中国“十二五”环保项目投融资特征与趋势分析

摘要：伴随一系列“十二五”环境保护相关规划的出台，相应重点工程的投资建设大幕正式拉开。本文分析了“十二五”环保重点工程投融资特征与“十一五”相比下的新变化，系统识别了各项工程所包含的主要项目，分类分析了各具体项目的投融资特征，并结合对宏观经济形势的把握，分别探讨了政府财政与社会资本“十二五”时期应重点参与的项目类型及参与方式，对政府和企业准确把握环保投资形势，确定项目参与策略具有实际的指导意义。

关键词：“十二五”规划；环保项目；投融资特征；政府财政；社会资本

作者简介：常杪，女，清华大学环境学院副研究员（北京100084）；郝思文，男，清华大学环境学院硕士研究生（北京100084）；马云，男，黑龙江省双鸭山市环境保护局副局长（黑龙江 双鸭山 155100）

中图分类号：F123.399文献标识码：A文章编号：16710169（2013）02002205收稿日期：20121218

国家环境保护“十二五”规划明确了全社会环保投资总需求约达3.4万亿元，并提出了在这五年中的重点工程，这部分投资需求约1.5万亿元。面对巨大的资金需求，如何筹集到所需资金成为是否能够保障“十二五”既定目标实现的关键。在这一背景下，基于与“十一五”规划环保重点工程投融资相关特征的对比，系统识别“十二五”规划中重点工程对应的主要环保项目，分析不同项目的投融资特征差异，有利于进一步明晰政府资金与社会资本在不同项目中的参与空间及参与方式。

一、“十二五”环保重点工程与“十一五”时期的特征对比（一）环保重点工程项目类型的变化

相比“十一五”时期的十大环保重点工程，“十二五”环保规划明确了在重点领域优先实施八项环境保护重点工程。虽然在工程类别上有所减少，但通过内容上的调整，尝试从主要污染物减排、改善民生等角度进行划分，将原来独立出来的燃煤电厂及钢铁行业烧结机烟气脱硫工程、铬渣污染治理工程、城市垃圾处理工程等，分别纳入到主要污染物减排工程、重点领域环境风险防范工程、环境基础设施公共服务工程等大类中，从而使其系统性与定位性有所加强。

同时，通过重新定义与划分，“十二五”环保规划扩大了重点工程覆盖的领域范围，一批新的重点领域被提上日程，包括生物多样性保护、持久性有机污染物和危险化学品污染防治、城乡饮用水水源地安全保障、电力行业脱硝、地下水污染防治、受污染场地和土壤污染治理与修复等等，体现了不同时期环保工作重心的转移（如图1所示）。图1“十二五”环保重点工程新变化在“十二五”规划中，虽然政府对环保重点工程给出了子领域大致的项目范畴，但总体上还是比较粗略，不能直接和实际项目挂钩。通过分析与环保相关的已出台的“十二五”规划政策，以及一些即将出台的规划草案，可以更为清晰地识别出“十二五”环保重点工程对应的主要环保项目（如表1所示）。表1环保“十二五”规划中的重点工程与对应项目

环保重点工程1213主要涉及的环保项目主要污染物

减排工程1213水污染物减排

（氨氮、COD）大气污染物减排

（二氧化硫、氮

氧化物）1213城镇污水处理设施建设及配套管网污泥处理处置设施建设工业废水污染防治畜禽养殖污染防治电力行业脱硫脱硝钢铁烧结机脱硫脱硝其他非电力重点行业脱硫水泥行业与工业锅炉脱硝机动车尾气处理改善民生环

环境基础

设施公共

服务工程1213城镇生活污染、危险废物处理处置设施建设城乡饮用水水源地安全保障1213城镇污水处理厂建设排水管网建设污泥处理处置设施建设再生水回用设施建设垃圾收运设施建设与改造垃圾填埋及其配套设施建设（渗滤液处理等）垃圾堆肥设施建设垃圾焚烧及其配套设施建设（飞灰处置等）危险废物处置设施建设工业污染防治生活污水处理设施建设垃圾处理处置设施建设农业面源污染防治水源地保护工程（隔离带、导流渠、蓄水池等）水源生态修复与建设环境监管能力基础保障及人才队伍建设工程1213环境监测、监察、预警、应急和评估能力建设，污染源在线自动监控设施建设与运行，人才、宣教、信息、科技和基础调查1213环境监测、预警、应急设施与能力建设

中国地质大学学报（社会科学版）常杪，等：中国“十二五”环保项目投融资特征与趋势分析可以发现，“十二五”环保重点工程覆盖的主要环保项目的范围很广，但也有一些项目在不同的工程分类中有所重叠，如城镇生活污水处理设施建设、垃圾处理处置设施建设、工业污染处理设施建设、农村污水处理设施建设等在改善民生环境保障工程、农村环保惠民工程、环境基础设施公共服务工程中均有涉及。

总体来看，“十二五”环保重点工程相比于“十一五”更凸显公益性特征。除了传统的生态保护、环境监管等政府主要负责的内容外，改善民生环境保障工程、农村环保惠民工程、环境基础设施公共服务工程等大类也都以“民生”、“公共服务”等字眼为核心，表明政府着重强调的公益性理念。同时，从上述识别的“十二五”规划中新增的一批重点领域来看，诸如生物多样性保护、持久性有机污染物和危险化学品污染防治、城乡饮用水水源地安全保障、农村面源污染防治、重点区域大气污染联防联控等大多也属于公共性较强的工程。因此可以肯定，相比于“十一五”，“十二五”时期政府将进一步加大在环保领域的财政支出规模与占比，主导实施更多类型、更多数量的环保重点项目。

（二）环保重点工程投资规模的变化

从“十二五”时期规划实施的项目数量与结构来看，同样可以发现上述规律。

“十二五”期间，全社会环保投资需求约3.4万亿元，其中8项环境保护重点工程投资需求约1.5万亿元，较“十一五”增加了一倍多。

具体到重点领域来看，根据有关规划，“十二五”我国城镇污水处理及再生利用设施建设规划投资约4 300亿元，全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设总投资近2 636亿元，分别比“十一五”实际投资额增长14.1%与370%。在投资配比上，污水处理领域的管网建设、垃圾处理领域的无害化处理设施建设投资分别达2 443亿元和1 730亿元，分别占各自领域总投资的56.8%与65.6%。虽然政府多年来在污水和垃圾处理领域积极推进市场化，但相对来讲，作为“十二五”重点工程的管网建设及无害化处理设施建设由于公益性较强，其多数项目尤其是管网项目仍会以政府投入为主。

二、“十二五”环保重点工程各项目的投融资特征分析不同环保项目的投融资特征有较大的差别，首先与项目的投资原则及自身特点直接相关，同时也会受到相应的投融资机制设计的影响。

为了能更清楚地加以分析，对表1中主要涉及的环保项目，根据项目内容与特点重新进行了归并和调整，分为工业污染治理、环境基础设施建设、生态及自然资源保护、资源回收再利用、其他等五大类以及若干小类。

在我国，对于一些公益性较强、影响范围较广的大型环保项目，根据“公共物品效应最大化”原则，政府负有主要的投资事权；依据“污染者付费”的原则，企业对治理自身的环境污染负有责任；依据“使用者付费”和“投资者收益”的原则，企业及个人对清洁改造等有益于自身的项目，具有投资权责＼[1＼]（P50-55）。但同时，伴随市场化进程，部分政府事权项目的投资主体也开始呈现多元化特征。

环保项目投资规模的大小，通常是相对而言，并没有一个特殊的标准。通过调研国内“十一五”支持的部分环保项目，可以总结不同类型项目的投资规模。其中，规模较大的项目主要以生态环境保护、城市环境基础设施建设为代表，投资规模能达到几亿甚至几十亿；规模一般的项目主要以工业污染处理及资源化设施建设、县镇环境基础设施建设为代表，投资规模为几百万到几千万不等；规模较小的项目主要以农业面源污染治理为代表，投资规模一般在几万或几十万以内。

环保项目并非完全没有经济效益，而是随项目类别的不同有所差异，一般可分为三类。有明显经济效益的项目主要包括可以直接给企业带来回报的资源回收利用项目，以及能够依靠政府定价或者政府补贴获得经济产出的城镇污水处理设施建设、垃圾处理设施建设、发电厂脱硫设施建设等项目；本身没有经济效益的项目主要包括绝大多数的工业污染治理、生态防护等项目；有间接经济效益的项目主要包括含排污权的工业污染治理、捆绑地产的土壤修复等项目。

综合上述分析角度及结论，可得到“十二五”环保重点项目各自的投融资特点（如表2所示）。表2“十二五”环保重点项目投融资特征分析

项目类型1213项目投融资特征投资主体1213投资

规模1213明显的

经济效益1213企业自身废水处理设施建设1213企业1213一般1213无1213水泥生产线脱硝改造1213企业1213一般1213无1213工业固体废物处理处置设施建设1213企业1213一般1213无1213危险及医疗废物处理处置1213政府/企业1213一般1213无1213工业场地修复1213企业1213较大1213无工业污

染治理1213电力行业脱硫设施建设1213企业1213一般1213有（电价补贴）1213电力行业脱硝设施建设1213企业1213一般1213无1213钢铁烧结机脱硫脱硝设施建设1213企业1213一般1213无1213燃煤锅炉烟气脱硫脱硝设施建设1213企业1213一般1213无1213工业除尘设施建设1213企业1213一般1213无1213城镇污水处理及再生利用设施建设1213政府/企业1213较大1213有（处理费）

环境基础

设施建设1213城镇生活垃圾无害化处理及配套设施建设1213政府/企业1213较大1213有（处理费）1213农村污水处理设施建设1213政府1213一般1213有（处理费等）1213农村垃圾处理设施建设1213政府1213一般1213有（处理费等）1213分散式污水处理设施建设1213政府/个人1213较小1213无生态及自然1213生态及自然资源保护建设1213政府1213较大1213无资源保护1213生态及自然资源破坏修复1213政府/企业1213较大1213无1213再生资源回收利用1213企业1213一般1213有（节约成本）1213大宗工业固废综合利用1213企业1213一般1213有（节约成本）1213硫磺回收工艺1213企业1213一般1213有（节约成本）资源回收

再利用1213建筑废物资源化1213企业1213一般1213有1213秸秆综合利用1213企业/个人1213较小1213有1213农村沼气工程1213企业/个人1213较小1213有1213畜禽粪便资源化1213企业/个人1213较小1213有1213放射性污染防治1213政府1213较大1213无1213机动车尾气处理1213企业/个人1213一般1213无其他

1213环境监测能力建设1213政府1213一般1213无1213噪声控制设施建设1213政府/企业1213一般1213无三、“十二五”环保重点工程项目政府财政与社会资本参与性分析（一）政府财政投入重点

近年来，受国际经济状况和国内抑制通胀的财政和货币政策的影响，国内的经济增速明显下滑。为了避免可能存在的“硬着陆”，政府一方面采取逆回购、降存准、降息等货币手段来刺激经济复苏，同时财政的支持力度也出现了一时间的“热闹”局面。2012年3月底以来，发改委已经明显加快了项目核准与审批速度，4月份批准的项目数达328个，远高于上年同期的173个＼[2＼]（P64-68）。

就推动经济发展的三驾马车来看，出口由于受制于他人，复苏回暖的可能和速度取决于国际社会发展和变化；以国内经济的现实状况和一系列的社会保障稳定体系来看，用消费带动经济在国内缺乏稳步推进的可操作基础；而只有投资是国内各级政府最容易实施，也能够最快见到效应的手段。

相对于货币政策旨在启动经济的基本面，财政的发力带有明显的领域偏好和支持倾向。2012年5月24日召开的国务院常务会议明确要求各级政府启动一批事关全局、带动性强的重大项目，节能环保等领域“十二五”规划确定的重大项目要加快前期工作进度。这说明中央政府已经明确意识到财政支持的着力点应不仅考虑经济的回暖，更重要的是要重视结构性分布。

综上所述，伴随城镇化进程具有巨大衍生需求，能够拉动上游多行业发展，对应战略性新兴产业特质的环保项目将会受到各级政府的青睐。未来几年，政府主导下的环保投资应进一步放松，重点领域财政支出及信贷支持力度要进一步加大。

根据上文对重点环保项目投融资特征的分析可知，政府财政主要投入的项目包括：城镇和农村的污水垃圾处理设施建设、生态及自然资源保护与修复、危险及医疗废物处理处置、环境监测能力建设、噪声控制设施建设、放射性污染防治等。“十二五”期间，各级政府应着力增加在这些领域的投资，给予更好的政策性支持。

目前，我国在上述环保领域的财政投入主要有财政拨款建设、设立专项资金补助、特殊电价、税收优惠等形式。相对来讲，前两者对项目建设的影响更广、更直接，而后两者则更多地使与项目相关联的环保企业得以获益。

通过梳理和对比不同领域专项资金的特点，可以发现，目前已有的专项资金基本上覆盖了传统上政府主导的全部种类的环保项目。其中，环境基础设施建设领域有城镇污水处理设施配套管网建设项目资金、农村环境保护专项资金、循环经济发展专项资金等；生态及自然资源保护领域有自然保护区专项资金、生态湖库专项资金、三河三湖及松花江流域水污染防治专项资金等；环境监测能力建设领域有主要污染物减排专项资金；危险及医疗废物处理处置领域也有相应的专项资金。相对来说，一直以来重点关注的环境基础设施建设以及公益性极强的生态及自然资源保护两个领域的专项资金设置更为完备。另外，在支持方式上，多数专项资金均从以前单一的补贴转变为补贴与奖励相结合，激励机制更为成熟。

目前，针对“十二五”期间的环保投入，政府已公布了部分领域的财政支持额度，相比前几年都有大幅提升。其中，2012年中央投资1 700亿元推进节能减排，主要涉及领域包括管网建设、农村环保、大气污染防治等；农村环境保护专项资金补助规模2012年达55亿元，2013年将增至135亿元，并要求地方予以配套资金；中央财政在湖泊生态环境保护上至少投入100亿元，带动地方财政和社会投资500亿元；中央财政将以百亿元为单位增加在重金属污染防治方面的投资。

未来几年，除了要进一步扩大拨款建设金额外，政府还应重点加强专项资金补助的扶持力度，扩大受益范围至新兴领域，并及时调整和规范资金使用办法，在坚持补贴与奖励并行的基础上逐步增补贷款贴息、专项资金充当项目资本金等支持途径，更大程度上促进各地兴建环保项目，推动有关企业的发展，带动资金的融通。

（二）社会资本参与途径

虽然政府着力强调加大各级财政在环保项目和促进结构调整方面的投放力度，但同时也在积极尝试拓宽环保投资渠道，引导社会资本进入环保领域以扩充投资总量，弥补资金缺口。

2010年，相比“非公36条”更突出操作性和执行性的“新36条”出台，即旨在进一步放宽民间资本的市场准入，其中明确支持民间投资参与包括污水和垃圾处理等在内的市政公用事业建设，这无疑对“十二五”社会资本参与环保项目投资有着很大的刺激作用。在配套政策及时跟进，给予民间资本合理的回报空间，并得到有效执行的基础上，可能会加速环保项目市场化的进程，促进相应项目数量的快速增长。总的来看，“十二五”期间，社会资本介入的环保重点项目在参与范围与方式上将有着更多的灵活性。

相对来讲，社会资本更加青睐市场前景广阔，投资事权主体是企业或政府，但市场化程度较强的环保项目。综合考虑回报率、收益稳定性、投资回收期等要素，规模过小的环保项目由于投入小、持续时间短、单个项目的操作成本过高，通常难以引起社会资本的兴趣，大型项目仍是社会资本的首要偏好。另外，社会资本更倾向于有明显经济效益或是间接经济效益形成机制较为成熟的环保项目。

通过对比上文重点环保项目的投融资特征，可以筛选出满足社会资本参与偏好的项目，包括：电力行业脱硫设施建设、城镇污水处理及再生利用设施建设、城镇生活垃圾无害化处理及配套设施建设，以及资源回收利用中的再生资源回收利用、大宗工业固废综合利用、硫磺回收工艺、建筑废物资源化等。同时，鉴于脱硝电价优惠补贴政策于近期试行，电力行业脱硝设施建设项目也适宜社会资本参与。在这些领域中，涉及政府事权较强的城镇环境基础设施建设等项目，可以采用目前较为流行的BT、BOT、TOT等模式引入社会资本协同；而通过为企业节约成本或买卖再生价值盈利的资源回收利用项目，则可由回收利用企业直接建设运营。此外，类似环境监测能力建设的项目，虽然由政府主导且无直接经济效益，但该类项目中会涉及到环境监测等设备提供企业，这些环保企业可通过买卖设备获益。

对于自身条件不适宜社会资本参与的环保项目，有一部分可以通过模式创新来改变投资主体、投资规模或投资效益，从而吸引社会资本投资。除了上面提到的BOT等已经成熟的优化投资主体的PPP模式创新外，运用场地修复与土地资产捆绑的模式，生态及自然资源破坏修复中的涉及污染场地修复的部分项目可以通过土地开发获得较好的经济效益（涉及保护区生态修复的项目能捆绑旅游开发的数量较少）。在排污权交易的试点地区，由于总量控制下的环境产权实行市场化流通，使得污染减排的效益可以更好地实现货币化，因此对应排污权标的的工业污染治理项目可以通过买卖减排价值、排污权抵押贷款等获得经济效益。另外，目前主要由政府投资的农村污水处理设施和垃圾处理设施建设项目，可以通过项目打包及BOT等模式改变项目的投资主体、规模和收益，提高社会资本的参与度。而分散式污水处理设施建设由于目前试点地区较少、收费标准不一，探索应用上述模式进行推广仍需较长时间。

此外，在酝酿出台的《环境服务业“十二五”发展规划》中，政府明确提出将在环保重点领域大力探索推广“合同环境服务”。这一模式是最近出现的崭新概念，强调用户依据实际的环境治理效果付费给治污企业。目前，国内对“合同环境服务”的定义及内涵尚未形成共识，该模式一旦在理论和实践层面取得突破，势必影响社会资本参与环保项目的领域和方式，需要重点予以关注。

参考文献：

＼[1＼] 黄泉川，扈文丽.我国环境保护投融资机制创新研究＼[J＼].财经理论与实践，2006，（5）.

＼[2＼] 杨中旭.避免“硬着陆”＼[J＼].财经，2012，（13）.