土地审批解冻

10月28日，国务院在京召开全国深化改革严格土地管理工作电视电话会议。中共中央政治局常委、国务院总理作重要讲话，要求贯彻执行《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(以下简称《决定》)。

这是一个令全国土地开发商兴奋而不安的日子：国务院关于暂停农用地转用审批半年的文件到期。

解冻以后怎么办?中国是否会出现新一轮批地热潮，从而导致土地占用乃至投资规模扩张的反弹?

《决定》所要确定的，正是未来土地供应的“游戏规则”。

“《决定》为下一步的土地制度改革铺平了道路，也指明了方向。”中国土地学会秘书长黄小虎在接受《望东方周刊》采访时说。

“中央实行最严格的土地管理是正确的。”一位全国百强县级市的市委书记告诉《望东方周刊》，该市的情况是，每年新增项目的土地缺口达1万亩以上，10多亿美元的资金等待投资，一直期望中央的新政策出台。

《决定》的出台历时百天，被一些舆论称为土地政策的“百日维新”。

土地“百日维新”

今年4月28日，总理主持召开国务院常务会议，听取了监察部、发改委等部门对江苏铁本钢铁有限公司违规建设钢铁项目查处情况的汇报，责成对有关责任人作出严肃处理。

正是在这次会议上，国务院决定，集中半年左右时间，进一步对土地市场进行治理整顿。

此前，由于各地非法占地案件层出不穷，征地问题所引起的社会矛盾激化，圈地运动造成大量土地资源浪费，土地供应的混乱导致投资过热，阻碍了中央宏观调控目标的实现。

4月29日，国务院发出《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，外界概括为“三个暂停”：全国暂停农用地转用审批，暂停新批的县改市 (区)和乡改镇的土地利用总体规划的修改，暂停涉及基本农田保护区调整的各类规划修改。

“三个暂停”被视为中央政府对由于非法土地征用引起的投资过热等综合问题的“急刹车”，是宏观调控最重要的措施之一。

在10月28日的电视电话会议上，说，实践证明，中央的决策是非常必要，完全正确的，对于保护耕地和保障国家粮食安全，有效抑制盲目投资和重复建设，促进经济平稳较快发展，起到了十分关键的作用。

他同时说，但也应当看到，目前取得的成果还是初步的、阶段性的，乱占滥用耕地的体制和机制上原因尚未根本消除，土地管理绝不能松懈。

更严格的土地“游戏规则”

3个月前，国务院开始就新的土地管理制度改革方案行动起来。国土资源部为此专门成立了“加强土地管理制度建设领导小组”，负责新方案的研究与制订。

国土资源部执法监察局副局长常嘉兴向《望东方周刊》表示，“这3个月来，一直在调研和征求各地方政府意见。”

10月8日，国务院副总理曾培炎在宁波召开会议，与国办、发改委、国土部、建设部、国研室、上海市、江苏省、浙扛省、陕西省及宁波市有关负责人进行座谈，听取对制定严格土地管理决定的意见和建议。

回京之后，曾培炎在10月13日召开会议，听取关于土地市场治理整顿阶段性检查验收情况等问题的汇报。同日，主持召开国务院常务会议，讨论并通过了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》。

常嘉兴说：“为了贯彻落实《决定》精神，国土资源部已经根据《决定》制订了 8个配套办法，在11月初就会公布。”

《望东方周刊》接触的专家、官员们对《决定》最重要的特点用一个字来概括：严。中国土地勘测规划院副总工程师张晓玲说：“规定让征地的门槛更高，程序更严格了。”

一位参与决定起草的人士指出，《决定》的核心是严格保护耕地，保护农民利益，提高土地的使用效率。

农民利益得到保障

张晓玲说，《决定》没有修改现行的征地补偿制度，主要就现行法律中不完善的地方提出了改进的办法。

此前规定土地补偿费和安置补偿费不得超过前3年平均产值的30倍。而《规定》则强调“不能因征地导致被征地农民生活水平下降”，如果说征地补偿不足以为失地农民提供社会保障费用，应该提高或者增加补偿标准。

北京大学中国经济研究中心周其仁教授指出，按照土地平均年产值倍数的补偿办法，并不能反映土地的价值。政府出让土地的价格可能数倍甚至数十倍于补偿费，农民并不能分享土地增值的利益。

《决定》更加明确了补偿资金的来源，如果土地补偿资金不足以维持失地农民现有的生活水平，则应该从政府的土地收入中予以补偿。

《决定》还要求“城市郊区征地后的无地农民，纳入城市社会保障”。

同时，《决定》也要求各地对于新增建设用地土地有偿使用费实行全额上交，再由中央依据各地具体情况按比例返还一部分。

而在此前，国有土地有偿使用费由中央和地方按照三七分成，地方政府只要上交30％的新增建设用地土地有偿使用费，即可从中央获得农地转用的批文。

因此一些地方为了招商，竞相压低土地价格，变成了用地单位支付30％，其他部分则予以免除。有些地方甚至“零地价”出让土地，事实上则是由政府财政缴纳上交中央的30％。

张晓玲说：“全额上缴中央使得土地出让的门槛更高了，某种意义上能减缓圈地的压力。”

规划修改权上交中央

《决定》要求，今后凡是涉及基本农田的规划修改，必须由国务院决定。此前，国土资源部一位官员曾公开表示，土地利用规划修改权在地方，使得土地规划名存实亡。

张晓玲说：“这是土地法律制度建设中的一个漏洞，一些地方在征用基本农田之前，先修改土地利用规划，把基本农田改为一般耕地，也就不需国务院批准了。”

更严重的是，《望东方周刊》接触的大量非法用地案件中，大量问题是在违法用地出现以后，才修改土地利用规划的。

国家于1987年及1997年实行的两轮土地规划，因此事实上并未得到有效执行。

而自2000年开始的圈地热潮中，浙江、上海、江苏、山东等沿海省市更是全面突破规划。截至2002年底，山东已经使用规划用地的80％，浙江甚至超过99％，一些地区5年就用完了10年的指标。

张晓玲说：“《决定》把这个漏洞堵住了。”

常嘉兴副局长认为，《决定》还为土地执法提供了进一步的依据。

前阶段土地案件处理当中的一个突出问题是，个人只要没有贪污受贿，土地违法案件就很难处理下去。究其原因，在这些案件背后，基层政府往往是土地违法主体。

而根据《决定》，这种现象在解冻之后不会再允许出现了。

期待土地法律的完善

张晓玲说：“新的规定是在现行法律框架下完成的，是对现行制度的一个完善。”

“三农”问题专家、苏州市农业工作处处长卢立说：“《决定》体现了‘以人为本’，把保护被征地农民利益放在了首位。同时，也加大了地方政府的征地成本，有利于有效遏制任意征地。”

但专家们也指出，《决定》只是一个行政手段，仅仅是通过严格的高压管制来达到保护耕地、保护农民利益和提高土地使用效率的目的，还没有完全通过对利益结构的调整来彻底解决问题。

他们认为，土地矛盾的根源在于现行土地法律体系尚不完善，土地问题的最终解决还有待《土地管理法》等相关法律的修订。