论土地政策与房地产政策博弈

摘 要:近年来我国房地产情况越来越热,房价过快上涨,出现了有很多闲置的房子卖不出去,而老百姓又买不起房子的情况。根据这种情况,我国政府相继出台了一系列政策。土地政策对房地产的宏观调控治理作用也存在争议,但就我国目前情况国家对房地产市场的调控不会放松,而且调控的重点由房地产的投资规模转向房地产价格,同时要加大加快适用房建设,完善相关法律法规。

关键词:土地政策;房地产政策;政策工具

中图分类号:F293.33文献标识码:A文章编号:16723198(2010)01005202

1 近年来我国房地产政策回顾及土地政策工具

1.1 近年房地产政策

近年来我国房地产情况越来越热,房价过快上涨,出现了有很多闲置的房子卖不出去,而老百姓又买不起房子的情况。根据这种情况,我国政府相继出台了一系列政策。

2005年3月5日,当总理在政府工作报告中语气平和但坚定地宣布:2005年物价工作的重点之一是抑制房价的过快上涨。从此,拉开了调控房价的序幕。

3月27日,国务院办公厅给各省市自治区下发了一份关于控制房价的电报,提出了八条建议,史称“老国八条”。

又过了一个月,4月27日,国务院召开常务会议专门讨论房地产市场的调控问题。随后出台了七部委的文件(简称“国八条”)。“国八条”是一个纲领性文件,之后,各部门根据该文件的要求制订了具体的实施细则,在5月份之后,这些政策措施逐步得到落实。

总之,2005年的房地产市场关注的焦点就是政策。

2006年,是国内房地产市场出台政策最多的一年,先有国六条,然后有国六条细则,以及土地出让金转让制度、土地监察制度、限制外资准入、二手房交易个税征收、落实新建住房结构比例要求、整顿房地产市场秩序等文件。尽管每一项政策都十分温和,但是已经显示了中央政府调整国内房地产市场的决心。

1.2 土地政策工具

实行的土地增值税“清算制”向外界传递了一个信号:税费政策成为2007年加强和改善房地产市场调控的重要工具。在房价高位运行、“且调且涨”的背景下,2007年房地产税费调控的大幕开启。

2007年1月1日起,城镇土地使用税税额标准在1998年颁布的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》规定的基础上平均提高2倍,其中交纳税费最高的大城市土地使用税,每平方米年税额由以前的0.5元至10元调整为1.5元至30元。同时,新批准新增建设用地的土地有偿使用费征收标准在原有的基础上提高1倍的政策也正式实施。自此,土地增值税清算、土地使用税和新增建设用地使用费提高,三者构成了土地环节的“一费二税”上调政策。2007年房地产市场税费政策调控正式启幕。

房地产研究专家顾海波指出,联系到以往一系列税费政策对房价影响甚小甚至反向影响的事实,人们不能不担心税负被转嫁到消费终端。税务总局规定,对于无房屋原值凭证、不能计算应纳税额的,税务机关可按住房转让收入的1%至3%核定征税。结果,地方在操作中,所得税基本都按1%或2%的税率征收,离20%的法定征收税率相去甚远。核定征收的本意是不给逃税者可乘之机,地方在具体“落实”中,恰恰将其变成了“合理避税”的对策。

“这不能不引起重视。”顾海波说,“税收调控能否起到预期效果,关键还是执行。”

自2004年以来,国家颁布了一系列的土地政策,这些政策具有连续性和整体性,旨在通过对土地市场的监管力度,从源头上进一步规范房地产市场的供给,防止土地的盲目开发以及房地产价格的过快增长。下面我们对重要的土地政策做一个简要的回顾:现实经济形势表明,正确运用土地政策参与宏观调控,对制止部分行业盲目投资和低水平扩张产生了釜底抽薪的效应,是国家宏观调控措施凸显成效的关键因素所在。

2 利用土地政策宏观调控房地产

房地产业已成为我国国民经济的重要支柱,因此国家宏观调控应该包括促进房地产业稳步、健康发展的目标,所以需要有相应的政策工具。从我国多年发展实践来看,房地产业的失衡很大程度上是源于土地市场的失衡,另外当前我国许多地方的经济过热与低成本土地供给密不可分,因此土地政策参与宏观调控已是势在必行。

利用土地供应政策进行宏观调控,其实质是以中央政府为主的国家各级政府通过对全国或本辖区内土地资源的供应总量和结构的干预,对一定范围内宏观经济总体运行进行引导和调节的过程。

2.1 土地政策对房地产宏观调控作用

2004年始,国家以前所未有的力度大力整顿土地市场,国家颁布的土地政策主要体现在三个方面:杜绝协议出让土地、彻查开发区与大型项目、完善各项土地制度。土地政策作为中央政府调控经济的重要手段,在当前经济形势下具有一定的现实必要性。各地地方政府也相应出台土地政策,例如上海市人民政府2004年6月颁布《上海市土地储备办法》(即上海市25号令),明确土地储备是政府行为,并于同年8月1日实施。这是政府将加强土地市场管理、预备大力征购或回收土地的明确信号,大量征购、收回土地资源成为政府的既定目标。土地政策(尤其是有关土地储备的政策)的宏观调控作用主要体现在如下几个方面:

2.1.1 增强政府对土地市场的调控力度

通过土地的征购、收回、储备和有计划地投入市场,既充分合理地利用土地资源,也保证城市规划的有效实施。作为城市运营发展的最大资源,土地极为宝贵,因此,土地资源应该得到最大化的利用。出台储备办法就是要增强政府对土地市场的调控力度。

2.1.2 完善土地供应方式

将现行国有土地使用权的“毛地出让”转变为“熟地出让”,增加土地成本的透明度。土地成本的透明度对购房者来说十分重要,从中可以非常清晰地估算一块土地上商品房的建设成本,从而评估房价是否合理。

2.1.3 平衡政府对土地的收入和增值收益

从城市有效运营的角度讲,地方政府出台土地政策,将有利于地方集中土地办大事,做大规模的规划。

2.2 土地市场治理的绩效

我国运用土地政策参与宏观调控,对制止部分行业盲目投资和低水平扩张产生了积极效应,促进了经济平稳快速增长。1999-2003年,我国购置土的面积和开发土地面积的差额逐年增大,1999年土地开发面积为购置土地面积的77.9%,到2003年这一指标降至62.1%,房地产业“圈地”成风。

2004年4月底,国务院决定在全国范围内深入开展土地市场治理整顿,要求各省集中半年左右时间,继续深入开展土地市场治理整顿。

土地市场的治理整顿取得了很大成效,土地开发面积增幅回落,2004年全年购置土地面积3.98亿平方米,比上年增长5.4%,增幅比上年下降14.8个百分点。2005年全国房地产土地购置面积比2004年减少4%,房地产开发用地供应总量比上年减少了20.2%。“2006年国土资源管理工作要点”中强调,今年在土地供应上,要科学编制和严格实施土地利用年度计划,继续从严控制农用地转用。今年还将根据居住用地价格变化状况,调控土地供应。加大对中小户型、中低价位商品房、经济适用住房和廉租房的土地供应,严格控制低密度高档住宅土地供应,继续停止别墅类用地供应。

此前,不少业内人士认为, 土地新政提高了土地成本,短期内将造成房价上涨。但甘藏春对此表示,建设用地取得成本的变动不会给房价带来影响。他说,从目前大中城市的具体情况来看,房价主要是由需求拉动的,而土地成本在房价当中所占的比重并不大。因此政策出台后,用地成本可能有所提高,但只要市场供求关系不变的话,房价不会受到任何影响。

甘藏春说,我国宏观调控政策是一个多种政策体系的有机结合体,必须将货币政策、财税政策、产业政策、土地政策等政策手段有机地结合起来,才能有效地遏制固定资产过度增长的趋势,所以不能把所有宏观调控的重任都寄托在土地政策上。

“除了遏制固定资产投资增速外,土地政策还有一个重要的任务就是优化产业结构和区域布局”,甘藏春说,我国一直在用低成本的土地资源进行招商引资,造成了产业布局雷同。对此,今后土地供应政策将确定不同的主体功能区。

3 房地产政策展望

3.1 调控的重点由房地产的投资规模转向房地产价格

2003年以后,我国宏观经济指标中, 投资率和投资增长速度都偏高。宏观调控的着力点放在调控投资规模上,对房地产市场的调控思路是控制两个闸门:一个是信贷闸门,一个是土地闸门。但调控的结果并不理想,控制土地的结果是地价不断上涨,刺激了房价的不断上涨。房价的不断上涨必然使房地产行业利润率增加,而暴利的存在就会冲破任何行政和法律的约束。事实表明,2003年之后,大量的资金通过非银行的渠道进入房地产行业,企图通过控制土地和信贷的方式调控房地产很难取得成功。因此,今年对房地产宏观调控从投资规模转向了控制房地产价格的做法是及时而正确的。

3.2 要加大加快适用房建设

我国1998年以前的住房制度属于高度福利化的住宅制度,1998年出台的住房制度改革的目标是要把高度福利化的住房制度改革为以市场化为导向的住房分配制度。由于国家财政的压力,政府希望通过市场化的方式解决城市住房问题。在此过程中,政府为了解决低收人人口的住房问题,也实施了相应的住房保障制度,如采取了实物配租、租赁住房补贴、经济适用房等政策。但我们更多地将这些政策作为暂时的过渡性措施来对待,没有对公共住房保障制度给予应有的重视。建设部等有关部门规定, 每个地区每年都应有一定比例的经济适用房,但国家统计局提供的资料表明,经济适用房一路衰退,1996年全国经济适用房的比重是16.6%,到2001年降为11.3%,2003年锐减至6.1%,2004年则不到5%。因此,经济适用房政策在我国当前的住房制度中并不占有重要地位,它无法从根本上解决数目众多的低收人群体的住房问题。

3.3 完善相关法律法规

鼓励地方政府兴建普通商品房和经济适用房,并非“新八条”或者地方政府纷纷出台细则就能一蹴而就,真正理顺“市场”与“管制”,“效率”与“公平”的关系,形成一套关于住房全方位的社会保障制度才是根本之举。获得适当的住房是公民的基本人权,实现“居者有其屋”是政府对公众最起码的承诺。从发达国家走过的道路看,完全依靠市场力量将无法实现上述目标,因此政府必须干预市场, 保障公民的基本人权。一些国家把享有住房的权利写入了宪法。英国《住宅法》, 日本《公营住宅法》等,这些都是通过立法建立住房社会保障制度的先例,只有向着这个方向努力,“新八条”这个房产新政的创新才能成为具有历史意义的进步之举。

参考文献

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