土地督察一年间

让我们先把关切的目光定格在2006年7月13日。

这本是普通的一天,但在中国土地管理史上,这一天很不普通。关注中国地政的人士不会忘记,就在这一天,国务院办公厅了《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》,对建立国家土地督察制度作了明确、详细的规定――国家土地督察制度终于在人们的期待中揭开了神秘的面纱,并在中国的土地管理写下了浓墨重彩的一笔。

转瞬间一年过去了,国家土地督察制度实施情况如何,能否让人满意呢?还是让我们一起走进国家土地督察制度,探个虚实究竟。

国家土地督察工作开局良好,尤其是四个典型督察案件的曝光,让人感受到了国家土地督察制度效率与威力,赢得了喝彩

2007年7月12日,就在国家土地督察制度正式实施一周年的前一天,国务院新闻办公室举行新闻会,特地邀请国土资源部部长、国家土地总督察徐绍史介绍了一年来国家土地督察制度实施进展情况,并和出席新闻会的国家土地副总督察甘藏春一同回答了记者的提问。

徐绍史说,一年来,国家土地督察制度进展顺利,开局良好。具体说来,一是对耕地保护目标责任制的落实情况进行了重点督察,通过对部分省、自治区、直辖市及计划单列市实地督察,针对责任目标不完善、责任主体不明确、责任制度不健全、考核措施不落实等问题,提出了督察建议。二是针对“以租”、擅自调整规划、违法占用基本农田、未批先用等土地违法违规突出问题,开展了专项督察,分别向北京市、河南省、云南省及大连市人民政府下达了整改意见书。三是开展了调查研究。围绕耕地保护问题进行了全面调查;针对擅自设立或变相扩大开发区等问题,在全面了解现状的基础上,进行了重点解剖。

实际上,一年来,国家土地督察机构所做的工作远不止这些。

人员与机构是一项制度得以实施的基本保障。国家土地督察制度框架确定以后,机构组建立即驶入了快车道,恰如国家土地总督察徐绍史总结的l 6个字:组建稳妥,工作有序,开局良好,进展顺利。

据了解,一年来,国土资源部高度重视国家土地督察机构的组建工作,先后9次召开党组会议,审议国家土地督察工作的重大事项,并决定成立了国家土地督察制度组织实施工作办公室,确定了《国家土地督察制度组织实施工作方案》,研究了督察干部的任命和人员选配方案,审议批准了一办九局“三定方案”,对推进组建工作多次提出具体要求,机构组建工作不断向前推进。

2006年9月,国土资源部及时向中央编办报送《关于核定国家土地督察机构编制的请示》。很快,中央编办下发《关于国家土地督察机构行政编制的批复》,批准了总督办及9个地方局的具体编制方案。

2006年9月14日,国土资源部公布了《国务院关于国家土地总督察的任职通知》,国土资源部原部长孙文盛兼任国家土地总督察,国土资源部副部长李元兼任国家土地副总督察,国土资源部原政策法规司司长甘藏春则以专职的形式出任国家土地副总督察。

2006年9月l 5日,部党组审议通过并任命总督办主任和北京局、上海局筹备组负责人,国家土地督察机构正式开始组建。

2006年11月28日,部党组审议通过并任命北京局、上海局局长和其他7个地方局筹备组组长。自此,“一办九局”的组建全面提上日程。

2007年4月4日,国土资源部国家土地总督察办公室和国家土地督察北京局、上海局“三定”方案。

2007年4月10日,部党组正式任命北京局、上海局之外的7个地方局局长(同时还公布了这7个局的“三定”方案;截止目前,国家土地督察机构已正式到位33人)。至此,国家土地督察地方局局长全部到任,标志着土地督察工作已正式完成全国布局,一整套工作法则和督察制度也逐步建立,土地督察进入新阶段。

为提高督察人员素质,提升督察质量,有关部门举办了两期培训研讨班,紧密联系国家土地督察工作思路、制度建设、发现机制等专题展开研讨,可说是全面开展土地督察工作之前思想和政策上的理论武装,为推动国家土地督察工作尽快到位做了最充分的准备。也就是在第一期培训班刚结业后的2006年12月21日,国务院副总理曾培炎特意在中南海紫光阁会见了国家土地督察机构负责人,对国家土地督察工作提出了“严、明、勤、廉”的要求。

当然,机构的组建是为具体的督察工作服务。一年来,国家土地督察机构虽处在组建过程中,但克服了人员少、经验少、任务重的困难,结合土地管理工作中出现的新情况、新问题,边组建边工作,积极、认真开展各项土地督察工作,为土地督察打开了局面,可谓开局良好。

早在2006年11月27日～12月6日,还在组建中的国家土地督察机构就兵分几路,风尘仆仆地前往北京市、河北省、福建省、厦门市开展土地督察工作。尽管督察具有试水、练兵与探索性质,但务实的工作作风给地方留下了深刻印象,也积累了宝贵的督察经验。

当然,督察工作能否得到社会承认和地方政府配合,很大程度上取决于具体的工作,正如国家土地督察成都局局长董祚继说的那样:“土地督察既要慎重出手和讲究方法,又要不失时机展开工作,尤其是对带有苗头性、倾向性、影响性的问题,一经发现,必须果断出击,坚决制止,切实维护督察的权威,始终保持督察的高压态势,用实际行动赢得各方面的支持。”

今年以来,相关地方局或根据媒体披露,或依据群众举报,或通过实地巡察,针对一些地方土地违法违规的突出问题,向北京、河南、云南、大连等省市政府发送了整改意见书,有关省、市政府对专项督察工作十分重视。目前,相关的整治工作已基本到位,国家土地督察“利剑”初试锋芒,取得了实效。

四个典型案件的曝光就是最直接的明证,这里仅举一例。今年4月12日晚,中央电视台《焦点访谈》报道了云南省曲靖市财经学校等单位违法占用基本农田建设职业教育中心的问题。当即引起了国家土地督察机构负责人的高度重视,4月13日,国家土地督察成都局负责人赴云南实地了解情况。4月16日,国家土地督察成都局向云南省人民政府发出了《国家土地督察整改意见书》,云南省委、省政府高度重视,召集紧急会议研究整改措施,责成曲靖市政府立即纠正违规占用基本农田建设职业教育中心的行为,并要求积极配合国家土地督察成都局落实整改意见。

值得一提的是,国家土地督察不同于一般意义上的监督检查,监督的对象是地方政府涉及中央权力和利益的土地利用和管理行为,因此,新生的国家土地督察运用全新的工作方法,而并不是拘泥于具体的案件,始终针对当地政府。

一位总督办的人士指出,工作中,国家土地督察机构首先是信任、理解和支持地方政府,不把地方政府放在工作的对立面,绝对不干预、不取代地方政府正常行使土地管理的职权,而是通过及时发现问题,提出纠正意见,督促地方人民政府组织整改,力求以点带面,点面结合(但在此过程中,国家土地督察机构坚持追踪监督整改措施的落实情况,防止地方政府走过场)。

经过反复摸索研究,国家土地督察机构最终确定了“围绕一条主线,抓住三个重点,建立三个机制”的基本工作思路,即围绕监督检查省级及计划单列市人民政府土地利用和管理情况这条主线,抓住监督检查省级及计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实情况、运用土地政策参与宏观调控要求情况、推进土地政策的完善等三个重点,建立了发现机制、审核机制、纠正机制。

“现在,国家土地督察基本起到了查处一个案件、纠正一类行为、形成一种机制,最终带动整个省域范围内加强土地管理工作的新格局”,国家土地总督察办公室人士这样认为。

而据记者了解,国家土地督察下一步工作将围绕坚守18亿亩耕地红线,继续开展对落实耕地保护责任制的重点督察。而针对影响耕地保护和土地宏观调控政策落实的突出性问题,发挥督察机构在土地管理中的哨兵作用,做好督察员、信息员和调查员,随时启动具有全局意义的专项督察,抓紧组织精确打击,采取督察建议、整改和责令限期整改等措施,进一步扩大督察战果,通过保持土地督察高压态势,来遏制土地违法违规高发态势。

展望未来,相信,新生的国家土地督察制度定会交出一份亮丽的答卷。

某种程度上说,国家土地督察制度是宏观调控的产物,它填补了对地方政府的土地利用和管理行为纠正监督机制的不足,使最严格的土地管理制度框架进一步完善

低调,是社会各界对土地督察机构的第一印象。尽管工作取得很大成就,但是很少在媒体上披露。

这种低调的背后,是对当前我国土地管理形势的深度思考和默默探索。

改革开放以后,我国走上了快速工业化、城市化的道路,但人多地少的现实突现了耕地保护与经济发展之间的矛盾,保护耕地、维护国家粮食安全的任务十分艰巨,尤其是一轮接一轮“圈地热”,促使中国社会各阶层尤其是相关管理部门不断反思:如何才能有效保护有限的耕地资源?

出现问题就有应对之策。于是,1986年的中国地政,有了两件划时代意义的大事:成立了国家土地管理局;颁布了《土地管理法》――中国的土地自此有了专门的看护人,专门的“保护神”,管理也就此走上正轨。

只是由于种种原因,一路走来,中国的土地管理并不尽如人意,大量、普遍的违法没有得到有效制止。

2003年,党中央、国务院部署开展了以清理开发区为重点的土地市场治理整顿。整顿中发现,有的地方政府以低地价或“零地价”作为招商引资的优惠条件,举办各类开发区和工业园区,造成大量土地闲置浪费,严重影响了宏观经济的稳定,也引发了诸多社会矛盾。针对这一问题,从治本的角度出发,中央决定改革土地管理体制,重点强化省级政府土地管理的权力和责任,加强中央政府对省级政府土地管理和利用行为的监督。

2004年4月,中央决定改革省以下国土资源管理部门的领导干部管理体制,对省以下国土资源管理部门领导干部实行以上一级国土资源管理部门党组(党委)管理为主、地方党委协助的双重管理体制(即常说的垂直管理)。

制度设计的初衷是让省以下的国土资源官员摆脱地方政府挚肘,以独立、超然的姿态监管土地使用。遗憾的是,有限的独立难以抵挡其与地方政府之间千丝万缕的联系,土地占用问题未能从根本上得到遏止(7月12日,记者从国务院新闻办公室举行的新闻会上获悉,目前以地方政府和涉及政府为违法主体的案件占到了违法用地面积的80%)。

于是,全新的国家土地督察制度再次在决策层酝酿!

几乎在国家推行垂直管理的同时,国务院领导就曾明确提出中编办要研究考虑建立国家土地督察制度。此后,随着宏观调控的深入,这项工作在积极快速推进。

2004年10月,《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(即国务院28号文)明确提出“完善土地执法监察体制,建立国家土地督察制度,设立国家土地总督察,向地方派驻土地督察专员,监督土地执法行为”――国家土地督察制度撩开了一角,宏观轮廓清楚地浮现在世人面前。

至此,应宏观调控而生的国家土地督察制度呼之欲出。但建立一套新制度并非易事,国家土地督察制度究竟怎么设置、怎么运作才能达到制度设计的初衷,一时半会儿还是没有标准答案,还需要调研、探索,人们还需要等待下文。

一晃就是近两年。2006年7月13日,国务院办公厅终于在万众期待中出台了《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》,国家土地督察制度开始正式、全面实施。按照国家土地督察制度的设计,国土资源部设立全国土地督察办公室,同时将向地方派驻9个国家土地督察局(分别是北京局、沈阳局、上海局、南京局、济南局、广州局、成都局、武汉局、西安局)――国家土地督察制度表现为9个国家土地督察局的运作。

当然,对新生事物,人们总是要仔细打量。国家土地督察工作不受地方政府的约束,级别之高前所未有,人们在关心的同时,自然也伴随着各种各样的疑问和疑虑:“钦差大臣”到地方究竟如何运作?它与地方政府是什么关系?会不会是中央政府在变相集权以最终取代地方政府审批使用土地的职能?这些问题显然都在决策者的考虑范围之内。

去年9月15日国土资源部副部长兼国家土地副总督察李元在接受中国政府网采访时明确指出:“根据中央与地方土地管理事权的划分,督察机构按照不削弱地方政府现有土地管理职权、确保地方政府土地管理职权有效行使的原则定位”。

他说,派驻地方的土地督察机构,负责监督检查地方政府的土地利用和管理情况,主要是对存在的问题向驻在地政府提出整改意见,不改变、不取代地方政府及其土地行政主管部门的行政许可、行政处罚等土地管理职权。这对地方政府切实加强土地管理,既是积极督促,也是有力帮助。

几乎在同一时间,国家土地专职副总督察甘藏春在接受央视《决策者说》栏目专访时,也有过通俗明白的阐释。他说,国家土地督察制度是根据中国现在土地管理的特点来设计的,代表国务院监督地方政府的土地利用和管理,希望通过事前、事中和事后的监督,来促进或者帮助地方政府管好用好土地。

甘藏春说,国家土地督察制度实行以后,土地监察将从以前的事后走到包括事前、事中和事后的全程,即把好两个关口:一个是事前和事中的关口,一个是事后的关口,这必将有助于及早发现或纠正一些地方政府的违法违规行为,避免造成更大的损失。

今年3月下旬,甘藏春则进一步撰文指出,按照法律规定,调控新增建设用地总量的权力和责任在中央,盘活存量建设用地的权力和利益在地方,特别是省级人民政府在保护和合理利用土地方面负有主要责任,也享有重大权力。

他认为:“派驻地方的土地督察机构,可以为省级人民政府出好主意,当好参谋,就中央制定的土地政策在地方实施的情况和遇到的问题开展调查研究,及时提出完善政策措施的各项建议,使省级人民政府更好地履行土地管理职责。”

种种迹象表明,国家土地督察制度填补了对地方政府的土地利用和管理行为纠正监督机制的不足,既可以发挥地方政府的积极性,又提高了中央政府的监管能力,将有利于保证省级人民政府有效履行土地管理职责,从而使最严格的土地管理制度框架进一步完善。

国家土地督察制度是中国在市场经济条件下,探索解决中央与地方关系新方式的改革实验,乃政治体制改革的一部分,作为一种新型管理体制,我们可以寄予厚望,但不可盲目乐观

在更多的专家看来,土地督察机制设立的意义,远远超过土地管理事身。

众所周知,宪法确定城市土地属国家所有,但代表国家行使土地所有权的是地方政府,这个制度保证了我们快速实现工业化和城市化,支撑了中国经济差不多20年的高速增长。但城市土地国有制是一把双刃剑:眼前的经济辉煌是因为我们有一个无所不能的政府,眼前的种种问题也是因为这个无所不能的政府。而且,长此以往,问题会越积越多,甚至积重难返。因此,就土地管理而言,现在既要发挥这个制度的优势,扬长避短,又要监督地方政府不要违法管地和违法用地。

但如何扬长避短,也就是说,在市场经济条件下,如何正确处理中央与地方的关系,科学合理划分中央与地方国家机构的职权,是当下必须要探索研究的重大课题。

经过这么多年的实践,国家已经形成了比较清晰的思路,即加强省级政府统筹管理本行政区域内土地的权力和责任,同时加强中央政府对地方政府土地管理和利用行为的监管。

按照这一思路,这些年改革了省以下国土资源领导干部管理体制,改革了依法由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收的审批方式,调整了新增建设用地土地有偿使用费中央分成部分的使用方向和分配方式,而建立国家土地督察制度则是中央政府加强对省级(包括计划单列市)政府利用和管理土地情况的重大监管举措。

这项制度填补了对地方政府的土地利用和管理行为纠正监督机制的不足,既可以发挥地方政府的积极性,又提高了中央政府的监管能力,从而使最严格的土地管理制度框架进一步完善。从这个意义上来说,这项制度的建立为正确处理中央与地方关系提供了有益的实验,是我国行政管理体制改革的组成部分。

现实而言,2004年以来,为保证国家宏观调控政策的有效实施,中央提出严把“银根”“地根”,守好两个“闸门”,把土地政策作为参与宏观调控的政策工具。表面上看,这有违经济学常识,土地政策怎么能作为宏观调控的的手段呢?

但中国有中国的国情。我国正处在社会转型期,与市场经济相适应的行政管理体制、现代金融体系、现代企业制度的完善还需要一个较长的过程。从货币供应看,目前完善的货币供应体系还没有建立起来,特别是银行的风险管理存在很多问题,加上现代企业制度也没有完全建立,不如国外企业对银行利率那样反应敏感(生产企业反应更不敏感,因为国有企业完全不要为银行的债务担心,出了事也有政府来收拾局面)。因此,完全依靠货币政策调控将很难实现调控任务。而靠财税政策调控也有困难,因为无论经济形势好与不好,对地方而言,财政收入和支出都是刚性的(如出现过市长逼着企业贷款交税),因此不可能是经济形势好就加税,不好就减税。

与货币政策和财政政策相映成趣的是,土地供应政策恰恰起到行政手段和经济手段兼有的功能:城市土地国家所有制;政府垄断土地一级市场;土地本身是生产要素。显然,管好了土地就能够实现宏观调控的目的。因此,运用土地政策参与宏观调控最直接也最有力。

但要真正发挥好运用土地政策参与宏观调控的作用,就必须有一个保证土地调控政策有效实施的机制,做到令行禁止。而现行土地管理体制难当此任,这就有必要建立一个能够保证中央土地调控政策得到落实的机构。再则,土地的不可移动性的,又决定了其管理与使用都离不开地方政府。因此,从行政管理的角度看,让省以下管“帽子”(即现在的垂直管理),中央对地方派督察机构监督省政府便成了相对科学合理的选择。

2006年10月8日,总书记在十六届六中全会第一次全体会议上作了重要讲话。在谈到推进改革部分,专门讲到了国家土地督察制度。显然,我们不能仅仅局限于从土地管理本身去思考这个制度。正如甘藏春说的那样,从更宽广的领域看,土地督察制度的建立,是中国在市场经济条件下,探索解决中央与地方关系新方式的改革实验,是中央和地方的关系调整的新模式,也是政治体制改革的一部分。

那么,是不是有了国家土地督察制度,我国的土地管理从此天下太平并一劳永逸呢?似乎不可盲目乐观。

有学者分析,实行分税制后的1995年～1998年连续4年间,地方财政支出占全国财政支出的比重超过70%,近年则维持在69%强。也就是说,分税制后,地方政府以差不多40%的收入提供了约2/3强的社会支持与公共服务。国务院发展研究中心的一份调查报告指出,在现行分税制下,增值税的75%上缴中央,25%留给地方,使得即便像浙江这样的经济发达地区,尽管财政收入大幅增长,但地方财政收入在总收入中的比重也不高。而由城市扩张和土地占用带来的税收,包括建筑业和房地产业的营业税和所得税及耕地占用税等则全部进了地方政府腰包。很多地方政府大力扶持房地产业的动力之一即源于此。

另外,由于对省以下各级政府的财权与事权界定不清,在中央政府转移支付“粥少僧多”的情况下,“中央政府出政策、地方出资金”的做法也令地方财政找到“自谋生路”的理由,这其中,土地是最主要的收入来源,而经营城市更被不少地方政府视为缓解财政困境的灵丹妙药。有的地方政府的土地出让金收入甚至占到其预算外收入的60%以上,成为地方财政的“顶梁柱”。

显然,违法违规用地的背后主因之一是地方强烈的发展经济冲动,地方政府的着眼点在地方,中央则是统筹全局,两者在用地问题上的利益取向不一致,这是问题的根源。所以,要改变目前土地调控总是“空调”的现状,关键是要将中央和地方的职能进行必要调整。因此,土地督察能否遏制地方政府的发展冲动,现在下个美好的结论可能为时尚早。

有专家认为,要想从根本上让地方政府或者说是对土地违法行为的发生起决定性作用的领导干部从主导土地违法的序列里退出,需要彻底改变当前以GDP为“主题词”的政绩考核观,真正把科学发展观落到实处,而不是动辄增设机构,这就需要尽快转变政府职能,把企业效益型政府转变为公共服务型政府。而这看起来简单的一句话,做起来又谈何容易。

但无论如何,国家土地督察制度作为一项新制度,毕竟是现行体制下的一种探索,承载了政府管好土地的期望,我们也有充分的理由寄予厚望,只是事情不是善良的人们想像的那么简单,长期而言,眼前还不可盲目乐观。