农民工基本公共服务探析

一、社会保障服务的非均等化

2014年，我国农民工参加五项基本社会保险的比例依然较低（见图1）。其中，养老保险为16.7%、工伤保险为26.2%、医疗保险为17.6%、失业保险为10.5%、生育保险仅为7.8%，同城镇职工相比，其社保基数、参保费率、兑付水平等存在较大差距。究其原因，一方面，尽管我国现行城镇职工基本社会保险制度对农民工作出了制度安排，但由于农民工自身就业状态不稳定以及企业不愿因农民工的社保基金支出而减少企业利润；另一方面，我国养老保险制度的统筹层次不高，地区分割严重，流转衔接机制不健全，我国在省、市甚至县级层面上运行的养老保险制度，存在制度不一致、政策不统一、缴费标准和管理模式不一样的情况，导致养老保险关系难以转移接续，从而增加了劳动力流动的难度。基本住房服务的非均等化。农民工依然游离在城镇住房保障体系之外。目前，大中城市最低房价已远远高出农民工经济的承受能力，而城市的廉租房、经济适用房等公共住房又基本上不对农民工开放，大部分农民工只能在用人单位提供的宿舍或工棚、“城中村”和城乡结合部租房居住，其环境和条件与城市户籍居民有较大差距。据权威数据2014年，外出农民工中租房居住的农民工占比高达36.9%，在单位宿舍居住的占28.3%，在生产经营场所和工地工棚居住的农民工占比为17.2%。与此同时，伴随着城镇化的快速发展，农民工的居住成本也快速上升（见图2）。2014年，尽管农民工人均月收入比上一年增长9.8%，但人均月生活消费支出却比上一年增长5.8%，其中，人均月住居支出占生活消费支出的比重依然高达47.1%。

二、主要原因

1.地方政府重视不够，直接影响了农民工基本公共服务均等化。一方面，以户籍人口为统计口径的政府考核体制，使农民工的意愿表达和评价高低不能对地方政府施加实质上的影响，因而其基本公共服务往往被忽视。地方政府对农民工的公共管理和服务严重缺位，对农民工是经济性接纳、社会性排斥，管制多于服务、防范多于保护，在制定经济社会发展规划时，也很少将农民工的现实需求纳入考虑的范围；另一方面，地方政府工作绩效评估和领导干部考核指标体系中的GDP倾向，也强化了决策者追求经济增长的动机，并热衷投资于经济增长密切关联的短、平、快易出政绩的交通、电信等基础设施建设项目，而公众需求髙、难出政绩但又与民生紧密相连的教育、医疗卫生等基本公共服务却往往被忽视。这种重经济增长而轻公共服务供给的政府执政理念，直接影响了农民工基本公共服务均等化的现实。2.农民工权益缺乏有效的法律和组织保障，制约了农民工基本公共服务均等化。近年来，国家在推进城乡发展一体化进程中高度重视农民工的权益保障问题，出台了一系列的政策措施，农民工权益保障工作也取得了重大进展，但总体上看，相关立法还不完善，劳动执法不够严格，司法环境不够宽松以及维护农民工权益的社会组织发育滞后，导致农民工基本公共服务均等化受阻。一方面，年第8期HONGGUANJINGJIGUANLI现行的《劳动法》实施距今已有近20年的时间，由于规定较为宽泛、没有农民工权益保障的具体规定，缺乏可操作性，执行起来比较困难，而后来颁布的《职业病防治法》、《安全生产法》、《劳动合同法》、《就业促进法》和《劳动争议调解仲裁法》等，虽在一定程度上起到了对劳动者权益保障的重要作用，但与新型城镇化建设需要相比明显不足。农民工作为城市的弱势群体，其权益保障亟待更具强制性的相关法律出台。另一方面，作为我国劳动执法的政府行政机关的劳动和社会保障部门，由于其执法行为要服从和服务于地方城市经济发展需要，在劳动纠纷中，往往偏向于维护企业利益，而忽视农民工利益诉求，加之维权过程中诉讼成本高、周期长、程序复杂，而我国现行的司法程序专门针对农民工的诉讼绿色通道、法律援助制度、司法执行保障，又不能满足现实需要等，使得农民工通过诉讼维权异常艰难。3.高企的市民化成本，阻碍了农民工基本公共服务均等化。据测算，我国农村和城市福利待遇人均相差33万元，一般大城市福利50万元以上，中小城市为十几万元。巨额的市民化成本对地方政府是一个挑战。在地方政府财力不足、农民工又不能将在农村拥有的各种权益转变为资本的情况下，这种高成本推进的市民化，阻碍了农民工基本公共服务均等化的步伐。4.现行不合理的公共财政体制，抑制农民工基本公共服务均等化。随着我国城镇化水平的提高，城市人口的增长，必然导致义务教育、社会保障、基础设施等方面的投资增长。以城市新增公共基础设施为例，到2020年，仅仅由于城镇人口的增加而新增的市政建设资金需求大约就有16万亿元，而如果将2012年1.6亿外出农民工转化为市民，仅基本公共服务方面的投入，就需要新增投资1.8万亿元以上。在中央财政转移支付数额有限、现有的公共财政体制又很难为地方政府提供城镇化发展所需资金的情况下，城镇化建设巨大的资金缺口，使财力匮乏的地方政府推进农民工基本公共服务均等化的障碍巨大。

三、对策建议

1.健全与完善农民工权益保障的法律法规，为农民工基本公共服务均等化提供法律和组织保障。一方面，整理和总结现阶段关于农民工权益保障的各项规定，选择性地将部分内容上升至法律高度，尽快出台《农民工权益保障法》，并对现有规定中尚未明确的部分加以补充和完善；在现有《劳动法》、《劳动合同法》等相关法律的基础上，进一步明确农民工养老保险、医疗保险、住房保障和子女教育等基本公共服务领域的权利，确保农民工与城市居民享有同等基本公共服务；另一方面，强化农民工相关法律的执法力度，使企业、用工单位做到有法必依，用人单位要严格执行劳动合同制度，建立权责明确的劳动关系；完善农民工法律援助机制，在提供无偿的法律服务的同时，建立农民工诉讼的“绿色通道”，降低农民工的诉讼成本，对侵犯农民工权益的单位，要加大惩罚力度。此外，要充分发挥工会组织维护进城农民工合法权益的作用，最大限度地把进城农民工组织到工会中来。2.深化户籍制度改革，为农民工基本公共服务均等化营造良好的外部环境。一方面，建立城乡统一的户口登记制度，还原户籍的人口登记管理功能，消除城乡区域间的户籍壁垒；另一方面，要调整完善户口迁移政策，要以居住证为载体，以具有合法稳定职业和合法稳定住所为基本条件，全面放开在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇的落户限制，进一步放宽中等城市户口迁移政策，完善落实大城市现行户口迁移政策，逐步让符合条件的农民工在就业居住地有序落户，按照权利义务对等、梯度赋予权利的原则，以社保缴费年限和连续居住年限为条件，逐步赋予农民工与当地人口同等的最低生活保障、保障性住房、子女高考资格、社区选举、在当地落户等权利，为农民工公平有序落户提供阶梯式政策通道。3.积极推进公共服务制度创新，为农民工基本公共服务均等化提供制度保障。一是深化教育体制改革，将农民工随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和公共财政保障范围。二是完善覆盖城乡的就业公共服务体系。尽快整合现有的培训资源，建立城乡统一的就业培训制度，努力增加农民工人力资本的积累，提高融入城镇的素质和能力；建立城乡统一的劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业的制度。三是落实输入地属地化管理责任，将农民工纳入当地基本医疗卫生服务体系。四是进一步完善农民工社会保障制度。加快推进农民工社会保障全覆盖，逐步实现与城镇职工平等享有相应待遇。五是要根据进城农民工的留城意愿和经济能力，将其分类纳入城镇住房保障体系，提供不同层次的住房保障需求。4.积极推进公共财政体制创新，为农民工基本公共服务均等化提供资金保障。加大中央财政转移支付力度，建立财政转移支付同农民工市民化挂钩机制，合理确定各级政府分担的市民化成本，逐步提高中央财政在义务教育、基本养老、基本医疗等基本公共服务支出中的比重；加快地方税收体系建设，建立地方税收稳定增长机制，加快开征房产税，增强地方政府提供基本公共服务的能力；合理确定土地出让收入在不同主体间的分配比例，将土地出让收入纳入公共财政进行管理，提高土地出让收入的使用效率，减少地方政府对土地财政的依赖，为农民工基本公共服务均等化提供资金保障。

作者：钟兵