公共危机事件后的政府信任修复

[摘 要] 信任修复是近年来学术界关注的热点问题，目前学术界从心理认知、人际关系、社会制度层面形成了三种信任修复理论：基于归因理论的信任修复、基于社会平衡理论的信任修复、基于制度理论的信任修复。本研究在对三种理论适用情景及相互关系分析的基础上，构建了政府信任修复的4阶段整合模型，并进一步对每一阶段的修复机理、相应的修复策略进行了分析和阐述，从而形成了政府在公共危机事件中修复信任的系统性框架。

[关键词] 政府信任；公共危机事件；危机管理

[中图分类号] D035 [文献标识码]A [文章编号] 1006-0863（2013）02-0031-05

一、引言

近年来，造成公众对政府信任危机的负面事件频繁发生。负面事件发生后，有些政府机关采取了良好的应对措施，减弱了负面事件的不良影响，政府公信力逐步得到修复；有些政府机构没有及时反应和采取适当的应对方案，不仅没有修复信任，反而进一步使信任受损。正如Perrone所指出的，信任是管理政府和社会公众关系的“基本原则”。[1]负面事件中，对政府信任进行有效管理，可以化险为夷，甚至化劣势为优势。而信任受损之后如何修复，已成为现阶段我国政府机关面临的现实难题。综合审视公共危机事件，对政府信任修复的机理进行系统的理论分析，寻找危机事件中的政府信任修复策略，对于政府有效应对危机、提升政府公信力、保持社会政治稳定和顺利推进现代化建设具有重要的理论及现实意义。

二、理论基础

1.政府信任

政府信任是指在社会公众与政府的关系中，当面临不确定性时，公众仍然相信政府意图或行为具有可预测性和可靠性，从而对其抱有可信赖型的正面期望状态[2]；其包含认知、社会、情景（制度）三个维度。[3]政府信任的认知维度是公众基于对政府可靠性和可依赖性的信念而产生，公众收集政府的相关信息，并通过自身的信念体系，对政府机关的能力和特征使其能够承担公共责任、实现公共目标（能力）、政府的行为是否以社会公众利益为导向（善心）、政府所采取的行为与公共道德准则和行为规范保持一致（正直）进行判断，从而确定政府的可信性或行为的可预测性。[4]社会维度是指政府信任是社会性的，其会涉及到政府与公众或其它社会团体在相互依赖的情景中互动，从而产生复杂的社会关系，相互之间长期公平或公正的关系，会促进相互之间信任态度的形成。制度信任与广泛的社会机制、制度有关，信任者所依赖的是被信任者的属性（如会计师的认证）或制度情景[5]；其中，回馈机制、保障机制、担保机制、权威信息中介机制的设置会增加公众对政府的信任。[6]社会公众会用这三个维度来评价政府机关的各方面，如政治机关工作人员的言行、政府内部群体、政府与公众的关系、对政府工作人员的监管制度等。通过对政府机关不同层面的行为/特征、政府与社会公众的关系、相关的监管/保障制度的评价，社会公众会形成对政府机关整体信任水平。因此，政府信任是社会公众对政府认知，相互关系和制度评价的综合结果，是基于社会公众综合考虑政府各层面因素而产生。

2.政府信任修复

上个世纪90年代以来，学者们通过大量的观察发现，信任是动态的、脆弱的，经常会被破坏。信任受损后，需要采取措施修复信任。什么是信任修复？现有研究给出了不同的定义。Kim等将信任修复定义为在信任受损后能够恢复，并且变得更加积极。[7]Tomlinson等从原谅、和解的维度定义了信任修复，他们认为信任修复就是释放负面的感情，并且放弃报复。[8]Bottom等认为在信任受损后的重新合作和积极影响就是信任修复。[9]综合上述学者的定义，本文提出，信任修复是发生在信任受损之后，之前积极的信任消失或者消极的信任开始出现的情况下，通过单方或者双方的努力，让信任重新回到积极的状态，从而产生合作，放弃惩罚和报复。因此，政府信任修复是指在政府信任受损之后，通过政府单方，或者政府、公众双方的努力，而让公众对政府信任重新回到积极的状态，恢复政府的公信力。当政府信任受损之后，社会公众可能终止与政府积极的互动（如合作、执行政府的政策等），甚至产生消极的互动（如反面预期、游行、示威等），公众不会配合、甚至抵制政府的公共政策，且这种情况可能一直持续到政府采取有效的修复措施。这些负面行为对政府的公共管理产生挑战，因此必须采取措施将政府信任调整回积极的状态。

3.政府信任修复框架：修复机制

政府信任包含认知、社会、情景（制度）三个维度，理论上对这三个维度修复机理的探讨分别从3个视角展开：个体心理认知视角、社会关系视角、制度情景视角，并相应地形成了关于信任修复过程的三个理论：归因理论、社会平衡理论和制度理论。这三种理论分别分析了政府信任不同维度的修复过程，可以用来指导公众认知修复、公众-政府关系恢复和制度情景的完善。从动态的角度来看，政府信任的发展需要经历计算过程、预测过程、能力过程、意图过程、转移过程五个发展阶段。[10]政府信任修复则涵盖了信任发展过程中的三个阶段：能力过程、意图过程和转移过程。能力过程和意图过程主要修复的是认知信任，转移过程包括由社会规范、关系形成的信任转移和由制度形成的信任转移，前者主要用于修复情感和关系，后者主要用于修复制度信任。因此，信任修复可以划分为认知信任修复、关系和情感信任修复和制度信任修复三个阶段。归因理论、社会平衡理论和制度理论分别适用于政府信任修复的不同阶段。

心理学家Tomlinson、Mayer以及Kim等的研究证明了归因理论尤其适合信任修复理论的研究，包括公众（群体）对政府（组织）的信任修复。[11]归因理论主要用于解决认知问题，可以用于指导信任修复前期政府与公众就负面事件的原因交流。归因理论重点研究的是一方感知对方信任破坏行为的心理认知过程，其认为信任受损产生负面信息，而社会公众利用这些负面信息推断政府的特点和动机，来判断政府是否值得信任。这意味着，可以通过提供能抵消或对冲负面推断的信息来修复信任，即政府可以通过归因策略（包括道歉、解释、实质性行动等），管理公众对负面事件的归因，影响社会公众对负面事件原因的推断，重建信任。[12]

归因理论有助于理解信任修复的公众认知层面，但它并不能够完全解释受损信任的社会层面。社会平衡理论弥补了归因理论的不足，其主要通过清算政府与公众的关系，解决公众消极情感和社会关系失衡问题，可以用于指导信任修复的行为反应阶段。该理论以Ren和Gray为代表，其提出信任受损是“社会秩序的破坏”，即信任破坏行为对信任双方的相对地位、关系和规范产生质疑，导致关系产生不平衡。[13]通过恢复双方相对地位、用各种社会要求来重申关系、规范等方式重建平衡，对信任修复是至关重要的。[14]这些社会要求包括道歉、赎罪、自我惩罚和受到处罚等[15]，其有助于“清算”双方的社会关系，特别适用于减少消极情感和重塑积极交流，并重建信任期望。

归因和社会平衡理论重点关注于认知和社会层面，没有涉及到信任受损后组织结构、系统和制度的调整。制度理论则认为必须改变受损信任所处的情景因素，并通过设立结构、系统和激励机制来避免信任破坏行为的再次发生。在信任受损之后，如果在制度上进行一定程度的完善，社会公众可能会对政府未来的行为产生积极的期望。许多学者都提出通过制度调整修复信任的观点，Sitkin和Roth将这种方法称为“墨守成规的解决方法”——通过设置各种监督、控制制度（如警察、程序、合同、监测）来提高政府机关/政府工作人员未来行为的可信程度，进而重塑信任。[16]Gillespie和Dietz提出的“不信任监管机制”[17]、Nakayachi和Watabe提出的“人质担保”概念，都是通过制度设计，让未来的信任破坏行为变得更加困难和高代价。[18]制度理论更加适用于重塑积极的交流，而不是修复认知和减少消极情感。制度理论适合于解决交流行为的问题，用于指导政府信任修复的后期制度反应阶段。

此外，考虑到危机事件爆发后，政府在采取具体修复措施之前，要对危机事件做出及时地反映，从而帮助后续三个阶段的信任修复，我们称之为即兴反应阶段。基于上述分析，我们构建了信任修复的四阶段反应模型（见图1），危机事件后，政府主要通过这4个阶段来修复信任。

图1 公共危机事件中政府信任修复的四阶段模型 三、即兴反应阶段：即兴修复策略

危机管理理论指出，公共危机事件发生后，对政府而言，一个关键的和紧急的步骤是首先和公众就负面事件进行交流。在即兴反应阶段，政府就公共危机事件及时、准确、透明地交流，承认负面事件的发生，表达真诚的悔意，会促进后期政府信任的修复。

首先，政府要承认事件的发生。很多情况下，政府机关的第一反应是“否认”公共负面事件的发生。但现有研究表明，对于大型的组织机构而言，尤其对政府机关，“否认已经发生的错误”或者“寻找借口”并不能够有效地帮助修复信任。尤其是在面对充分证据证明政府有责任的情形下，政府发言人出于工作职责要求而“编造谎言”、表现出比较“奸诈、圆滑的行为”都不能有效修复信任；相反，还会进一步恶化公众对政府的信任。因此，负面事件发生后，政府第一反应要承认负面事件已经发生。

其次，政府机关或其发言人对结果要表现出真诚的悔意。政府机关口头的及时回复有助于获得公众的宽恕和信任修复。此外，全面调查负面事件发生的原因，并且找到措施来阻止负面事件进一步的恶化，这些即兴反应发出了政府对公众关心的信号（善行），承诺有能力避免类似事件的再次发生，可以有效地消除公众的疑虑。负面事件后，政府采取“沉默寡言”策略，不与公众就负面事件有任何交流、也不表达对公众的关心，不利于信任修复。

修复策略1：进行及时的交流：承认负面事件的发生，表达真诚的悔意，并且公布一个全面的调查计划和致力于阻止事件的进一步恶化。

四、口头反应阶段：基于归因理论的认知修复

归因（Attribution）是指在不确定状况下，由事后结果推论至事前原因的过程，且需依赖外界事物的线索来进行因果推论。公众对负面事件的归因会影响其后续对政府的态度和行为。负面事件发生后，公众对负面事件原因可控性、稳定性、责任归属的感知能够影响信任受损的程度。因此，政府在采取即兴反应之后，要对负面事件的原因进行调查，就事件原因给公众一个交待。

1.负面事件原因诊断策略

对信任修复而言，原因诊断的有效性受三个因素影响：诊断的准确性、透明度和及时性。

对危机事件诊断的准确性和透明度会积极影响公众对政府的认知，当两者都很低时，会加剧公众会对政府的怀疑和不信任。一旦政府对事件原因的诊断过程展示出含糊不清的行为、并且隐瞒了一些信息或事实时，会使公众对政府产生怀疑、更加的不信任，弱化后续修复行为的效果。因此，在政府信任修复过程中，首要的准则是准确性和透明度。政府应及时的交流，保证准确、透明的诊断过程，及信息和诊断结果的公开。

然而，诊断过程是被政府控制的。政府可能会试图掩盖有损政府机关或地方利益的行为（食品危机爆发后的地方保护主义行为）。政府明显带有“掩盖”、“敷衍”目的的与公众沟通，往往很少是全面的，这种不以事实为根据的策略往往会带来更加严重的结果。社会公众会认为政府是不诚实、缺乏正直的，并且这种判断会影响他们对公共危机事件真正原因的判断，一旦内幕或负面行为遭到揭发，则信任就更加难以修复。

诊断的准确性和透明性怎样影响信任修复呢。首先，通过对负面事件进行全面的披露，从而确保其诊断的准确性，如果诊断被社会公众接受，则会形成对公共危机事件原因的共识。这样，社会所有成员会自觉地避免、限制负面事件发生的条件。这样，通过准确的诊断促进了社会的不信任监管，有力于修复信任。此外，诊断的透明度对信任修复的影响更加复杂。政府全面的、坦白的揭露自身的失误，在短期内可能会进一步损害社会公众的信任，尤其是会损害善意、正直性维度的负面事件，完全的揭露短期会产生更加严重的后果。[19]但长期来看，公众会预期政府揭露事情是出于汲取教训、并防止未来类似事件再次发生的目的，则会提高公众对政府善意和正直的信任，从而抵消负面事件给其带来的伤害。如果政府没有揭露或者隐藏了某些内幕，这意味着政府试图掩盖某些东西，并且不愿意从失败中进行学习和调整，一旦这种行为被公众发现，则可能会产生更加严重的后果。因此，长期来看，诊断的高透明度会有利于政府信任修复。

修复策略2：保证负面事件调查的高准确性、高透明度、高及时性。

2.负面事件的归因策略

Weiner发展一个概念化模型，将负面事件的原因分为三个维度：责任归属、稳定性和可控性。[20]公众对负面事件原因这三个维度的判断会影响政府信任修复的难度和效果。

（1）责任归属（Locus of control）。责任归属是指谁应该对负面事件负责，即负面事件是由政府、公众或是外部因素所造成。如果是修复个人的信任，个体应当尽量的推委责任，把责任归结为外部原因造成的。但是政府是相对强势的，公众会认为所有的一切都应该在政府的掌控中，在这种情形下，政府如果把原因归结为外部因素，公众会认为是一种推卸责任的表现，更加不利于信任的修复。因此，在这个过程中，政府要做的是用于承担责任，而不是推卸责任。

（2）稳定性（stability）。稳定性是指负面事件原因是临时发生还是长期持续的。公众会依据负面事件的具体情况，判断此类事件是否会再次发生。公众对负面事件原因稳定性的判断将影响政府信任修复。当负面事件是稳定时（即负面事件发生频率高），相对于不稳定，将使公众认为负面事件仍会再次发生，则政府信任更难修复；持续发生的负面事件会比突发的负面事件更会令公众感到愤怒，并影响后续修复效果。

（3）可控性（controllability）。可控性是指负面事件发生的原因对政府而言是否可控。当负面事件发生时，若社会公众判断政府具有控制负面事件发生的能力，则会更加气愤、抱怨的可能性会更高，并大幅减少对政府的信任。因此，负面事件发生原因是否是政府可以控制的，公众将通过对负面事件的原因可控性的判断，对政府产生负面态度，并影响后续的修复效果。

因此，负面事件后，把负面事件归因为政府内部、不稳定、不可控因素有利于信任修复。例如毕节市“流浪儿童冻死垃圾箱”事件中，政府应勇于承担责任，一个解释是政府正集中力量处理一件突发事件，虽然是政府内在因素导致事件发生，但是突发事件降低了政府保障能力，是不可控的和不稳定的。相反，另一种解释是政府没有建立完善的保障机制、或没有有效的落实保障措施，这个原因对于政府而言是可控的、稳定的。在这两种归因中，前者更加容易受到公众谅解。此外，如果政府试图推卸责任，把事件归为外部因素，如毕节市在垃圾箱上印上“严禁人畜入内，违者责任自负”字体，会更加恶化信任危机。

修复策略3：把负面事件的原因归因为内部的、不稳定的、不可控的因素。

五、行为反应阶段：基于社会平衡理论的关系修复

负面事件的发生会导致“社会秩序/关系的破坏”[21]，即负面事件对政府、公众双方的相对地位和管理关系的公约规范产生质疑，导致社会不平衡的产生。政府应采取行为，恢复双方相对地位、用各种社会要求来重申关系规范等方式重建平衡[22]，具体措施包括：道歉、自我惩罚、受到处罚等。

首先，负面事件会让社会公众感到受到政府的伤害、羞辱、冒犯，从而产生愤怒、报复等负面心理状态。政府首先需要通过道歉，来减弱、消除公众的负面心理状态，从而修复受损的社会关系。通常，被伤害的社会公众经常希望获得政府的道歉来重塑尊严和面子，通过道歉，政府机关认识到伤害已经发生，也表现了对错误行为的悔意，以及明示或者暗示“保证类似的负面事件不会重复发生”。此外，政府的道歉还表达了其愿意对负面事件和行为承担责任，给公众留下负责的印象，从而减弱负面情绪。

其次，负面事件后，政府机关要对受到伤害的社会公众展示出对受害者需要和利益的关心，来展示政府的善心和歉意。对受害者需要和福利进行关心是一种亲近的行为，可以用来修复受伤害的自尊，同时用来提高或重塑对信任的感知。政府通过对公众或受害者福利的关心，并且采取措施保护公众利益，来展示其善意、正直的特征。通过实施那些对公众或受害者有利的行为，重申对受害者的善意，激励受害者原谅政府，从而使政府名誉恢复，并表明其值得再次受到公众的信任和敬重。[23]因此，负面事件后，政府应委派相关人员对受害者进行慰问、看望，以此展示对其的重视和关心，同时采取一些措施来维护受害者的利益。

再次，忏悔是指政府机关/政府工作人员通过对自身的经济、行为上的处罚，来表示对负面事件或负面行为的悔恨，希望获得社会公众的原谅。通常，口头的解释或道歉难以表现诚意，因此忏悔作为补偿或者赔偿的形式，对重建一些关系，尤其是当社会公众遭受负面事件的严重伤害时是必须的。[24]如当政府机关/政府工作人员不正当行为损害了公众的目标或利益，公众可能要求政府机关/政府工作人员不仅补偿受害者的损失，还要承担一些实质性的成本。公众会认为，这些有形的惩罚措施忏悔传递了最强烈的对有罪的承认，政府机关/政府工作人员必须承认错误，进行合适的自我惩罚，对其行为负全部责任以及补偿受害者。因此，负面事件发生后，政府应对受害者的损失给予实质性的补偿，并追究相关部门或人员的责任，从而给公众一个公正的交代。

修复策略4：对负面事件表示道歉、关心，并采取忏悔等行为。

六、制度反应阶段：基于制度理论的情景修复

Zucker指出制度是一种最重要的信任来源。正式制度或机制的存在使得政府信任不需要依靠政府特征或历史诚信记录就可以形成。[25]制度信任是通过社会制度建立起来的基本信任，其由公众对于保障、安全网络或其它制度性情景的感知而产生。[26]因此，制度信任是与人际无关的制度结构与情景，这种制度情景能够让公众感觉到平安、安全与舒适，而不是痛苦、恐惧，从而引导公众产生正面期望，最后愿意去相信、依赖和支持政府。

社会公众对制度的信任可以转变为对政府的信任，当社会公众难以获得足够的信息对政府评价时，可以通过法律法规、监察等制度、机制的建立来构建制度信任，并进而转化为政府信任。如保障、监管、担保制度的设立，减少了社会公众对政府组织的依赖，使得未来对政府的期望建立在更客观的标准之上，对正式制度的信任转移到对政府组织的信任。

负面事件发生后，政府可以通过建立、完善相应的制度，以防止未来负面事件的发生，提高社会公众的制度信任，进而转移到对政府机关的信任，从而实现信任修复。制度信任的构建取决“制度质量”，包括制度设计的完备性、制度的执行力。首先，负面事件后制度修复的效果取决于制度的有效性和完备性，即是否能够防范负面事件的再次发生。完备的制度安排为信任提供稳固的外在保障，使公众与政府互动中获取信息的成本大大下降，互动风险减少，即使出现了风险，预警及其补救也都是非常容易的。其次，制度修复的效果还取决于制度的执行性。制度制定主体制度监管机构的能力以及制度得以运行的良好政策环境，是公众制度信任形成的基础。如制度实施中使弄虚作假者必然受到惩罚，则在交易中就无需担心他人弄虚作假；同样制度实施中使徇私枉法者望而却步，则在诉讼中就不会支付法律规定以外的成本。

信任的制度性修复要求政府在公布了诊断性的调查结果之后，应立即采取行动，设计防范性制度来改正导致失败的原因，这将有利于政府重建声誉。如果政府意识到错误，但却不采取行动，会给政府信任带来更大的伤害；这种不作为向公众发出了这样的信号：政府没有能力、不正直、缺乏为公众考虑，甚至是邪恶的。在制度反应过程中，政府应该主要在结构、政策和流程、领导和管理人员上做出调整，通过制度调整来消除可能存在的风险、关闭或限制相关组织的运行、追究相关领导的责任等，从而有效地防止负面事件的再次发生。

修复策略5：建立、完善相应的制度，防止负面事件的再次发生。

值得强调的是，在涉及政府能力问题时，公众更加倾向于积极思考，正面的因素会产生更大的影响；但涉及到政府诚实、正直、善意时，公众更加倾向于消极思考，不利的因素影响更大。[27]这是因为因能力不足而造成的失败与因不够诚实造成的失败，会对信任产生不同程度的伤害。[28]

在政府能力维度受损后，对能力的积极展示能够显著减少负面事件给社会公众带来的暗示，因为能力是相对稳定的，公众相信有能力的政府会在任何时候、各个方面展现自己的能力，无能的政府在各方面都会表现出无能[29]，只要政府能够展示其有能力的一面，就意味着其能力是可信的。善良、正直是组织的本性，“江山易改，本性难移”，政府道德的败坏、善意的缺失是持久的、严重的，其会决定未来政府的行为，并会再次导致负面事件的发生。[30]在政府善意、正直维度受损后，任何有道德、或没有道德的政府都可能表现出诚实、善意，或对某种情形的关注，因此，这种道德、善意是很容易伪装的，难以获得公众的信任，修复效果大打折扣。因此，因为道德、善意缺失所造成的负面事件，很难用道德、善意的展示来补救，通过设计根除未来再次犯错的制度措施可能更加有效果，此时，政府更应该设计不信任监管机制。

修复策略6：当政府能力维度受损时，可以通过“能力展示”机制修复；当政府善意、正直维度受损时，可以通过“不信任监管”机制修复。

七、小结

本文整合了归因理论、社会平衡理论、制度理论，构建了政府信任修复的四阶段模型，并对每一阶段提出了相应的修复策略。具体而言，负面事件产生后，政府首先要及时地与公众交流、努力寻找问题的原因，然后把原因与公众进行交流，通过影响公众对负面事件的归因，产生新的或者修正过的认知（信任），从而修复公众的认知信任；此外，负面事件还会使公众的情感受到伤害，政府还需要采取一系列措施帮助公众心理、情感、关系恢复平衡，减轻痛苦、被背叛、愤怒、报复等负面情感，重塑社会/心理平衡（基于社会平衡理论的修复策略）；最后，政府修复行为也可能涉及到制度，通过调整制度、重塑情景来促进公众与政府之间积极的交流，例如规定意图、义务、未来对负面行为的处罚等。[31]政府机关应遵循信任修复的一般过程，在每一个阶段政府采取相应的策略，以应对公共信任危机。

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