土地供给政策对房地产影响分析

提要城市土地是国家的重要资产,国家通过土地产权垄断先将财富集中起来,然后又通过政府公共支出形式,用于基础设施投资和社会福利支出,促进国民经济和社会的均衡发展。土地供给制度是社会主义市场经济特有的制度安排,通过研究土地供给制度影响房地产的内在机制,对土地一级市场和房地产市场的健康发展起着至关重要的作用。

关键词:土地供给制度;房地产市场;房地产价格

中图分类号:F293.3文献标识码:A

一、土地供给制度安排

从政府作为土地供给者,从自然供给的土地到经济供给的土地,要经过征地拆迁、整治开发和市场出让等三个阶段,因此土地供给制度具体包括:土地征迁制度、储备开发制度、土地出让制度。从政府作为土地管控者角度,为了减少市场失灵,政府需要对土地市场进行市场规制,具体包括:土地征迁和补偿制度、储备开发制度、土地出让制度等。

1、土地征迁和补偿制度。土地征迁是政府依靠其特有的权力强制性地实现土地权利的转移过程,但这种强制性转移又是以相应的经济补偿为条件的,强制性与补偿性是土地征用的两个特性,主要体现在《土地管理法》、《房地产管理法》和《城市拆迁管理办法》及其相关管理规定。如果说土地征迁是政府的权利,则土地补偿则是被拆迁人的权利。由于私人产权的保护,政府只有为公共利益才能进行征迁,因此土地征迁制度的核心是政府产权的界定;由于房屋拆迁的实质是获得土地的使用权,土地才是拆迁真正的标的物,因此土地补偿制度的核心是被拆迁人产权的界定。

2、土地储备开发制度。土地储备开发制度包括土地储备制度和土地一级开发制度。土地储备是指政府按照法律程序,根据城市土地利用规划和城市规划,通过收购、收回、置换、征用等方式取得土地使用权,并进行土地的前期开发,予以储存,以适时适量供应和调控城市各类建设用地的需求,规范土地市场,为城市发展提供土地资源、资产和资本;土地一级开发由土地项目一级开发权的开发主体组织实施土地开发项目的征地、拆迁,规划设计、市政基础设施和配套建设、交通建设、环境建设和投融资过程。土地一级开发一般由土地储备单位或土地一级开发公司接受委托负责组织。

3、土地出让制度。土地出让方式包括划拨和有偿出让两种方式,划拨土地主要集中在国有机关和军事用地,城市基础设施用地和公益事业用地,国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地,以及法律、法规规定的其他用地;有偿出让又分为协议出让、招标、拍卖、挂牌。土地使用权出让制度的主要内容,主要体现在《经营性用地出让管理办法》、《协议出让管理办法》及其相关管理规定。

二、土地政策对房地产的影响分析

1、土地政策对房地产市场影响的传导机制。主要包括两个途径:首先,土地价格对房价的影响,土地价格是房价的成本之一,土地价格的增加会引起房地产开发企业的成本增加,房地产企业的投资规模下降,房地产市场的供给减少,最终影响房价;相反,地价下降,供给增加;其次,土地供应量对房地产价格的影响,土地供应量决定房地产开发企业可开发的土地量,影响房地产企业的投资规模,从而影响房地产市场的供给,最终影响房地产价格。与金融政策、税收政策相比,土地宏观调控政策只能对供给产生影响,无法对需求产生直接的影响,无法实现整体市场的稳定均衡。土地政策这一行政手段对供给的影响是很有效的,因为土地所有权归国家所有。而对于土地使用需求的影响并不能通过土地政策来实现,单纯地对土地供给的控制只能加剧对土地的需求,激化土地供需之间的矛盾。

2、土地供应政策对房地产市场调控的时滞效应。土地要素对于房价变化影响很大,通过对土地要素的宏观调控可以规范和稳定房地产市场的运行。而土地因素对房地产价格的影响并不是同步的,在一定程度上存在着“时差性”。对房地产市场的土地调控是指政府通过调整土地供应来影响房地产市场运行。由于土地是房地产开发的基础,相比金融、财政方面的调控措施,土地调控对增量市场的影响最为直接,但是效果显现的时间更长。无论是土地总量调控还是结构调控,土地供应时滞都是影响调控效果的重要因素。忽视土地供应时滞的存在,就无法清楚地把握调控的影响效应,对于市场的调控只能是较盲目的决策,达不到预期的效果。

3、土地供应总量对房地产市场的影响

(1)土地供应总量对房地产市场数量的影响。土地供应是房地产市场基础,土地供应如果是被储备、闲置或者是被蓄意囤积,那么土地供应量只能部分转化为房地产市场的供给。所以,这里所说的土地供应总量为有效供应总量。土地供应总量对房地产市场有着两方面的影响:一方面是影响房地产产品的供应总量,特别是影响增量房地产产品;另一方面是影响生产和预期,但影响力的时效不同,对房地产产品供应的影响,由于房地产开发周期的原因,要在1～2年之内才能显现出来,但对投资和消费的影响却是当期的。由于房、地的紧密关系,土地供给量与房地产增量有着密切关系,土地供给量是房地产增量的基础,他们之间的关系由容积率(项目用地范围内总建筑面积与项目总用地面积的比值)来反映。设房地产增量为QR(平方米建筑面积),土地供给量为QL(平方米土地面积),容积率为F,则有QR=F×QL。则当容积率不变时,土地供给量与房地产增量呈线性正相关关系。容积率越大,单位面积土地上的建筑容量即建筑面积就越大。

(2)土地供应量对房地产价格的影响。房地产价格代表了对房地产的需求,土地市场的供求关系作用形成地价,决定新一轮房地产价格的大小。利用四象限模型的分析方法可分析出土地市场和房地产市场的互动机理:当房地产数量的需求上升时,土地供应量、地价、房地产价格和地产数量都增大了。当房地产的价格上升时,土地供应量也上升,房地产价格与土地供应量呈正相关关系,并且房地产价格是土地供应量变化的原因。通过对土地供给弹性变化的分析,随着城市的发展,可以用较少的土地供应量来调控相同的房地产价格的涨幅。

4、土地供应结构对房地产市场的影响。不同用途用地的供应比例,体现了政府的产业政策,例如目前我国采用供地结构的政策是,对于不符合国家产业政策和行业准入条件的建设项目停止供地,对于限制性项目提高供地标准和条件,并根据经济发展需要、动态调整和更新限制性、禁止性建设项目供地目录;同时,调整商业用地的市场投放量,增加产业政策扶持行业的供地量。

三、完善我国土地供给制度的建议

1、在土地供给制度变迁过程中,农民、城市中低收入群体是制度的受损者,因此我国的土地供给制度不能达到帕累托优化的制度评价准则,建议我国的土地供给制度的价值导向是实现社会的卡尔多――希克斯效率改进。本文建议将土地供给制度和其他制度按照兼容性、互补性和关联性的原则进行完善:从制度的兼容性来讲,主要是重新界定所有权、土地使用权和发展权,建立起制度兼容的土地产权制度,促进土地使用权按照市场价格流转;从土地供给制度与其他制度的互补性来说,应将房地产产业的税收政策、金融政策、房地产产业政策联系起来共同完成一个体系;从土地供给制度的关联性来讲,应将土地的计划管理、城市规划管理、土地储备开发和土地出让制度联系起来,共同组成一个制度体系,才能对房地产市场产生影响。

2、需要调整经济适用房、限价房和廉租房等政策。维护市场秩序、提供公共产品和服务是政府的主要职责,在房地产市场中,政府应避免采用直接价格管制方式降低地价和房价,有些政府为了应付房价降低的“政治任务”,直接对商品房采取限价措施,这是对市场机制的破坏。政府应将主要任务放在提供廉租房等保障性住房的供给方面。经济适用房、限价房政策的初衷虽然是为了提高中低收入家庭的社会福利,但直接的价格规制降低了土地资源的配置效率,必然导致排队成本和交易成本的上升,且政府在严格界定中低收入群体时将花费更多的制度成本,因此制度绩效较低,应改变直接规制向间接规制转变。本文建议,政府应取消目前的双限房政策,降低经济适用房的比例,改为加大廉租房土地供应政策。建议成立专门的银行机构采用宽松的信贷政策,用土地拍卖所得收入弥补中低等收入群体自住用房的信贷,以此帮助中低收入群体实现居者有其屋,减少投机行为。

3、转变社会各利益主体之间的博弈关系,政府退出市场的讨价还价博弈是我国土地供给制度设计的方向。大多数的学者认为,政府权力寻租行为是造成政府管理绩效较低的原因。就本文看来,由于土地具有私人价值属性,土地供需双方之间对于价值的判断不同,在信息不对称和产权不清晰的情况下,会导致机会主义行为,必然造成交易成本过高。由于政府公共利益职能,政府不能通过与其他利益主体之间的讨价还价方式与民争利,为此政府会采取以“拆迁标准”、“基准地价”这种非市场价值标准取代市场价值标准进行出让,但由于政府存在产权主体模糊,政府官员存在“道德风险”和“逆向选择”行为,产权成本较高,造成制度绩效较低。政府应从社会利益的讨价还价中退出,由利益关系的博弈者转变为制度的制定者,可以提高制度绩效。

(作者单位:河北经贸大学)

主要参考文献:

[1]张中新.土地供应在经济宏观调控中的政策运用[J].特区经济,2004.10.

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[3]胡晓添,濮励杰,陈志刚等.土地因素对房价的时效影响实证分析―以南京市为例[J].中国土地科学,2005.6.