城镇居民最低生活保障制度存在的问题及政策建议

中图分类号:C913 文献标识:A 文章编号:1009-4202(2010)08-075-02

摘 要 随着我国经济体制改革的不断深化和经济结构的变化,城市贫困人口不断增加,传统的救助制度已无力承担起救助贫困人口的功能。城镇居民最低生活保障制度就是在这种背景下建立的。然而,由于制度的不成熟,使得制度的功能得不到最大的发挥。本文对我国现行城镇居民最低生活保障制度进行了较为全面地分析,针对现存的问题,提出了加速低保工作的法制化、建立有效的低保资金运行机制、积极开拓就业渠道促进再就业等解决对策,以利于制度的完善。

关键词 城镇居民最低生活保障制度 问题 建议

贫困问题在我国一直都存在,但长期以来,由于我国城镇实行普遍充分的就业制度、基本均等的工资收入制度、粮油供应的价格补贴制度和救济制度,城市贫困问题相对很少。然而,20世纪80年代以来,随着我国经济体制改革的不断深化和经济结构的变化,城市贫富差距日益扩大,部分城市居民收入下降、下岗失业、生活困难,城市贫困人口不断增加。为保障城市贫困群体的基本生活,我国于20世纪90年代建立起城镇最低生活保障制度,对城市贫困人口进行救助。

一、最低生活保障制度的建立意义及取得成绩

1.建立最低生活保障制度的意义

唐钧认为,建立最低生活保障制度的意义在于:(1)符合建立和完善社会主义市场经济的需要;(2)符合建立和完善社会保障制度的需要;(3)符合维护社会稳定的需要;(4)符合社会全面发展的需要。

2.城镇居民最低生活保障制度的发展历程和取得成绩

我国的城市低保工作,1993年始于上海。1997年8月,国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》,中央政府正式有力推动城镇居民最低生活保障制度在全国的实施。1997年8月底,建立最低生活保障制度的城市总数达到206个,占到当时全国城市总数的1/3。1999年,国务院出台了《城市居民最低生活保障条例》,从制度上夯实了城市低保工作的基础。2000年,国务院将最低生活保障标准提高30%,并对部分财政困难的省份进行补贴。到2000年1月,我国有668个城市和1689个县政府所在地的建制镇已经全部建立起面向非农业户口居民的最低生活保障制度,全国享受最低生活保障待遇的城市居民为282万人。2001年,国务院决定扩大保障覆盖面,要求将符合条件的贫困人口全部纳入最低生活保障范围,由中央财政列支最低生活保障资金,并对中西部财政困难的省份进行补贴。

城市居民最低生活保障制度运行十几年来,使我国城市扶贫工程取得了突破性进展。国家民政部2009年民政事业发展统计显示:城市居民最低生活保障平均标准为每人每月227.8元,最低保障对象月人均补助为165元;截至2009年底,全国共有1141.8万户、2347.7万城市居民享受到最低生活保障。全年累计支出城市低保资金461.4亿元,比上年同期增长19.8%。

二、城镇最低生活保障制度存在的问题

由于各地经济和社会发展不平衡,各地必须根据本地实际情况制定和健全、完善本地城镇最低生活保障制度。但由于我国经济、社会正处于急剧转型期,又缺乏相应的配套措施,因此在城镇低保工作中出现了一些亟待解决的问题。

1.低保资金筹措、管理中的问题

《城市居民最低生活保障条例》明确规定:城市最低生活保障所需资金,由地方人民政府列入财政预算,纳入社会救济专项资金支出科目,专项管理,专款专用。但对于一些老工业基地城市、东北、西北困难企业集中的地区,低保资金不足的问题十分突出。首先是地方财政的压力大。由于困难企业集中,财政收入减少,负担的低保人口又多,即使中央和省级财政提供资金进行适当的补偿,并且投入力度逐年加大,地方在低保资金的预算和使用上仍存在巨大的缺口,特别是贫困县、市财政紧张,一味地依靠中央、省级财政拨款。其二是保障资金列而不支,或是挪作他用,阻碍了低保制度的实施。其三,国家、省级的补助和调剂资金未必能用好。因为没有实事求是的资金使用计划和方案,使钱不能真正用在“刀刃”上,甚至权力滥用,滋生腐败。

2.社会救助配套政策不完善问题

目前的最低生活保障仅仅是保障生存的救助制度,低保资金只能帮助低保对象解决最基本的吃饭问题,而低保对象在就业、就医、子女入学、住房等方面就会面临比生存更突出的难题。除很少部分地区对低保对象在就医、教育、廉租房、减免水电气费等方面已有些具体的优惠政策外,大部分地区社会救助工作开展得还很差。尤其是再就业工作与社会保障工作严重脱节,一些有劳动能力、有一技之长的低保对象很想通过自己的劳动摆脱贫困,但就业无门;由于没有相应的学杂费减免政策,很多低保家庭子女拖欠学杂费、辍学的现象比较普遍;部分低保家庭成员生病无钱医治,小病拖成大病,最后拖垮全家;部分低保户住房条件极差,三世同住一间房屋的现象比较普遍。长此下去低保对象只进不出、低保人员日趋增多,会带来相当大的压力。

3.城市低保与其它社会保障缺乏有效衔接的问题

目前,最低生活保障、失业保险、下岗职工基本生活保障构成了我国城市保障的三道防线。这三道防线的建立是为了调动社会各界的积极性和责任心,在保障对象上分工负责、相互配合。但是在实际操作中,由于三条线分属于两个不同的政府职能部门,而且牵涉到众多企业,使得城市低保不能与其它的社会保障很好的衔接,造成了一部分贫困人员得不到保障,这样不仅给城市低保工作带来了压力,也对社会保障的公平性和合理性产生了影响。还有,城市低保制度与原有的贫困救济等方面衔接不够,有些项目和标准缺乏统筹考虑,显得过多过滥,有些该给的没有给足,有些则是不该给的却给了。另外,低保标准的确定缺乏部门之间的协调,因而也缺乏科学性。

三、完善城市居民最低生活保障制度的政策建议

城市居民最低生活保障制度是由政府出面对城市贫困居民按照最低生活保障标准给予基本生活保障的一项制度,是城市反贫困的主要措施之一,是救助城市贫困人口的“民心工程”。由于低保制度的实施时间短,社会形势变化较快,所以我国城市低保制度还存在着一些不够完善的地方。为进一步推动城市反贫困进程,给经济社会的快速发展创造比较宽松、和谐的社会环境,构建社会主义和谐社会,完善城市居民最低生活保障制度显得尤为重要了。

1.加速低保工作的法制化进程,弥补法律上的相关空白

目前中国的社会救助工作急需法律规范,订立一部《社会救助法》,明确从事社会救助的行政机关的权力和义务、社会救助工作的操作程序、被救助对象的确定程序、被救助对象的权利和义务、相关部门的义务及违反法律应承担的法律责任等,依法约束行政机关及其工作人员和被救助对象的行为,规范社会救助工作的开展,已是一项迫在眉睫的工作。

2.建立有效的低保资金运行机制,确保低保资金及时足额到位

建立一个稳定可靠的最低生活保障资金筹措机制,逐年增加财政对城市最低生活保障资金的投入,是逐步使所有符合条件的贫困人口都能享受保障的前提。随着社会保障体系改革的深入和财政支出结构调整力度的加大,各地民政部门应积极争取当地政府增加最低生活保障资金的投入,当然必须是在地方财力允许的范围内,建立和增加地方最低生活保障专项资金,形成可靠稳定的最低生活保障资金筹措机制。同时,中央财政应根据各地财政状况、最低生活保障任务和地方财政的努力程度,向欠发达地区倾斜,尤其是对重点欠发达地区、困难较大的中西部地区和老工业地区,中央要加大财政困难地区城市居民最低生活保障资金的专项转移支付的力度。最后,还要广泛动员社会力量,积极探索筹资社会化、筹款多元化的新途径,鼓励社会个人捐资捐物,并发展社会福利社团和慈善团体,发动国外的社会捐赠,建立救助基金来作为最低生活保障制度的补充,从而形成政府救助、社会帮困的多元保证格局,减轻中央和地方上的财政负担。

3.积极开拓多种就业渠道,促进低保人员再就业

目前的社会保障体系与再就业没有有机结合起来,还处于被动局面。通过最低生活保障制度只能暂时的解决城市困难群体的基本生活问题,要从根本上缓解低保工作日益增加的压力,关键是为低保人员创造相应的就业机会,并提高低保人员的职业技术素质,使低保人员能够在一定的岗位上发挥自己的能力,这样不仅可以创造和增加社会财富,同时也可以提高自己的经济收入和生活水平。

首先,要改变重生活保障,轻就业保障的倾向。让有能力的贫困人群通过就业实现自我保障,制定鼓励和督促低保人员参加再就业的政策措施,同时对安置低保对象的产业、行业、企业给予相应的优惠政策。其次,要扩大就业空间,大力兴办门槛低、包容性强、吸纳劳动力较多的各类社会服务实体,努力开发和启动社区就业服务系统,为低保人员创造就业条件,开发就业岗位,鼓励低保对象进行阶段性就业、弹性就业。三是广开职业介绍渠道,在充分利用现有的人才市场和劳动力市场,大力发展非政府援助机构,鼓励社会各界多渠道兴办规范的就业服务机构,免费为低保对象提供各种就业信息和就业前的培训工作,同时给予企业和个人以及非营利机构一定的优惠政策。

4.与其他社会保障体系相协调,促进国民经济的持续健康发展

城市居民最低生活保障制度是整个社会保障制度的一个组成部分,现在的低保负担十分沉重,关键是新的社会保障体系还没有完全转变和建立起来。随着整个社会保障体系的建立和完善,各个保障项目之间应目标一致、政策协调、相互沟通、协同运作,以期获得具有“合力效应”的高效率的社会保障。另外,城市最低生活保障制度更依赖于整个国家经济的健康发展。第一,经济水平直接影响甚至决定最低生活保障的水平,很多国家尤其是英国、瑞典等高福利国家,就是因为有强大的经济后盾。第二,健康的经济环境,可以为更多的居民提供就业机会,使贫困户从根本上摆脱贫困。

总而言之,随着政府和中国社会对最低生活保障制度重要性的认识逐步加深,有理由相信,在不久的将来,这项制度会越来越健全和完善,与其他社会保障制度相配合,中国在经济社会发展过程中遭遇的城市贫困问题得到缓解的前景光明。

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