房地产调控再掀波澜

“国八条”出台的背景

1998年以来，我国住房制度改革得到了进一步深化，实行了货币化分配，加之随后金融政策的调整，我国房地产业得到了高速发展，一跃成为国民经济的支柱产业，并带动了钢铁、水泥、家电等行业的快速发展。但是，到2003年上半年，我国固定资产投资规模过大，钢铁、水泥、房地产投资过热现象明显，国家为了实现国民经济的稳定健康发展，避免出现大起大落，首先启动了金融政策，2003年6月至8月，中国人民银行和银监会先后颁布了“121”号文件和《指引》，后来又采用了“三停一整顿”的紧缩土地供应政策。2004年后，由于钢铁、水泥、房地产行业继续过热，中央果断采取了强硬的宏观调控政策，除采用行政手段外，2004年10月29日还运用市场化的方式进行加息，2005年3月又提高了住房的信贷利率，突出了对房地产价格的重点调控。

到2004年下半年，投资过热现象明显得到控制，但商品房价格仍然继续攀升。由于商品房价格过快增长，导致了我国房地产界的五大争论“热点”：一是房价过快升高是好事还是坏事，对人民生活和经济稳定发展产生哪些影响，是否“泡沫”的显现；二是商品房的预售制度，中国人民银行的报告指出，预售房是导致房地产炒作和投诉增多的主要原因，还应该不应该保留；三是不少专家认为，房地产行业是暴利行业，是导致房价过快上升的主因，应予以调控；四是住房信贷的首付是否要提高额度，以限制信贷规模过大；五是现实中“经济适用房”的运作模式存在许多弊端，是取消、保留，还是改革。许多业界人士和专家参与了讨论，分别从不同的角度，站在不同的立场阐述了各自的观点。

在这种大背景下，为了抑制房价的无节制升高，2005年5月，中央颁布了“国八条”和“七部委意见”。可以说，“国八条”和“七部委意见”是改革开放以来，中央对房地产业实行的最严厉的调控政策，从税收、金融，到土地、住房管理，可以说是全方位的监查和管理。

“国八条”执行的效果

“国八条”和“七部委意见”出台后，从总体上讲，房地产投资增长和房价上涨过快的势头得到了初步抑制。一些城市的商品房价格一度明显回落，如上海；但房地产业中的一些问题尚未得到根本解决，更多的城市房价仍在继续升高。

今年5月11日，为庆祝“国八条”出台一周年和针对商品房只升不落的现状，中国政策科学研究会和《楼市》联合在北京召开专家研讨会。

会上有人认为房价上涨的根本原因在于地价上涨，而地价上涨则是因为实行土地“招拍挂”制度。

我认为，把房价过快增长都归咎于土地的“招拍挂”是不公正的，也是不符合实际的。房价过快升高的因素有四个方面：一是投资（投机）购房比例过大，拉动了房价上升；二是住房结构不合理，高档房多，普通住房少；三是开发商追求暴利借机推动房价上扬；四是信贷规模过大，增加了潜在需求，助长了房价上涨，并推动了超前需求。在市场经济条件下，土地作为基本的生产要素，实行“招拍挂”制度是符合市场规律的，并非引起房价上涨的根本原因。

土地实行“招拍挂”，有利于市场的公开、公正、公平竞争，并可以杜绝“权钱”交易，有利于制约腐败和“权力寻租”行为。土地实行“招拍挂”之后，地价确实有所上升（“天价”只是个别现象），但这并不意味着房价必然上涨，因为地价在商品房价格构成中仅占20%―30%，成本价与销售价之间，还有很大的利润空间，如果开发商不是追求暴利，是可以自行消化的。即使开发商的土地是通过协议以低价取得，其售价亦会随市场变动，而不会低价出售，这是最基本常识。

我国是一个人地矛盾十分突出的国家，人多地少是基本国情，而土地又属于稀缺的不可再生资源，随着经济的发展，土地价格有所上升是必然趋势。至于土地使用制度是否需要改革，暂且不说，我过去曾提出“三个归并”的建议。就目前国情看，不能指望大幅增加土地供给来解决房价上涨问题。有人认为，土地供应太少导致房屋供应不足，从而加大供需矛盾，拉动房价上涨。这种说法也是不符合实际的，不少城市还有大量的土地闲置，土地利用率并不高。随着城镇化的加快，城市现代化的建设，可开发利用的土地资源会越来越少，土地不可能敞开上市，必须保证长远的可持续发展，这是全体国民利益的总体要求。

难道真的是房屋供不应求吗？去年年底，我国商品房空置面积已达1.3亿平方米，北京的既有住房面积也已经很大，空置房产资源也很突出，北京新增的土地供应也很充足，但为什么还会出现供不应求的局面呢？归根结底还是土地使用结构问题，是住房建设结构不合理，因为大量土地用于建造高档房和别墅，小户型的普通住宅面积很少，导致住房套数减少；同时，投资购房和投机炒作过多，有人购买多套房产，占用大量土地资源，造成其他需求住房人无房可买，找不到合适的房源。所以，大量增加土地供应不现实，也没有必要。即使增加土地供应，不解决土地与房屋的管理问题，同样于事无补。

“国八条”和“七部委意见”出台一年来，为什么效果不明显？我认为，一是地方城市政府碍于经济利益关系，执行不得力；二是个别开发商有意炒作，制造紧张空气，哄抬房价；三是税收、金融、土地、房屋管理不到位，即“四不到位”。我认为“四不到位”是主要根源。

一是土地管理不到位，尤其是对土地使用方向管理不到位。从现实情况看，不少地方将土地拍卖出去之后，就很少问津，似乎土地管理就是卖地。如有的城市批出去的“经济适用房”用地，已出现改用高档商品房的案例，而且这种案例屡见不鲜。土地管理不仅仅是拍卖，还应延伸到用途、方向的全程管理。在土地供应有限的情况下，必须充分有效地利用土地，限制高档房建设并落到实处。要使有限的土地资源建造更多的普通住房、小户型住房，以增加工薪阶层能买得起的住房供应。

二是税收政策执行不到位。虽然“国八条”和“七部委意见”对房地产税收有明确规定，但实际落实得并不好。如果认真执行对个人购房征收营业税、个人所得税和房产税的相关规定，那么就能实现对投资和投机购房者的有效控制，从而降低房产需求总量，挤出过旺需求，保证真实的需求，控制房价上涨态势，但事实并非如此。

三是信贷政策执行不到位。对开发贷款自有资金的限制，政府早有相关规定。但在实践中，50%以上的案例没有严格执行此标准。有规定不执行，不仅让政策没起到相应作用，而且还让政策的权威和信誉度降低。因此，严格执行住房信贷政策，减少违规操作，是降低金融风险和减少套用金融信贷数额的有效手段，对稳定房价也会起到一定作用，尤其是信贷政策管理，是“121”号文件和《指引》到位的关键所在。

四是住房建设管理不到位。住房管理不到位，最明显的是对“经济适用房”管理不到位。购买“经济适用房”的人很多不符合购买条件，不少“经济适用房”被有钱人和外地人购走，违背了政策的初衷，这等于“劫贫济富”。

应当指出，对住房建设与销售的管理是解决住房建设结构不合理的重要手段，不能让开发商得到土地后，想建什么样的房就建什么样的房，管理部门放弃监督和管理，中央三令五申要控制高档房建设，为什么得不到控制？其根本原因就在于住房建设、销售管理不到位，这也是住房建设结构不合理问题长期得不到解决的根本原因，如果得不到很好的执行，再好的政策也是枉然。

新“国六条”出台调控的重点

2006年5月17日国务院出台的“国六条”是前“国八条”对房地产宏观调控的继续，侧重点更加明确。侧重点在于：一是调整住房供应结构，增加普通商品房供给，以抑制房价上涨过快；二是整顿房地产市场秩序的混乱状况，完善房地产市场体系，重点发展二手房和租赁市场；三是合理控制城市房屋拆迁规模，可减少被动性住房需求，缩小市场需求量，以稳定房价。应该说，这是解决问题的核心点。再加上经济杠杆的调节力度加大，法律、经济、行政手段一并行动，应该能够实现价格稳定上升的目标。

应当看到，房地产业是我国新的发展阶段的一个重要支柱产业，引导和促进房地产业持续稳定健康发展，有利于保持整个经济的平稳较快增长，有利于满足广大群众的基本住房消费需求，有利于实现全面建设小康社会的目标。房地产业发展和住房建设，必须充分考虑我国人多地少的基本国情和建设资源节约型社会的要求，合理引导住房消费需求和消费模式。因此，新“国六条”的针对性更强，措施更具体。

一是重点发展中低价位、中小套型普通商品房，并要求各地必须就住房建设结构作出具体比例规划，把调整住房建设结构视为调控的核心，使之落到实处。在这过程中，强化全程管理是关键。

二是合理控制城市房屋拆迁规模和进度，减缓被动性住房需求的过快增长，以此减少住房需求总量，稳定房价。人为导致的被动性住房需求，在一些城市是比较突出的，旧城改造中的大拆大建，不仅增加了住房的被动需求，有的还破坏了“三气”，即人气、文气、生气，也减弱了商机。

三是整顿和完善房地产市场体系建设，整顿市场秩序。将培育二手房和租赁市场视为完善市场体系的重点；把强化房地产开发、建设、销售各环节的全过程监管、制止囤积土地行为提到了必要的高度。

四是确保中低收入阶层实际住房需求的住房供给，抑制住房流通过程中的炒作行为，以减少腐败和权力寻租的层次，为创造和谐社会，建立资源节约型、环境友好型社会铺平道路，减少社会矛盾和磨擦。

新“国六条”

具体实施方案的特点

2006年5月29日，国务院办公厅转发建设部等九部委的《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》（以下简称《意见》），也可以说是贯彻新“国六条”的具体实施方案。这是继去年宏观调控后又一次最强劲的宏观调控政策的出台，《意见》除要求继续贯彻“国八条”，做到“四个管理到位”外，还具有以下特点：

一是明确了住房结构比例，实施公众监督。《意见》要求把住房结构调整纳入地方规划和“十一五”规划，以便接受地方人大的监督。《意见》明确了住房结构比例，要求小户型90平方米以下住房不得低于开发建设总面积的70%；并要求各级城市住房建设规划要在9月底之前向社会公布，实施公众监督，这是“以人为本”的具体体现。

二是为控制房价的继续升高，提高了四大门槛。第一个门槛是从2006年6月1日起，对购买住房不足五年转手交易的，全额征收营业税，超过五年的减去购买价款后的差额征收营业税。和以前相比，年限提高了三年，加大了对投资和投机购房的调控力度，但也可能会对二手房市场的发展带来副作用。第二个门槛是对高于90平方米以上住房抵押贷款的首付从20%提高到了30%；对闲置土地和空置商品房较多的开发企业，严格控制期货和任何形式的滚动授信。第三个门槛是对超出合同约定开发期满一年未动工的土地，从高征收土地闲置费，以防止土地的囤积和炒作。第四个门槛是要求房屋拆迁面积不能超出2005年水平，并规定套型结构超过规定的项目，不得发放住宅建设许可证。

三是建立健全房地产市场信息系统和信息制度，增强信息的可信度和透明度，以提高主管部门在群众中的诚信度。

四是正确引导广大群众树立正确的消费观念，理性对待住房消费，对提供假信息、恶意炒作，误导消费预期的行为，进行严肃处理。

以上特点是超出原来的调控政策的，应该说，九部委《意见》目标明确、决心大、重点突出，只要认真贯彻，住房价格上升势头必然会得到有效控制，但由于社会风气不正，能否得到不折不扣的执行，还有待观察。

应当指出，在市场经济条件下，采用经济手段和发挥杠杆的调控功能，应是主要发展方向。现在采取力度较大的行政性调控手段仅仅是非常时期的过渡手段，最终应该是要按照市场经济的基本规律办事，尽量减少行政性干预。

（作者为中国社会科学院研究员、中国城市经济学会副会长）