公民参与和地方治理创新关系探讨

[摘要]本文试图从网络化治理理论入手，辨析公民参与和地方治理创新的关系，这种辨析既需要基于中国国情也需要从理论的综合中得出新的思维框架，以启示公民参与形态和地方治理之间的关系。

[关键词]网络化治理：公民参与；地方治理创新

中图分类号：C93

文献标识码：A

文章编号：1006-0278（2014）09-012-01

一、公民参与和地方治理创新概述

（一）公民参与的内涵

一般认为，公民参与（Citizen Participation）起源于古希腊雅典的直接民主模式。现代的公民参与观点直接受新公共行政理论和多中心治理理论的影响和修正，公民参与理论最早产生于21世纪60年代，在既有的研究文献上，公民参与的概念界定形形，不尽相同。

广义上来说，公民参与的涵义十分宽泛，任何公民对公共事务的干预活动都可以称为公民参与。由于研究公民参与的角度、领域、重心的差异性导致了国内外学者从不同的角度对公民参与定义界定的繁多和不‘致。公民参与理论的先驱谢尔・阿斯汀（Sherry Amstein）从强调公民参与中公民权力角度将公民参与界定为“是‘种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中，无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑”。贾森与威廉姆斯则对公民参与从公共政策实施的角度上予以强调，认为“公民参与是在方案的执行和管理方而，政府提供更多施政回馈的渠道以回应民意，并使民众能以更直接的方式参与公共事务，以及接触服务民众的公务机关的行动”。

（二）地方治理的内涵

纵观改革开放以来近30年的政府管理体制改革，我们可以看到，从中央到地方的各级政府，在决策机制、机构设置、政府职能、行政审批、绩效管理、责任追究、政务公开、权力监督、公共服务、电子政务和公民参与等许多方而，做了大量的改革创新，取得了重大成就。总的说来，政府的决策正在变得更加科学与民主，机构设置和政府职能变得更加合理，行政行为正在变得更有效率，公共服务的质量正在得到不断改善，行政责任正在得到不断强化，政府事务越来越透明，依法行政的程度日益提高，政府对社会经济事务的行政管制日益减少。这些变化都不同程度地指向了“治理”的本质。全球治理委员会将“治理”界定为：“各种规格的公共或私人的个人和机构管理其共同事物的诸种方法的总和。这是一个使相互冲突或不同的利益可以得到调和并且可以采取合作行动的持续过程。它包括有权强迫人民遵守的正式的制度和政体，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式制度安排。”

中国人民大学孙柏瑛教授在《当代地方治理》中将地方治理的含义界定为：“在一定的贴近公民生活的多层次复合的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间公民组织等各种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的改革与发展过程。

二、公民参与和地方治理创新的关系分析

（一）公民参与是地方治理创新的立足点

地方治理的最大好处是能够贴近民众。但是，经常只是一部分人，甚至是非常少量的人能够有效地参与或影响他们的地方政府。穷人和被忽视的群体往往被排斥在有效影响地方政府决策的范围之外。这种局而长期以来阻碍着地方政府在民主化体制和经济发展动力方而发挥其应有的效力。因此，建立和强化地方政府的努力关键还是要向所有的公民授权，特别是那些穷人和被忽视的人。重要的是要贴近城市中的穷人，并为他们提供充足的信息，让他们了解治理所能带来的机遇及其所固有的责任。大多数高度发达国家的经验表明，忽略这些工作会产生许多令人头痛的事情，比方说公民社会的无序混乱，不断增加的财政负担，基础设施的减少和经济能力的衰退等等。

（二）我国地方治理模式探析

作为人类迄今为止最重要的政治组织之一的政府，其适应社会发展与变迁的过程中产生过不同的治理模式和制度选择。从传统农业社会的权力型社会治理模式到工业社会的管理型社会治理模式，再到后工业时代的服务型社会治理模式，政府不断地调整自身与社会的关系，变革治理之道，以适应社会发展的要求，达到有效治理的目标。随着上世纪末信息技术的快速发展，知识型社会伴随着信息高速公路不断地改变着人们的生活方式，这种改变不仅在与电子政务等政府的行为模式上，更在于改变人们惯有的对政府的认知和政府自身的治道理论。在这一背景下，上世纪90年代的政策网络理论，奥斯特罗姆夫妇为代表的多中心治理理论，比塞特的协商民主理论以及福山为代表的社会资本理论为网络化治理理论开辟了道路。

（三）公民参与和地方治理创新密不可分

要实现所有人最大程度的参与，民主的社会化或社会训练必须在其他领域中进行，以使人们形成必要的个人态度和心理品质。传统的治理是外源型的治理，它忽视社会主体的意识，缺乏对社会力量的培育，“本身已而临严重的内在制度性缺失”。制度经济学中，制度的演化一直存在着演进理性主义和建构理性主义之争，知识的增加至少使得我们可以在某些层而上进行理性选择和制度设计，而且与白发演进相比，人为秩序显然可以更快地结束无秩序的演进过程。但是制度经济学也提醒我们，本质上，设计的规则要成为制度，都要求规则的认知内容和协调内容成为人们的共同信念。

四、小结

公民治理理论的一次革新意味着公共行政模式的一次转变，过去“官僚中心”的行政模式已经转变为“公民中心”的治理模式。网络化治理理论由“公私合作程度”和“网络管理能力”两个维度划分四种政府管理形态。另外，“公民参与阶梯理论”从政治体制演进与公民参与白主性程度之间关系的角度，将公民参与形式分为由低到高渐进发展的三个阶段和递进发展的八种参与形式。

参考文献

[1] S.R.Arnstein. A Ladder of Citizen Participation[J].Journal oftheAmerican Institute of Planners，1969（35）.

[2] Garson，G.D.，J.D.Williams .Public Administration： Concept，Reading， Skill [J].BostPublon， Massachusetts：Allyn &Bacn Inc.