法治视野下“平潭综合实验区社会治理模式”构建

摘 要：新形势下，法治视野下的“平潭综合实验区社会治理模式”，应当是“多元治理、共建共享模式”。着力构建“多元治理、共建共享模式”是现代中国社会治理模式创新的重要内容，也是实现平潭综合实验区独特的发展定位和目标使命的重要途径。立足推动两岸关系和平发展的大局，充分利用“先行先试”的重要机遇，突破现有的制度空间，建立行政区域自治制度，在平潭综合实验区实施地方自治，是构建法治视野下“多元治理、共建共享的新模式”的根本出路。

关键词：法治;社会治理模式;平潭综合实验区

中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）28-0019-03

中国用30多年的时间走完了西方发达国家上百年走过的道路，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化等人类社会的重大变革，在中国短期内同时展开。发达国家在不同时期渐次出现的许多社会矛盾和社会问题，在我国相对集中地在较短时间内显现出来[1]314，已经并将长期成为我国社会治理面临的严峻挑战。面对经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化等新的阶段性特征，中国正在以世界眼光研究借鉴世界不同国家和地区社会治理的重要经验和有益做法，结合中国的现实国情，着力创新现代中国社会治理模式，继续推动国家经济社会的健康发展。

党中央致力于推动两岸关系和平发展、加快海西经济区建设，做出了开放开发平潭综合实验区的重要战略决策，将平潭综合实验区作为两岸“共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益”的合作试点。这不仅是全面加强两岸经济、政治、文化、社会生活的交流与合作的重要机遇，更是中国社会治理模式创新的一次伟大实践。《平潭综合实验区总体发展规划》（以下简称《平潭规划》）明确了平潭综合实验区两岸同胞合作的主体特定性、综合实验的政治特殊性、建设共同家园的目标创新性，先行先试的权力独特性，造就了平潭综合实验区超乎寻常的特殊性。在我国当前的社会、政治体制下，要在不久的将来实现平潭综合实验区的发展目标的社会治理模式，就必须在传统中国社会治理模式上要有重大突破和创新。如此，我们必须在中国社会治理模式创新的理论与实践的大背景下，立足于当前平潭综合实验区的实际，强调融入法治理念和运用法律手段，通过建立行政区域自治制度，在平潭综合实验区实施地方自治，全面构建“平潭综合实验区社会治理模式”。

一、构建法治视野下“平潭综合实验区社会治理模式”的必要性

《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》（国发[2009]24号，以下简称《意见》）、《海峡西岸经济区发展规划》（以下简称《海西规划》）和《平潭规划》赋予平潭综合实验区独特的发展定位和目标使命，在现代中国具有开创性的历史意义。平潭综合实验区应立法先行的观点已在理论界和实务界达成共识，如何在此基础上构建“平潭综合实验区社会治理模式”随之成为实现平潭综合实验区独特发展定位和目标使命的关键。当前，构建法治视野下“平潭综合实验区社会治理模式”具有重要意义。

1.“一国两制”伟大实践的需要。平潭综合实验区肩负伟大的历史使命，是两岸关系新的历史起点上作为推动两岸关系和平发展的新载体，是推动两岸交流合作向更广范围、更大规模、更高层次迈进的重要举措。平潭综合实验区凸显“综合”的特点，是两岸同胞的全面合作，更是政治、经济、社会体制机制创新的综合实验，构建法治视野下的“平潭综合实验区社会治理模式”是题中应有之义。在一定程度上，平潭综合实验的主体、实验的内容、实验的方式等与平潭的社会治理主体、治理内容、治理方式等是一致的，法治视野下“平潭综合实验区的社会治理模式”与平潭综合实验区的发展定位与目标任务是完全一致的。法治视野下“平潭综合实验区的社会治理模式”既将是两岸同胞合作的手段，也将成为两岸同胞合作的目标，手段与目标统一于“一国两制”伟大实践的需要。

2.现代中国社会治理模式创新的需要。《平潭规划》指出，平潭综合实验区在两岸经济合作、文化交流、社会管理等方面先行先试，有利于探索两岸同胞建设共同家园的新模式。平潭综合实验区独特的发展定位使得两岸同胞探索平潭综合实验区社会治理模式的“先行先试”，不仅是在海西经济区的先行先试，更是在现代中国的先行先试。将平潭综合实验区作为两岸“共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益”的合作试点，已经全部涵盖创新平潭综合实验区治理模式的核心内容，并成为现代中国社会治理模式创新的试点之一。在新形势下，着力构建法治视野下“平潭综合实验区社会治理模式”是现代中国社会治理模式创新的重要内容。

3.平潭综合实验区内在发展的需要。将平潭综合实验区建设成为两岸同胞“共同家园”的目标，决定了两岸同胞是平潭综合实验区最直接的受益者，毫无疑问也是“共同家园”建设的主体，当然也将成为参与平潭综合实验区社会治理的基本主体和法治视野下“平潭综合实验区社会治理模式”构建的实践者。平潭的两岸同胞决定平潭综合实验区的未来，他们需要适合平潭综合实验区的社会治理模式来实现他们美好的未来。因此，平潭综合实验区的内在发展需要，在现代法治理念下，主要运用法律手段，充分借鉴国内外成功经验，凝聚两岸同胞的共同智慧，创新社会治理主体、社会治理内容、社会治理方式、社会治理体制和社会治理机制，构建法治视野下的“平潭综合实验区社会治理模式”，着力打造平潭综合实验区的美好未来，为平潭两岸同胞谋福祉。

二、法治视野下“平潭综合实验区社会治理模式”的主要内涵

在中国国家―社会转型过程中，社会公众对公共服务和公共产品的需求和实际供给之间的矛盾导致社会治理水平面临严峻的挑战。在新形势下，现代中国社会治理模式创新，必须实现从以政府为单一主体、以单位管理为主要载体、以行政办法为主要手段、以管制为主要目的的传统社会治理模式向政府行政管理与社会自我调节、居民自治管理良性互动、社区管理与单位管理有机结合、多种手段综合运用、管理与服务融合、有序和活力统一的多元治理、共享共建的新模式转变[1]333。毫无疑问，法治是现代社会的重要制度资源和调控模式。多元治理、共享共建的新模式的构建以法治为基础，完全实现从以政策治理为主向以法治治理为主的转变。法治治理内在要求，通过法律的形式，围绕实体和程序两个方面，把治理主体、治理方式、治理环节、治理手段、治理体制等内容固定下来，从而运用法律调整的公开性、规范性、普遍性、稳定性、强制性来实现公权力与私权利的合理配置与相互制衡，以达成现代中国社会治理的目标。

毋庸讳言，平潭综合实验区的涉台性和政治性因素，让其完全区别于民族区域自治区、特别行政区、经济特区、国家综合配套改革实验区和其他任何开发区、实验区。如此特殊的性质决定平潭综合实验区的社会治理模式也将非常特殊。如何构建平潭综合实验区社会治理模式，在世界范围内无法完全借鉴。当前，关于平潭综合实验区的《意见》、《海西规划》和《平潭规划》是作为平潭综合实验区开放开发重要依据的三个政策性文件，并不具备规范性法律文件的效力。围绕平潭综合实验区在开发建设中因此遇到大量的新情况、新问题，多学科多领域的学者对平潭综合实验区的法律问题（截至2012年8月10日，在中国知网以“平潭”为关键词搜索出关于法律问题的论文9篇）、行政问题（截至2012年8月10日，在中国知网以“平潭”为关键词搜索出关于行政问题的论文3篇）、机遇与挑战（截至2012年8月10日，在中国知网以“平潭”为关键词搜索出关于机遇与挑战问题的论文1篇）、区域经济与政策问题（截至2012年8月10日，在中国知网以“平潭”为关键词搜索出关于区域经济与政策问题的论文9篇）等研究，法律问题研究文献的数量和质量，凸显了学界对平潭综合实验区立法保障重要性的认识。实践中，福建省将福州（平潭）综合实验区更名为平潭综合实验区，从福州市中单列，升格为地市级行政级别，并正式设立平潭综合实验区党工委、管委会，以及管委会与平潭县的行政关系等，仍然因循传统的政治结构，且至今尚未理顺关系，难以回应平潭综合实验区独特的发展定位与目标使命。

显然，平潭综合实验区的基础建设等“硬件建设”的推进速度超常，法律制度等“软件建设”却过于缓慢。开放开发平潭综合实验区事关两岸关系和平发展大局，其特殊性质、发展定位、目标使命等决定先行先试立法权、深入推进立法保障刻不容缓。一直以来的经验和实践表明，全力推进平潭综合实验区开放开发和“平潭综合实验区社会治理模式”创新涉及的根本问题最终都是法律问题。当前，我们需要通过法律的形式，从现代中国社会治理的理论与实践出发，结合平潭综合实验区的实际，构建“平潭综合实验区社会治理模式”。经过深入考察、总结和分析，我们认为，平潭综合实验区作为两岸“共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益”的合作试点，法治视野下的“平潭综合实验区社会治理模式”，应当是由平潭综合实验区的党委、政府、市场、企业、公民和社会组织及中介组织等多元主体，运用法律、法规、政策、道德、价值等社会规范体系的多元手段，直接或间接地对社会领域各方面、各环节进行服务、协调、组织、监控的过程和活动的多元治理、共建共享的新模式[1]316。

三、构建法治视野下“平潭综合实验区社会治理模式”的路径――建立行政区域自治制度

“多元治理、共建共享模式”是构建在法治基础上的，从平潭综合实验区特殊性质、独特发展定位和目标使命出发，对现代中国社会治理模式的一种创新，完全符合平潭综合实验区实际，也将是最终实现平潭综合实验区独特发展定位和目标使命的必由之路。但是，如何通过法律的形式固定“多元治理、共建共享模式”中的多元主体、多元内容、多元手段、多元方式等涉及顶层设计、体制机制和制度体系等问题成为我们的当务之急。平潭综合实验区的《意见》《海西规划》和《平潭规划》中明确的平潭综合实验区两岸同胞合作的主体特定性、综合实验的政治特殊性、建设共同家园的目标创新性，先行先试的权力独特性，造就了平潭综合实验区的特殊性，同时也决定了我们在构建“多元治理、共建共享的新模式”时，既会在制度设计上有很大的空间，同时也会在路径选择上有不小的挑战。平潭综合实验区的两岸同胞合作的主体特定性使其完全区别于与香港和澳门特别行政区“港人治港”“澳人治澳”和、新疆、广西、宁夏等民族自治区的少数民族自治，平潭综合实验区综合实验的政治特殊性使其完全区别于深圳、厦门、汕头、珠海等经济特区以及上海浦东和滨海新区等实验区。如此，平潭综合实验区注定要走一条非同寻常的探索之路。

尽管在考察中我们发现，在构建“多元治理、共建共享的新模式”问题上，并无可供直接参考的实践范例。但是，却不乏能给予我们深刻启发的制度。我国民族区域自治制度或许能给我们带来一些启示与灵感。在治理主体上，民族区域自治地方一般均为是少数民族和汉族共同聚居，在制度上充分保证少数民族和汉族在社会治理上的平等权;在治理内容上，根据民族平等原则，充分尊重少数民族的风俗习惯，赋予少数民族基于民族特点的自治权，同样具有很强的政治特性;在治理目标上，少数民族和汉族共同致力于地方的政治、经济、社会发展，建设共同的美好家园等等。在仔细考察之后，我们完全有信心在我国民族区域自治制度的基础上，充分借鉴世界上单一制或联邦制国家中地方自治制度的有益经验，“先行先试”，大胆创设出符合“平潭综合实验区社会治理模式”要求的一种全新的行政区域自治制度。

在中央的统一领导下，充分发挥地方的积极性，允许平潭综合实验区建立以地方分权为基础的行政区域自治制度，可以在两岸间建立一个在政治、经济、文化、制度上无障碍的完全融合的一个新载体。也唯有如此，才能完全消弭两岸政治、经济、文化、制度等方面的差异，真正将平潭综合实验区打造成两岸同胞“共同规划、共同建设、共同经营、共同管理、共同受益”的共同家园。我们认为，必须充分利用“先行先试权”，通过单独立法或授权立法的形式，在平潭综合实验区建立行政区域自治制度。

平潭综合实验区地方自治的外部治理结构[2]，应当遵循地方分权制原理，中央政府授权福建省政府根据法律规定，监督平潭综合实验区地方自治机关自主管理公务。在区分国家公务和地方公务的基础上，中央授权福建省政府，由福建省政府负责国家公务的组成部门的派出机构履行属于国家公务的相关职权。平潭综合实验区同时存在基于国家公务的监督机关和基于区域自治的地方自治机关。如今的平潭综合实验区管委会和平潭县的职务在区分国家公务和地方公务之后，可以将平潭综合实验区管委会定位为履行中央授权福建省政府的派出机构的职责，协调各职能部门派出机构之间的事务。平潭综合实验区管委会和平潭县的其他地方公务交由地方自治机关处理。

平潭综合实验区地方自治的内部治理结构[2]。平潭综合实验区地方自治通过法律得到承认自主管理地方公务，根据地方分权制原理，平潭综合实验区的自治机关及其组成人员只能是依据法律规定，由平潭综合实验区两岸同胞直接选举产生，依法建立决策、执行、监督机关相互制约与平衡的内部治理结构，并在此基础上制定地方自治条例和单行条例，建立平潭综合实验区地方区域自治的体制机制，确保“多元治理、共建共享模式”的实现，最终达成将平潭综合实验区建设成为“共同规划、共同建设、共同经营、共同管理、共同受益”的共同家园的伟大目标。

四、结语

当前，关于平潭综合实验区的《意见》《海西规划》和《平潭规划》三个政策性文件远远无法满足平潭综合实验区发展定位和目标任务的要求，从政策治理走向法律治理是必然的未来趋势。立足推动两岸关系和平发展的大局，充分利用“先行先试”的重要机遇，突破现有的法律制度的空间，在平潭综合实验区开创中央统一领导下的地方分权之先河，建立行政区域自治制度，在平潭综合实验区实施地方自治，是构建“多元治理、共建共享模式”的根本出路。

参考文献：

[1]魏礼群.社会建设与社会管理[M].北京：人民出版社，2011.

[2]王名扬.比较行政法[M].北京：北京大学出版社，2006：114-116.

The Glorious History to the Rule of Law

――Exploration on the law issues in the previous congress political report since the reform and opening up

ZHANG Tianyu

（Chinese Academy of Social Sciences， Graduate School， Beijing 102488， China）

Abstract： Taking the law issue as the key element of the party in governing and rejuvenating the country in different degrees in the previous congress political report since the reform and opening up and make continuous exploration in the theory and practice of the construction of rule of law. The party's fourth plenary session will comprehensively promote the rule of law rose to a new height， showed the Party Central Committee to promote the construction of the rule of law firm determination. Reviewing the glorious course， analyzing and summarizing the historical experience， it has important significance for the development of our party and the country in the future.

Key words： Rule by law; The National Congress of the CPC; Political report