土地节约集约利用的实践探索与思考

【摘要】 节约集约用地越来越受到国家和地方的重视，不少地方积极探索节约集约用地制度创新，积累了一些成熟有效的经验。本文从规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用、监督考评等几个方面分析了地方节约集约用地的实践探索，并对其中存在的问题进行了思考，最后提出了推进节约集约用地制度创新的建议。

【关键词】 土地 节约集约 实践

一、地方节约集约用地实践探索

近年来，不少地方积极探索创新国土资源节约集约用地的新机制和新模式，积累了一些成熟有效的经验，为推进节约集约用地工作提供了良好的实践基础。

1、规模引导

（1）强化城乡建设、产业发展等规划与土地利用总体规划的衔接。科学编制土地利用总体规划，合理安排各类用地，充分发挥土地利用总体规划的龙头作用。如上海、湖北等地都发文明确指出要加强城乡建设、产业发展等规划与土地利用总体规划的衔接。

（2）实施有保有控的产业用地政策，新增建设用地指标优先保障重点建设项目。如济南引入竞争机制安排新增建设用地指标，择优选取大项目、好项目，优先安排土地指标。湖北按照“好而优又快则先”的原则，保障节地、环保、高效、高科技项目用地。

（3）积极推进用地计划差别化、精细化管理。可通过计划调节进一步优化土地利用与供应结构。

2、布局优化

（1）优化土地利用空间。各地应以转变土地利用方式为主线，优化土地利用空间，促进城乡建设的优化布局，避免无序开发造成土地浪费，确保土地合理开发、高效利用。如江苏省大力实施建设用地项目向两个省级开发区集中、农民向城镇集中、村庄向中心村集中的“三集中”模式。

（2）鼓励土地立体开发利用。如浙江、湖北两省都从土地出让金方面给予优惠，鼓励综合利用地下空间。重庆市采取市政设施上方加盖建筑、拓展地下商业设施、建设标准化厂房等多种方式实现土地利用集约化。

3、标准控制

（1）严格建设项目准入标准。在国家的禁止性、限制性项目用地目录的基础上，制订适合地方经济发展现状的禁止性、限制性项目用地目录，实行有保有压的供地政策，同时提高工业项目用地标准，从投资强度、亩均税收、容积率、建筑系数等方面作出详细规定。如江苏、浙江编制了本省限制用地项目目录和禁止用地项目目录;江苏、湖北明确了工业项目准入门槛。

（2）扩展完善建设用地使用标准。地方围绕研究和制定建设用地控制标准进行了积极的探索，在国家颁布的标准的基础上，结合本地土地资源条件、经济社会发展水平、产业发展规划等，制定了适合当地的土地使用标准。如江苏、广州、合肥、福建等地已出台了地方性建设用地标准。建设用地控制标准的构建模式，地方主要采用的是控制性指标模式和控制与定额相结合的指标模式。采用控制性指标模式以浙江、福建、上海、湖北等地为代表，采用控制与定额相结合的指标模式以江苏、合肥、长沙、太原为代表。用地标准对前沿性、热门性行业用地有所涉及，如《太原市建设用地标准》特别新增了新兴产业用地和现代服务业用地，《广州市产业用地指南（2013年版）》增列现代服务业用地指南。

4、市场配置

（1）推进经营性、工业性用地以“招拍挂”方式公开出让，严格划拨用地供应。逐步缩小划拨用地范围，探索工业用地分阶段出让、先租后让、缩短出让年期、按产业类型公开出让等出让方式。如深圳实施产业用地差别化供应年限，产业用地出让年期10―30年不等，不再按照工业用地最高出让年限50年出让土地。浙江省进一步推广工业用地分阶段签订出让合同的做法，灵活确定工业用地出让年限。江西省改进工业用地供应方式，根据项目实际投资额和建设投产进度分期供地。

（2）以免收土地价款的方式促进企业节约集约用地。对现有工业用地提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。

（3）以收取履约保证金的形式促进企业节约集约用地。如江苏江阴、浙江杭州实行合同履约保证金制度，办理出让的工业用地必须签订收取履约保证金协议。

（4）实行差别化的地价政策，促进产业用地节约集约。如深圳出台了《深圳市宗地地价测算规则（试行）》（深规土〔2013〕12号），明确产业发展导向地价修正系数，实行差别化地价标准。

5、盘活利用

（1）采用改变用途、等价置换、安排临时使用等方式盘活用地。多数地方以两年动工建设周期为界限，对土地闲置满两年的，依法收回并重新安排使用。不符合法定收回条件的，采取改变用途、等价置换、安排临时使用等方式及时处置。

（2）实施各种鼓励措施引导使用未利用地和废弃地。如云南引导建设项目使用山地;山东实施鼓励政策引导人们在黄河三角洲未利用地开发耕地;甘肃白银市制定削山造地规划;浙江大力实施“台地产业、坡地村镇”的低丘缓坡综合开发模式。

（3）差别化税费政策促进土地高效利用。如辽宁海城按土地使用税新增金额给予差别化奖励，促使企业集约用地;安徽芜湖对于亩产税收高的企业给予减免土地使用税的奖励;湖北积极开展以地控税、以税节地试点。

（4）探索宅基地的有偿使用和退出激励机制。如广州探索宅基地的有偿使用和退出激励机制，向申请建房农民收取宅基地有偿使用费，宅基地使用费实行专款专用，主要用于本村的基础设施和公益事业建设。尚有留用地指标的，鼓励村集体经济组织在符合规划的前提下，向国土房管部门申请将成片的闲置、低效宅基地用地改为村经济发展留用地。闲置土地缴纳增值地价，集体建设用地收取闲置费。杭州市政府出台相关政策鼓励有条件的地区开展宅基地有偿使用试点，对主动退出宅基地的村民，给予实物或货币形式的补偿。

（5）明确低效用地认定标准。如安徽合肥明确了工业用地中低效用地认定标准，每年集中开展一次低效用地清理。认定为低效利用土地的，将采取限期开发建设、企业自行转型升级、企业合资建设或转让、政府按原供地价格有偿收购重新安排其他工业项目或纳入政府储备等方式及时处置。

6、监督考评

（1）发挥政府对节约集约用地的主导作用，建立节约集约用地共同责任制度。如吉林、河南、广东、安徽、江苏、广西等省（区）政府发文明确政府在耕地保护、节约集约用地、土地执法监管、单位GDP消耗新增建设用地等方面负总责，建立各相关部门参与的国土资源管理共同责任体系。

（2）将节约集约用地纳入政府工作考核内容。地方应将土地节约集约利用纳入政府工作考核内容，并进一步与土地管理各项工作结合，奖罚并举，督促、激励各级政府和用地部门节约集约用地。如湖南长沙要求对各级政府进行评价考核，并将评价结果纳入政府年度目标内容，建立集约用地与用地计划挂钩的制度。江苏江阴成立了由市长任组长的节约集约用地工作领导小组，将节约集约用地考核纳入市经济社会发展综合评价体系。河北省提出由省政府对设区市和直管县的当年用地情况进行考核，并由省长担任土地节约利用考核工作领导小组组长。

二、对地方实践的思考

1、大众缺乏节地观念

改革节约集约用地制度，需要不断健全政策体系、完善节地技术与标准，更应培养大众的节地观念和参与改革的意识，只有大众广泛认同，才能全方位推进这项工作顺利进行。在国有建设用地节约集约用地机制不断完善的同时，应重点关注集体建设用地、农用地的节约集约利用问题。

2、节约集约用地缺乏压力机制

促进土地节约集约利用有行政、法律、市场等多种手段，在社会主义市场经济建设的大背景下，经济手段的运用尤为重要。以经济手段促进土地节约集约利用也越来越受到地方政府的重视，并进行了多种探索，目前地方实践多以土地使用税的减免、奖励并结合其他行政事业性收费的减免来激励土地的集约利用。我国存量建设用地数量巨大，除使用者在最初取得土地使用权时付出了一次性的经济成本外，其后便是无偿或低成本使用，致使很大一部分土地处于粗放利用或闲置状态。要提高土地的集约利用程度，在充分肯定地方建立相关激励机制的基础上，要考虑建立节约集约用地的压力机制，即增加土地的取得和保有成本。在进一步完善土地“招拍挂”制度的基础上，通过设置合理的土地保有税种，促进闲置和低效土地的挖潜盘活，提高存量建设用地使用效率，从而达到节约集约用地的目的。

3、完善节约集约用地标准

经过多年的实践探索，国家和地方建设用地控制指标基本覆盖了国民经济发展的主要项目领域。地方在用地指标的制定过程中，在结合地方实际的基础上，还要综合考虑土地宏观调控的总体目标和要求，在编制过程中广泛听取相关部门和基层的意见，尽量提出明确的要求和量化指标，以利于执行。同时应该抓紧制定光伏产业、公共图书馆、博物馆、养老设施等建设项目的土地使用标准。对现有的用地标准开展调研评估，按照衔接、实用、适度、节约集约利用四原则适时修订。

三、推进节约集约用地制度创新的建议

1、建立政府主导、多方参与的节约集约用地模式

改革节约集约用地制度，要明确政府责任，地方政府应正视发展问题，切实转变发展观念，提高节约集约用地意识，通过将节约集约用地成效纳入地方政府责任考核体系，督促地方政府在推进节约集约用地工作中真正起到主导作用。建立由相关部门参加的联席会议制度，负责跨部门的协调推进，对有关体系、机制、政策和技术标准等方面进行充分衔接。同时，更应培养大众的节地观念和参与改革的意识，只有大众广泛认同，才能全方位推进这项工作顺利进行。

2、建立节约集约用地评价考核体系

考核工作应该突破部门界限，扩展为社会化活动，形成推进资源节约集约利用的社会合力，地方政府、全社会广泛参与，促进建立健全节约集约用地动态考核机制、完善相关评价技术标准和用地政策。

探索实施将节约集约用地纳入党政领导干部工作考核体系，并把节约集约用地评价结果作为市、县政府领导干部实绩分析的重要依据。同时，将考核结果分别作为各级人民政府、各工业园区的政绩考核和年度土地利用计划指标分解下达的依据，对考核结果排前的单位，优先安排下一年度用地计划指标，优先办理新增项目的农用地转用和土地征收征用报批手续，否则，相应扣减或不予安排下一年度用地指标。

3、关注地方创新，做好跟踪指导

《节约集约利用土地规定》是在总结当前节约集约用地工作脉络的基础上，形成框架性的部门规章，对引导、推动节约集约用地将产生积极作用。但对地方一些创新性的试验，如对集体建设用地收取闲置费、将闲置宅基地改为村经济发展用地等，有的与现行政策相冲突，有的涉及资金转移和使用问题，这就要求在实际操作中必须坚守改革底线，精心设计工作方案，确保改革沿着既定目标行进，同时相关部门也应及时跟进做好跟踪指导工作。

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