土地督察难越制度陷阱

热议两年之久的土地督察制度于2006年底正式浮出水面。根据国务院办公厅的《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》(〔2006〕50号，以下简称《通知》)，国家土地督察制度开始正式推行，而伴随着土地督察制度的建立，国务院也在国土资源部下成立了一个新的机构――国家土地督察局，总督察由国土资源部部长兼任。

制度的建立意味着机构的升级，而机构的升级则意味着权力的升级、扩充与集中，有利于权力与责任的明晰化。按照《通知》规定，国土资源部将分别向北京、沈阳、上海、南京、济南、广州、武汉、成都、西安派驻九个国家土地督察局，派驻地方的国家土地督察局为正局级。每一个督察局分管好几个省，而且派驻地方的各督察局不受地方政府约束，按照国土资源部一位专家的说法就是，这种体制更有利于保持地方土地督察部门权力的独立性。

但令人担忧的是，这种行政体系内的监督设计是否和中国的审计制度一样，无论审计署刮起怎样的“审计风暴”，似乎都难以走出“屡犯屡审，屡审屡犯”的内部监管的怪圈。首先，许多事实表明，原有政府权力部门如果不力，并不一定是该部门权力不够大、职能不够多，而恰恰可能是权力太大、管制太多的缘故。权力太大使其失去制约，而管制太多违背市场需求导致管制无效乃至权钱交易的黑市经济。实际上，中国土地的根本症结正在于管制太多而导致的土地市场不自由和土地权力寻租现象的纠合与绞结。二是即便新增设的土地督察局能够完善地履行其督察和监管职能，但是，对于一个具有丰富土地资源和庞大土地交易数额的国家来说，似乎显得杯水车薪。问题的根本并不在于土地督察局是否能发挥监管职能，而在于此种机构设置与制度设计是否从根本上触及了现行的土地制度弊病。三是从机构职能划分来说，同样隶属于国土资源部的地方国土资源部门（如国土资源厅和国土资源局等）与新增设的地方土地督察局之间又是怎样的职能划分呢？到底谁隶属于谁？其实，不管是谁隶属于谁，都难以逃脱一个现实：那就是都隶属于国土资源部。所以，如果本来就隶属于国土资源部的地方国土管理部门没能有效管理土地资源，那么，同样隶属于国土资源部的地方土地督察局又怎能有效管理土地资源呢？从政治权力上讲，权力的交叉与重复是行政管理之大忌。这样的多头管理，不但不会有效解决问题，反而还可能造成各部门之间权力的互相越位与责任的互相推诿。

其实，土地督察局仅仅是一个履行土地监管的职能机构而已，和现有的审计署、安监局、银监会、证监会等并没有本质区别，根本还在于现行的土地制度变革。现行的土地制度是政府以公有的形式将农村土地收归国有，农民只有经营权而无所有权，土地产权归属不明确，土地市场没有完全放开，基本都由地方政府支配，农村土地不能进入一级市场，不能自由地流通，而地方政府和开发商则拥有对地权的绝对控制权。这样，即使是土地监管制度再严密，土地督察再严格，也无法从根本上杜绝非法土地交易、土地资源流失的现象。

以往的教训表明，解决地方政府土地违法问题，必须让地方政府从土地交易过程中脱身，否则，政府部门与官员利用权力从事商业性土地交易活动，几乎不可能不违法、不可能不侵害农民权益。因此，应当让农民与需要土地的企业直接交易，让农地直接转为工商业用地。这样，才能保证地权交易的平等性，而地方政府则只充当监管者和仲裁者。这样，农民既可以拥有土地权利收益，也可以通过其土地用途的转换而融入现代城市经济体系中。也只有这样，才能解决现行土地督察制度和土地督察机构所不能解决的根本问题。