公共企业的性质

有人一看题目就知道是在模仿科斯。科斯在1937年发表的著名论文《企业的性质》中曾经提出过一个有趣的问题:企业为什么会存在？这个设问的前提是,当存在市场时,既然在市场上可以自由购买到任何物品,则企业就没有存在的必要了。比如某位居民想拥有一辆汽车,他就可以购买所有的零部件自己组装成汽车,根本无需有专门的汽车企业存在。这个提问事实上是在追问企业的起源。当然,对于这个问题现在已经有了形形的解释。

国有企业是政府投资兴办的企业,在我国的国有企业改革中,“实现国有资产的保值增值”一直被当成是最重要的一个改革目标。基于这一认识,在现实的操作中只要是有利于提高国企盈利能力的措施于是都具有了某种“合法性”,比如增强国企的垄断能力、修改市场规则向国企倾斜、国企产品的价格无休止地上涨等等。其实这种认识完全似是而非,谬论之所以广为流传,究其原因在于对“国企”性质的认识含糊不清。

科斯的论文一个重要洞见就是提出了分析问题的一个独特视角。沿着这一思维方式,同样可以提出这样的问题:国有企业的性质是什么？如果自由企业制度是有效率的,任何物品都可以由私人企业提供生产,那么在完善的市场经济里应该没有国有企业的位置。因为市场最核心的要义是自由竞争,自由竞争的前提是有公正的竞争规则,而规则是由政府制定的,由于国企的“老板”是“国家”,完全可能制定有利于国企的不公正的竞争规则,为了防微杜渐,搞市场经济最好就别让国企掺和进来。

将政府投资的企业称为“国有企业”只是一种通俗的说法,这个词对应的英文概念是“public enterprise”,很多学者将其翻译为“国有企业”、“公有制企业”,事实上应该是翻译为“公共企业”。原因在于,“公共”二字强调了此类企业的最根本性特征――公共性。

公共企业之所以存在,惟一的理由是为了解决“市场失灵”问题。“市场失灵”是相对于“市场成功”而言的,“市场成功”被定义为理想化的竞争市场能使资源配置达到某种最优状态,在专业学理层面上,这种最优状态通过“帕累托效率”得到定义,在此不再赘述。“帕累托效率”之所以可能完全依赖于一系列严格的假定条件,而这些条件在真实经济世界是很难实现的,故在有些场合市场机制配置资源是低效率的,即出现所谓“市场失灵”。

根据2003年诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨的经典总结,导致市场失灵的原因主要有如下几方面:第一,个人自由和社会原则的矛盾。个人效用最大化原则与社会公平原则不一定一致,市场无法解决个人价值与社会价值取向产生的矛盾。第二,现实中的经济运行不能满足完全竞争假定。如事实上存在的垄断或过度竞争会损害社会效率;某些具有正方向放大效应的领域如科研创新,市场往往不能有效提供;如完全的风险保障市场是不存在的,市场信息不完备是常态现象等等。第三,存在不完全均衡,资源往往不能被完全充分利用,如总会存在失业等等。第四,外部效应。很多经济活动会给其他人带来或好或坏的影响,经济个体事实上没有为自己的行为负责,或者没有为自己的获益付出全部的成本,故会扭曲经济主体的行为。第五,公共物品是市场无法自行保证供给的。公共产品是维系社会正常运行的必要条件,如国防、警察服务,此类产品私人企业往往无力也不愿意提供。

鉴于存在市场失灵,故有必要由政府来组建公共企业。据此,现实中的国有企业有其存在的必要性,同时也清晰限定了公共企业的职能与使命。公共企业的职能应该只体现在如下几个方面:

第一,解决外部性问题。当外部效应尤其是负的外部效应存在时,有必要组建公共企业作为政府纠正市场失灵的工具,通过政府补贴政策等形式,将这种效应消化在企业内部。

第二,在一定程度上缓解收入分配不公的问题,提供公共物品,促进社会公平。政府将税收的一部分用于补贴公共企业,使公共企业能够为普通公众提供价格相对低廉的公共产品和服务,如城市基础设施、交通、能源供应等。

第三,协调宏观经济运行。在一些对国民经济有重大影响的产业以及技术革新领域,由于投资巨大、建设周期长、投资风险大,私人资本不愿进入,则需要政府进行投资,进而将产品低价提供给市场,以保障经济的健康运行,抑止通货膨胀。

因此,公共企业的性质就应该是,以提供公共产品和服务为手段促进实现公共利益目标的组织,而不应该如私人企业一样以追求利润最大化为目标,否则无以回应科斯式的“国有企业为什么会存在”之类的问题。作为公共企业,就应该定位于以实现公共利益为目标,在这一目标之下,盈利或亏损,都没有关系,绝对不能基于盈利目的而扭曲其经营行为,如我国春运期间火车票价格上涨,电力、石油行业企业大肆涨价均是荒唐至极,完全背离了其作为公共企业的职能所在。存在所谓“实现国有资产的保值增值”之类的似是而非观念的根源在于,强调了公共企业的“企业”组织形态,而忽视了其“公共性”的本质。

作者任教于浙江大学公共管理学院