口多的，按标准划分，就不够用。

3、村级干部临时性思想严重，管理监督工作脱节，行政管理不到位，处罚空悬，执法乏力

村级领导班子三年改选换届一次，“干一届推一届，做一天和尚撞一天钟”，只顾眼前利益。不愿付出更多的精力和时间去从长计议。建前、建中、建后监督工作跟不上，管理不到位。这既有主观原因，也不客观原因，主观上讲：一是主动管理和制止没有力度，心慈手软，怕得罪人；二是没有把这项工作纳入日程，坚持经常抓、严格抓、严格罚，让有些人钻了空子；三是法律政策宣传不到位，没有监督、群众监督方面的制约机制。客观上讲：没有一个统一的可遵循的法律政策和依据。在有法律空子可钻和巨大的利益驱动下，村民想方设法争取通过合法途径取得宅基地使用权；无法取得合法手续的，就干脆什么手续都不要，便大兴土木抢占宅基地，由此引起上访。协调解决不了，就要依法查处，按《土地管理法》第77条规定，村民未经批准非法占地建住宅，限期拆除，但这种处罚没有办法执行，因为《土地管理法》第82条规定：“建设单位或者个人对责令限期拆除决定之日起15日内，向人民法院：期满不又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行”。能申请法院强制执行的很少。

二、如何加强农村宅基地管理

解决存在的宅地管理混乱现状，不是一件靠简单的规定和随意出台一些办法就能解决的事，而必须着眼于从根本上来彻底改变这种与社会主义市场经济发展，文明村庄建设不相适应的管理办法，把宅地管理纳入土地市场管理的重要日程中去，因势利导地把宅地管理引入到较为规范化的社会主义土地市场管理轨道上来，并使其成为社会主义市场管理经济体系的一个重要组成部分。

1、强化农村宅基地管理制度，综合治理

按照党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中关于完善宅基地制度的规定和要求，还需采取如下述配套措施：

（1）、大力宣传《土地管理法》，修订出台新形势下宅基地管理的配套法规，增强群众的土地国策意识和土地忧患意识，贯彻落实“农村村民一户只能拥有一处不超过标准的住宅”，牢固树立宅基地、自留地、承包地属于集体所有，个人只拥有使用权，没有处置权的意识，破除宅基地属于私有观念，增强村民节约土地、依法用地法律意识。针对当前农民对宅基地私有观念根深蒂固的现状，加大相关土地法律法规的普及教育，将当前紧张的人地关系和合法用地、依法用地、节约用地的思想灌输给广大农民，更新农民的宅基地所有权观念。让农户搞清楚和弄明白：宅基地是集体所有制性质，农民只有使用的权利和合理使用的义务，增强惜土观念。

（2）、完善相关法规，有效推进农村宅基地制度改革。农村宅基地如何置换，如何适度流转，不仅是农民居住空间的变革，其实质是农村土地制度的重大变革，必须在法规允许的框架内进行。但目前农村宅基地的管理无法与较为完备的城市房地产管理相比，还存在大量的法律空白，还未形成完整的宅基地使用权制度。针对当前宅基地私下交易的大量“隐性”市场，亟待完善相关法规，应尽快制定《农村宅基地使用权制度》、《农村宅基地“一户一宅”的管理实施细则》等法律法规，明晰“户”含义的前提下，从政策上改过去一户一宅占地标准面积为一户一宅占地面积按人头计算。

（3）、规范办事程序，严格实行“三公开”。农村宅基地制度改革涉及广大农民切身利益，凡涉及农民集体及农民权益问题的处理方案、步骤及其实施，必须严格办事程序，严格实行公开、公正、公平原则。对制度改革中的一些关键环节，如宅基地调剂、补偿等，不能由少数人包办代替，凡集体经济组织成员都应有知情权、参与权和决策权，有的还应经村民大会或村民代表大会通过，方为有效。对农民宅基地拥有的用益物权，所有涉及宅基地使用性质的变革，以及涉及农民权益的行为都应尊重农民意愿，贯彻农民自愿原则、绝不允许以强权高压胁迫。

2、编制科学合理、切实可行的村庄建设规划

规划的节约是最大的节约。从规划上进行控制，是加强农村宅基地管理的基础。结合土地利用总体规划，合理布局促集约。在土地规划修编过程中，广泛征求乡村基层干部和人民代表的意见，邀省市专家实地调查，立足当前，着眼长远，因地制宜，按照统筹安排城乡建设用地总要求和控制增量、合理布局、集约用地、保护耕地的总原则规划实施，逐步形成村容环境整洁、生产秩序井然、生活安定祥和、与自然和谐可持续发展的局面。在新农村建设中，按照“高起点规划一步到位，高标准建设分步实施”的总体原则，以“集中”促“集约”，避免“村村点火，处处冒烟”，做到“产业集聚、布局集中、用地集约”。严把新村建设选址关，按照规划确定区域，依据各村地型地貌、风土人情及产业资源优势安排落户的选址，进行切合实际的“空心村”改造，及时进行复垦还耕。将建设预留地规划落实到村民小组，落实到具体地块，加强建设规划与乡(镇)土地利用总体规划的衔接，促进农村建房用地的合理布局，集约利用土地，没有编制村庄建设规划的，以后一律不予审批建房用地，严格控制农村居民点无序外延式发展。

3、加大国土资源执法力度，赋予执法强制手段

村民乱占滥建屡禁不止的一个主要原因，是行政执法不到位，给村民造成印象是不管有无合法批准手续，只要将房建起，构成既定事实，政府就没有办法了，只有给补办手续。村民乱占滥建行为国土资源部门有捡查制止的职责，制止的主要手段是下达《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》，如果违章事人接到通知书觉停工 ，就起到了执法效果；如果违章事人继续强行施工，这种情况国土部门就无能为力了。加之现在建房工期都非常短，往往是行政执法程序尚在进行之时，违章新房已经建成。国土部门没有有效手段解决类似的违章问题，工作非常被动。由此可见，只有赋予国土部门行政执法强制手段，才能有效执法．遏制村民乱占乱建行为。

完善法律法规，准许对违章建房处以高额罚款，改变过去对违章村民建房只能拆除的单一处罚办法，采取多种行政处罚手段，这样既能避免一律要求拆除的钢性规定带来的不可操作性，又能有效打击乱占滥建行为，有利于国土部门执法到位和依法行政。

4、加强对干部群众进行土地法律、法规方面的宣传教育，使干部群众都能成为自觉的执法、守法者。

一是要选好时机，通过宣传教育，对宅地隐形交换进行一次清理，分别情况给予处理，以减少集体土地资产的无形流失；二是对非法占用承包地建私人住宅必须动员拆除，对非耕地建宅，已成为事实的，要分别情况处理，使之成为合法化；三是宅地有偿使用政策要在不增加农民负担的基础上，制定合理的有偿收费使用政策，使之既可保护农民的利益、集体的利益，又可对私占乱建，超占多占等各种非法不合理现象得到遏制。有偿使用要区分户类，户情，决不可搞一刀切，如：非农业户、外来户、重复占地户、超占宅地户，都应有偿收费使用；经济富余户、工业、加工业、商服业要有偿收费使用。总之，通过进行宅地有偿使用，可以有效地减少用地方面的弊端和矛盾，维护集体土地资产，合理规划利用土地的作用。（莒县国土资源局；山东；莒县；276500）

参考文献：

［1］ 如何加强村庄宅基地管理 《中共山西省委党校学报》 2007年

［2］ 当前农民宅基地管理工作中存在的若干问题与对策 东方红 2009年