跨国快递巨头叫板中国邮政

就在7月份传出中国邮政改革方案将于年内落实之际，四大跨国快递巨头们委托其利益代表机构于7月17日发表联合声明，提出了他们对中国邮政改革的“希望”，也提出了他们认为中国邮政改革的“应该”。不过，声明主题似乎更集中在中国邮政的信件专营业务方面。

有业内人士分析称，四大跨国快递巨头的声明，名义上希望中国邮政改革“政企分开”，实质上是想按照他们的商业利益目的，重新定义中国的邮政信件专营范围，介入“本不属于他们的经营范围”。

声明发表之后，记者先后致电UPS、Fedex、DHL等，提出采访要求，对方表示：“商量后答复”、“需要向总部请示”，甚至更有说完“稍等”之后，电话在音乐声中自动挂断。

四大巨头联合声明发表后数日，即7月20日，酝酿7年之久的中国《邮政体制改革方案》也在国务院常务会议上讨论并原则通过。改革方案的具体内容体现为“邮政三分”，即重新组建国家邮政局，行使国家邮政监管机构职能；组建中国邮政集团公司，经营各类邮政业务；成立邮政储蓄银行，经营邮政储蓄业务。

但对于四大巨头声明中涉及的信件专营，即如何分拆普遍服务业务和竞争性业务、中国邮政集团公司与市场化的快递公司之间业务如何划分等，改革方案中仍没有明确公布。

四巨头联合声明――出人意料?

7月17日，UPS(美国联合包裹)、Fedex(美国联邦快递)、DHL(德国敦豪)和TNT(荷兰天地快运)四家跨国快递巨头委托其代言机构CAPEC(亚太国际速递商协会)发表声明，希望中国邮政改革坚持政企分开、政资分开和政事分开，在快递领域引入公平竞争机制。

CAPEC成立于1996年，是世界范围内一些大型一体化快递公司在亚太地区的代言机构。此次声明所代表的四大跨国快递公司，在中国主要从事国际快递业务，并占据了中国大陆地区国际快递业务80％的市场份额。

外国企业以“声明”形式表达对中国邮政改革的“指教”，显然超出常规思维，似乎也是外国企业采取如此表达形式的首个案例，所以声明发表后，很多人颇感意外，甚至觉得这多少有点“指手画脚”。

声明内容主要包括：中国邮政应该实行分业经营，即在监管框架中明确区分普遍服务义务的邮政服务和其他业务，包括快递服务和物流业务；邮政专营应当尽可能地限制在最小范围内，初期应使用重量和价格相结合的方法来界定邮政专营的范围，即邮政专营范围应限定为重量少于350克、价格低于国内距离最短、且送递速度最快的标准类国内邮件3倍的信件；还有，应当设立独立公正的邮政监管机构，邮政监管部门只对邮政普遍服务提供商提供管辖权，无论国内或国际业务，一般性质的运输和快递业务均不归属邮政监管部门管辖。

巧合的是，此声明的发表时间，正是国内媒体关于中国邮政改革方案框架内容和即将于年内落实的报道面世之后。

“其实，四大跨国快递巨头对中国正在修改中的《邮政法》一直在施加影响，特别是信件专营业务方面。他们一致认为中国的信件专营范围太宽了，应该把特快专递即EMS中的一部分，从信件专营中划分出来，并入快递市场，他们作为货运公司也可以参与经营，”某业内人士对记者介绍说，“至于时间的巧合，也许是他们了解到邮政改革方案并没有达到他们的预期，所以急了。”

摩擦由来已久

四大快递巨头上世纪80年代进入中国大陆市场。自90年代之后，与中国邮政之间就摩擦不断，最典型的应属2002年的“邮政快递之争”。

争端尽管以双方的妥协而和解，但却开始了对中国邮政垄断体制和老《邮政法》的抨击风暴。如中国邮政被形容为既是运动员又是裁判员，必须进行邮政体制改革，拆分不同业务；同时需要修改1986年制定的《邮政法》，明确邮政的专营范围等。

“多年来，跨国快递巨头与中国邮政行业之间争执就一直非常激烈，某些公司和某些人甚至借学术见解之名，直接攻击中国邮政的业务定性和政策规定，”中国通信学会某人士说。

据了解，双方的争执焦点集中在快递与邮政之间存在竞争的业务方面，即邮政业务中的物流和信件专营，特别是信件专营。跨国快递巨头们认为，邮政部门的信件专营应该仅限于私人信函，除此之外属于市场竞争业务。

近几年来，跨国快递巨头们为了支持自己的这一说法，先后提出了不同的理论支持，如最初的垄断说，后来的国际接轨说，以及WTO国际规则说等。

“其实，邮政是一个特殊行业，没有一个统一的国际惯例，”北京邮电大学邮政研究中心主任杨海荣教授接受记者采访时分析说，“特别是对信件专营，各个国家的规定都不尽相同。”

他介绍，荷兰实行的就是邮政市场完全放开的政策，但这种做法的国家很少而且还有相应的配套措施，如设立“普遍服务基金”。而对于中国这种面积大、地区发展不平衡的国家来说，邮政不可能完全放开，因为邮政运行模式必须体现其固有的非营利性的普遍服务原则和通信安全原则。

邮政不能背离之原则：普遍服务与通信安全

与一般行业相比，邮政业有两大基本原则：普遍服务和通信安全。中国现行的以及正在进行中的邮政体制改革和《邮政法》修改，也都是遵循这两条基本原则。

从市场角度看，邮政所开办的某些业务虽然有一定收入，但其基本业务或核心业务是为全社会所有地区、所有人(包括自然人和法人、组织)提供都能消费得起的普遍服务，以及为国家机器正常运转所需要的特殊服务，它不以赢利为目的，“消费得起的邮政”是公民的最基本权力之一。也正因如此，万国邮政联盟至今仍一再明确邮政服务虽然可以引入企业运行机制，但其本质是履行政府职能而非企业(公司)行为。

杨海荣教授介绍说，普遍服务的原则具体体现就是，现在在中国，不论是发达城市，还是偏远山村，信件都能送达，中国邮政设立网点的标准是“邮通”，而非营利与否；另外，邮资也是低廉的。因此，业务量少、成本高的边陲地区的邮政网点，显然是亏损的，由此带来的损失由国家财政承担。

但对于市场化的快递公司而言，他们选择经营网点的标准是商业利润，“嫌贫爱富”是资本的本性，因此，他们只选择业务量大、交通方便的大城市和发达地区。

在此背景下，如果取消信件专营，结果只有一个：国家邮政承担偏远的、亏损的公益性的邮政服务，而快递公司则抢占赢利性市场份额。这显然是任何国家都不可能接受的。

“邮政的另一大基本特征是，必须保证公民个人信件和政府机关之间信件往来的安全，这也决定了必须实行信件专营，”杨海荣教授说。

他举例说，如大学生毕业后的人事档案传递，就必须有邮政专营，还有政府机关之间的一些文件传递等，这些都属于“机要邮件”，有专门的机要邮件局负责。

这次四大跨国快递巨头提出的按照“信件重量”――重量少于350克的信件为邮政专营范围的要求，马海荣教授解释说，国际上也有这种划分法，但没有统一标准，如有的国家是1公斤以下，还有的是500克，也有20克的，这由每个国家根据自己的具体情况自行决定。

据了解，正在修改中的《邮政法》可能也会考虑重量划分法，但部分业内人士极力反对：谁能说重量重的信函就不需要通信安全。

邮政快递之争

2001年10月美国发生了“炭疽幽灵”恐怖活动。此后各国政府都加强了信件运行管理和安全戒备。当年的11月，中国政府下发了《国务院办公厅关于加强信件印刷品等寄递业务管理防止炭疽杆菌的紧急通知》，旨在监控通过信件进行的恐怖活动。据此，中国国家邮政局于2002年2月了“64号文件”。其核心内容为“一委托四不准”，即快递企业必须通过邮政部门办理委托手续才可以经营业务；不准经营单件重量在500克以下信件；单件信件邮资标准不准高于邮政部门经营的同类业务的资费标准；不准寄送具有公民个人名址的信件；不准寄送县以上党政军等机关的公文。

文件刚刚出台，快递企业、特别是国际快递巨头就纷纷表示强烈不满，四大快递巨头更是将联合署名的意见书呈交给有关领导，要求停止或暂缓执行"64号文件”。

最后，事件以中国邮政和快递巨头“各让一步”结束：快递巨头到邮政部门办理委托手续，从业务上接受中国邮政的监管；中国邮政不以“500克以下信件”作为专营范围。