人民监督员的监督与人大代表的监督比较

人民监督员的监督与人大代表的监督比较

检察机关推行人民监督员制度已经2年多了，__县人民检察院自20__年12月实施人民监督员制度以来，共办理3件不案件，人民监督员通过审查案件进行表决，均同意检察机关拟不意见。在实践中，人民监督员制度的一些不足和缺陷也逐渐显露出来。笔者认为，把人民监督员制度与人大的监督有机地结合起来，既可以完善人民监督员制度，还能使人大的监督赋予具体内容。

一、人民监督员制度的法律依据

人民监督员制度的创建是最高人民检察院结合检察工作实际，针对检察机关办理职务犯罪案件中的决定逮捕、撤销案件和不等容易发生执法不公、执法不严问题的关键环节，引入的外部监督机制，是检察机关依照宪法和法律规定，将专门工作与群众路线相结合而创建的一项新制度。推行人民监督员制度的核心内容，就是规定了检察机关在查办直接受理的自侦案件中，凡是犯罪嫌疑人不服决定逮捕的，侦查部门提出撤销案件的，公诉部门提出对案件作不诉处理的，都必须经过人民监督员的监督。

人民监督员制度的法律依据：《中华人民共和国宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第二十七条第二款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。”《刑事诉讼法》第六条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，必须依靠群众。”专门机关与群众相结合是我国刑事诉讼的一项基本原则。《人民检察院组织法》第七条规定：“人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督。”这些法律条款体现了我国法律制度和诉讼制度的人民性，明确了有关国家职能活动必须坚持群众路线和群众观点的要求，为人民监督员制度的产生和发展提供了坚实的宪法和法律基础。由此可见，人民监督员制度就是把《宪法》、《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》等法律规定的人民群众的法定监督权利具体化、规范化。

二、人民监督员制度的法理基础

在我国现行的检察制度中，虽然包含着党的领导、人大监督、公安机关和审判机关的制约以及人民群众的监督，这些监督制约机制也都发挥着自己的特点和作用，但随着我国司法体制改革的不断深入，其局限性也不可避免地显露出来，即缺乏一种新的具有具体内容和规范程序的外部监督机制。人民监督员制度，就是人民监督员按照既定的程序和规则监督检察机关执法活动，这意味着在检察工作中增设了一条人民群众直接参与和监督检察工作的新途径。检察机关作为法律监督机关，既要对其他机关和国家工作人员是否依法履行职务进行监督，又要自觉地接受其他机关、人民群众和社会各界的监督制约。对于检察机关直接受理侦查的案件而言，检察机关集立案侦查权、逮捕权、权于一身，在上述诸环节中无任何外部制约权力存在。人民监督员制度的建立，意味着通过制度化、规范化和程序化的途径，由人民群众通过人民监督员介入检察机关的诉讼活动，把人民群众对检察机关查办职务犯罪的监督和检察机关依法行使法律监督权有机地结合起来，使检察权的行使受到社会公众的监督，有效地促进检察机关和检察人员公正执法、文明办案。

三、人民监督员的产生及监督的范围及程序

根据《最高人民检察院关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》的相关规定，人民监督员的产生条件是：（一）具有中华人民共和国国籍；（二）拥护中华人民共和国宪法；（三）年满23岁；（四）作风正派，坚持原则，有良好的政治素质和较高的政策、法律水平。人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，由检察长颁发证书。人民监督员的任期与本届检察长的任期相同。

目前在司法实践中纳入人民监督员制度监督范围事项的仅限于检察机关直接受理侦查案件的三项工作：（1）被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的；（2）拟撤销案件的；（3）拟不的。此外，人民监督员发现人民检察院办理直接受理侦查案件具有下列情形之一，有权提出纠正意见：应当立案而不立案的；超期羁押的；违法搜查、扣押、冻结的；应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的；办案人员、贪赃枉法的。

四、大代表监督的法律依据以及人大代表的产生

人大监督是指全国人民代表大会及其常委会和地方各级人民代表大会及其常委会按照一定的法定权限和程序，对由它产生的国家机关及其工作人员所实施行为进行合法性、合理性的审查活动。

人大及其常委会的监督性能属于权力性监督，这一性质是由我们根本政治制度所决定的。我国宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表行使自己的权力，因而人大监督实质上是人民的监督。它是以人民作为后盾，以国家强制力作保证的国家权力监督。

全国人民代表大会的代表，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的代表，由下一级人民代表大会选举。不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举。中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权。依照法律被剥夺政治权利的人没有选举权和被选举权。每一选民在一次选举中只有一个投票权。

五、人大代表监督的范围、途径及存在的不足

人大监督工作是紧紧抓住经济发展和人民群众普遍关心的热点、难点问题，听取和审议“一府两院”的

工作报告，认真开展执法检查、评议等多项代表活动，发现并解决问题，督促“一府两院”提高依法行政、公正司法水平，支持和促进三个文明建设。但从目前县级人大监督实践来看,监督工作还很薄弱，仍有走形式、走过场的情形，与宪法和法律赋予的权力还有很大差距，具体表现在以下几个方面：一是监督力度不够大。审议“一府两院”工作报告，每年都花费大量人力、财力、物力精心筹备年度人代会，而会议从开始到结束只有二到三天时间，代表大会也往往是提交什么样的报告，就批准什么样的报告，一般不作任何改动，且年年都是那几项议题，就报告审报告的多、重复发言的多，能够提出高质量意见的少，提出针对性强的建议更少。二是监督手段不具体。在现有的监督方式中，大多是采用会议审议、执法检查、视察和评议等弹性监督形式，由于我国现行体制等多方面的原因，监督起来往往是重程序、轻实效，重查纠、轻追究，反映在监督实践中，就是程序性监督多、实质性监督少。

六、两者之间的异同

相同之处是两者都是代表人民行使的监督权力，都是通过一定的程序，根据相关的法律法规而达到监督的目的。

不同之处在于人大代表的选举、任期和进行监督的范围、程序、以及人大代表享有的权力都是按照法律进行的。而人民监督员/:请记住我站域名/制度毕竟是一项改革探索，目前它仍然是检察机关单方面的“善意作为”。它所出台的直接依据是高检院的《规定》，而缺乏国家专门的法律来支撑，没有上升到国家行为的高度。但人民监督员的监督已经介入到具体的办案环节中，从这点来说，则刚好弥补了人大监督的缺陷，为人大切实履行监督职能提供了切实可行的工作思路。

七、完善人民监督员制度的设想

一是人民监督员应当从人大代表中产生。目前，人民监督员的产生、监督的程序以及办公机构、办公经费等诸多环节，都是由检察机关的单方面行为支配的，人民监督员进行的监督，变相成为检察机关的内部监督。要改变这种状况，必须从人员、经费、等环节进行完善，人民监督员应该从人大代表中产生，尽管人大代表的法律身份生成了相应的监督权利甚至权力，但没有检察机关主动导入接受监督的程序，人大对检察机关的权力监督难以体现和实现。我国人民代表大会制度下的“一府两院”制，排除任何行政机关、团体和个人对检察权的干预，由产生检察机关的同级人大委派人大代表担任人民监督员，则解决了个案监督权的法律依据。同时，人大代表由民选产生，是法定的“人民”代表，其广泛代表性足以解决人民监督员代表社会监督的正当期望，可以克服由检察机关“预选”或“内定”所造成的先天性制度缺陷。同时，由人大代表担任人民监督员，进行个案监督及其他检察执法监督，正是人大监督的具体方式和途径。

二是人民监督员办公室应该作为人大的派驻机构从检察机关分离出来，其办公经费应列入同级财政预算。只有这样，人民监督员的监督才不受检察机关的束缚，真正起到外部监督的效果。

三是必须保证人民监督员的监督效力。由于人民监督员的权力没有法律保障，若检察机关不支持，则可轻易否决监督员的意见。目前，人民监督员制度赋予人民监督员的是一种审查和表决的权力，只有检察长或检委会同意，其表决才生效，否则只能引起上级检察机关复核之程序，这种复核在检察机关内部改变的机率很低。如20__年我省检察机关通过人民监督员共办理“三类案件”266件。其中人民监督员不同意检察机关意见的有14件16人，占案件总数的6%。因此，我们应当通过检察机关的内部程序将其表决意见转化为具有法律效力的决定，从而加强人民监督员表决意见的刚性，提高人民监督员制度的实效。可通过以下几种情形来保证这种效力：（1）对于以全票或者以多数票通过的表决意见，检察长应当指令有关部门执行，无需提交检察委员会决定。（2）检察长或检察委员会不同意表决意见的，应将不同意理由告知人民监督员，由人民监督员进行第二次表决，第二次表决意见与检察长或者检察委员会一致的，检察长应当确认，并指令有关部门执行。（3）第二次表决意见与检察长或者检察委员会不一致的，由人民监督员要求上一级检察机关复核。（5）上一级检察机关复核改变下级检察机关决定的，应当撤销下级检察机关的决定，并由下级检察机关执行。上级检察机关复核维持下级检察机关决定的，应将维持理由告知人民监督员。