社会管理·社会治理·公民自治

【摘 要】 文章认为“社会管理”向 “社会治理”的转变，标志着中国共产党执政理念的新飞越，是适应国家现代化总进程的制度安排和模式选择，它的重要意义体现在：“管理”与“治理”，国家治理体系的重大理论创新;社会治理，国家治理体系现代化的必然要求;公民自治，人类政治文明发展的客观规律，因此，实现官民共治，是完善和发展社会主义根本政治制度的最佳途径。

【关键词】 社会管理;社会治理;公民自治

社会治理是中国特色社会主义事业总体布局中社会建设的重要内容。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，是我国经济社会长期发展、渐进改进、内生演化的客观要求和应有之义，也是中国共产党对马克思主义基本原理的实践延伸和丰富发展，集中体现了以同志为总书记的党中央高超的政治智慧，对于全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦具有重大指导意义。“社会治理”与“社会管理”虽只有一字之差，但在主体、内涵、目标、举措等方面都发生了深刻的变化，需要克服一元主导、自上而下的管理方式，需要更加突出党委和政府主导下社会各方面参与，需要充分运用法治思维和法治方式，需要注重社会各方利益的均衡和成果的共享，标志着中国共产党执政理念的新飞越，是适应国家现代化总进程的制度安排和模式选择。

一、“管理”与“治理”：国家治理体系的重大理论创新

“管理”向“治理”的转变，表现了我们党对社会政治发展规律有了新的认识，是马克思主义国家理论的重要创新，也是中国共产党从革命党转向执政党的重要理论标志。[1]“管理”以政府作为唯一主体，自上而下行使权力，其主要目的在于维护政权的稳定，因此又有学者将“管理”一词与“统治”并称。治理在主体、机制和效果方面既包含了管理的范畴，也同时兼纳社会组织、公民组织参与社会治理的过程，其程序运行自下而上、自上而下甚至平行运行。可以说，“治理”包含“管理”，管理是治理的组成部分之一，二者并不形成相互的对立。党的十八届三中全会将以往“社会管理”的概念修正为“社会治理”，是对我国经济发展、政治进步、人民需要和全球一体化进程取得阶段性成效后党治国理政方式的丰富发展。在看到二者包含关系的同时，不容回避的是这种理念创新折射出的区别。笔者认为，二者最突出的区别表现在价值属性方面，管理的价值属性在于维护政权的稳定，而治理的价值属性在于社会关系的衡平，即对公共利益最大化过程的追求。

推动“社会管理”向“社会治理”转变，是马克思主义国家发展理论的普遍趋势，是人类政治文明发展的必然结果，重点在于适应经济社会发展新形势对政治结构的新要求。

一是体现公民社会的核心价值。“管理”一词在一定程度上讲就是“官本位”观念的表现，体现出社会治理的一元化特征。政府虽然作为国家政治权力的最主要主体，但如果缺乏多元参与，必然导致权力运行缺乏监督，政治透明度低，公共服务投入不足，维稳代价过大，腐败和特权严重。一元化政治权力本身就违背了政治学的公理。现代治理的核心是“公民社会”，公民作为国家的主人，应当享有参与社会治理的基本权利。社会治理主体的多元化特性，在核心价值层面，确保了国家权力主体的地位。

二是补充政府管理的“先天不足”。不容置疑的是，政府治理社会的领域是有限的。政府行政权力的高度膨胀，势必会导致行政成本过高且效率低下;同时，也会使政府陷入权力过度集中而缺乏监管，导致权力滥用的恶性发展体制，因此，无限权力的政府治理，任何公共事务都交由政府来承担，必然造成一个“臃肿”的政府，既不符合现代政治学的客观规律，也会使政府自身陷入不受控的泥潭。实践表明，社会自治、公民治理对行政权力运行涉及不到的领域，具有天然的优势或称补充功能。正如在发给2016年二十国集团民间社会（C20）会议的贺信中指出的一样：“民间社会组织是各国民众参与公共事务、推动经济社会发展的重要力量。”社会资本和组织的介入，无形中减轻了政府负担，在一定程度上与政府管理形成相互补台、良性互动的治理形态。

三是人类政治文明发展的客观规律。孟建柱同志指出：“创新社会治理的过程是实现社会善治的过程，政府和社会要各归其位、各担其责，而不能单纯依靠政府单打独斗、包打天下”。[2]“管理”向“治理”的演进，是“以人为本”的社会主义国家理论体系的重要表现形式，体现了从专治政治走向民主政治，在民的国家价值取向。“管理”向“治理”的演进，同时也是适应政府活动内在规律，提高服务效益、减少管理成本的客观要求，完全符合现代政府运行的公开性、参与性标准。正如德国前总理施罗德把“新治理”作为讨论和推行新政治的一个主导概念，其背后的含义是：国家的行动能力受到限制，国家现在已经不可能通过自己的行动解决所有问题了，要从新的角度出发，推行“新治理”。党的十八届三中全会提出的“推动政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”，就是对善治方式的最佳描述。人类政治文明发展的进程，就是从一元到多元、从集权到分权、从人治到法治、从封闭到公开、从管制到服务的过程。

二、社会治理：国家治理体系现代化的必然要求

对社会治理的概念表述散见于各种理论文章、学术讨论或各类组织的文件之中。俞可平教授将其界定为官方的或民间的公共管理组织在一个既定范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。[3] 20世纪90年代联合国全球治理委员会的界定是：“个人和各种公共或私人机构管理其事务的诸多方式的总和。”[4]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。”以上诸多论述，从治理主体、治理机制、治理方式等方面，分别作了不同阐述。社会治理，简而言之，其主要目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。对此，需要重点把握好谁来治、怎么治的问题。

首先在治理主体上，包含政府组织、社会组织和公民组织或者是公共机构、私人机构以及由公共机构与私人机构合作组成。[5]

一是政府组织。人类政治发展的历史和今天的现实告诉我们，国家及其政府仍然是最重要的政治权力主体。不管是在民的社会主义国家，还是维护资产阶级利益的西方国家，虽然其代表的阶级利益不同，但政府仍然是社会前进的“火车头”，在社会政治过程和公共治理中占有核心地位，其一举一动都深刻地影响着社会的治理状况，影响着全体公民的思想和行为，影响着社会的稳定与发展。美国前总统卡特曾经评价美国政治体系已沦为向主要政治捐助者提供回报的工具。

为维系政府的权威，赢得公众的支持，实行严明的法度、清廉的官员、很高的行政效率、良好的行政服务，是对一个良好的政府施行善政最基本的要求。善政是通向善治的关键;欲达到善治，首先必须实现善政。因此，善政对善治有着直接的影响，政府实施社会管理的有效性对实现国家治理体系现代化具有直接作用：（1）完善法律制度，鼓励和支持社会组织和公民组织参与社会治理，以及规范参与社会治理的形式。如社会组织立法，《居民委员会组织法》、《村民委员会组织法》等的出台，为社会组织和公民组织参与社会治理提供了合法性依据。（2）创设必要行政支持。如公共权力行使当中，设置人民监督环节，支持社会组织发育，提高社会自治程度，规范行政权力与社会自治之间的关系。

二是社会组织。面对纷繁复杂、矛盾丛生的大量社会问题，必须有社会的广泛动员和群众自下而上的主体性参与。政府改革的深化与职能转变也需要有更多的各类社会组织发挥积极作用，社会服务供给严重不足和社会诚信普遍缺失需要大量具有公益和非营利导向的社会组织，从而使得社会领域的改革创新很快就从体制内走向了体制外，表现为以广泛的社会动员、自下而上的群众参与和培育发展各类社会组织等为主要内容的社会建设。[6]

社会组织的来源应当是多元的，从广义上讲，社会组织是属于公民组织的范畴，排除国家权力直接参与的任何组织，即使以组织、团体或法人机构组成的社会组织，其构成本身也应当是公民或是较之政府组织而体现为公民身份地位的法人机构。如此可见，由此构成的社会组织是一个极为巨大、错综复杂的社会体系，深入到社会生产生活各个角落。社会组织功能的发挥和参与社会治理的广度、深度，是事关社会治理现代化总目标的重要内容。狭义上讲，社会组织主要包括根据现行法规在各级民政部门登记注册的基金会、社会团体和民办非企业单位，以及因种种原因未能合法登记但活跃在社会生活方方面面的各种组织、社区组织及体制外的各类社会组织，主要包括六类：（一）在各级民政部门登记注册的基金会;（二）在各级民政部门登记注册的社会团体;（三）在各级民政部门登记注册的民办非企业单位;（四）在城市社区开展活动并在街道办事处备案的社区社会组织;（五）在各级工商管理部门登记的非营利组织;（六）其他未经登记而实际开展活动的社会组织。[7]狭义上社会组织较之广义上，一是目的性更为清晰，根据其章程为实现公益性的社会目的而设立，二是组织性更加紧密。大部分依照有关法规规定并报请行政管理部门注册登记设立，吸收团体成员经过筛选。三是管理上更为规范。有组织章程、财务审计，年度工作报告等。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“激发社会组织活力”中关于“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”的表述，就是将社会组织界定在狭义范畴。

三是公民组织。前已述及，社会组织属于公民组织的范畴，为了有所区分，笔者将本文提及的公民组织亦界定在狭义范畴，即在广大农牧区和城镇社区依照《村（居）民委会组织法》，依法行使自治权，实行自己的事自我管理的基层群众自治制度而设立的村（居）委会的表现形式，作为本文对公民组织探讨的范围。党的十八届三中全会提出，要发展基层民主，畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。公民组织的广泛建立，有力巩固了党和国家的执政地位，推动了农村基层民主政治建设，同时也有效激发了广大农牧民群众的创造力，推动了我国民主法治建设的进程。

其次在治理方式上，笔者以为，对人的社会活动产生的社会关系和社会行为的调节、规范，都应该属于社会治理的基本方式。政府组织、社会组织和公民组织以各自的权力范围为界限，以公共权威、公共利益、价值认同为依据，以最大限度增进公共利益为目的，上下互动、相互支持，互为前提、互为补充，共同维系社会秩序，巩固国家政权稳定，满足公众需要。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》把“创新、协调、绿色、开放、共享”作为未来五年经济社会发展的基本理念，具体作用于社会治理方面，同样具有重大指导意义。一是用创新理念指导体制建设，坚持理念创新、制度创新，把推动多元共治作为完善我国特色民主政治的有效途径;二是用协调理念完善治理主体，坚持协调联动，多元互动，充分激发社会组织、公民组织在社会治理中的主动性、创造性，更好发挥社会组织、公民组织的积极作用;三用绿色理念优化治理资源，有效控制社会治理成本，最大限度调动各方参与社会治理的积极性，让每一个治理主体各安其位，让每一项治理资源事半功倍，形成共同参与、各得其所、各尽其能、和谐相处的社会治理新格局;四是用开放理念增强社会活力，鼓励和支持社会组织参与社会治理，在公共服务领域引入社会资源，探索完善政府购买服务机制，把适合由社会组织承担的社会事务交由社会组织开展。五是用共享理念维护人民利益，坚持治理社会为了人民，社会治理依靠人民，治理成果由人民共享，让全体人民在共建共享中有更多参与性、获得感，逐步推进国家治理体系和治理能力现代化。

三、公民自治：人类政治文明发展的客观规律

按照民主集中制原则组织起来的人民代表大会制度，是根据我国独特的文化传统、历史命运、基本国情建立起的最符合国情的根本政权组织形式。人民当家作主作为社会主义民主政治的本质和核心，充分说明了在人民代表大会制度载体下，我国的一切权力属于人民。因此，充分发挥公民及其组织在社会治理中的积极性、主动性和创造性，既是体现国家权力主体的必然要求，也是解决改革开放以来社会治理问题的有效途径。

从民国刘庆科的《中国地方自治变迁概观》一书中可以看出，“地方自治”是清末的一个“泊来”词，但村（居）民自治在我国历史实践当中却是源远流长。现代学者对秦以来我国古代政治结构提出了“国权不下县，县下惟宗族，宗教皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”的总体表述，以县的设立划分出“双轨制”政治结构，县以上是自上而下的皇权，县以下则是自下而上的绅权和族权，引申出与地方自治相类似的乡绅社会、市民社会、国家与社会二元对立、乡村社会非国家化等话语范式。[8]乡、村等县以下组织机构在秦以后特别是唐宋时期得到确立，但这时乡村的职能并不具备行政管理的职权，[9]管理公共事务的人员也非来自国家机关。在人口数量不断增加、自然村落增多的背景下，国家需要强化对基层事务的控制保持政权的稳定，于是设立了“里正”、“村正”等人员，以完成“课植农桑”、“检查非违”、“催驱赋税”等职责，既保持了对基层组织的间接统治，又缓解了传统社会资源不足的困境（减少了社会治理成本）。19世纪中叶后，清政府在县政治理中，开始尝试将行政职权向乡村中延伸，州县佐杂官（主要指县丞、巡检司、主簿之类的小官）开始分辖乡村，并分划辖区进行治理，并且广泛涉足到司法诉讼、钱粮征收等多个领域，加强了政府职权，推进了权力扩张。[10]打破了“皇权不下县”的传统政治结构。

民国政府时期，把地方自治作为“政治之极则”，大力推行“乡村建设运动”。特别是在1928年，南京国民政府公布《县自治法》，确立了县以下实行区、村、闾、邻四级行政编制。县以下区划虽叫行政编制，但由于区村闾邻各长仍然由选举产生，[11]不由政府派驻，不属于行政职权向县以下组织拓展，应当将其界定为“自治”。但与现代“自治”的内涵相较，却存在两个方面的本质区别：一是其机构组成以行政强制为依据，既非历史和自然因素形成的村落，也非基于公民自愿组合而成的组织。区、村、闾、邻的划分以户作为基本单位，“五户为邻，二十五户为闾”;“百户以上之乡村地方为村，其不满百户者得联合数村编为一村，百户以上之市镇地方为里，其不满百户者编入村区域”;“每区至少应以二十村里组成之”。这样的划分，实现了对人口的控制，是脱离地理辖区空间和维度存在的。二是自治职能的异化。民国县级以下自治主要借鉴阎锡山在山西推行的“村制”的实践经验，设立乡镇民大会作为立法机关，设立乡镇公所作为执行机关，设立乡镇监察委员会作为监察机关，用乡镇公调解委员会替代阎锡山设立的息讼会，作为司法机关，乡镇长由乡镇公民选举产生。这样的地方“自治组织”的设立，并非是国家行政权力对公民组织自治权利的确认，而是以法律制度设定行政编制，类似美国州市选举制度，是行政机构在地方的体现。同时，就其管理事务的范围来看，乡镇公所的职能已经脱离了乡镇公民自身的公共事务或者公益事务，而是行政职权本身。所以说，民国时期南京政府《县自治法》的实质，是以“自治”之名，行“统治”之实。当在面对“剿共”节节失利，认为必须严密民众组织、充实民众自卫力量才能收到肃清“匪共”之效时，[12]保甲制度得以复兴并成为国民政府进一步加强基层社会控制的工具。

新中国成立特别是改革开放以后，我国陆续颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，是目前我国村（居）民组织自治的法律渊源。从立法内容看，我国公民自治的权力主体是广大城镇居民和农牧区村民，这也是依据我国政权组织形式在社会建设中的具体体现，其自治的主要内容集中在管理、教育和服务三个方面。村（居）民委员会作为公民自治的组织形式，是村（居）民决策和意志的执行者。这样的制度安排，充分体现了我国社会主义民主政治的本质。但地方自治表现的是村（居）民对自身事务的管理，广大人民群众参与国家治理、社会治理，也应当是国家政权结构的重要组成部分。因此，笔者将在民国体结构下的“自治”划分为公民参与国家治理、参与社会治理和自我治理三个部分。一是公民参与国家治理。即人民对国家权力运行的参与。由人民代表大会制度来调整，集中反映了国家权力的属性。我国《宪法》规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。由人民民主选举产生的各级人民代表大会，对人民负责、受人民监督，具有广泛的群众基础，从不同角度、不同层面代表了最广大人民群众各个方面的利益诉求，人民代表大会既是我国的权力机关，也是体现人民当家作主、人民参与国家治理的重要途径和最高实现形式。二是公民参与社会治理，人民对自我范围以外的社会事务活动的参与。公民以组成社会组织的形式参与公共事务管理活动，是公民参与社会治理的重要表现形式。各种协会、基金会、商会、学会等民间组织在社会生活中扮演着越来越重要的角度，在一定程度上既弥补了政府在社会治理中延伸和触及不到位的方面，有效疏导了社会关系、维系了社会秩序，也同时在发展中逐步壮大，推动了公民社会的建立。与此同时，公民参与社会治理的途径是多样的，如在《宪法》第二章规定了公民对国家机关及其工作人员的批评建议权，申诉、控告、检举权，也是公民参与社会治理的重要组成部分。三是自我治理，也就是上述提到的村（居）民自治。村（居）民自治使广大农村牧区和城镇社区居民在一定范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地处理与村（居）民利益密切相关的公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证了国家对基层的有效治理。

四、结语

随着我国经济社会的快速发展，社会主义市场经济已经不可逆转地成为我国经济发展道路的必然趋势。“市场经济的发展必然带来公民社会的成长。”[13]社会治理方式作为政治制度的重要组成部分，受经济基础决定并为经济基础服务。单纯依靠党政主导的一元化社会治理方式与公民社会已经格格不入、难以为继，只有党政主导、公众参与，各安其位、各展其长，协同作战、同心同行，需要政府与公民对公共生活进行合作管理，才能有效推动经济社会发展和长治久安，以实现公共利益最大化。与此同时，在民的国家根本政治制度，必然要求要发挥人民群众参与各项治理的主体作用，这既是人类政治文明发展的客观规律，也是经济社会发展的必然要求。因此，实现官民共治，是完善和发展社会主义根本政治制度的最佳途径。

【注 释】

[1][3][5] 俞可平.论国家治理现代化，北京：社会科学文献出版社，2014.6（第一版）1.21.22.

[2] 孟建柱.2015年9月在全国社会治安防控体系建设工作会议上的讲话.

[4] 唐钧.强调“过程”、倡导“调和”、兼顾“多元”、注重“互动”―社会治理的四个特征.北京日报，2015.3.2.

[6][7][13] 王名等.社会组织与社会治理，北京：社会科学文献出版社，2014.6（第1版）40.41-42.73.

[8][10] 胡恒.“皇权不下县”的由来及其反思.中华读书报，2015.11.4（5版）.

[9] 刘友田.村民自治――中国基层民主建设的实践与探索，北京：人民出版社，2010.6（第1版）.

[11] 李德芳.南京国民政府乡村自治制度述论，河北大学学报（哲学社会科学版），2002.4.

[12] 冉绵惠，李慧宇著.民国时期保甲制度研究.四大大学出版社，2005.4（第1版）61.

【参考文献】

[1] 全国人大常委会预算工作委员会.坚定制度自信 自觉坚持和完善人民代表大会制度――学习在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的重要讲话[J].北京：求是，2015.5.

【作者简介】

史文颖（1984.7-）男，陕西乾县人，法学学士，现供职于中共拉萨市委政法委员会.