房地产:宏观调控与地方政府行为扭曲

一、房地产价格持续走高的原因

我国房地产价格从1999年以来持续上扬,居民购房支出大幅增加。根据世界银行标准---房价为家庭年收入的6-8倍是合理的，而我国很多城市的房价却是家庭年收入的10倍乃至20倍。高房价的产生主要有以下原因：

1、经济发展带动了对房地产的真实需求，包括消费需求和投资需求。有三个方面原因：①房地产消费市场化和取消福利分房；②城市化步伐加快，房地产需求亦加大；③大量的基础建设和城市化的进程中，征地、拆迁的行为创造大量的刚性消费需求。

2、土地供给减少和负利率导致的需求高涨的供求矛盾是重要原因之一。

3、钢材、水泥等原材料涨价，导致建房成本的上涨，也推动了房地产价格的上涨。

4、由于预期人民币升值和股市低迷而投机房地产，加剧了房价的上涨。在人民币升值预期下,国际投机者想利用升值后可能出现的房地产价格上升的趋势而获利，其对房地产的投机却炒高了我国的房地产价格。

5、地方政府行为为了个人政治利益和地方局部经济利益与房地产开发商合谋,采取不正常的手段，为了地方经济的增长和个人政绩的考察，对GDP的盲目崇拜，推动地方大项目上马，提供房地产资金和土地供给，逆中央政府宏观调控方向，推高地方房地产价格。

二、 宏观调控的迷局

为了避免日本式的泡沫经济风险，中央政府采取了一系列的宏观调控措施，来稳定房地产价格。

1、中央银行实行加息。在央行的加息政策中对房地产贷款利率做了专门规定,上调了个人住房公积金贷款利率和个人商业贷款利率。从理论上讲，加息会增加房地产开发商筹集资金的成本，但是，开发商可以提高房价把增加的开发成本转嫁给购房者；

2、国家控制土地供给。国家对土地开发的限制政策减少了土地的供给量,加剧了房地产的供求矛盾,也为开发商获得更大的暴利提供了条件。因此是加息举措却并未起到抑制房地产价格的预期效果，房地产价格依然走高。

根据经济学理论，政府政策对房地产价格的影响十分显著。无论是土地供给价格、房地产业的投资，还是房地产的需求都会受政府政策的影响。政府的土地政策、金融信贷政策和开发经济适用房以及推行廉租制度等政策都直接或间接地影响地价、投资和需求，推动着房地产市场的供给、需求和价格。因此，研究房地产价格的波动就要考虑政府的作用。我国几次房价上涨都和国家政策有关：（1）实行土地有偿出让制度是中国第一轮房价高速上涨的原因；（2）第二轮的房价上升是在1998年23号文件停止住房福利实物分配；（3）第三轮房价高涨应该归于土地出让制度政策的变化。从中可以看出，政府政策在我国房地产发展过程中间影响巨大。

目前，从政府实行一系列的政策来看，房地产价格还没有顺势调整，反而局部地区房地产价格有大幅度的上升。如，跌了多年的广州房价在去年下半年以来陆续走高。

为什么会产生这种政策失效的迷局呢？笔者看来，问题在于：在现行制度下，我国控制房地产价格非理性增长的关键在于控制地方政府的经济行为。从中央政府与地方政府的博弈关系和地方政府之间的博弈关系分析，由于地方政府具备“经济人”特征，地方政府都倾向弱化中央制定的政策，从而导致我国房地产宏观调控政策绩效偏低。

三、制度安排不健全诱致地方政府扭曲行为

我国土地制度安排上的不健全，诱致地方政府在土地的管理上面，存在4个方面的不足，削弱中央政府土地管理和宏观调控的效能。

1、土地收益补偿机制不健全。土地收益是地方税收的重要来源。在国家土地统一规划下，许多地方土地由于历史和地域原因，被划为低收益土地，影响其经济发展和税收。

2、土地管理职能不健全，土地供应缺乏来自中央和地方的双重监督，导致土地利用行为不规范。从理论上来说，地方政府是代表国家对土地的开发利用进行管理，从而使土地利用能符合国家政策要求。但是，在实践中间，由于国家土地管理的委托层次多，不仅监督成本高，而且各级土地管理部门受制于各级地方政府，使中央政府的土地委托管理失效。

地方政府既是土地管理者，又是土地收益者之一。由于中央的委托管理失效，地方政府和房地产企业博弈，在利益一致的驱动下，诱致地方政府做不利于土地管理者的决策，产生土地用地不规范行为：违法批地、占地；土地利用产出率低；土地利用外部不经济等。

3、土地经营机制不健全。我国土地管理的经营的目标是要求土地资产的保值增值，使之经济效益最大化。但是，作为中央政府土地管理人的地方政府，则有多元的目标追求，如地方政府官员的政绩最大化，经济增长GDP数字迷恋，地方就业率的提高，保持地方社会稳定等。作为各层次的地方土地委托管理人，必然有以自己的利益，代替国家统一的土地政策的利益的动机，从而逆中央政府土地宏观鼓励政策的风向，在政策具体实施前，部分地方疯狂批地，在政策下来实施时，阴奉阳违。

4、地方土地管理机构受制于地方政府，土地违法使用追究责任制度不力。地方政府各级国土资源管理部门，一是要对地方政府负责，二是要向中央国土资源部就土地开发，规划，利用和收益等事宜承担职责。但是，地方政府对国土资源厅（局）的财政、人事方面有决定权，不得不和地方政府站在同一阵线上，对土地管理和收益趋向地方利益。因而，地方政府批条子要地、人情要地，国土资源管理厅（局）不得不尽力办到，弱化了其职能管理力度，土地违法使用量相应的就大量增加。

四、地方政府扭曲行为机理

地方政府经济行为的重要性体现在二个方面： 一是它直接影响本地区经济、社会发展；二是它影响中央政府和上级政府经济政策的顺利实施，影响整个国民经济持续、快速、协调、健康发展。

地方政府经济行为，一是要符合国家法律和国民经济发展的需要；二是要符合本地区社会经济发展的需要；三是要符合地方政府自身的利益需要。但是，地方政府为了自身利益，利用土地制度安排上的不足，不顾国家和本地区经济发展利益需要，政府行为扭曲，产生了逆向的经济效应，降低了宏观调控的积极作用。

地方政府经济行为存在的突出问题主要是两个方面：

一是盲目的GDP追求症。上级部门对地方经济发展和繁荣的直接考察指标就是GDP。于是，地方政府进行非理性投资和政策选择来盲目追求GDP的增长，主动扮演经济活动的直接参与者角色。最明显表现是，地方政府的投资项目和投资数额越来越大，地方经济具有浓厚的政府经济色彩。

二是地方经济控制权的追求。地方政府掌握了一定的经济控制权，具有相对独立的经济利益，与中央政府矛盾与冲突有所增加。特别是在中央宏观调控损害其地方利益时，地方政府有经济“对抗”的冲动，采取相应的对策，尽可能减少或避免地方利益的损失。

在平抑房地产价格的宏观调控政策中，地方政府没有表现出在政策利益上的一致性。其扭曲行为突出表现为：地方政府介入不正常的土地利益争夺和行政手段扩大房地产信贷资金投入。

1、地方政府介入区域土地开发利益。1.争取有利的土地开发条件，以获取土地开发过程中间的寻租权和获得土地开发需求者提供的租金；2.越权批地，违法开发。不少地方政府把土地作为第二财政，单纯地增加土地收益，或者为了招商引资，不同省市县之间恶性竞争，违反国家土地政策擅自制定和出台优惠的土地政策，竞相供给低价土地；3.截留土地使用权出让权益。地方政府为了自身的经济利益考虑，以扩大配套费、开发费、管理费等费用比例，想尽办法把尽可能多的土地收入利益留在地方。

2、地方政府介入企业土地利益冲突。1.为了地方经济的活力或者是短期（在任职期间）保持GDP的增长，采取短期行为盲目发展房地产，豪赌不被上级政府查处的风险，逆政策风向行事；2.盲目迎合外资企业需要，地方政府部门以指定对象，指定供给价格，批条子打报告给地方土地管理部门影响其土地供给。

3、地方政府以行政手段帮助房地产企业获得信贷资金的投入。房地产是一个资金密集度大，周转期长的行业。获得稳定的信贷资金，对房地产企业稳定开发有至关重要的作用。目前我国房地产开发过度依赖银行资金，房地产企业在开发过程中自有资金所占的比例为25-30%，其余的主要来自于银行信贷。同时，由于土地获得成本提高和地价款的付款方式由原来的首付20%-30%，改为一次性付清，这导致土地储备占款的大幅提高。 2003年起，整个银行系统紧缩信贷，房地产开发信贷也不断下降。那么，能够获得稳定的信贷资金对房地产企业具有重要意义。

地方政府与房地产企业博弈利益一致，地方政府出面为企业向银行打招呼获得信贷资金，降低企业获得资金的成本，扩大信贷资金量；房地产企业扩大其开发，为地方劳动就业，税收，GDP做出该做的贡献，各取所需。中央的房地产宏观调控政策被弱化，房地产价格继续走高。

五、 政策建议与对策

针对地方政府的扭曲行为，提出以下几点建议与对策，推动地方政府行为规范化，健全土地管理制度，理顺中央和地方的土地利益关系，强化中央宏观调控政策的有效性，为我国的经济持续快速健康发展做出贡献。

1、实现地方政府经济行为，必须法制化，程序化，科学化。①地方政府保证其进行经济行为的必要权力的同时，明确其相应的义务，防止其权力的滥用；② 地方政府利益视角从局部转到全局，对经济的直接干预过渡到宏观的间接调控和微观规制，决策过程科学民主化； ③通过财政立法、转移支付、国家预算、税收支出的限制等措施约束地方政府的财政过程，尤其是公共收入和公共开支；④通过加强社会力量监督与约束地方政府行为，达到抑制设租、寻租和反腐败的目的。

2、完善国家土地制度建设，进一步完善招拍挂制度，特别通过土地价格的标底的确定和建立土地拍卖后评估制度等制度，合理确定土地价格。加强政府对其约束，在复杂的程序和土地、计划、规划、交通、绿化等等多个部门的审批和工作的衔接过程中，做好监督审查工作，确保土地按要求合法、合理开发。

3、加大打击腐败的力度,击破地方政府、银行和房地产商的合谋, 实现政银分开。中央政府要加大对地方政府权力的约束,让土地的征收和使用透明化、制度化,不给幕后操纵者以可乘之机,切断合谋的源头,并加强土地违法使用的责任追究力度。

4、改革税制。目前房地产税收政策是向房地产企业一次性征税，其转嫁给消费者，导致房地产价格高升，影响到房地产市场的平稳。我们可借鉴国外“宽税基，少税种，低税率”的税收政策，强化不动产税和财产税，减轻房地产的流转税。通过完善房地产财税制度，以促进房地产的流通和消费，保持房地产价格稳定。

5、调整地方官员政绩评比指标，理性对待GDP，避免“政府机会主义”引致的地方投资冲动。单一的GDP指标是不够的, 还要考虑公共服务、公共设施水平、公共环境、市场秩序和制度建设等指标，把它们综合考虑, 形成“制度化的考核干部机制”。这样能从根本上转变经济增长方式, 实现科学发展观,避免经济的大起大落，避免地方利益和中央利益冲突，弱化中央宏观调控力度。