人民监督员“突围”

检察机关从今年10月起全面推行人民监督员制度，这是建立司法权的监督制约机制的又一次尝试。但它能走出“自己监督自己”的困境吗?

在经过7年试行与争议之后，人民监督员制度10月1日起将在全国推行。中共中央政治局常委、中央政法委书记希望藉此“加强对检察机关查办职务犯罪案件的监督”，回应长期以来对检察机关自侦权的质疑。

按照最高人民检察院(下称“最高检”)2003年推行此制度之初的设计，“人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，由检察长颁发证书”，并对检察机关拟作撤案、不处理和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的三类职务犯罪案件以及检察机关或检察人员在办案中发生的“五种情形”进行监督，提出监督意见。

但这项制度与它需要解决的问题一样，一直面临诸多批评。在法学界颇具影响力的年轻诉讼法学者徐昕教授认为，“它是人民检察院主动引入的，希望‘人民’来监督自己的制度。从直觉而言，主动要求他人来监督自己是一种反逻辑的行为。”

自2003年最高人民检察院推出人民监督员制度之后，对此制度的质疑声音一直不断。但最为猛烈的集体批评行为是在2005年底，这场批评正是由徐昕主导的：“在当代中国，人民监督员制度又能够在多大的程度上以‘人民’的名义发挥监督作用呢?”

这一批判得到了其学术团队的支持，形成批评人民监督员制度的多篇论文，最终专题刊发于《香港社会科学学报》2006年秋冬季号。令人吃惊的却是，此后四川省检察院与西南政法大学合作共建检察改革实证研究基地。第一期项目《人民监督员制度实证研究：广安模式》即由徐昕担任主持人。

事实证明，集体的学术批判产生了较大的影响。据了解，这一次专题批评在检察系统内部引起高度关注。检察系统的做法是，主动进行沟通，并邀请其参与课题研究，颇有“招安”的味道。

徐昕确实被“招安”了。

在主持“广安模式”试点研究的几年中，他的研究从“人民监督员制度批判”转向了“司法改革中的合作主义――人民监督员调查札记”，此后在学术期刊上发表的专题也变成了“通过试点推进司法改革”和“人民监督员制度的案例研究”。

如今，批判与质疑依旧存在。但人民监督员制度将作为“检察机关加强自身监督的一项重要举措”，并承载“人民群众参与司法实践的一项制度创新”现实理想在全国铺开，并探索“法制化”。

“监督自己”的体制外突围

徐昕的研究显然不是简单的“招安”或政治论证能够描述。在他看来，四川广安的人民监督员制度试点确实有一定的成效。

按照最初的制度设计，人民监督员由检察机关自行选任和管理。社会上的质疑也很明白：“检察机关自己请人监督自己”，这不符合监督的常识。甚至在检察机关内部，对此也表示“不好说”。东部某地级市检察院一负责人告诉记者，他们最早就参与试点，现在已经是第三届人民监督员，但私下却对这个做法不甚看好。

据内部人士介绍，按照制度设计，谁来监督，在监督范围内监督哪些案件，监督结果如何都仍然由检察机关说了算。

而另一方面，这个制度只是时任领导力推，虽然名字和法院系统的“人民陪审员”一样，但身份却不止矮半截：人民监督员仍然没有法律地位。

但广安检察院硬是希望走出一条不一样的路子来。全国首例人民监督员参与监督的案件便发生在广安市邻水县。

2006年，经过最高人民检察院同意，广安市及其所属五个区市县获准进行体制外试点，徐昕主持的课题正是对这一体制外试点进行研究。

据西南政法大学博士生卢荣荣介绍，“广安模式的核心是人民监督员由人大选任、管理，在体制设置和机制运行上发展和完善人民监督员制度，促进人民监督员制度外部化发展。”广安市人大常委会为此制定了《广安市人民监督员职务确认及解除办法(试行)》等四个制度实施办法。据广安市人大常委会人民监督员办公室陈稀介绍，这个试点，得到了广安市市委和人大高层的支持，并成立了领导小组。

作为课题组成员，卢荣荣曾先后挂职担任广安岳池县人民检察院检察长助理，广安市检察院人民监督员办公室副主任，协助试点开展。令人饶有兴趣的是，这位专门协助开展试点工作的人民监督员办公室副主任竟然不知道人民监督员的联系方式。

主任唐晓林给记者释疑：“广安的人民监督员实际上都由广安市人大常委会人民监督员办公室选任、管理，和检察院并无直接联系。”他和卢荣荣负责的这个办公室只是负责向人大提供相关信息。

广安市人民监督员雷晓琴证实了这一点，“人大通知我们参与案件监督，在开会前将案件材料发给我们，检察院的办案人员介绍案情，我们与会的监督员围绕案件发表意见。”

这位监督员表示，自己不是学法律的，监督起来发现法律知识非常重要。“在一起涉及税务的案件中，有位监督员好像是税务局的，对税务方面的问题分析起来头头是道。”

在那起案件中，人民监督员们最终认为监督的证据不足，应不予。雷晓琴的观点很朴实：“我自己虽然不是学法律的，但客观公正去看问题还是会，不能冤枉一个好人，也不能放走一个坏人。”

这种参与热情正是徐昕所赞扬的。在他看来，“这个制度总算给一般的公众开启了一条参与监督检察机关的路子，不管口子有多大，但有总比没有好。”他也将这看成是自己“转向合作”的重要原因。

广安市也确实给这种热情以实际的支持。据卢荣荣介绍，最初选任的人民监督员主要由各部门推荐。但试点负责人亦发现这种“产生方式容易导致监督员代表性不广、积极性不高”的弊病，随即在试点深化过程中倡导一种以“自荐为主，推荐为辅”为原则，以县级数据库为载体的人民监督员选任管理模式。

事实证明，公众给予了热情回应。以岳池为例，2008年1月8日至1月18日，65人报名申请担任人民监督员，其中自荐者53人，还包括原岳池县粮食局下岗职工曾勇、林尚孝。徐昕认为，现在的问题不是公众愿不愿意参与，而是给不给这种参与的机会。

广安试点的一个特点是在人民监督员的职务解除过程中，取消了检察机关的建议权，直接由市人大常委会人代工委提请常委会解除人民监督员职务，避免人民监督员受到检察机关的不当制约，影响履职的独立性。

这种安排的好处是，人民监督员有胆量说不。据卢荣荣介绍，在广安市武胜县检察院罗某收受贿赂一案中，检察院对案件拟作不决定。但人民监督员通过对案件情节一一分析之后，以全票否决了检察机关的拟不意见。

武胜县检察院检委会讨论后则维持了原不决定。事后，武胜县人民检察院将检委会决定通知了人民监督员，但没有

向人民监督员解释维持原决定的理由。针锋相对的是，人民监督员则希望检察院做出说明。

该案一方面说明人民监督员进行监督的勇气和能力，但其效力令人担忧。据广安市检察院内部资料显示，试点主导者也发现，“武胜县检察院对监督意见的处理及反馈也暴露出人民监督员制度试点中的重大问题：监督效力不足，不能有效约束检察机关的行为。”

仍是“一项奇怪的制度”?

但广安市人民监督员曹优知仍对能有这样的制度安排感到满意。在他看来，“检察院有胆量把案件拿出来让人民监督员监督，是检察公开的成功产物。”他也认为，“经过人民监督员的评议，案件的公信力能够上升，对检察院来说是件好事。”

他期待的是，“检察院能够多拿一些出来进行监督。”这个问题正是公众质疑的焦点之一：如果检察院只捡办得过硬的案件让监督员监督，监督就成了走过场。

唐晓林主任给出的答案是，“广安市检察院自侦的所有案件都会进行统计，每个月、每季度往省检察院报，同时送人大常委会人民监督员办公室。”唐告诉记者，“在广安检察院，没有经过人民监督员监督的案件就不能最后决定，这是刚性的规定。”

陈稀也告诉记者，凡属于监督范围的案件，检察院都要送交人大常委会人民监督员办公室。而每个案件的监督情况也必须以文件形式做出反馈。

但显然，这种安排仅仅在广安检察院。由于这种做法的基础是广安检察院的配合，在其他检察院是否能够做到这一点，似乎并不乐观。唐晓林也承认，这种做法给检察院的压力非常大，每个案子都要保证质量，否则就可能通不过。

而由于广安是体制外试点，从一开始，就与最高人民检察院“检察院自己选任人民监督员”的制度设计与初衷相去甚远。截至发稿，最高人民检察院将采取何种方案推进该制度，仍未见公开布置此项改革的具体文件。

基层检察院亦表示，仍未接到相关文件。“按照以往的惯例，文件会发到省市一级，再转发到基层院。目前海淀检察院并未得到这方面的文件。”北京市海淀区检察院相关人员告诉记者，“海淀区检察院此前还未施行人民监督员制度，准备工作还未开始。”

记者了解到，北京仅在市一级检察院试行该制度，下属基层院均未铺开。而一位北京市人民监督员告诉记者，“这个制度目前在诸如人员选任、监督工作开展等方面仍存在很多问题。”

徐昕告诉记者，课题结束后，曾就人民监督员的制度设计向最高人民检察院提交课题报告。据了解，最终方案在去年11月即已上报中央政法委，该方案并未全盘采纳试点的超前做法。

由于广安模式在监督的深度和广度超前，是否会因为最高人民检察院的相关方案而“往回走”目前仍不得而知。陈稀认为，就算要求按照公布的方案统一实施，但广安模式的好的经验仍然值得借鉴。

笔者从多个检察院获知，检察系统内部也没有得到相关文件。这些人士表示，在内部对这个制度也还存在不同看法。

走向

上世纪80年代末开始，随着司法改革的推进，法院的权威和地位不断扩张，检察权不断被弱化：从1987年撤销铁路运输检察院，到1997年撤销税务检察机构，《刑事诉讼法》修改取消检察机关免于权，在一系列改革中，检察机关“节节败退”。

徐昕表示，“近10年来检察机关在‘保税检、保免诉、保民行、保自侦’中边保边退，税务检察权、免予权已经失去，民行(民事和行政)案件的抗诉遭遇了严峻挑战，自侦权的相当一部分被划给了公安机关。连侦查监督权也受到质疑，有人还提出建立治安法院、实行侦查活动中的司法令状制度。”

关注此项改革的学者告诉记者，对于自侦权的监督，“保自侦权”才是首要目的，即通过引入监督来提高“自侦权”的合法性。长期以来，对于公安机关的侦查行为有检察机关的监督，对职务犯罪的侦查和批捕亦由检察院进行。

徐昕认为，“为了保障检察权在司法改革中不被继续弱化，‘以人民的名义’获取更大的力量，检察院的策略之一就是推出了与人民陪审员‘意义’相当的人民监督员制度。”

按照我国宪法制度，“两高”由全国人大产生，对其负责。但在司法权配置上，法院的权力相对稳固。提出与人民陪审员相当的人民监督员，至少从形式上具有对等性。但内部人士表示，“人民陪审员由法律确定，而人民监督员虽得到全国人大常委会和中央认可，但其走向仍有种不可捉摸的感觉。”

知情人士告诉记者，“全国人大亦有官员对人民监督员的制度设置表示疑虑。按照现在的宪法构架，对检察院的监督权属于各级人大及其常委会，另行设置人民监督员制度，如给予其法律地位，将可能改变宪法构架。”

多位接受采访的检察系统人士以及学者认为，按照“保自侦权”的思路，如若将此项制度的监督权真正分离出去，反而形成对自身的掣肘，这可能不是制度推出者的初衷。

记者注意到，2009年9月，最高人民检察院职务犯罪案件审查逮捕程序改革，将省级以下职务犯罪案件批捕权上提一级行使，同时将抗诉工作与职务犯罪侦查工作分由不同业务部门承办，其思路仍然是内部改善对自侦权的配置与监督。

对于未来的方案，内部人士透露，“此前内部的小道消息是，人民监督员制度改革仍将采取由检察机关聘任人民监督员的办法进行。”这位人士亦表示，“这样一来，确实无法回应自己监督自己的困境。”

徐昕已经辞别西南政法大学加盟北京理工大学法学院。对于被“招安”，徐听说自己很坦然，“法律学人应当有更多的社会责任感和时代担当，在司法改革中采取现实主义、合作主义的姿态，扮演更积极、更实事求是的角色。”

但他对于人民监督员制度能在多大程度铺开，能发挥多大程度的作用并没有太大的信心。他反复向记者强调的是，“最初对人民监督员制度的批判依旧成立，这些问题在今天仍然是个问题。”