土地流转的考察报告

不久前，党的十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，对农村改革发展作出了新的战略部署，将推动农村改革发展从新的历史起点出发，谱写新的辉煌篇章。农村土地使用权流转是深化农村改革的重要内容，是推进农业规模化、集约化经营，提高农业经济效益的有效方式，是家庭承包经营制度的延伸和发展，是农村改革和农村经济、社会发展的必然趋势。为学习借鉴兄弟省区推进土地流转的经验，更好地为促进我省农村土地制度改革建言献策，省政府参事室10月中旬组织部分参事前往xx、xx、xx学习考察了三省积极推进农村土地流转的情况，耳闻目睹了三省农村土地流转带动农村发展的积极成效，深受鼓舞，获益匪浅。

一、三省推动土地流转的取得的积极成效

农村土地流转，有利于促进农村生产要素合理流动，提升农村土地使用价值，发展集约化农业，推进农业产业化，是发展现代农业和新农村建设的必由之路。xx、xx、xx三省顺应农村改革发展的客观要求，积极推动农村土地流转，已经取得了显著成效。

（一）有效促进了土地规模化经营。土地流转，一方面使农民自愿地将无力经营或不愿经营的土地及时转让出去，另一方面使部分经营有方、有能力扩大经营规模的农民能及时获得相应的土地，解决“有人无田种、有田无人种”，“多种不能、少种不行”的人地矛盾，为土地规模化经营创造了有利条件。截止2007年底，xx省长沙市农村土地流转面积达119.63万亩,占农用土地总面积的9.15%,其中耕地流转面积达52.14万亩,占总耕地面积的14%,耕地流转面积比1995年二轮承包土地开始时提高了13个百分点。与此同时土地经营规模逐步扩大，土地经营规模在100亩以上的已达534家，500亩以上的达134家，1000亩以上的已达61家。

xx省xx市临川区到2007年底种粮面积30亩以上的农户已达863户，100亩以上的农户达29户，200亩以上的大户8户，促进了粮食生产向规模化、产业化和企业化方向发展，提高了种粮的经济效益。龙南县近年来引导10万多亩农田、山地向种植能手流转，发展无公害农产品生产基地200多个，集约化种植脐橙6万多亩，无公害蔬菜3万多亩，蚕桑1万多亩，花卉苗木5000多亩，土地规模化种植比原来每亩增收200元以上，每年增收2000万元以上。

?xx省xx县集体所有农用土地总面积130.3万亩,耕地承包面积108万亩。全县土地流转面积达11.5万亩,占土地面积的8.8%。xx县土地流转面积达14万多亩，占总耕地面积的16%。其中100亩以上承包大户230多户，流转承包4万多亩。

（二）推动了农业产业化经营的发展。土地流转有利于催生和培育各类农业龙头企业，按照市场导向建设规模化农产品开发生产基地，使“公司+农户”形成有机整体，夯实农业产业化基础，提升农业产业化经营水平。土地流转突破了在亲戚、村组农民之间的范围，专业大户、专业合作经济组织、农业龙头企业和工商企业等逐渐成为土地流转的重要受让主体。xx省长沙市已有46家农业产业龙头企业采取“公司+基地”的模式受让流转土地14万亩。

xx省xx市信州区通过成立农村土地权流转中介服务组织，及时推出了抛荒地或粗放经营地转包、大户或场园主租赁、承包户或各村组之间互换丘块以及公司＋协会＋基地＋农户等4种流转新模式，目前该区已形成水稻、蔬菜、水产、瓜果4大农业支柱产业，产业基地总面积已达10万亩，近3年农民人均纯收入年增长幅度保持在12%以上。大余县采取转包、入股、出租、反租、倒包、互换等形式，积极引导土地流向本地优势生产经营项目集中，2007年村土地流转面积达3.08万亩，占耕地总面积的20%以上，发展花卉苗木、肉鸭养殖与板鸭加工两个产值超亿元的主导产业和商品蔬菜、脐橙、甜玉米、蚕桑、生猪等特色产业，并以此组建形成了一批市、县龙头示范区。

xx省xx县三河镇木兰村土地流转经营合作社成立后，农户以土地经营权入社，把转包的土地交给合作社统一组织对外发包，由合作社与承租户以合同契约的方式确定租赁者与被租赁者的关系，由于合作社确实能给农民带来实实在在的好处，农民要求入社的积极性高涨，全村860户农户有500多户加入了合作社，流转土地占全村土地的50%以上。

（三）实现了转移劳动力和农民增收双赢。广大农村人多地少，虽然劳动力资源丰富，但被束缚在有限的土地上，增收空间不大。土地流转使农民从土地上解放出来，摆脱土地的羁绊，从事效益更高的工作，又减轻了外出务工经商人员经营责任田的压力，解除了农民离土离乡的后顾之忧，因而一大批会手艺、头脑活、善经营的农民纷纷摆脱土地的束缚，外出务工或自行创业，既促进了农村富余劳动力的转移和农村城镇化进程，又增加了农民收入。xx岳阳市2007年流转土面积50万亩，其中农户流转承包地18.7万亩,通过流转促进了农村劳动力转移,全年转移农村劳动力88.5万人,劳务收入44.3亿元。平江县土地流转面积占24.5%,劳动力外出务工经商的占33%,全年劳务现金收入达13亿元。

到2007年底，xx省长年外出务工农民达到302.61万人。xx市临川区农民外出务工人数达17万余人，比上年增加1.5万人，占全区农村劳动力33.5万的50.7%，务工总收入达13亿元，比上年增收1亿多元。乐平市众埠镇积极引导，将外出人员需要流转的土地进行转包，使其向种养大户、能手及外商集中。2007年，该镇外出务工人员土地全部得到有效流转，无一抛荒、搁荒现象，流转面积达11000余亩，30亩以上转包大户达300户，转包面积最大的达220余亩，既促进了富余劳动力的

xx省xx县木兰村农民把土地交给合作社统一对外发包后，1亩地年租金达358元，全归农户，合作社不留一分钱，加上种粮补贴、良种补贴和土地重新丈量实际转包的田亩数增加等，每亩实际收入600—700元，不论与周边农户比，还是与自己过去耕种比，每亩地净增收入100多元。同时，土地租赁给大户经营后农民还可以在大户承租的田里打工，按每天50元工钱计算，一年累计打工日60天，工资性收入就达3000元。农民有了稳定的土地租金收入，使大量的劳动力从土地的禁锢中解放出来，安心外出务工经商或就地转移从事二、三产业，每个劳动力年收入可达1至1.5万元。

（四）提高了土地资源的利用效率。对农村土地进行依法合理流转，使宝贵的土地资源得到了有效利用，最大限度提高了土地利用效益，加速了农村奔小康的进程。广大乡村干部和农民认为土地利用效率的提高是土地流转最直接、最明显的成效。xx省新余市渝水区每年一入冬便有不少闲置土地随之进入“冬眠期”，为了提高土地利用效率，该区充分发挥乡镇政府、村委会的组织协调作用，以适当价格统一集中农户的冬闲田，对外实行季节性租赁，并鼓励种植大户、工商户等承包经营冬闲田，最大限度地控制耕地闲置。横峰县充分挖掘土地资源潜力，做活冬闲田文章，通过转包、转让、租赁等多种形式让种养大户、专业合作社进行规模化生产。2007年有110多户懂技术、有市场经验的当地农户或外地客商在专业合作社的支持下，承租了3200多亩冬闲田从事外向型蔬菜、水果种植等，冬闲田出租农户户均增收1600多元。

xx省xx针对全县近20万农村劳动力外出务工经商的实际，鼓励和引导群众开展土地经营权流转。三河镇木兰村成立“土地流转合作社”，483户农户以1600亩抛荒地和低洼地的土地承包经营权入股，发包给32个大户从事粮油和特种水产养殖等规模经营，使“死田”变成了“活田”。

（五）加快了发展农业现代化的进程。常规农业比较效益低，小规模经营农户效益差。通过土地流转实现规模经营，有利于机械化耕作及引进新技术、新品种，加快了发展农业现代化的进程。xx省黎川县在土地流转过程中，加大农田基础设施建设力度，使农田机械化推广速度不断加快，机械化水平逐年提高，全县水稻收割机、耕作机、手扶拖拉机、整耕机达1850多台，两季机耕面积达16万亩，机收面积达8万亩，机械化综合程度达到40%以上。到2007年底，xx市临川区手扶拖拉机达3710台，比上年增长8.4%，耕整机1162台，比上年增长12%，大大加快了农业现代化的进程。土地流转还适应了农业科技推广的需要，增加了农业的科技含量。新余市农业科技推广部门反映，向一个大户推广新技术或新品种，一推广就是几十亩或几百亩，相当于向原来的几十户甚至上百户农户推广的面积，并能对周围村及农户起到良好的示范带动作用，有力地促进了农业的科技进步。

（六）带动了农业社会化服务的发展。土地流转不仅使各种农业机械服务组织和农业科技推广组织找到了用武之地，而且为各种中介或合作经济组织的发展提供了土壤。目前，xx全省生产合作和农产品流通中介服务组织已达6800余个，有力地促进了农业社会化服务体系的发展。永新县引导农民依法、自愿、有偿、有序流转土地，带动了农技、农机、种子、供销、金融等涉农部门围绕土地流转开展政策、信息、技术、资金等全方位的服务，为土地流转创造了良好的外部环境。南康市各乡（镇、街道）专门成立农村土地流转服务中心、山地流转服务中心，加强土地流转的宣传教育和中介服务，使群众看到了土地流转带来的经济效益和社会效益，提高了土地流转的积极性；为使承租者安心投资创业，乡、村组织积极做好服务工作，提供劳务用工、人身财产安全保障、有关手续等服务工作，2007年该市已实现土地流转10000多亩，极大地推动了农业产业发展。南丰县洽湾、莱溪等乡镇，成立土地流转服务中心，利用网络终端设备、手机信息等现代传播手段，收集并土地流转供需信息，及时为流转双方办理流转手续，取得了很好的效果。

二、三省推进土地流转的经验对我们的有益启示

在稳定家庭承包经营制度的基础上推动土地合理流转，是农村经济社会发展到一定历史阶段的必然趋势，是实现土地规模经营和发展现代农业的重要举措，是加快社会主义新农村和小城镇建设步伐的实际步骤。三省推进农村土地流转的成功实践对我们的启示主要有：

（一）充分尊重农民意愿，切实维护农民利益是推进农村土地流转的重要前提。他们认为，土地是农民世世代代赖以生存的命根子，而且农民又是一个弱势群体，维护自身利益的能力极其有限。在土地资源日愈紧缺的情况下，推进农村土地流转必须充分尊重农民意愿，注意防止违背农民意愿强行搞土地流转，变相搞土地征用和截流土地流转收益行为和现象发生，切实把维护和实现好农民土地承包经营权益作为土地流转的前提条件。基于这一认识，他们紧密结合农村土地流转的实际，立足于防范侵害农民土地承包经营权益行为的发生，认真研究制订出台了《农村土地承包经营权流转管理办法》以及操作细则，明确规定土地流转必须尊重农民意愿，土地是否流转、以哪种形式流转由农民自主决定，不准任何组织以任何理由违背农民和村组意愿强迫进行土地流转；土地流转收益必须全额交付农民，任何组织和个人不得截留、占用和扣缴，从制度上奠定了维护和发展好农民土地承包经营权益的基础，保证了农村土地流转按照有利于促进“三农”发展、有利于农民增收的预期目标顺利推进。

（二）自觉维护国家整体利益，确保不改变流转土地用途是推进农村土地流转的重要底线。他们认为，我国耕地资源十分有限，坚守180亿亩耕地红线，是国家经济社会发展战略不可动摇的目标，各级政府都肩负着历史性的重任，在推进农村土地流转中，必须正确把握和科学处理好农村发展与保护耕地的关系，正确处理和科学把握好追求地方政绩与贯彻基本国策的关系，在推进土地流转中切实有效地防止流转土地转作它用，坚决守住耕地保护这一重要底线。基于这一认识，他们坚持在发展农村经济和新农村建设中，科学引导加工业向工业小区集中，人口和服务业向城镇集中，耕地向种植大户和农业产业化龙头企业集中，并通过积极改善农业基础设施，实施耕地田水林路综合治理，并从制度上重视强化流转土地用途的审查把关、监督检查措施，有效地防止了改变耕地用途的行为发生，守住了耕地保有的底线，呈现出耕地总量不减反增、现代农业和新农村建设蓬勃发展的喜人局面。

（三）坚持有序流转原则，建立规范的土地流转制度是推进土地流转的重要保障。他们认为，农村土地流转关系千家万户农民的根本利益和长远生计，规范、有序地推动农村土地流转，不仅是主动排解人为影响和干扰、维护农民切身利益不受侵害的需要，而且是有效防范土地流转纠纷、维护农村社会稳定和谐的需要。基于这一认识，立足防患于未然，重视加强土地流转制度建设，一是建立了岗位责任制：明确规定县、乡农经管理部门为土地流转主管单位，具有监督、指导、管理、调解等职责；二是建立了目标考核制：把土地流转工作列入乡镇和有关部门目标管理考评内容，年终对土地流转工作实行考核；三是建立了督查制度：由有关部门对土地流转情况进行全面督查，定期检查，及时发现和解决出现的问题；四是建立了规范的土地流转三级网络：即村级设立调处小组，乡镇（街办）设立土地承包合同管理委员会，县设立农村承包合同仲裁委员会，并制定了便民、评议、回访等制度，印制了调解申请书、调解程序、调解笔录等规范性文书，形成了相互贯通、协调一致的一体化管理网络和配套完善的制度体系，有力地保证了土地流转的规范有序推进，有效地预防了土地流转纠纷事件，确保了“三农”稳定发展和农村稳定和谐。

（四）坚持解放思想不停步，不断创新土地流转形式是推进农村土地流转的重要动力。他们认为，推进土地流转是实现农村土地规模化经营、推动现代化农业发展和新农村建设的现实选择和途径，但最重要、最根本目的在于实现农民利益的最大化，加速农村全面小康的进程。基于这一认识，他们坚持因地制宜，不断创新土地流转形式，使农村土地流转由过去单一的以转包为主向转包、转让、出租、互换、入股等多种形式转变，积极引导并鼓励土地经营权向种植能手和规模大户流转，形成规模经营优势；支持并鼓励农户按照自愿联合、民主管理的形式成立农村土地合作社，实现耕地集中连片经营、产供销一体化发展；鼓励并引导农业产业化龙头企业，采取“公司﹢合作经济组织+农户”、“公司+基地+农户”的形式参与土地流转，实行基地化种养，推进标准化生产，发展产业化经营，实施社会化服务。这些积极的流转形式，在有效促进农村土地集中规模经营、提升现代农业发展水平的同时，都有效地提高了农村土地的经营效益，实现了农户利益的长久化、最大化。

（五）强化政策支持措施，着力完善“三农”服务支撑体系是推进农村土地流转的重要保证。他们认为：农业是基础产业，农民是弱势群体，推进农村土地流转决不能简单地实现“流转”了之，达到“规模”完事，政府必须自觉地强化政策支持措施，积极完善服务支撑“三农”的体系，全力帮扶“三农”又好又快发展。基于这一认识，他们重视强化农业的基础地位，整合农业综合开发等支农资金，加大对标准农田建设、特色农产品生产基地建设的投入；强化科技支撑体系建设，鼓励农业科研单位和科技人员带薪带岗，牵头组建农民专业合作社参与科技指导和发展特色种养业生产加工基地，支持金融部门加大对规模经营主体的信贷投放，积极探索开展农业保险工作，强化对农民的职业技能培训，完善城乡一体化的就业服务，在流转地区推行农民养老保障制度。这些措施的实施和不断完善，不仅有力地强化了“三农”的基础地位，激励了土地规模经营主体的信心，推进了现代农业的发展，而且使土地流转户的收益有了持续的增长，最大限度地解除了他们的后顾之忧，激发了发展现代农业和建设新农村的积极性。

三、积极而又稳步推进我省土地流转的几点建议

近年来，我省农村土地流转在各地逐渐兴起，有的地方形成了一定规模，收到了比较好的效果，但总体来看还处在摸索起步阶段，各地进展不平衡，流转规模不大，流转形式不多，流转不规范问题日益显现，且带有一定的普遍性，需要各级政府进一步加强组织指导，积极而又稳步地推进农村土地流转不断迈上新的台阶，取得更大的成效。我们建议：

（一）进一步加大对农村土地流转方针政策的学习宣传力度。全面准确地把握党和国家农村土地流转的方针政策，是科学推进土地流转工作的思想保障，要以县乡政府和村社为重点，认真组织干部学习党的十七届三中全会精神，使直接面对农民的各级领导和干部在指导农村土地流转工作中，正确把握流转的主体是农民而不是干部，流转的前提是依法自愿有偿，流转的形式可以多种多样，流转的底线是不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益，真正从认识上、行动上掌握科学指导农村土地流转的原则、方法、方式，统一科学推进土地流转的认识，提高科学推进土地流转的能力，从而为积极而又稳步地推进农村土地流转夯实思想和工作基础。

（二）加快建立健全规范的流转管理工作制度和规程。土地流转是一项探索性、政策性、开拓性、民生性很强的工作，建立健全规范化的管理制度和科学严密的操作规程，是农村土地流转平稳健康发展的根本保证，必须予以高度重视，做到未雨绸缪。省及州（地、市）农业部门应抓紧制定农村土地承包经营权流转管理办法及实施流转合同制和备案制的一系列具体操作规程，特别要加快制定规范统一的流转合同文本，加快建立纠纷调处机制，完善仲裁程序、仲裁方法和仲裁制度，尽快形成完备、规范的土地流转合理制度和办法，切实做到依法规范流转行为，确保流转平稳有序推进。

（三）积极探索利于农民利益最大化的土地流转形式。推进农村土地流转，最根本的不仅在于确保农民利益不受恶意侵犯，而且要积极追求农民利益最大化，有利于促进现代农业发展，推动新农村建设，实现农牧民增收致富。各级政府和农业部门应认真总结前几年农村土地流转工作，发现成功范例，推广成熟经验。从全省土地流转的成功实践和省外经验来看，当前应积极引导和着力推广农民以土地承包经营权入股农民专业合作社统一经营的流转形式，农民以土地承包经营权入股产业化龙头企业实现产业化经营的流转形式，以及农民以土地承包经营权自愿联合建立新的合作经济组织实现规模化经营的流转形式，并要重视完善内部管理机制、经营机制和利益分配机制。同时，要充分发挥农民群众的创造性，积极支持县乡政府和农民群众在不违背法律的前提下，探索形式多样的流转形式，鼓励大胆地试，大胆地闯，尽快形成既符合市场经济要求，又能最大限度地维护、实现、发展好农民群众利益的土地流转新机制。

（四）抓紧建立健全推进土地流转服务平台和支撑网络。创造良好的流转市场环境。土流转是市场化行为，培育良好的流转市场环境，为推进流转提供良好的法律政策、信息咨询、纠纷调处等社会化服务至关重要。各级政府特别是县乡政府应积极创造条件，依托基层农业经营管理部门加快建立土地流转服务机构，为土地流转提供及时有效的法律政策宣传、流转信息、流转咨询、价格、评估、合同签订指导、利益关系协调、纠纷调处等服务，尽快形成完善的流转服务平台和网络。土地流转潜力大、流量大、服务需求旺的地区，应积极尝试建立农村土地流转“有形市场”，通过土地交易大厅统一信息、统一市场交易、统一签订合同，为土地流转提供有序、公开、快捷的服务。

（五）切实加大推进土地流转的政策支持力度。推进土地流转是发展现代化农业、建设富裕文明和谐新农村的重要途径。土地实现流转后，政府对“三农”的政策支持力度不但不能丝毫减弱，而且应进一步加大支持力度。各级政府对土地规模经营大户、合作经济组织和产业化龙头企业要视同农户继续给予种粮、良种、农机、奶牛、能繁母猪等补贴；财政支农资金、扶贫资金等要优先支持实现土地规模化经营的企业组织和个人的农业基础设施建设和产业化经营项目，农业政策性保险应首先考虑将他们纳入保险范围。要积极探索农民以土地承包经营权收益换社保+财政补助的新型农村养老保障，建立农业信贷担保机构和贷款贴息机制，引导金融机构加大信贷投放力度，增强土地规模经营大户、合作经济组织和产业化龙头企业发展现代农业的投入能力。